1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Denne proposisjonen er siste ledd i arbeidet med å fastlegge organisasjonsformen til jordskifterettene. Valget står mellom fortsatt særdomstol eller uavhengig forvaltningsorgan. På bakgrunn av en grundig, prinsipiell og omfattende prosess tilrår Landbruksdepartementet at jordskifterettene fortsetter som særdomstol.

En følge av dette forslaget er at dommerne i særdomstolen må få samme status og stillingsvern som dommerne i de ordinære domstolene. Departementet fremmer derfor lovendringsforslag i samsvar med dette. Det innebærer at jordskiftedommere og jordskifteoverdommere for ettertid skal utnevnes av Kongen i Statsråd. En annen følge av prinsippbeslutningen er at administrasjonen av særdomstolen med fordel kan legges til Domstolsadministrasjonen i Trondheim. Det legger til rette for stordriftsfordeler samtidig som jordskifterettenes særlige behov kan ivaretas. Landbruksdepartementet går ellers inn for at fagansvaret for jordskifteloven blir i departementet. Oppgavene med budsjett og fremming av dommerutnevnelser foreslås flyttet til Justisdepartementet fra det tidspunkt administrasjonen flyttes til Domstols­administrasjonen.

I proposisjonen fremmes de helt nødvendige endringer i lovverket som følger av de prinsippbeslutninger det legges opp til om jordskifterettenes framtid. I tillegg er det tatt inn en liten, men nødvendig endring som følge av at fylkesjordskiftekontorene ble avviklet med virkning fra 1. januar 2002.

1.2 Bakgrunn og formål med proposisjonen

Ved kongelig resolusjon 10. oktober 2000 ble det oppnevnt et utvalg, Løkenutvalget, som fikk i oppdrag å vurdere jordskifterettenes stilling og funksjoner. Løkenutvalget la fram sin utredning, NOU 2002: 9 Jordskifterettenes stilling og funksjoner, 3. juni 2002. Utvalget fremmet her forslag om endringer i organiseringen av jordskifterettene, utnevnelse av dommere og redusert bruk av midlertidige dommere. Utredningen ligger ved proposisjonen som særskilt vedlegg. Departementet sendte utredningen på høring 18. juni 2002. En nærmere redegjørelse for høringsinstansenes syn er i proposisjonen gitt under drøftelsen av de ulike spørsmål.

Departementet besluttet å fremme en odelstingsproposisjon om oppfølging av Løkenutvalgets utredning. Grunnen til dette var at en samtidig ønsket å fremme konkrete lovforslag for dermed å kunne gjennomføre de aktuelle endringene raskere. Det er videre av avgjørende betydning at valg av organisasjonsmodell drøftes med utgangspunkt i uavhengighetsprinsippet og andre sentrale domstolsprinsipper. En vesentlig del av proposisjonen gjelder dette spørsmål. På grunn av det omfattende og grundige utredningsarbeidet som foreligger, og fordi spørsmålene som drøftes dels er av konstitusjonell karakter, vil proposisjonen ha en mer omfattende form enn det som er vanlig i en lovproposisjon.

1.3 Oversikt over jordskifterettsordningene i Norge

I de senere år har jordskifterettene i gjennomsnitt avsluttet ca. 1 000 saker pr. år. Gjennomsnittlig antall parter pr. år er ca. 8 300 i de avslutta sakene.

De første bestemmelser om visse former for jordskifte går tilbake til landsloven av 1274. Etter 1857-loven ble utskiftningen utført av en utskiftningsformann og to menn oppnevnt av fogden. Utskiftningsformannen var offentlig tilsatt, enten beskikket av Kongen eller av amtmannen. 1857-loven forutsatte at utskiftningsformannen skulle være fagkyndig på eiendomsutformingens område og kyndig i landmåling og karttegning. Dette til forskjell fra 1821-loven hvor sorenskriveren var utskiftningsrettens formann. I 1882 kom ny lovgivning som la utskiftningen til en særdomstol, utskiftningsretten. Med 1882-loven fikk utskiftningsretten hjemmel til også å løse tvister mellom skiftefeltet og naboeiendommer. Jordskifterettene fikk myndighet til å holde grensegangssak som egen sakstype i 1934. I jordskifteloven fra 1950 fikk jordskifterettene uten nærmere begrunnelse utvidet kompetansen i grensegangssaker til også å gjelde grenser for alltidvarende bruksretter. Jordskifterettenes myndighet i grensegangssaker har ikke vært geografisk avgrenset. Myndigheten omfatter også byer og tettsteder. I dag føres omlag 90 pst. av grensegangssakene for jordskifterettene. I 1979-loven ble rettsutgreiing innført som ny sakstype. Ved rettsutgreiing klarlegges gjeldende rettsforhold i et område der det er sameie eller rettslig grunnet sambruk.

Jordskifterettene har, gjennom 1979-loven og særlig ved endringsloven i 1998, fått en vid skjønnskompetanse. Denne omfatter skjønn som inngår som del av jordskiftesaken, for eksempel ekspropriasjonsskjønn som del av utbyggingsjordskifte, også kalt kombinert sak. Kompetansen omfatter også skjønn etter en rekke særlover.

