Regjeringen foreslår å lovfeste enkelte retningslinjer
for myndighetenes skjønnsutøvelse. Dette må anses å gi
aktørene større forutberegnlighet enn et system
hvor det ikke fremgår på forhånd hvilke
forhold myndighetene særlig vil legge vekt på ved
vurderingen av en søknad. Dette er det også forholdsvis stor
enighet om blant høringsinstansene.
I et skjønnsbasert system blir det av stor betydning å avklare
hvilke hensyn myndighetene særlig skal kunne ta i betraktning
ved vurderingen av om erverv skal godkjennes eller ikke. Dette henger
nært sammen med drøftelsen av de formål
regelverket om eierkontroll i finansinstitusjoner skal ivareta.
Innledningsvis bemerkes at de angitte retningslinjer ikke kan anses
som uttømmende. Hvorvidt tillatelse skal gis, vil således
måtte bero på en konkret vurdering i den enkelte
sak.
Etter Regjeringens syn bør de konkrete retningslinjer
for skjønnet i størst mulig grad knyttes til de
enkelte formål eierkontrollreglene skal ivareta.
Arbeidsgruppen foreslår for det første at en
skal legge vekt på om "erververen anses egnet som langsiktig
eier ut fra tidligere handlemåte i forretningsforhold,
tilgjengelige økonomiske ressurser og hensynet til forsvarlig
virksomhet". Etter Regjeringens syn vil en slik retningslinje på en
hensiktsmessig måte ivareta hensynet til å sikre
erververs "personlige egnethet". Regjeringen vil imidlertid ikke
foreslå å uttrykkelig lovfeste at eiers "langsiktighet"
skal vektlegges særskilt. Det er imidlertid ikke noe til
hinder for at myndighetene etter omstendighetene kan vektlegge et
slikt kriterium i en konkret sak. Regjeringen har imidlertid ikke
funnet grunn til å fremheve momentet så sterkt
som en lovfastsettelse tilsier.
Arbeidsgruppen foreslår videre at en skal legge vekt
på om "erververen vil kunne bruke sin innflytelse i institusjonen
til å oppnå fordeler for egen virksomhet eller
indirekte øve innflytelse på annen næringsvirksomhet".
Regjeringen slutter seg til arbeidsgruppens forslag, og viser til
at en slik retningslinje vil være egnet til å ivareta
hensynet til å sikre finansinstitusjonenes uavhengighet
i forhold til eiere som kunne tenkes å benytte sin innflytelse
til å begunstige seg selv eller sine forretningsforbindelser
med gunstige lån, garantier mv. En slik retningslinje vil
klargjøre at en fortsatt vil være restriktive
i forhold til såkalt privat bankiervirksomhet, selv om
det etter Regjeringens forslag ikke lenger vil være et
absolutt forbud mot dette.
For det tredje foreslår arbeidsgruppen å lovfeste at
det skal legges vekt på om ervervet er i samsvar med målsetningen
om et finansmarked basert på konkurranse mellom innbyrdes
uavhengige institusjoner. Retningslinjen vil dels kunne ivareta
konkurransehensyn og dels hensynet til å legge til rette
for en finansnæring uavhengig av annet næringsliv.
Regjeringen slutter seg på denne bakgrunn til arbeidsgruppens
forslag.
Videre foreslår arbeidsgruppen å lovfeste at
det skal tas hensyn til om "eierforholdene i institusjonen etter
ervervet vil vanskeliggjøre effektivt tilsyn med institusjonen".
Dette er et sentralt hensyn bak eierkontrollreglene, både
ved finansinstitusjoners erverv av andre finansinstitusjoner og
ikke-finansinstitusjoners erverv av finansinstitusjoner. Regjeringen
slutter seg derfor til arbeidsgruppens forslag.
