i) En juridisk betenkning, utført
for NSB, mener at selskapet etter grl. § 105 nyter
vern ved tvangsavståelse, det vil si rett til full erstatning
for de tap NSB lider etter ekspropriasjonsrettslige prinsipper.
ii) Hvordan vurderer departementet konklusjonen
fra advokatfirmaet Wikborg, Rein & co: "På bakgrunn
av ovenstående er konklusjonen at NSB nyter ekspropriasjonsrettslig
vern etter grl. § 105, og at det er så vel
en rett som en plikt for styret å håndheve selskapets
rett til full erstatning ved tvangsavståelse. Dette vil
gjelde selv om lovutkastet vedtas som foreslått, i det
loven vil måtte vike for det følger av grl. § 105"?
iii) Hvordan stiller departementet seg til
at styret i NSB AS legger til grunn at NSB som aksjeselskap nyter
full beskyttelse etter grl. § 105 når
lovforslaget ikke gjør det?
Departementet mener at NSB ikke nyter grunnlovsmessig vern etter
Grunnloven § 105 ved ekspropriasjon. Grunnloven § 105
gir et vern for den private eiendomsrett, ikke den statlige. Staten
kan, uten hinder av Grunnloven § 105, disponere
fritt over sine egne eiendeler. Det forhold at staten eier alle
aksjene i NSB AS gir staten en frihet i egenskap av eier til å råde
over verdiene som ligger i selskapet. Den omstendighet at NSB er
organisert som aksjeselskap og dermed er et eget rettsubjekt, er
uten betydning for vurderingen i forhold til Grunnloven § 105.
Det er ikke virksomhetens organisasjonsform som er avgjørende
for om selskapet nyter vern etter bestemmelsen, men virksomhetens
eierskap.
Departementet vil i denne sammenhengen gjøre oppmerksom
på at de bestemmelsene som er foreslått, vil gi
NSB full kompensasjon etter konkurranserettslige prinsipper om kostnadsdekning.
Grunnloven § 105 stiller visse skranker for
hva lovgivning om ekspropriasjon kan gå ut på.
Regelen om full erstatning ved ekspropriasjon har grunnlovens rang.
Dette innebærer at det ville være grunnlovstridig
om en lov bestemte at eiendomsretten skulle avstås mot
en erstatning som ikke dekket gjenstandens verdi. Wikborg Rein & Co
har derfor i utgangspunktet rett når det anfører
at reglene om kompensasjon i utkast til jernbaneloven ville måtte
vike for regelen om full erstatning i Grunnloven § 105.
Dette forutsetter imidlertid at NSB nyter vern etter bestemmelsen.
Som nevnt under i) mener departementet at NSB ikke nyter slikt vern.
For øvrig vises det til at departementet mener NSB kompenseres
fullt ut etter de foreslåtte reglene.
Departementet mener at det ikke kan legges til grunn at NSB nyter
full beskyttelse etter Grunnloven § 105, og det
vises til begrunnelse i punkt (i) foran.
Lovfesting av et konkurranseregime er en
stor omlegging innenfor norsk jernbane.
Departementet vil understreke at hensynet til sikkerheten alltid
kommer først, også ved innføring av konkurranse
om persontransport med jernbane. Departementet kan ikke se at det
er grunn til å tro at innføring av konkurranse
kan svekke sikkerheten innen jernbanesektoren.
Departementet mener at sikkerheten best vil ivaretas ved en kontinuerlig
overvåkning og oppfølgning, jf. proposisjonens
punkter 2.5.1 og 3.3. Departementet anser derfor ikke selve lovfestingen
av konkurranseordningen for å være en endring
av jernbanesektoren som i seg selv krever særskilte analyser etter
kravforskriften. Innføringen av konkurranse skjer gradvis
gjennom at persontogtilbudet konkurranseutsettes over tid i trafikkpakker.
Godstransporten er som kjent allerede liberalisert. Andre trafikkutøvere
enn NSB driver persontransport; Flytoget driver rutegående
tilbringertjeneste til Gardermoen og enkelte aktører kan
drive chartertrafikk. Konkurranse om retten til å drive
persontransport med jernbane er en naturlig utvikling videre, både
i Norge og innen EU. Departementet har derfor gitt Statens jernbanetilsyn
i oppdrag å overvåke de sikkerhetsmessige konsekvensene
av det pågående reformarbeidet i jernbanesektoren
og de løsninger som reformarbeidet frembringer.
Kravforskriften gjelder den som driver jernbanevirksomhet. Det
er trafikkutøvernes ansvar å drive virksomheten
sikkerhetsmessig forsvarlig innenfor de rammebetingelser som til
enhver tid gjelder, og det er derfor den enkelte trafikkutøver
som etter kravforskriften skal foreta de nødvendige analyser
ved endringer i risikobildet.
