Overgangen fra enerett til et konkurranseregime innen persontransport
med jernbane krever at det utarbeides nærmere regler og
retningslinjer for hvordan innføringen av konkurranse skal
gjennomføres.
Departementet bemerker at det ved valget mellom regulering gjennom
lov eller gjennom forskrift vil måtte skje en avveining
mellom kryssende hensyn. Unntak gjelder bare når hjemmel
i lov er nødvendig fordi det dreier seg om tiltak som innebærer inngrep
i private forhold (legalitetsprinsippet).
Departementet fastholder at lovforslaget bør utformes
som rammelovgivning hvor hovedprinsippene for konkurranseregimet
reguleres direkte i jernbaneloven, og at disse prinsippene suppleres
med en egen lovhjemmel for departementet til å fastsette
de nærmere og mer detaljerte regler i forskrifter.
Etter departementets vurdering er det i lovforslaget gitt tilstrekkelig
klare rammer for forskriftenes innhold og for de prinsippene som
skal legges til grunn for gjennomføringen av konkurransen.
Ett formål med innføring av konkurranse om
persontransport med jernbane, er å oppnå en mer
effektiv tjenesteproduksjon. Konkurransen er egnet til å velge
ut den "beste" kun hvis aktuelle tilbydere kan delta i konkurransen
på like og ikke-diskriminerende vilkår. Innføringen
av konkurranse må derfor tilrettelegges med dette for øyet.
Et krav om at alle trafikkutøvere som ønsker å delta
i konkurranser om persontransport med jernbane skal konkurrere på like
vilkår, innebærer at alle har krav på å bli
gitt like muligheter til å vinne konkurransen.
Få av høringsinstansene har merknader til departementets
forslag i høringsnotatet om å lovfeste de grunnleggende
prinsippene for innføringen av konkurranse om avtaler om
persontransport med jernbane.
Etter departementets vurdering bør de grunnleggende
prinsippene for innføring av konkurranse om persontransport
med jernbane lovfestes i jernbaneloven. Departementet opprettholder
forslaget i høringsnotatet om at det tas inn en bestemmelse
i loven om at innføringen av konkurranse skal gjennomføres
på like og ikke-diskriminerende vilkår.
Foreløpig ser departementet det slik at gjeldende regler
i offentlighetsloven med tilhørende forskrifter, i hvert
fall på nåværende tidspunkt, er tilstrekkelige til å ivareta
både departementets og leverandørens behov for
offentlighet, innsyn og konfidensialitet.
I høringsnotatet foreslo departementet at det inntas
en hjemmel i jernbaneloven for departementet til å kunne
gi pålegg om at tilbyderfunksjonen (den bydende enhet)
i de jernbanevirksomheter som ønsker å konkurrere
om tildeling av avtaler om persontransport med jernbane i Norge,
må være en separat økonomisk enhet.
Forbudet mot kryssubsidiering må betraktes som en grunnleggende
forutsetning for konkurranse på like og ikke-diskriminerende
vilkår. Det vil være vanskeligere å avdekke
kryssubsidiering jo mer komplekse de økonomiske forholdene
hos den enkelte markedsaktør er. Etter departementets vurdering
vil muligheten for å oppstille vilkår for organiseringen av
den bydende enhet som en separat økonomisk enhet, bidra
til bedre tilretteleggelse for konkurranserettslig kontroll.
Ved den nærmere utforming av kravet om separat økonomisk
enhet er det etter departementets oppfatning fire grunnleggende
forhold som må vurderes: hvilke enheter som skal skilles
fra hverandre, på hvilken måte de forskjellige
enhetene skal skilles fra hverandre, hvordan skillet skal dokumenteres
og hvilke kriterier som skal oppstilles for samhandling mellom de
forskjellige enhetene.
Etter departementets vurdering bør de nærmere regler
om hva som skal anses som en separat økonomisk enhet gis
i forskrift, slik som foreslått i høringsnotatet.
Departementet ønsker ikke nå å ta stilling
til hvilke krav som bør stilles.