Arbeidsgruppen foreslår å lovfeste at en skal
vurdere om "ervervet kan føre til en uønsket strukturutvikling
i finansnæringen i distrikter og regioner med spredt bosetning
eller næringsliv, vurdert ut fra bedriftenes og forbrukernes
behov for tilgang til finanstjenester fra finansmiljøer
med nødvendig nærhet og kompetanse". Arbeidsgruppen
peker særlig på at en også i distrikter
og regioner med spredt bosetning eller næringsliv bør
gi bedrifter og forbrukere tilgang på moderne finanstjenester
og på kompetansemiljøer med nødvendig
nærhet og beslutningskompetanse. Etter Regjeringens vurdering
bør imidlertid ikke finanslovgivningen utformes med sikte
på å ivareta distrikts- og regionshensyn spesielt,
og det foreslås derfor ikke en egen retningslinje om dette.
Regjeringen utelukker imidlertid ikke at de hensyn en slik retningslinje
skulle kunne ivareta, vil kunne ivaretas av bl.a. den mer generelle
retningslinje om kapital- og kredittmarkedenes virkemåte.
Arbeidsgruppen foreslår også at det skal vurderes om
"ervervet kan føre til en strukturutvikling i finansnæringen
med uønskete virkninger for kapital- og kredittmarkedenes
virkemåte". Etter Regjeringens syn vil det etter omstendighetene
i enkelte situasjoner kunne være relevant å se
hen til kapital- og kredittmarkedenes virkemåte ved vurderingen
av om et erverv skal godkjennes eller ikke, og av hensyn til bl.a. aktørenes
forutberegnlighet foreslås å lovfeste en retningslinje
om dette. Vurderingen bør imidlertid ikke knyttes til "strukturutviklingen
i finansnæringen" spesielt, men mer generelt til kapital-
og kredittmarkedenes virkemåte. Regjeringen bemerker at
et slikt hensyn kun vil få selvstendig betydning i helt
spesielle tilfeller, og da bare i samsvar med våre EØS-forpliktelser.
Det vises bl.a. til at EF-domstolens rettspraksis viser at en lovlig
kan ivareta strategiske eller allmenne interesser dersom tiltaket
ikke går lenger enn det som er nødvendig. Etter
Regjeringens vurdering vil nettopp hensynet til kreditt- og kapitalmarkedenes
virkemåte etter omstendighetene kunne være et
slikt lovlig hensyn. Proporsjonalitetsvurderingen kan en vanskelig
foreta på forhånd, men dette vil være
et sentralt hensyn ved vurderingen av aktuelle enkeltsaker. Arbeidsgruppen
har opplyst at også Nederland har lovfestet en slik retningslinje
for skjønnet, og en bør derfor kunne legge til
grunn at det er i samsvar med våre EØS-forpliktelser.
Regjeringen vil for øvrig foreslå å begrense
denne retningslinjens relevans til erverv av mer enn 25 pst. av
aksjene eller stemmene i institusjonen.
Regjeringen vil i tillegg foreslå at det gis en forskriftshjemmel
til å fastsette ytterligere retningslinjer for skjønnet.
En slik hjemmel kan bl.a. være aktuell å benytte
etter hvert som en vinner mer erfaring med et nytt skjønnsbasert
system, og en vil for øvrig kunne øke aktørenes
forutberegnlighet når det gjelder ulike forhold knyttet
til egnethetsvurderingen.
Regjeringen vil generelt påpeke at konsekvensene av
et erverv i siste instans avhenger av hvilken reell innflytelse
erverver oppnår, og hvordan denne benyttes. Når
det gjelder grad av innflytelse vil erververs eierandel - i kombinasjon
med øvrig eierstruktur - normalt være en observerbar
og brukbar målestokk. Å vurdere hvordan en gitt
grad av innflytelse kan benyttes og hvilke negative konsekvenser
dette kan få, er vanskeligere. Det er viktig å gjøre
en konkret vurdering av det foreliggende potensialet for misbruk
av innflytelse. Når det gjelder potensialet for begunstigelse
av egne interesser, vil dette blant annet ha sammenheng med omfanget
av erververs øvrige økonomiske interesser, arten
av disse interessene, og faktiske og potensielle økonomisk
relasjoner mellom disse og den ervervede finansinstitusjonen. Forholdsvis konkrete
vurderinger av slike forhold bør inngå i en samlet
vurdering av om tillatelse bør gis.
