Institusjonenes undersøkelsesplikt følger av
finansvl. § 2-17 tredje ledd. Dersom en finansinstitusjon
har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av
en straffbar handling, eller til forhold som rammes av straffeloven § 147
a eller § 147 b, plikter den å foreta
nærmere undersøkelser for å få bekreftet
eller avkreftet mistanken. Undersøkelsesplikten gjelder
likevel ikke dersom det er grunn til å tro at utbyttet
stammer fra en eller flere handlinger som etter loven ikke kan medføre
høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Undersøkelsesplikten
gjelder også for institusjonens tjenestemenn.
Strafferammebegrensningen ble innført etter forslag
fra finanskomiteen, jf. Innst. O. nr. 50 (1995-1996). Arbeidsgruppen
foreslår å oppheve strafferammebegrensningen.
Ved en utvidelse av undersøkelses- og rapporteringsplikten
må det etter Regjeringens syn foretas en vurdering hvor
bl.a. hensynet til en effektiv bekjempelse av økonomisk
kriminalitet avveies i forhold til de belastninger tiltakene pålegger
de rapporteringspliktige, samt til personvernhensyn for de personer
og virksomheter som kan bli rapportert etter regelverket. Regjeringen
mener at undersøkelses- og rapporteringsplikten er et viktig
tiltak som bidrar til en effektiv forebyggelse og bekjempelse av
hvitvasking og terrorfinansiering.
Regjeringen mener i likhet med arbeidsgruppen at undersøkelses-
og rapporteringsplikten bør være klar og enkel å praktisere,
både av hensyn til at plikten skal praktiseres av personer
med begrenset kjennskap til strafferett, og at overtredelser av
meldeplikten er straffbare. Etter Regjeringens syn vil en generell
regel om at undersøkelses- og rapporteringsplikten inntrer
ved mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av
enhver straffbar handling, være enklere å praktisere
for rapporteringspliktige og deres ansatte. En slik bestemmelse
vil også være rettsteknisk enkel. At
strafferammebegrensningen kan medføre tvil hos de rapporteringspliktige,
understrekes ved at det vil være en plikt til å rapportere
mistanke om overtredelse av straffebud med strafferamme på bøter
og fengsel i inntil 6 måneder, mens det ikke vil foreligge
meldeplikt ved straffebud med strafferamme på fengsel i
inntil 6 måneder. Det vises også til at en rekke
straffebestemmelser har en strafferamme på fengsel inntil
6 måneder for alminnelige overtredelser (som ikke må rapporteres),
men de grove overtredelsene kan straffes med fengsel i mer enn 6
måneder (som skal rapporteres). Det er lite realistisk å forvente
at de rapporteringspliktige vil ha kunnskap om slike skiller.
Regjeringen har i vurderingen sett hen til gjennomføringen
av tilsvarende bestemmelser i andre land. I dansk hvitvaskingslovgivning
er det ikke fastsatt tilsvarende strafferammebegrensingen, som i gjeldende
norsk rett. Det vises til dansk lov 30. august 2002 nr. 734 § 10,
jf. § 2. I svensk hvitvaskingslovgivning var undersøkelses-
og rapporteringsplikten tidligere knyttet til transaksjoner som
gjaldt midler som kunne antas å stamme fra "brottsliga
forvärv av allvarligare slag". Slike lovbrudd ble definert
som lovbrudd som kunne medføre mer enn 6 måneders fengsel.
Strafferammebegrensningen ble imidlertid endret ved lov 1999:162.
Etter endringen skal foretakene granske og rapportere alle transaksjoner
som mistenkes for å utgjøre hvitvasking ("skäligen
kan antas utgöra penningtvätt"), jf. § 9.
Mottaker av meldingene er ØKOKRIMs Hvitvaskings- og
etterretningsenhet. Denne enheten har vært i virke siden
1994 og har utviklet rutiner og systemer for innrapporterte opplysninger.