Utviklingen av utskiftning/jordskifte kan ikke forstås uavhengig av andre eiendomsformende prosesser og organer. Matrikulær virksomhet går ut på å "skape" eiendomsenheter og å registrere og formidle informasjon om disse enhetene, gjennom tekst og kart. Jordskifte kan sies å være en spesiell form for eiendomsdannelse som gir eiendomsenhetene i større eller mindre grad en ny fysisk utforming og et rettslig innhold. Visse sider av jordskifte og matrikulært arbeid utfyller hverandre, særlig ved klarlegging av eiendomsgrenser og rettsforhold.

Norge har ennå ikke utviklet noe sammenhen­gende, enhetlig eiendomskart og kravene til profesjonalitet i utføringen av kart- og delingsforretninger er langt mer beskjedne enn for eksempel i de andre nordiske land. En følge av dette er at Norge, i motsetning til det øvrige Europa, ikke har klart å skape klarhet og entydighet i eiendomsforholdene. Vårt matrikulære system har representert et stort potensiale for uklarheter og tvister. Dette reiser også sentrale spørsmål i tilknytning til realkreditt og dynamikk i omsetningslivet. Problemet er ikke knyttet til tinglysingsordningen, men til kvaliteten av det som har blitt tinglyst og til det store "mørke tomrom", dvs. alt som ikke har blitt tinglyst.

Jordskifterettene hadde fra første stund av problemer med å finne ut av eiendomsforholdene. Fra grunnbøkene fikk en navnene på de formelle eiere til de matrikulære enhetene, men beskrivelse av servitutter og andre bruksrettsforhold, realsameier og grenser fikk en stort sett ikke. Jordskifteorganene måtte derfor klarlegge eiendomsforholdene selv så langt det var nødvendig for jordskiftet. På denne bakgrunn var det hensiktsmessig at jordskifterettene fikk lovgrunnlag og reell og formell juridisk kompetanse til å avgjøre tvister framfor at tvistene skulle gå gjennom de alminnelige domstoler.

Den videre utviklingen av jordskifteretten som særdomstol for å klarlegge eiendomsforhold i grensegang eller rettsutgreiingssaker, følger naturlig av at en hadde opprettet et organ med fagkyndighet i eiendomsforhold, rettslære og landmåling, og med begrenset domskompetanse. En hadde ikke et oppegående matrikulært system som kunne ta seg av dette, det manglet landmålerkompetanse, eiendomsfaglig og juridisk kompetanse. De vanlige domstoler mang­let helt landmålerkompetanse, og slik kompetanse var heller ikke tilgjengelig for disse.

Dagens organisering av jordskiftevirksomheten

Jordskifterettene har med virkning fra 1. januar 2002 fått ny organisasjon. Hver jordskifterett og jordskifteoverrett har nå direkte administrativ linje til Landbruksdepartementet. Ved omorganiseringen ble antallet jordskifteretter redusert, og det ble opprettet en sentral regnskapsenhet for hele virksomheten og opprettet Jordskifterettenes IT- og Fagtjeneste (JIFT). Landet er nå inndelt i 34 jordskiftesokn med en jordskifterett i hvert sokn og 5 jordskiftedømmer med en jordskifteoverrett i hvert dømme. Hver enkelt jordskifterett ledes administrativt av en jordskiftedommer med betegnelse jordskifterettsleder. Jordskifteoverretten ledes av en jordskifteoverdommer.

Ved jordskifterettene i første instans er det 86 jordskiftedommere, 107 tekniske stillinger og 45 administrative stillinger. I 2002 utgjorde dette i alt 233 årsverk. Videre er det 5 jordskifteoverdommere, 6 tekniske stillinger og 5 administrative stillinger. Den sentrale administrasjon av jordskifterettene og jordskifteoverrettene, JIFT og regnskapsenheten ligger til Landbruksdepartementet. Totalt omfatter virksomheten ca. 275 stillinger. For 2003 er det bevilget brutto 143 mill. kroner til drift av virksomheten.

Tilsetting av jordskiftedommere og jordskifte­overdommere skjer etter at nærmeste leder har gitt en skriftlig uttalelse og et eget tilsettingsråd har avgitt uttalelse hvor det har anbefalt en innstilling overfor Landbruksdepartementet. Selve tilsettingen skjer ved beskikkelse i statsråd.

1.4 Jordskifterettene og domstolprinsippene

Departementet viser til bakgrunnen for oppnevningen av utvalget og til mandatet, og videre til Domstolkommisjonens utredning NOU 1999:19 "Domstolene i samfunnet" hvor bl.a. følgende hensyn stod sentralt i kommisjonens vurderinger:

• Demokratihensynet

• Uavhengighetsprinsippet

• Rettssikkerhetshensynet

• Folkets tillit

Departementet mener at de samme hensyn bør tillegges sentral vekt ved vurderingen av jordskifterettene i forhold til domstolprinsippene.

1.4.1 Løkenutvalgets vurderinger og konklusjon

Utvalget viser til at uavhengighetsprinsippet i norsk rett er knyttet til maktfordelingsideene. Det mest vesentlige er at en domstolsavgjørelse ikke skal kunne overprøves av noe organ utenfor domstolsapparatet, jf. Grunnloven §§ 88 og 90 og at domstolene ikke skal kunne instrueres under utøvelsen av sin dømmende virksomhet. Ideene bak dette er at domstolene, når spørsmålet bringes inn for dem, skal kunne prøve lovligheten av de andre statsmakters handlinger og avgjørelser. Domstolene må derfor ha en uavhengig stilling i forhold til de organer de skal kontrollere.