Det følger av ovenstående at man, selv med
en grundig egnethetsvurdering, vanskelig vil kunne ha noen absolutt
garanti mot uheldige former for bruk av innflytelse. Dersom det
kan sannsynliggjøres at ervervet øker grunnlaget
for å realisere kostnadsgevinster eller andre samfunnsøkonomiske
fordeler, så vil dette i noen grad kunne veie opp for risikoen
for misbruk av innflytelse. Påvisning av slike fordeler kan
også bidra til å synliggjøre den egentlige
motivasjonen bak det planlagte ervervet. Det vil ikke være aktuelt
med noen fullstendig samfunnsøkonomisk analyse. Hensynet
til eventuelle positive konsekvenser foreslås derfor heller
ikke regulert direkte i loven. Regjeringen antar imidlertid at det
i forskrift kan være aktuelt å stille krav om
nærmere opplysninger om formålet med ervervet.
Arbeidsgruppens forslag forutsetter at de lovfestede retningslinjer
skal gjelde ved alle former for erverv, uavhengig av om det for
eksempel dreier seg om erverv av mer enn 10 pst. eller 100 pst.
av aksjene. Etter Regjeringens syn bør imidlertid systemet være
noe mer "gradert", hvoretter skjønnsutøvelsen og
reglene om denne vil variere avhengig av hvor stor eierandel det
søkes å erverve. I utgangspunktet mener Regjeringen
at samtlige hensyn som nevnt ovenfor bør være
relevante ved alle typer erverv. Generelt bemerkes imidlertid at
"intensiteten" i prøvelsen av relevante hensyn vil øke
i takt med eierandelens størrelse. Både ved kontrollerverv
(dvs. erverv av mer enn 25 pst.) og ved mindre erverv bør
erververs egnethet og tilsynsmessige forhold stå sentralt. Også spørsmålet
om erververen vil kunne begunstige seg selv eller nærstående,
eller indirekte øve innflytelse på annen virksomhet,
må vurderes. Det samme gjelder hensynet til å sikre
konkurranse mellom finansinstitusjoner (dvs. unngå uheldig
krysseie). Etter Regjeringens vurdering bør imidlertid
en vurdering av ervervets betydning for kapital- og kredittmarkedenes
virkemåte forbeholdes erverv av mer enn 25 pst. Det er
neppe sannsynlig at slike uheldige virkninger vil kunne oppstå ved
erverv av mindre eierandeler.
Etter Regjeringens vurdering bør det også tydeliggjøres
at det etter omstendighetene vil kunne knytte seg vesentlig større
betenkeligheter til å godkjenne kontrollerende erverv (mer
enn 25 pst.) i forhold til ikke-kontrollerende erverv. Etter arbeidsgruppens tolking
av direktivene skal myndighetene positivt anse erververen som egnet.
Regjeringen slutter seg til dette, og legger til grunn at dette
synspunktet bør legges til grunn ved begge ervervssituasjoner.
Ved erverv av kontrollerende eierandel, bør det imidlertid tydeliggjøres
i lovteksten at erverv skal nektes med mindre myndighetene er overbevist
om at de relevante hensyn ikke tilsier avslag. Det vises til at
begrepet "overbevist" også er benyttet i den danske oversettelsen
av EØS-reglene som svarer til direktiv 2000/12/EF
artikkel 7 og 16.
Det understrekes at vurderinger foretatt med hjemmel i finansieringsvirksomhetsloven
ikke vil være bindende for Konkurransetilsynets tolkning
og skjønnsutøvelse etter konkurranseloven.
Etter Regjeringens syn bør avgjørelsesmyndigheten
etter loven tillegges Kongen. Det vises til at Kongen er relevant
avgjørelsesmyndighet etter sammenlignbare regler i finansieringsvirksomhetsloven. Denne
myndigheten er etter slike bestemmelser delegert til Finansdepartementet,
som igjen vurderer graden av delegasjon til Kredittilsynet. Også i
forhold til eierkontrollreglene legges det opp til betydelig grad av
delegasjon. Saksbehandlingstiden skal uansett ikke overstige 3 månder,
uavhengig av hvem som treffer avgjørelsen i førsteinstans.