Enheten har etablert et godt forhold til rapporteringspliktige institusjoner.
Regjeringen mener i likhet med arbeidsgruppens vurdering at ØKOKRIM
kan vurdere alvorligheten i det straffbare forholdet. Kontrollutvalget
for tiltak mot hvitvasking av penger overvåker ØKOKRIMs
håndtering av opplysningene.
Etter Regjeringens syn tilsier personvernhensyn at det må utvises
stor forsiktighet med skriftlige innrapporterte personlige opplysninger.
I den forbindelse nevnes at det i forskrift 15. desember 2000 nr. 1265
til personopplysningsloven (personopplysningsforskriften) § 7-22
er fastsatt et unntak fra konsesjonsplikt etter personopplysningsloven § 33
første ledd for finansinstitusjoners behandling av opplysninger
som fremkommer ved institusjonens undersøkelser etter finansvl. § 2-17.
Unntaket gjelder imidlertid bare dersom det utelukkende behandles
opplysninger som fremkommer ved institusjonens undersøkelser
etter finansvl. § 2-17, og personopplysningene
behandles for det formål som følger av finansvl. § 2-17
og tilhørende forskrifter. Regjeringen legger til grunn
at personopplysningsforskriften må endres slik at nevnte
unntak også vil gjelde for de nye rapporteringspliktige.
Det vises for øvrig til Regjeringens vurdering i Ot.prp.
nr. 22 (1995-1996) s. 13-15. Regjeringen slutter seg etter dette
til arbeidsgruppens forslag, og foreslår at strafferammebegrensningen
oppheves.
Et særskilt spørsmål er om andre former
for lovbrudd enn hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme
bør omfattes av rapporteringsplikten. Det vises i den anledning
til at Utenriksdepartementet tar til orde for at rapporteringsplikten
utvides til også å gjelde ved mistanke om at en
transaksjon har tilknytning til forhold som rammes av forskrift
gitt i medhold av lov 7. juni 1968 nr. til gjennomføring
av bindende vedtak av de Forente Nasjoners Sikkerhetsråd eller
i medhold av lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale,
ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing
av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller
rørsler (tiltaksloven), uavhengig av om transaksjonen kan
knyttes til hvitvasking av utbytte eller terrorfinansiering. Regjeringen
er i utgangspunktet skeptisk til å utvide virkeområdet
til rapporteringsplikten uten at spørsmålet har vært
utredet eller vært gjenstand for alminnelig høring.
Regjeringen vil derfor ikke nå følge opp Utenriksdepartementets
forslag.
Det vises til lovforslaget § 7 første ledd
og § 10.
Komiteen er av den oppfatning at undersøkelsesplikten,
som foreslås i forslaget § 7 for virksomhet eller
person som nevnt i forslaget § 4, er forholdsvis problematisk.
På den ene siden har en behovet for effektivt å avdekke
hvitvasking som igjen kan avsløre alvorlig kriminalitet.
På den andre siden åpner forslaget for en forholdsvis
omfattende sanksjonsbestemt undersøkelsesplikt for den
bankansatte, eiendomsmegleren osv, som tillegger undersøkeren
et alvorlig ansvar. Normalt må slikt ansvar overlates politiet. Det
er kun i helt spesielle tilfeller at det offentlige bør pålegge
private undersøkelsesplikt. Spørsmålet
blir derfor om avdekking av hvitvasking er et slikt unntakstilfelle. Komiteen er
av den oppfatning at en i en slik vurdering også må legge
vekt på den inngripen som gjøres overfor enkeltindivider
når disse blir rapportert uten at de har gjort noe ulovlig.
Komiteen er av den oppfatning at den foreslåtte
undersøkelses- og rapporteringsplikten ikke går særlig
dypt inn i den enkeltes personlige sfære, da det kun dreier
seg om en rapportering av økonomiske transaksjoner, og
ikke f.eks. helseopplysninger. De fleste skatteytere er i dag vant
med at arbeidsgivere, finansinstitusjoner etc. melder fra til ligningsmyndighetene
om skatteyterens økonomiske forhold gjennom det siste året.