For å kunne trafikkere kjørevei som er en del
av det nasjonale jernbanenettet i Norge må en trafikkvirksomhet
ha tilgang til nettet, trafikkeringsrett. Det er som hovedregel
også nødvendig å inneha en egen tillatelse
til å drive jernbanevirksomhet. Tilgang til å trafikkere
det norske jernbanenettet og utstedelsen av tillatelse til å drive
jernbanevirksomhet er regulert i forskrift 5. februar 2003
nr. 136 (tillatelsesforskriften), som er gitt med hjemmel i jernbaneloven.
Tillatelsesforskriftens regelverk er basert på en rekke
grunnleggende prinsipper, først og fremst om sikkerhet.
Reglene i tillatelsesforskriften om tillatelse til å drive
jernbanevirksomhet og tilgang til å trafikkere det nasjonale
jernbanenettet er generelle, og de gjelder for all jernbanetrafikk
i Norge. Departementet er derfor enig med NSB og Jernbaneverket
(jf. høringsuttalelsen) og har kommet til at det er unødvendig å presisere
dette i en egen bestemmelse knyttet til innføring av konkurranse
om persontransport med jernbane.
Departementet opprettholder kravet om etablering i Norge. Det
vises til at det innen jernbanesektoren ikke er åpnet for
at utenlandske selskaper kan drive alminnelig persontrafikk nasjonalt.
Lokomotiver, motorvogner og vogner er enheter som med en fellesbetegnelse
kalles rullende materiell. Alle som søker godkjenning som
jernbaneforetak i Norge, må redegjøre for om de
er i besittelse av godkjent materiell eller hvordan de skal kunne
skaffe til veie slikt materiell, jf tillatelsesforskriften § 5-3
første ledd bokstav f.
Departementet foreslo i høringsnotatet at det innføres
en bestemmelse i jernbaneloven som gir departementet adgang til å pålegge
eiere av rullende materiell med sterk markedsstilling, mot full
kompensasjon, å stille materiellet til disposisjon for
andre aktører.
Et pålegg om å stille egnet rullende materiell
til disposisjon for andre er et inngripende tiltak. Dette gjelder
selv om det forutsettes at disponeringen skal skje mot kompensasjon
fra den som får benytte materiellet til drift. Departementet
gjorde derfor i høringsnotatet rede for hvorfor det er
behov for å sikre myndighetene en mulighet til å gi
pålegg om materielltilgang til fordel for nye trafikkutøvere
som ønsker å tilby persontransporttjenester etter
avtale med det offentlige.
Departementet har merket seg at en stor del av høringsinstansene,
herunder trafikkutøverne, er enige i at eierskap til materiell
er en etableringsbarriere, og at det er nødvendig å sikre
alle trafikkutøverne tilgang.
I motsetning til pålegg om å stille rullende
materiell til disposisjon for andre, som fordrer lovhjemmel, hører
et eventuelt pålegg til trafikkutøvere om at et
bestemt materiell skal brukes i avtaler med det offentlige naturlig
hjemme i den enkelte trafikkavtale det konkurreres om. En slik vurdering
vil det være naturlig å gjennomføre som
en del av tilretteleggingsarbeidet som gjøres i forkant
av den enkelte konkurranse.
Uavhengig av eierskap til materiell, ser departementet behov
for en hjemmel for å kunne pålegge materielleier å leie
ut nærmere definert materiell. Dette fordi det selskapet,
eller den organisasjonen, som eier eller kontrollerer materielltilgangen
kan ha monopol på egnet materiell.
I høringsforslaget ble pliktsubjektet for pålegget om
tilgang til rullende materiell definert etter nøytrale
og objektive kriterier.
Etter nærmere overveielser har departementet kommet
til at NSB bør navngis som pliktsubjekt i stedet for å definere
pliktsubjektet etter nøytrale kriterier. Når departementet
foreslår at plikten til å stille rullende materiell
til disposisjon legges på NSB, er dette blant annet fordi
departementet mener at NSB i overskuelig framtid er eneste aktuelle
pliktsubjekt.
Departementet la i høringsforslaget til grunn at pliktsubjektet
skulle ha krav på full kompensasjon i de tilfeller der
forsøk på å framforhandle en frivillig avtale
om tilgang til rullende materiell til fordel for en ny trafikkutøver
ikke fører fram, og lovens hjemmel til å gi pålegg
derfor tas i bruk.