Styret i NSB AS anser det som uheldig at
vilkårene for å levere togmateriell skal kunne
fastsettes ensidig og med endelig virkning av Samferdselsdepartementet.
Dette vil påvirke vederlagets størrelse samtidig
som den økonomiske forutberegnligheten for NSB reduseres.
- Er departementet enig i at loven kan få slike uheldige
virkninger?
Departementet vil ikke gi pålegg om å stille
togmateriell til rådighet og fastsette vilkår
uten at det er gjennomført en forutgående dialog
med NSB for å finne omforente løsninger. Det er
behovet for å sikre like og ikke-diskriminerende vilkår
til alle tilbydere i konkurransene som er årsaken til at
departementet må ha kompetanse til å fastsette
vilkår med endelig virkning. Dersom departementet fastsetter
vederlaget, vil dette tilsvare et estimert vederlag for å leie
ut materiellet i et konkurransemarked.
De nærmere regler om vilkår og vederlag for å stille
materiell til disposisjon, vil bli gitt i forskrift. Forskriftene
vil bli sendt på høring til berørte på vanlig
måte. Vilkårene i et eventuelt pålegg
vil fastsettes tidlig nok til at NSB vil kunne ha tilstrekkelig økonomisk
forutberegnelighet til å kunne være en konkurransedyktig
aktør i konkurransemarkedet.
i) NSB har investert i moderne togmateriell
som representerer ca. 5 mrd. kroner for NSB og samfunnet. Dersom
materiellet ikke blir benyttet, vil det oppstå et betydelig
bedrifts- og samfunnsøkonomisk tap.
ii) Hvordan vil departementet sikre at eksisterende
togmateriell benyttes for å unngå tap av statlige verdier
og samfunnsøkonomisk tap?
Det legges opp til en gradvis innføring av konkurranse
om avtale om persontransport med tog. Det vil derfor ta flere år
før togtilbudet på alle strekninger er konkurranseutsatt.
Togmateriellet vil derfor ha en alternativ anvendelse på det
norske markedet. Verdien av materiellet ved anvendelse utenfor landet
er vanskelig å angi, men departementet mener at det vil være
viktig og konkurransefremmende å utvikle det nordiske og
europeiske annenhåndsmarkedet for togmateriell.
Departementets utgangspunkt er at det bør være konkurranse
på flest mulig områder. Konkurranse om rullende
materiell er viktig fordi materiell påvirker både
tilbydernes inntekts- og kostnadskalkyler, samt kvaliteten på de
tilbudte togtjenestene. Gjennom å åpne for valgfrihet
i bruk av rullende materiell kan tilbyderne differensiere sine tilbud.
En valgfrihet gir tilbyderne anledning til å leie eksisterende,
norsk materiell eller fremskaffe alternativt materiell om dette
lar seg gjøre. Valgfrihet kan motivere flere tilbydere
til å delta i konkurransene da dette innebære at
tilbyderne ikke settes i et avhengighetsforhold til en mulig konkurrent,
men selv får velge sin underleverandør. Departementet
mener derfor at valgfrihet kan sikre et mangfold av tilbydere, som
i sin tur medføre mer innovative og kostnadseffektive transporttilbud.
I forbindelse med den enkelte konkurranse må departementet
som kjøper beslutte hvilke krav som skal stilles til det
rullende materiellet. Disse kravene og andre rammevilkår,
vil påvirke hvilke reelle muligheter andre tilbydere enn
NSB-selskaper har til å konkurrere med alternativt materiell.
Eksempler på andre rammevilkår kan være
lengden på kontraktsperiodene og departementets vilje til å påta
seg restverdirisiko.
Eksisterende norsk persontogmateriell er godt tilpasset norske
forhold. Departementet ser det derfor som sannsynlig at tilbydere,
selv i en situasjon med valgfrihet, vil vurdere mulighetene for å tilby
med eksisterende norsk rullende materiell.
Skulle det som følge av fremtidige konkurranser vise
seg at eksisterende materiell som brukes til å produsere
togtilbud som konkurranseutsettes ikke blir benyttet, er ikke dette
ensbetydende med et bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk
tap. For det første kan materiellet trolig anvendes til
annen togproduksjon i Norge, eksempelvis erstatte eldre nedskrevet
materiell. Det er fullt mulig at en slik anvendelse er like bedrifts-
eller samfunnsøkonomisk lønnsom. For det andre
er det ikke utenkelig at det rullende materiellet kan anvendes i
andre markeder, både av dagens eiere og av andre trafikkutøvere.