Et annet spørsmål gjelder den enkelte dommers uavhengighet. Dette har to sider:

• Det ene er sentralt knyttet til domstolenes uavhengighet og kan bare sikres ved at dommerne gis et uavhengighetsvern. I norsk rett er dette ivaretatt gjennom bestemmelsene i Grunnloven § 22 jf. § 21 som sikrer at dommerne ikke kan flyttes mot sin vilje og at de bare kan avskjediges ved dom.

• Det andre gjelder krav som stilles til dommeren i den enkelte sak. Dommerne skal være uavhengige også i forhold til andre dommere, og domstollederen skal ikke være overordnet andre dommere i mer forvaltningsrettslig forstand. Dette er også bakgrunnen for det såkalte tilfeldighetsprinsippet. Domstollederen skal ikke tildele saker ut fra hva han mener om kunnskaper og oppfatninger til den enkelte dommer. Tildelingen skal skje etter tilfeldighetsprinsippet.

Utvalget mener at det vil være i strid med maktfordelingsprinsippet i Grunnloven å legge forvaltningsoppgaver i større omfang til en domstol. Dette gjelder etter utvalgets mening også om domstolens avgjørelser ikke kan overprøves administrativt.

Behovet for at rettsfastsettende avgjørelser truffet av jordskifterettene blir rettskraftige og får tvangskraft, er etter utvalgets oppfatning de samme enten avgjørelsene treffes av jordskifterettene eller de alminnelige domstoler. Når grensegang og rettsutgreiing er lagt til jordskifterettene må praktiske og prosessøkonomiske hensyn tilsi at avgjørelsene gis rettskraftvirkning slik at saken ikke senere kan tas opp på nytt av noen av partene.

Utvalget understreker at for avgjørelser som treffes under et jordskifte, er behovet for domsvirkning enda klarere. Et jordskifte må etter utvalgets mening så langt som mulig baseres på et endelig fastsatt rettslig grunnlag, slik at man unngår endringer i ettertid som gjør det vanskelig eller umulig å få gjennomført jordskifteresultatet.

Domstolprinsippene sett i forhold til jordskifte­rettenes saklige kompetanse

Jordskifterettenes saklige kompetanse er som følger:

• jordskifte

• jordskifte og samtidig skjønn (kombinerte saker)

• avtaleskjønn og skjønn etter særlover

• rettsfastsettende saker, grensegang og rettsutgreiing som egen sak- voldgiftsmakeskifte

Etter utvalgets oppfatning er det omformeringsoppgavene, jordskifte, som har vært oppfattet som forvaltningsvirksomhet. Det vesentlige i grensedragningen er at jordskifte i all hovedsak er en partsstyrt prosess, gjennomført for å få en bedre totalløsning samtidig som det er en forutsetning for jordskifte at det skapes en privatøkonomisk netto nyttegevinst og at ingen part påføres tap. Utvalget viser videre til at avgjørelsen treffes på grunnlag av lovbestemte retningslinjer, og vil være bestemmende for partenes framtidige privatrettslige stilling. Utvalget legger til grunn at slike avgjørelser må oppfattes som utslag av dømmende myndighet, og viser videre til at det er få om noen eksempler på at forvaltningen er gitt myndighet til å løse opp og omforme private rettigheter.

Annet som iblant synes å bli oppfattet som utslag av forvaltningsmyndighet knytter seg til det rent praktiske arbeidet for å klarlegge forhold som har betydning for jordskiftesaken. Jordskifterettene og det tekniske personalet opptrer derfor langt mer aktivt ved forberedelsen og gjennomføringen av sakene enn de alminnelige domstoler. Dette henger også sammen med at partene ofte ikke er representert med advokater. Etter utvalgets oppfatning er dette i seg selv verken utslag av utøvende eller dømmende virksomhet. Utvalget viser i denne sammenheng til at denne virksomheten i en viss forstand kan sammenlignes med det arbeid som finner sted under saksforberedelsen for de alminnelige domstoler.

Utvalget konkluderer med at den kompetansen jordskifterettene er tillagt etter jordskifteloven mest naturlig må anses som utslag av dømmende myndighet. Under ingen omstendighet kan utvalget se at noen del av jordskifterettenes kompetanse og oppgaver har karakter av å være forvaltningsvirksomhet på en slik måte at det ut fra maktfordelingsideene er betenkelig å legge virksomheten til en domstol.

Enkelte saksbehandlingsregler og domstolprinsipper

Departementet slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger og konklusjoner i NOU 2002:9. De bestemmelser som utvalget har kritiske merknader til, vil bli tatt opp i mandatet for en bred revisjon av jordskifteloven som departementet vil iverksette. Denne proposisjon gjelder organiseringen av jordskifterettene. Framstillingen av den prosessuelle kompetanse er derfor kortet ned til det som anses nødvendig for hovedspørsmålene i tilknytning til valg av organisasjonsmodell. Det konkluderes med at det bør foretas en nærmere gjennomgang av de regler som gir offentlige myndigheter kompetanse til å kreve saker for jordskifteretten uten å ha partsinteresser og uten å bli part i prosessen. Utvalget mener videre at Landbruksdepartementets kompetanse må begrenses til tilfeller hvor det kan påvises et klart og saklig behov.

Andre regler som fraviker disposisjonsprinsippet

Utvalget mener at det bør foretas en nærmere gjennomgang av reglene med utgangspunkt i de premisser som utvalget gir uttrykk for i kap. 7.3.3 i NOU 2002:9.