Da pliktsubjektet for påleggshjemmelen - i hvert fall
i den nærmeste framtid - er NSB, har departementet forståelse
for at NSB er opptatt av å sikre full kompensasjon i det
tilfelle påleggshjemmelen blir tatt i bruk.
Departementet foreslår at de nærmere regler
om fastsettelse av vederlaget til NSB, dersom selskapet pålegges å stille
materiell til disposisjon, fastsettes i forskrifter.
Dersom det ikke oppnås enighet om utleieprisen, bør
departementet fastsette denne med endelig virkning.
For å nå målene om konkurranse på like
og ikke-diskriminerende vilkår og sikre et sammenhengende transportsystem
innen jernbane, vil det kunne være behov for inngrep fra
myndighetenes side for å sikre potensielle trafikkutøvere
tilgang til også andre produksjonsfaktorer enn rullende
materiell. Det kan for eksempel være aktuelt å regulere
tilgangen til verkstedfasiliteter, til etablerte salgs- og distribusjonssystemer
og til andre støttesystemer som er av betydning for persontransport
med jernbane.
De høringsinstansene som har uttalt seg om dette punktet
er enige med departementet i at tilgang til verkstedfasiliteter,
salgs- og distribusjonssystemer og andre støttesystemer
vil kunne være et konkurransevridende element og at nye
aktører må sikres tilgang til disse fasilitetene.
Høringsinstansene har imidlertid forskjellige syn på hvordan
tilgangen bør reguleres.
Departementet opprettholder standpunktet i høringsnotatet
om at tilgang til verkstedfasiliteter må kunne gis gjennom
pålegg overfor den som eier eller kontrollerer fasiliteten,
dersom slik tilgang ikke gis frivillig. I den sammenheng bør
det bemerkes at trafikkutøver som gis tilgang, ikke behøver å utføre vedlikeholdet
selv. Trafikkutøveren må stå fritt til å velge
at andre, for eksempel selvstendige selskaper, skal utføre
tjenestene.
Utgangspunktet i vurderingen av hvem som skal være pliktsubjekt,
er det samme for verkstedfasiliteter som for rullende materiell.
I likhet med det som gjelder for rullende materiell, er det NSB
som utpeker seg som den aktøren som i praksis har verkstedsfasiliteter
mv. som det kan være aktuelt å pålegge
tilgang til, utover de fasiliteter som Jernbaneverket disponerer.
Som nevnt i pkt. 5.5.5 i proposisjonen har departementet i forhold
til pålegg om å gi tilgang til rullende materiell
etter nærmere overveielser kommet til at NSB bør
navngis som pliktsubjekt. Departementet ser imidlertid ikke at det
er grunn til å gjøre det samme i forhold til pålegg
om tilgang til verkstedsfasiliteter mv. Et pålegg om å gi
tilgang til verkstedfasiliteter vil ikke være så inngripende
som pålegg om tilgang til rullende materiell.
Departementet ser at det er gode grunner for at trafikkutøverne
som tilbyr persontransport med jernbanene, bør pålegges
en plikt til å bruke felles og sentrale deler av et allerede
eksisterende salgs- og distribusjonssystem. På denne bakgrunn
har departementet kommet til at forslaget i høringsnotatet
bør utvides, og at departementet bør gis hjemmel
til både å pålegge eier av salgs- og
distribusjonssystemer å stille disse til disposisjon for
andre trafikkutøvere, og til å pålegge
andre trafikkutøvere å benytte eksisterende salgs-
og distribusjonssystemer.
I forbindelse med tilrettelegging for og gjennomføring
av konkurranser om persontransport med jernbane, oppstår
det blant annet et sterkt behov for at informasjon om trafikkgrunnlaget
på de aktuelle strekningene gjøres tilgjengelig
for departementet.
I høringsnotatet foreslo departementet at det inntas
en bestemmelse i jernbaneloven som gir departementet hjemmel til å kunne
pålegge enhver virksomhet som driver persontransport med
jernbane, å utlevere slik informasjon som anses nødvendig
for tilrettelegging for og gjennomføring av konkurranse innen
jernbanesektoren.
Departementet er kommet til at den aktuelle påleggshjemmelen
skal kunne brukes overfor samtlige virksomheter som driver persontransport
med jernbane. Dette er for å sikre at også virksomheter
som allerede opererer på persontransportmarkedet og som ikke
har særskilte informasjonsklausuler i sine avtaler med
det offentlige, skal kunne omfattes. Det samme gjelder virksomheter
som trafikkerer nettet, uten at det er ledd i en avtale med det
offentlige.
Departementet er også av den oppfatning at myndighetene
må kunne bruke den innhentede informasjonen til planlegging
av all kollektivtransport, også transport med andre transportmidler
enn jernbane. Bestemmelsen skal sikre departementet de beste forutsetninger
for å tilrettelegge og gjennomføre framtidige
konkurranser om avtaler om persontransport med jernbanen.
Departementet ser det ikke som naturlig at det offentlige dekker
trafikkutøvernes utgifter ved utlevering av den nødvendige
informasjonen.
Det er et viktig mål for departementet at jernbanen
forblir et sammenhengende transportsystem etter innføringen
av konkurranse. Etableringen av et konkurranseregime må ikke
medføre en uheldig oppdeling av markedet med unødige
barrierer mellom de ulike trafikkutøverne. Det er i denne
forbindelse en viktig målsetting at passasjerene ikke skal
oppleve at kvaliteten på det togtilbudet som leveres, blir
redusert etter innføring av konkurranse.
Departementet oppfatter det som spesielt viktig at passasjerene
på det norske jernbanenettet skal ha mulighet til å motta
all nødvendig reiseinformasjon og kjøpe billett
til hele sin togreise gjennom ett kontaktpunkt - selv om reisen
skulle involvere togtransport med flere ulike trafikkutøvere.
Departementet foreslo i høringsnotatet at det inntas
en bestemmelse i jernbaneloven som gir departementet hjemmel til å kunne
gi pålegg om gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter
mellom to eller flere virksomheter som tildeles avtale om persontransport
med jernbane.
Det ble i høringsnotatet forutsatt at de nærmere regler
om departementets hjemmel til å gi pålegg på dette
området gis i forskrift.
Hvilken type reiseinformasjon som eventuelt skal omfattes av
et pålegg overfor flere trafikkutøvere, må vurderes
konkret i hvert enkelt tilfelle.
Det er departementets syn at forhold som gjelder løsninger
for gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter først
og fremst bør søkes oppnådd gjennom frivillige
avtaler mellom de aktuelle trafikkutøverne.
Departementet er enig med høringsinstansene i at kravene
til samarbeid skal gjelde alle aktørene innen persontransport
med jernbane. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen
utvides til ikke bare å gjelde virksomheter som tildeles
kontrakt med det offentlige, men også virksomheter som
driver persontransport med jernbane uten avtale med det offentlige.
Bestemmelsen skal bidra til å sikre at jernbanen oppleves
som et sammenhengende transportsystem også etter innføring
av konkurranse.
Det er i proposisjonen flere ganger påpekt at forutsetningen
for at innføringen av konkurranse om avtaler om persontransport
med jernbane skal føre til et samfunnsøkonomisk
best mulig resultat, er at konkurransen skjer på like og
ikke-diskriminerende vilkår slik at reell konkurranse sikres.
En av de største utfordringene ved overgangen fra enerett
til konkurranse vil etter alt å dømme være
ulikheten i styrke mellom de forskjellige markedsaktørene.
Det vil i den forbindelse være en hovedutfordring for myndighetene å hindre
uønsket konkurransevridning og misbruk av en eller flere
aktørers dominerende stilling.
Det foreslås i proposisjonen en bestemmelse om at departementet
skal ha kompetanse til å overvåke persontransportmarkedet,
føre kontroll med konkurranseforholdene og aktivt kunne
gripe inn overfor markedsaktørene. På denne måten
vil departementet kunne sikre at konkurranse skjer på like
vilkår.
Det foreslås videre en hjemmel for departementet til å gi
nærmere forskrifter om konkurranse om avtaler om persontransport
med jernbane.
Departementet ønsker ikke på nåværende
tidspunkt å ta stilling til plassering eller organisering
av en eventuell markedsregulatør, men ønsker å vurdere behovet
for en regulatør og hvilke oppgaver regulatøren
eventuelt skal ha ut fra en konkret vurdering av hvordan markedet
utvikler seg. Det vises til at departementet står fritt
til selv å bestemme egen og etaters organisering og ansvarsområde.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre,
Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, støtter
Regjeringens forslag om å gi departementet myndighet til å føre
kontroll med konkurranseforholdene og til aktivt å kunne
gripe inn overfor aktørene i markedet. På denne
måten vil departementet kunne sikre at konkurransen skjer
på like vilkår. Samferdselsdepartementets overvåkning
bør skje i samarbeid med andre myndigheter, blant annet Konkurransetilsynet.
Flertallet viser til vedlagt svar fra Samferdselsdepartementet
på spørsmål 1 fra komiteen. Flertallet vil
i denne sammenheng understreke at NSB AS ikke nyter grunnlovsmessig
vern etter Grunnloven § 105 ved ekspropriasjon.
Grunnloven § 105 gir et vern for den private eiendomsrett,
ikke den statlige. Staten kan disponere fritt over sine egne eiendeler
uten hinder av Grunnloven § 105. Det forhold at
staten eier alle aksjene i NSB AS, gir staten en frihet i egenskap
av eier til å råde over verdiene som ligger i
selskapet. Den omstendighet at NSB er organisert som aksjeselskap
og dermed er et eget rettssubjekt, er uten betydning for vurderingen
i forhold til Grunnloven § 105. Det er ikke virksomhetens organisasjonsform
som er avgjørende for om selskapet nyter vern etter bestemmelsen,
men virksomhetens eierskap.
Flertallet vil i denne sammenhengen gjøre oppmerksom
på at de bestemmelsene som er foreslått, vil gi
NSB AS full kompensasjon etter konkurranserettslige prinsipper om
kostnadsdekning. Samferdselsdepartementet vil ha adgang til å overvåke markedet
for persontransport. Vederlag for togmateriell vil ikke bli avgjort
uten forutgående dialog med NSB AS. Et rettferdig konkurranseregime
skal også i dette tilfellet være hovedmålet.
Flertallet vil vise til det vedlagte svaret på komiteens
spørsmål 19 når det gjelder spørsmål
om lovfesting av tilgjengelighet. Flertallet vil
understreke at lovforslaget bygger på en forutsetning om
kjøp og at det skal stilles krav om tilgjengelighet for
alle i slike avtaler, på samme måte som det er
gjort i forbindelse med konkurransegrunnlaget for Gjøvikbanen.
Ved nye konkurranseutlysinger vil det bli lagt vekt på forbedringstiltak
for handikappede.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet er enige med Regjeringen i
at konkurransen må bygge på like og ikke-diskriminerende vilkår,
men mener Regjeringens forslag i praksis vil kunne diskriminere
NSB AS i konkurransen om sporet.
Disse medlemmer mener det er avgjørende at
jernbanen kan videreutvikles som et sammenhengende system og at
det må gi NSB AS muligheten til å fungere som
et sammenhengende system på tvers av trafikkpakker. Det
kan gi kostnadsbesparelser sammenlignet med å vurdere hver
avtale som en økonomisk enhet.
Disse medlemmer mener § 8d og § 8e
vil åpne for omfattende tilgangsreguleringer og ensidig plikt
for NSB AS til å stille rullende materiell og verkstedsinfrastruktur
til rådighet, uten at det foreligger noen plikt for konkurrerende
selskaper å overta materiell og verksteder.
Disse medlemmer vil vise til at
"styret i NSB legger til grunn at NSB som aksjeselskap
nyter full beskyttelse etter grl. § 105."
Disse medlemmer viser videre til at
"styret i NSB AS anser det uheldig at vilkårene for å levere
togmateriell skal kunne fastsettes ensidig og med endelig virkning
av Samferdselsdepartementet.".