I et personvernperspektiv må en også vektlegge
hvem informasjonen tilflyter. Økokrims hvitvaskingsenhet
må i en slik sammenheng fremheves som en sikker forvalter
av personopplysningene. Komiteen legger vekt på at
kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking er foreslått
videreført som kontrollinstans for Økokrim. Antall ansatte
i hvitvaskingsenheten i Økokrim er forholdsvis lavt. Også dette
er positivt i et personvernperspektiv. Komiteen vil
til slutt bemerke at reglene for taushetsplikten for Økokrims
behandling av hvitvaskingsopplysningene foreslås gjort
tilsvarende de alminnelige reglene om taushetsplikt i straffeprosessloven
og politiloven. Det vil si at Økokrim vil kunne dele opplysninger
med andre i politiet som har saklig grunn til å få opplysningene
i arbeidet med sine saker uten å måtte åpne
straffesak. Komiteen er av den oppfatning at den
foreslåtte innsnevringen av dagens regler om taushetsplikt
for Økokrims behandling av hvitvaskingsmeldingene er mindre
betenkelig ut fra et personvernhensyn, sett i forhold til gevinsten
en oppnår med mer effektiv straffeforfølging. Komiteen vil
derfor støtte den foreslåtte undersøkelses- og
rapporteringsplikten.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, vil peke
på at for å få dømt skyldige
i hvitvasking av utbytte kan det være avgjørende
at personer som har avdekket mistenkelige transaksjoner, kan vitne
i en rettssak. Både personer som rapporterer om mistenkelige
forhold og som vitner i rettssaker kan bli utsatt for trusler fra
mistenkte, siktede eller senere straffedømte personer. Flertallet mener
at det er viktig å hindre at kriminelle gjennom å true
vitner slipper straff. Flertallet mener derfor at
det er av stor betydning at identiteten til rapportørene
voktes, og at rapportører og vitner som blir utsatt for
trusler får tilstrekkelig beskyttelse fra politiet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet vil
framheve at representanter for berørte arbeidstakerorganisasjoner
har uttrykt skepsis til undersøkelses- og rapporteringsplikten,
og at denne skepsis er forsterket av at Økokrims særskilte
taushetsplikt i hvitvaskingssaker foreslås opphevet. Det
fryktes at dette kan resultere i fare for at mistenkte, siktede
eller senere straffedømte personer kan utøve trusler
mot den som har meldt saken til Økokrim. Disse medlemmer er
innforstått med at slikt forekommer. I denne forbindelse
bør spørsmålet om det bør være
forbud for å bruke den som rapporterer som vitne i rettssaken, kunne
utredes nærmere av departementet, selv om disse
medlemmer er innforstått med at det kan være
sterke rettssikkerhetshensyn mot et slikt bevisforbud.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede om den som er pålagt å rapportere
om mulig hvitvasking bør kunne ha rett til å nekte å vitne
i en eventuell rettssak."
Arbeidsgruppen har foreslått at undersøkelses- og
rapporteringsplikten skal gjelde likt for alle rapporteringspliktige.
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) har
i sin høringsuttalelse uttalt at det savnes en større
differensiering av regelsettet, herunder ut ifra de ulike roller rapporteringspliktige
kan ha i forhold til sine kunder. Regjeringen viser til at direktivet
ikke åpner for å avgrense undersøkelses-
og rapporteringsplikten for bl.a. revisorer og regnskapsførere
til enkelte nærmere angitte situasjoner, til forskjell
fra hva direktivet åpner for overfor advokater. Regjeringen
slutter seg derfor til arbeidsgruppens forslag.
Det legges til grunn at det fastsettes nærmere regler
til gjennomføring og utfylling av loven i forskrift.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
vurdering.
Et første spørsmål er om en bør
benytte adgangen til å gi slike unntak fra rapporteringsplikten.
Samtlige høringsinstanser synes å støtte
at det gis et unntak for advokater. Regjeringen er også enig
i arbeidsgruppens vurdering av at det særlige forholdet
mellom advokat og klient tilsier at en bør benytte muligheten
i direktivet til å fastsette visse unntak fra rapporteringsplikten
for advokater. Rapporteringsplikten må for øvrig
vurderes i lys av at Regjeringen har foreslått at regelverket
bare skal gjelde for advokater i tilknytning til finansielle transaksjoner
mv. Unntaksbestemmelsen vil således bare ha betydning i
de tilfeller regelverket får anvendelse. Arbeidsgruppen
har utformet to alternative forslag til unntaksbestemmelse. Høringsinstansene
har vært delt i sitt syn på hvilket alternativ
som foretrekkes.
Etter begge alternativer skal det gjøres unntak for opplysninger
som advokaten mottar "før, under og etter en rettssak".
I likhet med samtlige høringsinstanser slutter Regjeringen
seg til at det bør gjelde et unntak fra rapporteringsplikten
i slike situasjoner. Forslaget reiser imidlertid enkelte avgrensningsproblemer.
Et spørsmål gjelder unntak for opplysninger mottatt
"før" en rettssak. Regjeringen antar i likhet med arbeidsgruppen
at det må foreligge en rimelig klar mulighet for en forestående
rettssak for at unntaket fra rapporteringsplikten skal inntre.
Etter direktivet kan det i tillegg gjøres unntak for opplysninger
advokater mottar i tilknytning til å "fastslå klientens
rettsstilling". Høringsinstansene er delt i synet på om
en bør benytte dette unntaket. Etter Regjeringens syn bør
en benytte dette unntaket i norsk rett. Allmennheten bør
fortsatt ha tilgang til juridisk ekspertise for å fastlegge
sine rettslige posisjoner, også i de tilfeller en vil få avklart
om en har operert eller vil operere i lovens gråsoner.
For å legge til rette for dette er det en forutsetning
at opplysninger klienten gir sin advokat, ikke vil kunne tilflyte
myndighetene. Det sentrale spørsmålet er således
hvordan et slikt unntak bør utformes i norsk rett.
En løsning kunne være å knytte unntaket
til "rettshjelpvirksomhet" i domstolloven § 218.
Begrepet angir rekkevidden for det såkalte advokatmonopolet.
Det følger imidlertid av bestemmelsens forarbeider at begrepet
"rettshjelpvirksomhet" skal tolkes forholdsvis vidt, og vil bl.a.
omfatte utferdigelse av kontrakter mv., jf. Ot.prp. nr. 7 (1990-1991).
Regjeringen slutter seg til arbeidsgruppens vurdering av at et unntak
fra rapporteringsplikt basert på "rettshjelpvirksomhet"
vil favne for vidt, og at et slikt unntak neppe ville være
i samsvar med direktivet.
Regjeringen slutter seg på denne bakgrunn til arbeidsgruppens
forslag, hvoretter unntaket utformes i tråd med ordlyden
i direktivet ("fastslå klientens rettsstilling"). Unntaket
bør ikke tolkes videre enn hensynet bak unntaket tilsier.
Det sentrale innholdet i begrepet vil etter dette for det første
omfatte advokaters arbeid med å fortolke gjeldende rett.
For det andre vil begrepet omfatte advokatens vurdering av hvilke
rettsregler som får anvendelse på de faktiske forhold
i en gitt sak (subsumpsjonen). Dette er de to elementer som må vurderes
for å fastslå klienters rettsstilling. Advokaters
arbeid i andre sammenhenger vil etter Regjeringens vurdering ikke
omfattes av unntaket, uavhengig av om det omfattes av "rettshjelpvirksomhet"
i domstolloven § 218 eller ikke. I en rekke tilfeller
vil advokater yte tjenester som dels faller innenfor og dels utenfor
unntaket. Advokater vil da ha rapporteringsplikt om mistenkelige
transaksjoner de blir kjent med i tilknytning til ytelse av tjenester
som faller utenfor unntaket, uavhengig av om slike tjenester utgjør
den vesentligste oppdragsmengde i forhold til den aktuelle klient
eller ikke. Den nærmere avgrensning av unntaket vil trolig
reise en rekke tolkningsspørsmål. Disse må finne
sin løsning i praksis basert på ovennevnte tolkningsprinsipper,
eventuelt ved at det gis forskrifter med hjemmel i lovens § 18.
Regjeringen foreslår etter dette at advokater og andre
som ervervsmessig eller stadig yter rettshjelpvirksomhet ikke skal
ha plikt til å rapportere om forhold de har fått
kjennskap til gjennom arbeidet med å fastslå klientens
rettsstilling eller om forhold de har fått kjennskap til
før, under og etter en rettssak, når forholdet
har direkte tilknytning til rettstvisten, jf. lovforslaget § 12
første ledd.
Det foreslås i tråd med direktivet og arbeidsgruppens
forslag at tilsvarende unntak skal gjelde for revisorer og regnskapsførere
som bistår en advokat i de angitte situasjoner, jf. lovforslaget § 12
andre ledd.
Det vises til lovforslaget § 12.
Komiteen ser positivt på at
advokattjenester som kun går ut på å avklare
klientens rettslige situasjon, ikke innebærer rapporteringsplikt
for advokaten, jf. forslaget § 12 første
ledd. Det er viktig for samfunnet at enkeltmennesker kan henvende
seg til personer med taushetsplikt, også med saker som
etter en nærmere vurdering kanskje kan være ulovlige. Komiteen slutter
seg videre til departementets vurderinger som ligger til grunn for
at advokater heller ikke har plikt til å rapportere forhold
advokaten har fått kjennskap til før, under og
etter en rettssak når forholdet har direkte tilknytning
til rettstvisten. Komiteen er av den oppfatning at
de foreslåtte unntaksbestemmelsene for rapporteringsplikten
til advokater korresponderer godt med det aktuelle rådsdirektivet.
Samtidig er det riktig at advokatenes rapporteringsplikt ikke snevres
inn for mye idet de som ønsker å hvitvaske, ofte
vil kunne søke å nyttiggjøre seg hjelp
fra advokat. Komiteen slutter seg følgelig
til lovforslaget § 12.
Arbeidsgruppen foreslår at hvitvaskingsmeldinger som
hovedregel skal sendes til ØKOKRIM. Det foreslås
imidlertid at advokater kan sende meldinger til Advokatforeningen,
som etter en nærmere vurdering ("siling") skal videresende
meldingene til ØKOKRIM.
Advokaters rapporteringsplikt vil reise en rekke særskilte
tolkningsspørsmål (både i tilknytning
til virkeområdet og unntak fra rapporteringsplikt), og det
kan på den bakgrunn synes hensiktsmessig at advokater rapporterer
til et organ som Advokatforeningen. Et slikt system vil imidlertid
etter Regjeringens syn være problematisk, da det bl.a.
vil kunne medføre at regelverket ikke blir enhetlig og
korrekt anvendt. Videre vil et slikt system kunne skape forsinkelser
og konflikter med hensyn til roller og kompetanse. Resultatet vil
da kunne bli at meldingssystemet blir mindre effektivt enn forventet.
I tillegg synes det ut fra personvernhensyn å være
en bedre løsning at meldinger sendes direkte til et politiorgan
med erfaring i å håndtere slike opplysninger.
På denne bakgrunn mener Regjeringen at det er mest hensiktsmessig
at også advokater rapporterer direkte til ØKOKRIM.
Regjeringen foreslår etter dette å videreføre
gjeldende regel om at hvitvaskingsmeldinger skal sendes til ØKOKRIM,
også for advokater.
Det vises til lovforslaget § 7 andre ledd.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
vurdering og forslag.