Særlig om jordskifteloven § 30

Etter jordskifteloven § 30 første ledd kan det legges ut areal til gjennomføring av utbyggingstiltak under et ordinært jordskifte uten at det kombineres med et skjønn etter § 6 første ledd. Problemene oppstår når det er offentlige myndigheter som eier areal som de krever utlagt til utbyggingsformål i skifteplanen. Etter utvalgets oppfatning framstår derfor regelen i § 30 som prinsipielt uheldig. Den åpner for reell eks­propriasjon samtidig som det tilsynelatende er tale om ordinært jordskifte. Utvalget mener at § 30 første ledd i jordskifteloven trenger revisjon i samsvar med premissene i kap. 7.3.2 i NOU 2002: 9.

Utvalgets generelle merknader

Utvalget viser til at §§ 20 a og 41 regulerer to ulike forhold:

• Jordskifterettens plikt til å klarlegge eksisterende forhold som har betydning for skiftet.

• Jordskifterettens plikt til å søke klarlagt om nødvendig forvaltningssamtykke blir gitt.

Det er ikke er gitt at jordskifterettene bør ha et selvstendig ansvar i forhold til å klarlegge om forvaltningssamtykke blir gitt, i hvert fall ikke i betydning av at retten selv skal søke om tillatelse. Utvalget kan likevel ikke se at det er i strid med sentrale domstolprinsipper å pålegge domstolen en slik plikt.

1.4.2 Når de forvaltningsmessige forutsetninger for et rettskraftig jordskifte svikter

Utvalget kan ikke se at spørsmålet om etterfølgende forvaltningsvedtak som fører til at jordskifteresultatet ikke kan realiseres, har noen direkte betydning for jordskifterettenes status som uavhengige domstoler. Ved en revisjon av jordskifteloven mener utvalget at mulige løsninger som nevnt i NOU 2002: 9 og andre eventuelle løsninger må vurderes.

1.4.3 Organisering, administrasjon og dommernes stilling

Fra enkelte hold er det gitt uttrykk for at det knytter seg visse betenkeligheter til å opprette særdomstoler. Utvalget viser til at det konstitusjonelt ikke er noe hinder for dette.

Når det gjelder jordskifterettene uttaler utvalget:

"Med den særlige kompetanse som kreves, særlig i ordinære jordskiftesaker og kombinerte saker, vil jordskifterettene - så lenge de har status som domstoler - vanskelig kunne organiseres på annen måte enn som særdomstoler."

Samtidig har det vært tradisjon for at domstolene administrativt har vært underlagt den utøvende myndighet. Landbruksdepartementet har vært og er administrasjonsorgan for jordsskifterettene.

Det departement som har hatt det administrative ansvar er også blitt betraktet som fagdepartement på området. Departementene utarbeider og fremmer lovforslag. Gjennom rundskriv og lignende har det også vært vanlig å informere domstolene om forståelsen og praktiseringen av nye regler. De instrukser og retningslinjer som har vært utarbeidet fra sentralt hold når det gjelder jordskifterettene, kan etter utvalgets mening indikere at bevisstheten om uavhengighetsprinsippet periodevis har vært noe mindre i Landbruksdepartementet enn i Justisdepartementet. Det pekes særlig på jordskifteloven § 19 siste punktum som gir Landbruksdepartementet hjemmel til å gi forskrifter på et så vidt sentralt område som verd­setting. Utvalget foreslår at jordskifteloven § 19 endres slik at "verdsetting" tas ut av siste punktum. Utvalget presiserer for øvrig at både administrasjonsorgan og dommerne må være bevisste på uavhengighetsideene i sin virksomhet.

Utvalget legger til grunn at jordskiftedommere etter lovverket er dommere, og gjennomgående ansatt i stillinger som er ment å være faste. Det har derfor vært i strid med konstitusjonelle prinsipper når de ikke har vært utnevnt i samsvar med Grunnlovens § 22. Ordningen med allment løyve etter jordskifteloven § 7 fjerde ledd fremstår som langt mer betenkelig enn ordningen med dommerfullmektiger. Utvalget tilrår derfor at ordningen bør opphøre i hvert fall i sin nåværende form.

Etter jordskifteloven § 10 kan jordskifteoverdommeren styre enkeltsaker i første instans. En slik ordning er ikke uten problemer i forholdet til tilfeldighetsprinsippet. Regelen innebærer den ulempe at det ved eventuell anke til jordskifteoverrett må konstitueres en ny jordskifteoverdommer. Utvalget konkluderer med at regelen bør oppheves.

1.4.4 Folkets tillit

Departementet viser til Domstolkommisjonens utredning NOU 1999:22 "Domstolene i samfunnet" hvor "folkets tillit" inngår som et sentralt hensyn ved vurderingen av de sentrale domstolprinsipper.

Som et ledd i sitt arbeid engasjerte Løkenutvalget Markeds- og Mediainstituttet (MMI) til å forestå en uavhengig undersøkelse. De viktigste siktemålene med undersøkelsen var å avdekke brukernes og det juridiske miljøets holdninger til jordskifteretten som domstol, til domstolens virksomhet og til jordskiftedommerne.

Undersøkelsen viser at jordskifteretten blir sett på som en viktig institusjon for å sikre rettssikkerheten for grunneiere i Norge i en tid da mange mener at rettssikkerheten for grunneiere er under press. MMI har målt totalinntrykket de spurte har av jordskifteretten. Det er et klart flertall av de spurte som har et godt inntrykk. Variasjoner i svar mellom undergruppene viser imidlertid at holdningene er delte. MMIs analyser viser at holdningene til beskrivelsene "rettferdig" og "garanti for rettssikkerheten" er de som bidrar mest til totalinntrykket av jordskifteretten.

1.4.5 Høringsuttalelser

Med unntak av Den norske Dommerforening slutter høringsinstansene seg enten positivt til vurderingene og konklusjonene til et samlet utvalg, eller de har ingen merknad.

Den norske Dommerforening mener at det må være en enhetlig rettskultur i Norge, noe som innebærer at en ikke skal ha særdomstoler eller spesialdomstoler uten at tungtveiende hensyn tilsier dette. Dommerforeningen peker på at ressursbruken har vært en hovedinnvending mot særdomstoler i Norge og viser til Domstolkommisjonens uttalelse i NOU 1999:19. Dommerforeningen har ingen innvendinger på ressursbruken til jordskifterettene i det foreningen legger til grunn at jordskifterettene i all hovedsak arbeider med forvaltningsoppgaver. Det er imidlertid en svært stor ressursbruk, 275 årsverk, dersom det er tale om dømmende virksomhet.

Den norske Dommerforening mener videre det er et paradoks at Løkenutvalget foreslår at Landbruksdepartementet fortsatt skal ha ansvar for jordskifteloven. Etter foreningens syn er det selvsagt at Domstol­administrasjonen (DA) og Justisdepartementet får det samme ansvar for ei prosesslov om jordskifte som for den alminnelige skjønnsprosessloven dersom DA skal ha ansvaret for dette ut fra at jordskifte er dømmende virksomhet.

1.4.6 Departementets merknader

Departementet slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger og konklusjoner.

Departementet viser til at høringsinstansene gir uttrykk for at utvalget har gjort et faglig solid, grundig og meget godt arbeid.

Et samlet Løkenutvalg er enig i at jordskifterettenes rettsomformende oppgaver (jordskifte) ikke kan anses som utslag av utøvende myndighet. De uttaler videre at ut fra maktfordelingsideene kan det ikke framstå som særlig betenkelig å legge denne kompetansen til en domstol, så lenge avgjørelsene bare kan overprøves i domstolssystemet. I sin kjerne består det rettsomformende arbeidet i å stifte, endre eller avløse rettigheter mellom private personer. Disse endringene kan få vesentlig innvirkning på partenes privatøkonomi i nåtid og framtid. Prosessen er partsstyrt. Det vil ikke være uten konstitusjonelle betenkeligheter å legge avgjørelsesmyndighet på dette området og i et slikt omfang til organer utenfor domstolssystemet. Etter departementets mening er det videre viktig at arbeidet til jordskifterettene ikke er basert på det frie skjønn, men på retningslinjer gitt av lovgivende myndighet. Jordskifterettens avgjørelser kan bare prøves innenfor domstolssystemet. Den utøvende myndighet kan således ikke prøve jordskifterettenes avgjørelser. Departementet viser, i likhet med et samlet utvalg, til at gjeldende bestemmelser om gjenopptakelse, jf. jordskifteloven 73, er et adekvat virkemiddel.

Departementet viser endelig til de paragrafer som Løkenutvalget foreslår gjennomgått og endret, og slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger og konklusjoner.

1.5. Valg av organisasjonsmodell

1.5.1 Løkenutvalgets overordnede vurderinger

Et samlet utvalg mener at det ikke er i strid med uavhengighetsprinsippet eller andre sentrale domstolsprinsipper å videreføre jordskifteretten i sin nåværende form.

Utvalget legger til grunn at ingen av jordskifterettenes avgjørelser kan anses som typiske utslag av utøvende myndighet. Under ingen omstendighet kan det framstå som særlig betenkelig ut fra maktfordelingsideene å legge denne kompetansen til en domstol, så lenge domstolenes avgjørelser bare kan overprøves innenfor domstolsystemet. Utvalget mener videre at det vil være uforenlig med konstitusjonelle prinsipper å legge jordskifteoppgavene til et forvaltningsorgan som er direkte underlagt instruksjonsmyndighet fra overordnet utøvende myndighet. Det er ikke mulig å inkorporere jordskifteoppgavene i de alminnelige domstolenes virksomhet. De alminnelige domstoler har ikke den nødvendige faglige kompetanse til å kunne gjennomføre jordskifte, og det er heller ikke realistisk å kunne tilføre slik kompetanse.

Ved en videreføring av domstolmodellen, foreslås det at jordskifterettene administrativt flyttes fra Landbruksdepartementet til Domstoladministrasjonen i Trondheim. Jordskifterettene vil på denne måten få samme uavhengige stilling i forhold til den utøvende makt som de alminnelige domstoler. Jordskiftedommerne utnevnes til embetsmenn i tråd med Grunnloven § 22 og får oppsigelsesvern og stilling som dommerne i de alminnelige domstoler. Jordskiftevirksomheten videreføres med en desentralisert struktur, og det tekniske hjelpeapparatet bør opprettholdes uavhengig av organisasjonsform. Utvalget tilrår videre at jordskiftelovgivningen fortsatt må ligge under Landbruksdepartementet.

Utvalget peker på at jordskifteloven har blitt så vidt uoversiktlig at det bør foretas en bred gjennomgang av loven. Denne gjennomgangen må også omfatte endringer av de konkrete enkeltbestemmelser som utvalget særskilt har tatt opp under kap. 7 i sin utredning.

Flertallets hovedkonklusjon er at verken uavhengighetsideene, maktfordelingsideene eller jordskifterettenes stilling som særdomstoler isolert sett skaper behov for hel eller delvis omorganisering.

1.5.2 Løkenutvalgets mindretallsforslag - Forvaltningsmodellen

Utvalgets mindretall, medlemmet Ola Brekken, går inn for videre utredning av framtidig organisering av jordskifterettene som frittstående forvaltningsorgan, forvaltningsmodellen. Forslaget begrunnes med at det kan reises prinsipielle innvendinger mot å beholde jordskifterettene som særdomstol og at en forvaltningsmodell vil være bedre egnet til å ivareta jordskifterettenes framtidige arbeidsoppgaver. Etter dette medlems oppfatning vil forvaltningsmodellen muliggjøre at det offentlige kan komme sterkere inn i prosessen som rekvirent. Dette vil styrke de offentlige og allmenne interesser i sakene. Modellen åpner for samarbeid og samråd med offentlige etater på en annen og bedre måte enn domstolmodellen. Dette vil bl.a. øke effektiviteten, forenkle prosessen, øke kostnadseffektiviteten og redusere problemene ved at forutsetningene for et jordskifte svikter som følge av nye forvaltningsvedtak. Samlet sett gir forvaltningsmodellen bedre muligheter til å møte de store utfordringene med hensyn på en framtidsrettet utnyttelse og vern av arealer, omstrukturering av landbrukseiendommer og urbane jordskifter.

1.5.3 Departementets merknader

Departementet slutter seg i det vesentlige til flertallets vurderinger og konklusjoner og vil fremme forslag i samsvar med dette. Dette innbærer bl.a. at gjeldende domstolorganisering videreføres og at administrasjonen av jordskifterettene legges under Domstoladministrasjonen (DA) i Trondheim. Departementet viser til at høringsinstansene, med unntak av Den norske Dommerforening og Den Norske Advokatforening, i all hovedsak slutter seg til flertallets vurderinger og konklusjoner.

Departementet har ved valg av organisasjonsmodell bl.a. lagt vekt på følgende:

• Samfunnet har i dag og i overskuelig framtid behov for organ(er) som kan tilfredsstille det grunnleggende privatrettslige og offentlige behov for endringsprosesser gjennom rettsomformende virksomhet, jordskifte, uavhengig av organisasjonsform

• Omfanget av dømmende myndighet

• Den rettsomformende virksomhet kan ikke legges til domstoler med mindre grunnleggende prinsipper for domstolsvirksomhet er tilfredstilt

• Den alminnelige tillit til jordskifterettene

• Hensiktsmessighetsvurderinger

I likhet med et samlet Løkenutvalg vil departementet gi uttrykk for at avgjørelser på det rent privatrettslige område er "gjennomgående og uten videre ansett for å høre under domstolene".

I likhet med utvalgets flertall mener departementet at det kan reises konstitusjonelle betenkeligheter ved å legge avgjørelser av denne art og i et slikt massivt omfang til organer utenfor domstolssystemet.

Mindretallsforslaget begrunnes i stor utstrekning med hensynet til framtidige arbeidsoppgaver, og hensynet til økt vektlegging av offentlige og allmenne interesser, herunder landbrukspolitiske interesser. Forslaget begrunnes videre med at et slikt organ åpner for samarbeid med offentlige myndigheter, samt samfunnets motstand med hensyn på særdomstoler og betenkeligheter knyttet til konkurrerende kompetanse.

Departementet er ikke enig i at stillingstaken til jordskifterettenes organisering skal ta utgangspunkt i mulige framtidige oppgaver. Vurderingene må ta utgangspunkt i gjeldende oppgaver. Spørsmålet blir om gjeldende oppgaver er i strid med domstolsprinsipper eller om andre viktige hensyn taler for en annen organisering. Departementet er heller ikke enig i at det skal legges økt vekt på offentlige og allmenne interesser. Den rettsomformende virksomheten til jordskifterettene gjelder stifting, endring og oppløsning/avløsning av private rettigheter. Det anses derfor som tvilsomt at et uavhengig forvaltningsorgan kan legge slike hensyn til grunn for sin virksomhet og fortsatt oppfattes som uavhengig. Når det gjelder hensynet til offentlige interesser, herunder landbruksinteresser, må disse i første rekke ivaretas av de politiske myndigheter. Domstolene, herunder jordskifterettene, må imidlertid legge de politiske avgjørelser til grunn som faktagrunnlag i sin virksomhet. Departementet vil i denne forbindelse peke på at spørsmålet ikke gjelder opprettelse av en særdomstol, men om en eventuell nedleggelse av en domstol som ble innført i 1821 og som nyter betydelig tillit i folket over hele landet.