Det vises til forslag til:
finansieringsvirksomhetsloven § 2-3
første ledd tredje punktum og andre ledd. (Bestemmelsene angir
de ulike retningslinjene for skjønnsutøvelsen.
Listen er ikke uttømmende.)
finansieringsvirksomhetsloven § 2-3 tredje
ledd. (Bestemmelsen gir departementet hjemmel til i forskrift å fastsette
ytterligere rettningslinjer for skjønnsutøvelsen.)
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, støtter
Regjeringens forslag om at enhver som ønsker å erverve
mer enn 10 pst. av en finansinstitusjon, skal måtte søke
myndighetene om dette på forhånd. Hvorvidt tillatelse
skal gis, vil bero på en konkret vurdering av søkerens
egnethet i den enkelte sak.
Flertallet støtter Regjeringens forslag
om å lovfeste enkelte retningslinjer for myndighetenes skjønnsutøvelse.
Et skjønnsbasert system vil alltid innebære et
element av uforutsigbarhet, men mindre når det fremgår
av loven hvilke forhold myndighetene særlig vil legge vekt
på.
Flertallet er videre enig med Regjeringen i hvilke
konkrete retningslinjer som det skal legges vekt på ved
ervervskontrollen og støtter forslaget om "gradert" system
for skjønnsutøvelsen, avhengig av ervervets størrelse.
Flertallet er enig med Regjeringen i at de konkrete
retningslinjene for skjønnet i størst mulig grad må knyttes
til de enkelte formål eierkontrollreglene skal ivareta,
hvor hovedvekten legges på en vurdering av eiers egnethet,
samt hensynet til å sikre uavhengige finansinstitusjoner,
konkurranse, et effektivt tilsyn og finansiell stabilitet. Flertallet viser
til at rammene for skjønnet allerede går lenger
enn i flere EU-land, men antas å ligge innenfor det nasjonale handlingsrommet
som EU-regelverket åpner for. Flertallet viser
også til at Regjeringen gis en forskriftshjemmel til å fastsette
ytterligere retningslinjer for skjønnet etter hvert som
man vinner mer erfaring.
Flertallet støtter for øvrig
Regjeringens forslag ovenfor.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig
Folkeparti og Venstre vil understreke at selv om distrikts-
og regionalpolitiske hensyn ikke lovfestes som vurderingsgrunnlag
er det ikke er noe til hinder for at myndighetene kan vektlegge
slike hensyn i en konkret sak.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener,
at en i tillegg til de konkrete retningslinjene som Regjeringen
foreslår, skal ta distrikts- og regionalpolitiske hensyn
ved vurderingen av erverv, og fremmer derfor følgende forslag:
"Finansieringsvirksomhetsloven § 2-3 annet
ledd ny bokstav e) skal lyde:
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kystpartiet viser til sine merknader under
punkt 2.2 og punkt 3.2 og går imot Regjeringens forslag.
Disse medlemmer viser til at Finansdepartementets
arbeidsgruppe foreslår å lovfeste et ekstra kriterium
for vurderingen av erverv. Arbeidsgruppen ønsket en vurdering
av om "ervervet kan føre til en uønsket strukturutvikling
i finansnæringen i distrikter og regioner med spredt bosetning
eller næringsliv, vurdert ut fra bedriftenes og forbrukernes
behov for tilgang til finanstjenester fra finansmiljøer
med nødvendig nærhet og kompetanse". Regjeringen
har ikke tatt dette forslaget til følge.
Disse medlemmer mener de hensyn arbeidsgruppen
her har pekt på er av stor samfunnsmessig betydning. Disse
medlemmer stiller seg derfor uforstående til at
Regjeringen ikke går inn for forslaget. Et slikt kriterium
vil være et politisk virkemiddel som kanskje kan kompensere
for noen av ulempene ved å oppheve dagens eierbegrensningsregler.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
subsidiære forslag:
"Finansieringsvirksomhetsloven § 2-3 annet
ledd ny bokstav e) skal lyde: