Ot. prp. nr. 106 (2002-2003) - Lov om endringer i domstolloven og jordskifteloven (jordskifterettenes stilling og funksjoner)

Jeg viser til brev fra Stortingets næringskomite av 7. november 2003. Jeg viser videre til bakgrunnen for oppnevningen av "Løkenutvalget" og til utvalgets mandat, jf. kap. 1 og 2.2 i NOU 2002:9 "Jordskifterettenes stilling og funksjoner."

1. Styresammensetning

Forslaget som er satt fram under høringen i Næringskomiteen om 9 styremedlemmer, innebærer etter min mening en endring i balansen mellom dom­stolansatte og ikke-domstolansatte. Etter gjeldende rett jf. domstolloven § 33a har ikke-domstolansatte 4 av styrets 7 medlemmer. Forslaget som er framsatt under høringen, vil medføre at domstolansatte får 5 av 9 medlemmer. I Ot.prp nr. 106 (2002-2003) foreslås det at domstolansatte, herunder jordskiftedommer/jordskifteoverdommer, får 3 av 7 medlemmer.

I Ot.prp. nr. 44 (2000-2001) om lov om endringer i domstolloven m.m. side 14 la Regjeringen til grunn bl.a. at

"Styret representerer således både domstolfaglig kompetanse, kompetanse fra brukersiden i form av aktivt praktiserende advokater samt representanter for allmennheten, som kan gi verdifull kompetanse fra helt andre livs- og samfunnsområder enn justisforvaltningen. Ved å la domstoladministrasjonen ledes av et styre med selvstendig ansvar, oppnår man at viktige beslutninger i administrasjonen av domstolene fattes av et bredt sammensatt organ hvor også interesser utenfor domstolsfæren blir ivaretatt, og at faglige og samfunnsmessige hensyn blir veiet mot hverandre når det treffes beslutninger. Et styre vil også kunne bidra til at den sentrale domstoladministrasjonen får styrket tillit og legitimitet, sett både fra domstolenes og publikums side."

På side 80 første spalte uttales det:

"Ønsket om bred domstolkompetanse i styret gjør at det må sitte dommere i styret. Det er viktig at den praktiske domstolerfaring er tungt representert i et slikt styre, som skal spille en aktiv rolle i det administrative arbeidet og utviklingsarbeidet overfor domstolene. Det er ønskelig at dommerrepresentantene har erfaring fra ulike typer domstoler."

Når det gjelder størrelsen på styret, uttales det på side 80 andre spalte i Ot.prp. nr. 44 (2000-2001):

"Størrelsen fremstår som et kompromiss mellom ønsket om å ha et styre som ikke er større enn at det kan fungere operativt, effektivt og ubyråkratisk, samtidig som det er viktig å ha god bredde i erfaringsbakgrunn og kompetanse blant medlemmene. Det anses også som et poeng å unngå at en enkelt gruppe skal ha flertall i styret. Når det tas i betaktning at man her har å gjøre med et styre for den sentrale domstoladministrasjonen kan det ikke være en avgjørende innvending at styret etter Justisdepartementets forslag vil ha et flertall av representanter som er juridisk utdannet."

Etter min vurdering innebærer forslaget om 9 styremedlemmer en endring av intensjonene bak antall styremedlemmer i gjeldende rett.

Jeg vil ikke gå nærmere inn på spørsmålet om en eventuell utvidelse av antall styremedlemmer. Jeg ser det som svært viktig at jordskifterettene blir representert. Dette begrunnes først og fremst i kompetansehensyn, men også ut fra samarbeidshensyn mellom ulike fagprofesjoner.

Uavhengig av antall styremedlemmer bør balansen mellom domstolansatte og ikke-domstolansatte ikke endres.

Domstolloven § 33 a stiller imidlertid ingen krav om at alle de alminnelige rettsinstansene skal være representert i styret. Det fremgår av merknadene til § 33 a (s. 186) at dommerne kan være fra hvilken som helst av de tre alminnelige rettsinstanser. Til orientering er ikke Høyesterett representert i dagens styre for Domstoladministrasjonen.

2. Generelt til spørsmål 2 og 3

Jordskifterettene er etter gjeldende rett en særdomstol, jf. domstolloven § 2 nr. 1. Dette er en status som jordskifterettene har hatt siden 1859. Det er således ikke spørsmål om å gi jordskifterettene status som særdomstol, men eventuelt om å endre den.

Regjeringens lovforslag om jordskifterettene gjelder i hovedsak jordskifterettenes administrative tilknytning og jordskiftedommernes stilling. Forslaget innebærer at jordskiftedommere likestilles med ordinære dommere når det gjelder oppnevning, stillingsvern, sidegjøremål og tilsynsordningen for dommere.

I NOU 2002:9 "Jordskifterettenes stilling og funksjoner" konkluderte et samlet "Løkenutvalg" med at "ingen av avgjørelsene jordskifterettene treffer, kan anses som typiske utslag av utøvende myndighet". Videre konkluderes det med at "under ingen omstendighet kan det etter utvalgets vurdering framstå som særskilt betenkelig ut fra maktfordelingsideene" å legge dette til jordskifterettene, så lenge avgjørelsene bare kan overprøves av domstoler, jf. utredningens kap 9.2 side 98 første spalte. I sine vurderinger har utvalget bl.a. vist til aktuelle Grunnlovsbestemmelser, Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, FN kovensjonen Basic Principles on the Indenpendence of the Judiciary av 1985 og Domstolkommisjonens utredning NOU 1999:22 "Domstolene i samfunnet", jf. NOU 2002:9 kap. 6 og 7. Regjeringen slutter seg til utvalgets overordnede vurderingene i Ot.prp. nr. 106 (2002-2003).

3. Spesielt til spørsmål 2 og 3

Når det gjelder spørsmålet om konkurransesituasjon med de ordinære domstolene, saksbehandlingstid, ankeregler og kontradiksjon, får dette - etter min vurdering - ingen konsekvenser i forhold til forslagene i Ot.prp. nr. 106 (2002-2003). Ingen av de nevnte spørsmål kommer i en annen eller ny stilling som følge av forslagene i proposisjonen. Jordskifterettene vil fortsatt være særdomstol etter domstolloven og ingen av spørsmålene for øvrig berøres av lovendringsforslagene.

a) Konkurransesituasjonen med de ordinære domstolene

Spørsmålet om konkurrerende myndighet behandles under kap. 9.3.6.6.1 på side 106 flg. i "Løkenutvalgets" utredning. Under forutsetning av at jordskifterettene videreføres som særdomstol, foreslår utvalget at et framtidig utvalg ser nærmere på om slik konkurrerende myndighet kan være uheldig, og hva som i så fall kan gjøres. Utvalget viser til at en rekke skjønn etter særlov kan vurderes eksklusivt lagt til jordskifterettene. Videre peker utvalget på at en rekke lensmannsskjønn kan overføres til jordskifterettene. Endelig viser utvalget til bl.a. grensegangssakene, som i vel 90 pst. av tilfellene behandles av jordskifterettene, bør vurderes eksklusivt lagt til jordskifterettene. Regjeringen sluttet seg til forslaget om at spørsmålene bør utredes av et framtidig lovutvalg. Det vises til Ot.prp. nr. 106 (2002-2003) kap. 7.6 og 7.9. Jeg viser for øvrig til det generelle svaret under spørsmål nr. 2 og nr. 3 og finner det vanskelig å gå inn i vurderinger som forutsettes utredet i et framtidig lovarbeid.

b) Den Europeiske Menneskerettighets­konvensjonen

Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen (EMK) er gjort til norsk lov ved lov 21. mai 1999 nr. 30, menneskerettighetsloven. EMK gjelder generelt og uavhengig av om jordskifterettene er særdomstol eller ikke. De foreslåtte endringene som gjelder jordskifterettenes administrative tilknytning og jordskiftedommernes stilling, er ment å styrke jordskifterettenes og jordskiftedommernes uavhengighet, noe som er sentralt i forhold til krav i EMK artikkel 6 om en ”uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov.”

Reglene om saksbehandling, anke og kontradiksjon i jordskiftesaker er ikke foreslått endret og står i samme stilling i forhold til EMK etter lovforslaget som etter gjeldende rett. Det vises for øvrig til gjennomgåelsen av disse forholdene i det følgende.

c) Saksbehandlingstid

Jordskifterettenes saksbehandlingstid kan i en viss utstrekning sammenlignes med tingrettene når det gjelder saker hvor det foreligger konkurrerende kompetanse. Dette gjelder grensegangssaker og enkelte typer skjønn. Men selv disse kan ikke fullt ut sammenlignes. Dette skyldes at jordskifterettene utfører et arbeid som er kvalitativt ulikt tingrettene. I grensegangssaker og skjønn utfører jordskifterettene et betydelig teknisk arbeid som en integrert del av saken. Dette gjelder bl.a. kartlegging, grensestikking, koordinatfesting og grenseavmerking. Et samlet "Løkenutvalg" uttaler under kap. 9.2 at det tekniske hjelpeapparatet må videreføres uavhengig av organisasjonsform.

I de rettsendrende sakene; de ordinære jordskifter og kombinerte saker (jordskifte og skjønn, f.eks Gråfjellsaken og samferdselsjordskiftene) er det ikke konkurrerende kompetanse mellom jordskifterettene og tingrettene. I disse sakene må bl.a. skiftefeltet befares, produksjonsevne fastsettes, verdsetting utføres og skifteplan utarbeides. Disse sakene kan best sammenlignes med større skjønn, som for eksempel vassdragsreguleringsskjønn, som ligger til de ordinære domstolene, og hvor saksbehandlingstiden kan strekke seg over flere år. Det er neppe grunnlag for å hevde at saksbehandlingstiden er vesentlig forskjellig mellom jordskifterettene og tingrettene for disse type saker.

Jeg viser til at saksbehandlingstiden også for jordskiftesaker og kombinerte saker har blitt redusert de senere år. Gjennom effektivitetstiltak, bl.a. økt satsing på IKT-arbeid, tar en sikte på ytterligere reduksjoner.

Når det gjelder saker hvor det foreligger konkurrerende kompetanse, er siktemålet å komme tilnærmet ned mot saksbehandlingstiden ved tingrettene.

Jeg vil ellers understreke sammenhengen mellom ressurstilgang, ventetid og saksbehandlingstid.

d) Ankereglene

Det vises til kap. 7.5, side 75 andre spalte flg. i "Løkenutvalgets" utredning. I proposisjonen slutter Regjeringen seg til utvalgets vurderinger, jf. kap. 7.2 og 7.9 i proposisjonen. Spørsmålet er først og fremst et spørsmål om hensiktsmessighet, klare regler og prosessøkonomi. I alle saker som gjelder rettsfastsettende virksomhet går jordskifterettenes avgjørelser til lagmannsrett som ankesak. Tilsvarende gjelder for skjønnssaker som ikke er kombinert med jordskifte. De rene jordskiftesakene kan ankes til jordskifte­overrett. Dette har ikke vært omdiskutert.

Diskusjonen gjelder de kombinerte jordskifte og skjønnssakene. Spørsmålet begrenses til om alt skal ankes til lagmannsrett som i dag, om jordskiftedelen skal ankes til jordskifteoverrett og skjønnsdelen skal ankes til lagmannsrett, om alt skal kunne ankes til jordskifteoverrett slik ordningen var før 1. januar 1999 eller om en skal bygge en felles ankeinstans bestående av jordskifteoverdommere og lagdommere. Dette er en problemstilling som både "Løkenutvalget" og Regjeringen mener bør utredes i den bebudede revisjon av jordskifteloven.

Etter gjeldende rett kan ikke avgjørelser av jordskifterettene overprøves av andre enn domstolene. Som nevnt i svaret til spørsmål 2, reiser derfor ikke gjeldende ankeordning problemer i forhold til overordnede nasjonale eller internasjonale prinsipper og regler. Regjeringen mener imidlertid - i likhet med "Løkenutvalget" - at det bør vurderes å få en mer hensiktsmessig ankeordning for de kombinerte sakene, som utgjør ca. 5-10 av i alt ca. 1 000 første instans saker pr. år.

e) Kontradiksjon

Det vises til kap. 7 i NOU 2002:9 side 61 flg. og til kap 9.3.6. Videre vises det til proposisjonen kap. 7.1 og til svaret under spørsmål 2.

Dette brev er utarbeidet i samråd med Justisministeren.