Disse medlemmer er klar over at det er ønskelig
med frivillige avtaler mellom NSB og eventuelle selskaper som overtar
trafikken. Disse medlemmer viser til at konkurrerende
selskaper ikke har noen plikt til å leie utstyr av NSB
AS. Denne friheten til konkurrerende selskaper vil gi konkurranseulikhet
mellom selskapene til NSB AS" disfavør. Disse
medlemmer mener dette vil ha flere uheldige sider. NSB AS
har anskaffet moderne materiell for 5 mrd. kroner. NSB AS, og dermed
samfunnet, risikerer å lide store økonomiske tap
ved at materiell ikke tas i bruk. Dette er ikke vurdert i proposisjonen.
Disse medlemmer er enige med NSB AS i at Regjeringens
forslag vil svekke insentivet til å investere i moderne
togmateriell og at det dermed vil bidra til å redusere
standard og kvalitet i norsk jernbane.
Disse medlemmer viser til departementets svar
på spørsmål 21 og 22. Det er ingen uenighet
om at staten som eier gjennom generalforsamlingen når som
helst kan instruere et statlig selskap om hvordan selskapets formue
skal disponeres, innenfor de rammene som Stortinget har oppstilt. Disse
medlemmer mener imidlertid at en aktiv bruk av eierrollen
er en mer ryddig måte å disponere selskapets formue
på enn gjennom påleggshjemler om å stille rullende
materiell til disposisjon for konkurrerende selskaper, med NSB AS
som eneste pliktsubjekt, der graden av kompensasjon er usikker og
graden av rettsvern omstridt.
Disse medlemmer viser til at departementet og
NSB AS har fundamentalt forskjellige vurderinger av om NSB AS nyter
ekspropriasjonsrettslig vern som statlig aksjeselskap eller ikke. Disse
medlemmer viser til at dette viktige prinsipielle spørsmålet
ikke drøftes nærmere i odelstingsproposisjonen
og at NSB AS konkrete stilling ikke er forelagt lovavdelingen i
Justisdepartementet.
Disse medlemmer viser til juridisk betenkning
fra Wikborg, Rein & co som konkluderer med at også statsselskaper
som NSB AS nyter ekspropriasjonsrettslig vern.
Disse medlemmer viser til at departementet i svar
på spørsmål 11 fra komiteen om kompensasjon ved
overlevering av materiell skriver at:
"Departementet vil i slike tilfeller påse at
NSB, som eier av det rullende materiellet det gis tilgang til, får
dekket kostnadene samt et fortjenestepåslag. Departementet
mener at denne løsningen gir NSB full kompensasjon for
det relevante tapet."
Disse medlemmer forutsetter at full kompensasjon
vil bli fastsatt på en måte som gjør
at kompensasjonen uansett ikke ligger lavere enn det som følger
av kravet om full erstatning etter ekspropriasjonsrettslige prinsipper.
Komiteen viser til forslaget til § 7b
der Samferdselsdepartementet kan gi pålegg om gjensidig reiseinformasjon
og salg av billetter mellom to eller flere virksomheter som driver
persontransport med jernbane.
Komiteen vil peke på behovet for at et
slikt pålegg bør omfatte alle selskaper som driver
kollektivtransport, og at Regjeringen følger dette opp
på en egnet måte.
Komiteen vil vise til lovutvalget som
har avgitt utredningen NOU 2005:8 Likeverd og tilgjengelighet. Utvalget
anbefaler at alle med nedsatt funksjonsevne bør få styrket
rettsstilling gjennom vern mot diskriminering og økte krav
til tilrettelegging av samfunnet. Komiteen vil derfor
be Regjeringen komme tilbake til Stortinget på en egnet
måte med spørsmålet om universell tilrettelegging
for funksjonshemmede i transportsektoren.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet vil vise til høringsuttalelser
fra de funksjonshemmedes organisasjoner som viser til at tilgjengelighet
er ett av fem hovedmål i norsk transportpolitikk. Disse
medlemmer er enig i innspillene og vil at jernbaneloven
skal stille krav til alle operatører på jernbanenettet
om universell utforming.