1.6. Domstolens videre utvikling

Utvalget behandler under dette kapitel en rekke reformer som det er naturlig å vurdere ved en videreføring av domstolen. Under forutsetning av at jordskifterettene videreføres som domstol, anbefaler utvalget at det nedsettes et bredt sammensatt lovutvalg for å gjennomgå jordskifteloven i sin helhet og at spesielt jordskifteloven §§ 5, 7, 10, 16, 19, 20 a, 25, 29 a, 30, 41 og 88 tas opp til revisjon. I kapitlet refereres en del andre endringsforslag som utvalget har drøftet. Videre tas bl.a. spørsmål om opprettelse av et kompetansesenter opp til vurdering.

Gjeldende ankeordning har svakheter som gjør det naturlig blant annet å vurdere endringer i den to-sporede ordningen som er hjemlet i jordskifteloven § 61. Ordningen går ut på at deler av avgjørelser kan ankes til lagmannsrett og andre deler til jordskifte­overrett. Ordningen innebærer også at jordskifteresultatet i de kombinerte sakene ikke kan prøves fullt ut av ankeinstansen lagmannsrett.

Utvalget foreslår at lovutvalget utreder mulighetene for å forenkle saksbehandlingen i jordskifteretten. Selv om saksbehandlingstiden i Norge ligger langt under saksbehandlingstiden i tilsvarende saker i mange andre europeiske land, krever en del av sakene uforholdsmessig mye ressurser og tidsbruk.

Utvalget peker på at kjøp av erstatningsarealer i dag i stor grad er avhengig av engasjementet til den enkelte utbygger. En foreslår derfor at det arbeides videre med å legge forholdene til rette for at det i store utbyggings- og vernesaker kan skaffes tilstrekkelig erstatningsareal.

Utvalget viser til at det i en viss grad er overlappende myndighet ved skjønn, grensegang og rettsutgreiing mellom jordskifterettene og de alminnelige domstoler. Det samme gjelder med hensyn på de rettstvistene som oppstår under et jordskifte. Under forutsetning av at jordskifterettene videreføres som domstol, foreslås at lovutvalget ser nærmere på dette spørsmålet.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Ola Brekken, mener at regelen om grensegangsforretning etter jordskifteloven § 88, som egen sak, uavhengig av jordskifte, bør endres slik at jordskifterettens adgang til å holde grensegangsforretninger innsnevres. Dette medlem er av den oppfatning at instituttet rettsgreiing bør fjernes, da jordskifterettene har direkte konkurrerende kompetanse i forhold til de alminnelige domstoler i disse sakene.

Departementet slutter seg i det vesentlige til utvalgets forslag om å vurdere endringer eller opphevelse av bl.a. følgende paragrafer i jordskifteloven:

• § 5 om hvem som kan kreve jordskifte

• § 16 om klarlegging av grenser

• § 19 om retningslinjer for verdsetting

• § 20 a om samråd

• § 25 om avgrensing av jordskiftefeltet

• § 29 a om miljøvernhensyn

• § 30 om grunn til spesielle formål

• § 41 om reguleringsplaner

• § 88 om grenseregulering.

Arbeidet med å vurdere ovennevnte endringsforslag kan mest hensiktsmessig skje ved en totalgjennomgang av loven. Departementet vil legge dette inn som en premiss i mandatet for en slik gjennomgang. Departementet slutter seg videre i hovedsak til utvalgets merknader om framtidige oppgaver mv. Departementet vil også innarbeide merknadene fra utvalget og fra mindretallet i mandatet for en bred gjennomgang av jordskifteloven. Departementet har merket seg utvalgets forslag om å opprette et kompetansesenter for jordskiftefag. Det legges til grunn at et slikt eventuelt senter må etableres utenfor domstolssystemet.

1.7. Lovforslag

Under dette kapitlet redegjør departementet for de lovforslag som fremmes. Dette gjelder spørsmål om stillingsvernet for jordskiftedommere, midlertidig ansettelse av jordskiftedommere med allment løyve og deres stillingsvern, innstillingsrådets sammensetning ved utnevnelse av dommere og styrerepresentasjon, midlertidige dommere, sidegjøremål og klage- og disi­plinærordning. Med midlertidige dommere ved jordskifte(over)rettene menes jordskiftedommere og jordskifteoverdommere som er konstituerte, samt jordskiftedommer med allment løyve ("jordskiftedommerfullmektig"). Dette i motsetning til de faste jordskiftedommere og jordskifteoverdommere som etter forslaget blir embetsdommere. Med dommere ved jordskifte(over)rettene menes embetsdommere, konstituerte dommere og jordskiftedommere med allment løyve.

Departementet viser til forslagene om å oppheve jordskifteloven §§ 7 sjette ledd og 96. Løkenutvalget hadde kritiske merknader til disse bestemmelsene på bakgrunn av uavhengighetsideene. Departementet viser videre til at jordskifteloven primært skal inneholde materielle og prosessuelle regler for løsning av jordskiftesaker mv. Regulering av administrasjon og økonomistyring ved jordskifteoverrettene og jordskifterettene bør, som ved de alminnelige domstoler, bygge på arbeidsgivers alminnelige styringsrett, avtaleverket, økonomireglementet, tildelingsbrev og tjenestemannsloven mv. Departementet viser videre til at forskriftshjemlene i liten utstrekning har vært brukt i de senere årene.

Departementet fremmer forslag i samsvar med dette.