For det tredje vil de samfunnsøkonomiske fordelene ved å ha konkurranse
om rullende materiell kunne oppveie ulempene ved at eksisterende
rullende materiell ikke blir benyttet (dette er mest sannsynlig
i de tilfeller hvor kapitalverdien på det eksisterende
materiellet er lav eller 0 og markedsverdien antas å være
lav). Departementet vil vektlegge vurderingene av disse forholdene
ved utformingen av rammevilkårene for den enkelte konkurranse.
Den økonomiske risikoen knyttet til manglende bruk av
togmateriell som følge av innføring av konkurranse
er i dag plassert i hovedsak hos staten ved departementet gjennom
rammeavtalen med NSB om kjøp av togtjenester for perioden
2003-2006. Departementet og NSB er enige om at håndtering
av denne risikoen skal avklares i forbindelse med departementets
og NSBs forhandlinger om en ny rammeavtale. Dette arbeidet er nå igangsatt.
Departementet vil komme tilbake til Stortinget med saken når
forhandlingene mellom SD og NSB er sluttført.
Har departementet vurdert hvordan verdiene
av NSBs aktiva vil påvirkes av manglende forutberegnlighet
og usikkerhet rundt vilkår for overdragelse av rullende
materiell til konkurrerende selskaper?
Departementets utgangspunkt er at forutberegnelighet er viktig
for alle aktørene i jernbanemarkedet, både for
NSB som eier av rullende materiell og de trafikkutøvere
som eventuelt vil gis nødvendig tilgang til rullende materiell.
Forutberegnelighet er spesielt viktig i jernbanesektoren, fordi
den kjennetegnes av høye etableringskostnader.
Departementet søker å ivareta dette i regelverket, jf.
også at bestemmelsene skal detaljeres i forskrifter med
tanke på blant annet å gi nødvendig forutberegnelighet.
Forutberegneligheten vil derfor være høyere enn
i andre markeder innen transport.
Ved avviklingen av monopolet innen jernbanesektoren vil usikkerheten
for NSB øke. Det vil være usikkert hvordan dette
vil påvirke verdien av selskapets aktiva. Dette vil blant
annet være avhengig av utformingen av kjøpsavtalene
med staten, herunder håndteringen av den såkalte
restverdirisikoen (verdirisikoen for det rullende materiellet etter
utløpet av en kontraktsperiode).
Usikkerhet knyttet til anvendelsen av eksisterende norsk materiell
som følge av innføring av konkurranse er i dag
håndtert i direktekjøpsavtalen mellom departementet
og NSB ved at staten i vesentlig grad bærer restverdirisikoen.
Denne avtalen utløper i 2006. Departementet og NSB har
startet arbeidet med å arbeide frem hovedprinsippene i
en ny rammeavtale. Det legges opp til at håndteringen av
restverdirisiko i lys av den videre konkurranseutsettingen vil være
et sentralt tema i avtaleforhandlingene.
i) NSB er et aksjeselskap og finansiert
i det internasjonale lånemarkedet. NSB har tatt opp betydelige internasjonale
lån. Disse er gitt basert på kredittratingen til
selskapet og at NSB er 100 pst. statlig eid selskap.
ii. Lånemarked og kredittrating
Hvordan vurderes uttalelsen til styret i
NSB AS om at en slik fremgangsmåte er særdeles
utfordrende i forhold til departementets ulike roller?
Faget til ny § 7 b omhandler gjensidig reiseinformasjon
og salg av billetter. Bestemmelsen skal sikre samhandling mellom
aktører slik at passasjerer både får
adgang til reiseinformasjon om hele reisen og mulighet til å kjøpe
billetter for hele reisen gjennom ett kontaktpunkt. Departementet
kan ikke se at et pålegg om gjensidig reiseinformasjon
og salg av billetter mellom to eller flere virksomheter som driver
persontransport med jernbane vil kunne påvirke NSBs kredittrating,
rentenivå eller andre vilkår i lånemarkedet
i negativ retning.
Det er ikke fremmet noe forslag om en ny § 7
c i jernbaneloven.
Innføringen av konkurranse innen jernbanesektoren endrer
ikke noe på det overordnede ansvaret som er tillagt Samferdselsdepartementet
innen samferdselssektoren. Departementet vil også i fortsettelsen måtte
ta hensyn til utøvelsen av flere roller samtidig. Dette
er ingen ny situasjon for departementet. Departementet står
løpende overfor oppgaver som innebærer at flere
roller må utøves parallelt. Departementets erfaring
er at slike oppgaver best håndteres gjennom å være
tydelig i utøvelsen av rollene og å sikre god koordinering
mellom de enheter som utøver de ulike rollene.
Departementet er opptatt av å opptre ryddig ved utøvelsen
av sine roller. Ved innføring av konkurranse om persontransport
har departementet lagt stor vekt på dette i dialogen med
berørte parter, herunder NSB AS.
Hvordan mener Samferdselsdepartementet at eierrollen
utøves når NSB AS fratas sin frihet på den måten
som foreslås?
Hvordan vurderes påstanden i NSBs
høringsuttalelse om at NSB "…vil fremstå som
et virkemiddelselskap for staten med svekkede muligheter til å hevde seg
i den kommende anbudskonkurransen ?
Historiske forhold som knytter seg til utbyggingen av jernbanen
i Norge, herunder strømforsyning, sporvidde og vognprofil,
er viktige årsaker til at det ved gjennomføring
av de første konkurransene om persontransport med tog i
Norge ikke vil være fungerende markeder for alle innsatsfaktorer
som er nødvendige for å levere de togtjenester
som departementet skal kjøpe. For å legge til
rette for reell konkurranse, som er en forutsetning for nye trafikkutøveres
vilje til å delta i kommende konkurranser, er det departementets
oppgave å påse at potensielle trafikkutøvere
får tilgang til nødvendige innsatsfaktorer. Dette må gjennomføres
på en slik måte at NSB ikke kan utnytte sin stilling
med faktisk monopol når det gjelder tilgangen til enkelte
innsatsfaktorer, så lenge NSB AS får anledning
til å delta i konkurransene med andre trafikkutøvere.
Departementet vil ved utformingen av pålegg legge vekt
på hensynet til NSB AS’ frihet til å kunne
operere som en kommersiell aktør.
Det er behovet for å skape reell konkurranse på trafikkutøversiden
som er førende for påleggshjemlene. Departementet
vil være opptatt av at nødvendige pålegg
ikke skal hemme NSB AS’ mulighet til å hevde seg
i de forestående konkurransene. Departementet vil fortsatt
ivareta eierrollen i forhold til NSB med fokus på verdiskapning
innenfor de rammebetingelser som Regjering og Storting til enhver
tid setter.
Så lenge det ikke er velfungerende markeder for de mest
grunnleggende innsatsfaktorene for produksjon av jernbanetjenester
i Norge, er departementets vurdering at NSB AS vil kunne ha urimelige
fordeler i de kommende konkurransene i forhold til potensielle konkurrenter.
Som nevnt er derfor lovforslagene med påleggshjemler derfor
begrunnet ut fra hensynet til å skape likeverdige konkurransevilkår.
Dette vil være til det beste for forbrukerne.
Det er først i tilfeller hvor det anses som nødvendig
for å skape forutsetninger for konkurranse på like vilkår,
at SD vil kunne gi pålegg med hjemmel i de foreslåtte
lovendringene. Som etablert aktør i markedet, med alle
de fordeler det innebærer, vil NSB AS i enkelttilfeller
kunne oppleve dette som at staten svekker selskapets muligheter.
Som tidligere monopolist vil NSB AS uansett ha enkelte fordeler
i forhold til konkurrenter som departementet i liten grad kan eller
vil påvirke. Ett eksempel på en slik fordel er
kunnskapen om markedssituasjonen. Departementets vurdering er derfor
at lovforslaget i enkelttilfeller vil kunne medføre at
NSB AS’ konkurransefordel nødvendigvis må svekkes noe
for å skape mer like konkurransevilkår, men at selskapets
konkurranseevne fortsatt vil være stor nok til å sette
selskapet i posisjon til å vinne kommende konkurranser.
Departementets vurdering er at det ikke er mulig å få til
effektiv konkurranse uten denne sektorreguleringen. Dette er en
linje som vekslende regjeringer også har ført
på andre samferdselsområder. Over tid er det et
mål å redusere sektorreguleringen i takt med utvikling
av konkurransen.
Hvordan vurderes uttalelsen fra styret i
NSB AS om at det foreliggende lovforslaget vil kunne gjøre det
vanskelig å møte eiers avkastningskrav fordi selskapet
risikerer å stille aktiva til rådighet for konkurrentene
uten full kompensasjon?
Dersom NSB pålegges å stille aktiva til disposisjon
for andre, skal dette skje til kostnadsorienterte priser. Slik sett
får NSB full kompensasjon.
Innføringen av konkurranse om persontransport skal skje
gradvis. Hensikten med dette er at dagens aktører i jernbanemarkedet
får mulighet til å tilpasse sin virksomhet over
tid, samtidig som departementet får mulighet til å justere
konkurranseopplegget på bakgrunn av erfaringer som gjøres
løpende.