1.8. Administrative og økonomiske konsekvenser

Overføring av det administrative ansvar for jordskifterettene fra Landbruksdepartementet til Dom­stoladministrasjonen medfører at 11 stillinger overføres til Domstoladministrasjonen. 1-2 stillinger blir igjen i Landbruksdepartementet for å ivareta lovgivingsoppgavene og en stilling blir overført til Justisdepartementet for å ivareta arbeid knyttet til budsjettarbeid og dommerutnevnelser. På sikt ønsker man å samle 5 landskonsulentstillinger som i dag er spredt på flere kontorsteder. Til sammen vil derfor inntil 16 personer knyttes opp mot administrasjonen av jordskifterettene. Dette antas å dekke bemanningsbehovet.

De tilsatte vil i forbindelse med overføring til Domstoladministrasjonen ha rett og plikt til å følge sine stillinger. Det vil bli fremforhandlet en egen omstillingsavtale som vil danne grunnlaget for de tilsattes medbestemmelse ved flytting av tilsatte.

Samlokalisering med Domstoladministrasjonen i Trondheim vil by på både personalpolitiske og driftsmessige utfordringer. Det vil være viktig med kontinuitet i de administrative og driftsmessige støttefunksjoner som Landbruksdepartementet har ansvaret for i dag. En må derfor ta høyde for overlappende bemanning i en overgangsperiode. Som følge av at sentraladministrasjonen for jordskifterettene flyttes, vil det således oppstå etablerings- og omstillingskostnader beregnet til størrelsesorden 11 mill. kroner, av dette om lag halvparten i 2004.

I tillegg til etablerings- og omstillingskostnader antas flyttingen å innebære at årlige kostnader til lønn, husleie og drift vil øke med ca. 2 mill. kroner pr. år etter flyttingen. Utgiftsøkningen skyldes primært økt reiseaktivitet ved at administrasjonen lokaliseres i Trondheim og at den nye administrasjonen ikke har de stordriftsfordeler en i dag har. De årlige kostnadene til lønn og drift anslås etter dette til ca. 11 mill. kroner ut fra dagens kroneverdi. Departementet vil dekke ovennevnte kostnader innenfor egen budsjettramme.

Det foreslås at administrasjonen flyttes fra Landbruksdepartementet til Domstoladministrasjonen så snart som mulig. Det vil bli lagt opp til at dette gjennomføres 1. januar 2005.

1.9. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Olav Akselsen, Bendiks H. Arnesen, Grethe Fossli og Aud Gaundal, fra Høyre, Ivar Kristiansen, Michael Momyr og Erlend Nornes, fra Fremskrittspartiet, Øystein Hedstrøm og Lodve Solholm, fra Sosialistisk Venstreparti, Åsa Elvik og Inge Ryan, fra Kristelig Folkeparti, Rigmor Andersen Eide og Olaf Gjedrem, og fra Senterpartiet, Odd Roger Enoksen, viser til Ot.prp. nr. 106 (2002-2003) Om lov om endringer i domstolloven og jordskifteloven (jordskifterettenes stilling og funksjoner) hvor den endelige fastlagte organisasjonsformen for jordskifterettene legges til grunn. Komiteen er videre kjent med de utredninger Løkenutvalget har gjort i denne sammenheng, og at høringsinstansene, med unntak av Den norske Dommerforening, har uttalt seg positivt til vurderinger og konklusjoner fra et samlet utvalg. Komiteen viser også til brev av 12. november 2003 fra Landbruksdepartementet vedlagt.

Komiteen synes det er hensiktsmessig at jordskifterettene fortsatt organiseres som en særdomstol og ikke et uavhengig forvaltningsorgan. Dette er i motsetning til ellers i Europa, noe som begrunnes med de grunnleggende forskjeller som eksisterer i forhold til matrikkelsystemet. Komiteen er videre enig i at jordskifterettenes framtidige stilling og status og dermed valg av organisasjonsmodell må drøftes med utgangspunkt i uavhengighetsprinsippet og andre sentrale domstolsprinsipper.

Komiteen er på denne bakgrunn kjent med de helt nødvendige endringer i lovverket som følger av de prinsippbeslutninger det legges opp til om den fremtidige organsiseringen av jordskifteretten, herunder at jordskiftedommere skal utnevnes av Kongen i Statsråd, og at administrasjonen av særdomstolen foreslås lagt til Domstolsadministrasjonen i Trondheim. Fagansvaret for jordskifteloven blir fortsatt i Landbruksdepartementet og oppgaver forbundet med budsjett og dommerutnevnelser foreslås flyttet til Justisdepartementet. I tillegg er det foretatt en nødvendig endring som følge av at fylkesjordskiftekontorene ble avviklet.

Komiteen har merket seg at dagens organisering tilbyr partene juridiske, eiendomsfaglige og tekniske tjenester i en og samme sak, og at saksbehandlingsreglene i jordskifteretten legger til rette for selvprosederende parter.

Komiteen viser til at de aller fleste høringsinstanser har uttalt at dette er et system som fungerer bra for brukerne, og at det dessuten er kostnadseffektivt både for brukerne og samfunnet. Komiteen forutsetter at disse fortrinnene med jordskifterettens virksomhet vil bli ivaretatt ved en overføring til Domstolsadministrasjonen.

Komiteen har merket seg at det i proposisjonen er satt et overføringstidspunkt fra 1. januar 2006. Komiteen understreker at det er viktig at jordskifterettens stilling og funksjon blir en aktiv del av prosessen som foregår omkring den nye Domstolsadministrasjonen i Trondheim. Komiteen mener derfor departementet bør søke å få gjennomført reformen så snart som mulig, senest andre halvår 2005.