Som følge av en gradvis innføring av konkurranse,
vil departementet parallelt gjennomføre kjøp gjennom
to ordninger; direktekjøp og konkurransekjøp.
NSB AS vil kunne operere i både et monopolmarked og et
konkurransemarked. Samferdselsdepartementet er godt kjent med at
en innføring av konkurranse i et tidligere monopolmarked,
medfører at den tidligere monopolisten som sådan
vil ha økt risiko hvis monopolisten er en aktør
i konkurransemarkedet. Dette er ikke en følge av verken
lovforslaget eller plikten til å stille innsatsfaktorer
til disposisjon, men en følge av innføringen av
konkurranse som sådan.
Er Samferdselsdepartementet enig i NSBs
vurdering om at dersom nye togoperatører har en rett, men ingen
plikt til å benytte foreliggende ressurser, vil det ikke
være insitament for togeier til å foreta langsiktige
investeringer i togmateriell og andre ressurser?
Nåværende og eventuelt nye aktørers
vilje til å foreta langsiktige investeringer i rullende
materiell og andre ressurser påvirkes av en rekke forhold.
Slike forhold er eksempelvis togeiers vurderinger av konkurransesituasjonen
i eksisterende og nye markeder, vurderinger av egen konkurranseevne,
virksomhetsstrategiske forhold, eiernes avkastningskrav, oppdragsgiveres
vilje til å påta seg restverdirisiko, materiellets
alternative anvendelse i andre markeder, materiellets inntektspotensial,
kostnadsprofil og ikke minst leiepris. I sum vil slike vurderinger
legge grunnlaget for beregningen av investeringens lønnsomhet
og dens risikoeksponering for selskapet og avgjøre togeiers
vilje til langsiktig investering.
Departementet erfarer at bruk av nyere materiell ofte medfører
en øking i antall passasjerer, som igjen gir høyere
trafikkinntekter. Departementet er også kjent med at kostnadene
på områder som vedlikehold vil kunne være
betraktelig lavere for nyere materiell i forhold til eldre materiell.
Tilbyders beregning av restverdirisiko forbundet med en mulig investering vil
påvirkes av muligheter for alternativ bruk av materiellet
i andre deler av virksomheten, utleiemuligheter til andre selskaper,
muligheter for avhendelse av materiell i andre markeder og vurdering
av selskapets mulighet til å vinne varslede konkurranser.
Departementet mener at NSBs vurdering er svært unyansert
da det er mange vilkår som kan påvirke nåværende
eller eventuelt nye aktørers insitamenter til å foreta
langsiktige investeringer. Eksempler på vilkår
som departementet kan fastsette er lengden på kontraktsperiodene,
minimumskravene til det rullende materiellet, kontraktstyper (nettokontrakt
eller bruttokontrakt), mekanismer for håndtering av restverdirisiko
og retningslinjer for fastsetting av kostnadsorienterte priser.
Departementet mener at en ubetinget plikt til å bruke foreliggende
ressurser kan være egnet til å frata store deler
av jernbanemarkedet muligheten til å bidra til utvikling
av bedre og mer kostnadseffektive løsninger for jernbanesektoren.
Vil departementet utarbeide klare kravspesifikasjoner
for togmateriell, dette for å unngå at dårlig
tilpasset utenlandsk materiell tas i bruk på bekostning av
moderne og spesielt tilpasset materiell for norske forhold?
Departementet vil som kjøper av persontransporttjenester
med jernbane utarbeide klare kravspesifikasjoner for det rullende
materiellet som skal trafikkere strekningene det konkurreres om.
Kravspesifikasjonen skal inkluderes i konkurransedokumentene som
setter rammene for den enkelte konkurranse. Materiellet må være
tilpasset norsk infrastruktur, norsk klima og lovpålagte
krav. I tillegg vil det bli stilt krav til komfort og kvalitet slik
at de reisende får et kvalitativt godt og forutsigbart
togtilbud. Kravene skal utformes slik at de underbygger målene
med den enkelte konkurranse, ikke for å favorisere enkelte togsett
eller togsett eid av enkelte selskaper.
I den pågående konkurransen om avtale om persontransport
på Gjøvikbanen er det stilt en rekke krav til
rullende materiell i konkurransegrunnlaget.
Er det ønskelig at det helstatlige
norske NSB skal levere materiell til helstatlige danske DSB uten
full kompensasjon?
Departementet mener det er avgjørende for deltagelsen
i og gjennomføringen av de fremtidige konkurransene at
alle tilbydere likebehandles uavhengig av eierform.
For å senke etableringsbarrierer og dermed bidra til å skape
virksom konkurranse kan det inntil fungerende annenhåndsmarkeder
er etablert, være nødvendig å sikre tilbyderne
muligheter til å få tilgang til eksisterende rullende
materiell. Departementet vil i slike tilfeller påse at
NSB, som eier av det rullende materiellet det gis tilgang til, får
dekket kostnadene samt et fortjenestepåslag. Departementet
mener at denne løsningen gir NSB full kompensasjon for
det relevante tapet.
Er det ønskelig og akseptabelt
at helstatlige NSB skal være fødselshjelper for
et av verdens største transportkonsern (Connex) som allerede
har eierskap til buss, båt, ferje og bane i Norge?
Departementet mener at det avgjørende for deltagelsen
i og gjennomføringen av de fremtidige konkurransene innen
jernbanesektoren er at alle tilbydere likebehandles uavhengig av
eierform.
F"or å senke etableringsbarrierer og dermed
bidra til å skape virksom konkurranse kan det inntil et
fungerende annenhåndsmarked er etablert, være
nødvendig å sikre tilbyderne muligheter til å få tilgang
til nødvendige innsatsfaktorer.
Departementet mener at det ikke er relevant hvorvidt tilbyderne
er aktører i andre markeder så lenge dette ikke
gir tilgang til nødvendige innsatsfaktorer til å drive
jernbane i Norge.
Departementet mener det er viktig å sikre like og ikke-diskriminerende
vilkår til alle tilbydere i konkurransene, og vil i slike
tilfeller påse at NSB får dekket kostnadene knyttet
til å tilby den eiendelen det pålegges tilgang
til, samt et fortjenestepåslag. NSB står for øvrig
også fritt til å fremforhandle andre leievilkår
med leietakerne, dersom leietakerne ønsker å inngå en
annen avtale.
Samferdselsdepartementet kan i følge
lovforslaget kreve togmateriell fra NSB til andre operatører til
vilkår departementet fastsetter med endelig virkning.
Departementet mener at NSB vil kompenseres riktig ved å påse
at NSB får dekket sine omkostninger med å stille
ressurser til disposisjon for andre aktører. Utover dette
vil NSB få et påslag for rimelig fortjeneste.
Gjennom lovforslaget vil tilbydervirksomheten i en konkurranse
om persontransport med jernbane kunne pålegges å være
organisert som en separat økonomisk enhet. Departementet
vil i de kommende konkurransene stille krav om at tilbud som leveres skal
være basert på en sunn økonomi. Hvis
NSBs tilbydervirksomhet er organisert i samme konsern som den del
av virksomheten som stiller innsatsfaktorer til rådighet
for tilbyderne, vil departementet pålegge NSBs tilbydervirksomhet å bruke
vilkår og priser for disse innsatsfaktorene som utelukker
ulovlig krysssubsidiering. Disse forholdene medfører etter
departementets vurdering at NSBs muligheter til å vinne konkurranser
om persontransport ikke påvirkes av hvordan NSB kompenseres
for å stille ressurser til disposisjon for andre aktører.
Tilsvarende bestemmelser er gitt i den danske jernbaneloven,
hvor Trafikministeren har hjemmel til å pålegge
DSB å stille materiell til disposisjon for andre aktører.
NSB AS mener at "… et helhetlig
nasjonalt ansvar for verksteds- og vedlikeholdstjenester knyttet
til jernbanemateriell er nødvendig for å ivareta
og videreutvikle kompetanse og sikkerheten for persontransport på jernbanen
i Norge".
Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å hevde
at det å gi NSB et helhetlig nasjonalt ansvar for verksteds-
og vedlikeholdstjenester knyttet til jernbanemateriell er nødvendig
for å ivareta og videreutvikle kompetanse og sikkerheten
for persontransport på jernbanen i Norge. Ser man hen til
andre sektorer, for eksempel fly, buss og skip, er det flere selskaper,
både selskaper som driver den aktuelle transporten og andre
virksomheter, som driver vedlikehold på en sikkerhetsmessig
forsvarlig måte. I andre land, for eksempel Sverige, utfører
flere vedlikeholdsutøvere vedlikehold på togmateriell.
Departementet mener det vil være positivt om internasjonal
kunnskap om vedlikehold også kommer norske aktører
til gode. Aktører som driver tilsvarende virksomhet i utlandet,
kan ha minst like gode forutsetninger for å holde et høyt
kvalitets- og sikkerhetsnivå som selskaper som har stor
virksomhet i Norge. Det er dessuten allerede flere miljøer
som driver vedlikehold av togmateriell i Norge.
Departementet mener at en situasjon med flere aktører
vil være skjerpende og gi grunnlag for nyskapning og en
dynamikk i markedet som bidrar til at kompetansen ikke reduseres,
men økes.
Statens jernbanetilsyn har et nasjonalt ansvar for å påse
at sikkerheten innen jernbanesektoren holder et tilfredsstillende
nivå. Departementet mener det ville være prinsipielt
galt om et selskap, som også driver trafikkvirksomhet,
skal tillegges et særskilt nasjonalt ansvar for verksteds-
og vedlikeholdstjenester.
Departementet skriver at det er lagt stor
vekt på å studere andre lands erfaringer med innføring
av konkurranse. NSB skriver i sin høringsuttalelse at "ingen
andre land i Europa har tatt en tilsvarende risiko som den som følger
av departementets forslag"- Er dette også departementets
vurdering?
Departementet er opptatt av å begrense risikoen knyttet
til innføring av konkurranse om persontransport. Innføringen
skal skje gradvis, og dette er reflektert i fremgangsmåter
og tidsplaner. Dette innebærer at nåværende
og potensielle aktører i sektoren får tilstrekkelig
anledning til å tilpasse og omstille sin virksomhet. Viljen
til å begrense risiko kommer også til uttrykk
gjennom rekkefølgen på konkurransene. Togtilbudet
på Gjøvikbanen konkurranseutsettes først
da togtilbudet er forholdsvis begrenset og drives på en
strekning som er relativt avgrenset i forhold til det øvrige
stamnettet.
Myndigheter i andre land har tatt en langt større risiko
ved innføring av konkurranse om persontransport. I Storbritannia
ble all persontransport med tog konkurranseutsatt over en kort tidsperiode.
I Danmark ble en større andel av persontogtilbudet konkurranseutsatt
i den første konkurransen enn det som Samferdselsdepartementet
legger opp til i Norge. I Sverige er det gjennomført flere
konkurranser uten et særskilt rettslig grunnlag for å pålegge
den tidligere monopolisten (SJ) å stille innsatsfaktorer
til disposisjon for tilbydere.
Gjennom lovforslaget legges det til rette for at departementet
skal kunne utvikle virksom konkurranse. Videre stadfester lovforslaget
det grunnleggende prinsippet om ikke-diskriminering og likebehandling.
Departementet skal ved tilretteleggelse og gjennomføring
av konkurransene sørge for at hensynet til forutberegnlighet,
gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas. Dette skal
sikre alle tilbydere en korrekt og rettferdig behandling, og er
dermed en viktig rettsikkerhetsgaranti. Lovforslaget gir et grunnlag
som reduserer risikoen for forskjellsbehandling av tilbyderne, og
derigjennom reduserer muligheter for at tilbydere i ettertid fremsetter
klager på departementets tilretteleggelse og gjennomføring av
konkurranser.
Departementet mener derfor at lovforslaget innebærer
at det ikke tas en større risiko i Norge enn i andre land
ved innføring av konkurranse.
I hvilke andre land er plikt til overdragelse
av moderne rullende materiell og verksteder til konkurrerende selskaper
satt ut i livet på samme måte som i Norge, og
hvilke effekter har det gitt for jernbanen?
Departementet har i sitt tilretteleggingsarbeid lagt stor vekt
på å studere andre lands erfaringer med innføring
av konkurranse. Land det er naturlig å sammenligne seg
med (fortrinnsvis Sverige og Danmark) har hatt suksess med innføringen
av konkurranse. Det er likevel ikke slik at et enkelt land har valgt
en spesiell fremgangsmåte som departementet mener bør
kopieres ved konkurranseutsettingen i Norge. Til det er rammevilkårene
i landene for ulike. Departementet har valgt å ta lærdom
av ulike type erfaringer, og velger "beste praksis-løsninger"
fra ulike land. Departementet er ikke kjent med at land som har
innført konkurranse om persontransport har reversert, eller
ikke ønsker å videreføre, denne prosessen.
I den første konkurransen om persontransport med tog
i Danmark (togtilbud på Jylland) ble DSB av Trafikministeriet
pålagt en plikt til å stille blant annet rullende
materiell og klargjøringsverksteder til disposisjon for
deltakere i konkurransen. Plikten til å stille materiell
til rådighet er forankret i lov om jernbane (lov nr. 289
av 18. mai), mens plikten til å stille klargjøringsanlegg
er regulert i forskrift (bekendtgørelse nr. 560 av 21. juni
2000). Trafikministeriet inngikk avtale med DSB om at tilbyderne
skulle få tilgang til særskilte verkstedfasiliteter.
Det er myndighetsorganet Rikstrafiken (opprettet 1. juni
1999 og underlagt Näringsdepartementet) som har ansvaret
for kjøp av interregionale persontransporttjenester med
tog i Sverige. Statens Järnvägar (SJ) ble pålagt å stille
rullende materiell til disposisjon til tilbydere gjennom vedtak
i Riksdagen ved behandlingen av Regjeringens proposisjon "Transportpolitikk
för en hållbar utveckling" (1997/98:56). Dette
skjedde før omdannelsen av SJ til et aksjeselskap, hvor
eierskap og forvaltning av rullende materiell ble selskapsmessig
skilt ut i Affärsvärket Statens Järnvägar.
Hensikten med å sikre tilgang til innsatsfaktorer i Norge
er den samme som i Danmark og Sverige; å sikre
like konkurransevilkår for tilbyderne. Uten like konkurransevilkår
er det lite sannsynlig at nye trafikkutøvere vil delta
i konkurransene i Norge på tilsvarende måte som
i Sverige og Danmark. I konkurransene om persontransport med tog
i Sverige og Danmark har et tilfredsstillende antall konkurrenter deltatt,
noe som har gitt en god konkurransedynamikk. Dette er en vesentlig
effekt av ordningene med å sikre tilgang til grunnleggende
innsatsfaktorer.
Hvorfor mener departementet at et konkurranseregime
ikke kan gjennomføres uten de foreslåtte paragrafene § 8c
om tilgang til rullende materiell § 8d om tilgang
til verkstedsinfrastruktur?
En vellykket innføring av konkurranse forutsetter at
det er tilstrekkelig mange aktører som deltar som tilbydere
i den enkelte konkurranse. Aktørene vil ikke delta dersom
de ikke har trygghet for at konkurransene gjennomføres
på like og ikke-diskriminerende vilkår. Ikke minst
er dette viktig i Norge, fordi markedet for persontogtjenester er
relativt begrenset sammenlignet med det samme markedet i andre land.
Departementet mener at det ennå ikke foreligger noe
fungerende marked for de innsatsfaktorer som forslaget til bestemmelser
omhandler. Dette er innsatsfaktorer som er nødvendige for å drive
jernbane og som påvirker både kostnadene og kvaliteten
på togtjenestene i vesentlig grad. Mangelen på utviklet marked
gjør dessuten at en tilbyder vanskelig kan forutse prisen
på selvstendig grunnlag.
Som departementet varslet Stortinget om ved fremleggelse av St.meld.
nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015, vil togtilbudet
som skal konkurranseutsettes, deles inn i trafikkpakker. Trafikkpakkene
må være store nok til at jernbaneforetak kan drive
dem på en kostnadseffektiv og rasjonell måte.
Det legges derfor opp til at det samlede togtilbudet i Norge deles
inn i relativt få trafikkpakker. Dette vil medføre
at det vil gå en stund mellom hver konkurranse. Et fungerende
annenhåndsmarked vil trolig ikke kunne etableres i løpet
av kort tid, og dette er den viktigste årsaken til at det
i de første konkurransene trolig vil være nødvendig å sikre
tilgangen til enkelte sentrale innsatsfaktorer. Departementet mener
at konkurranseloven alene ikke er et tilstrekkelig virkemiddel til å sikre
reell konkurranse om jernbanetjenestene.
Departementet mener at bestemmelsene er nødvendige for å hindre
at NSB utnytter sin faktiske monopolsituasjon på en måte
som hindrer konkurranse på like vilkår, så lenge
NSB gis anledning å delta i konkurransen.
Det vises til høringsuttalelsen
fra Jernbaneverket: "Jernbaneverket anser det som uheldig at lovens bestemmelser,
i så stor grad som i dette tilfellet, skal utformes etter
forskrift. Rettsikkerhetshensyn og bestemmelsens inngripende karakter
tilsier etter Jernbaneverkets vurdering at bestemmelsene i større grad
gis i lovs form".
Departementet viser til at jernbaneloven i dag er utformet som
en fullmaktslov, hvor de mer detaljerte reglene er gitt i forskrift.
Lovforslaget er i tråd med eksisterende utforming av jernbaneloven.
Departementet legger til grunn at "rettssikkerhetshensyn" i den
sammenheng det her vises til, betyr muligheter for aktørene
til å forutberegne egen rettsituasjon, sikkerhet mot vilkårlighet
og sikkerhet mot uforholdsmessighet. Påleggshjemlene, hovedvilkårene
for anvendelse av disse og hovedprinsippene for beregning av vederlag
fremgår av lovforslaget. Prinsippene for vederlagsfastsettelse
angis også direkte i lovforslaget. Departementet mener
at lovforslaget er så vidt klart opptrukket at det ved
utforming av forskriftene gir garanti for likebehandling, samt tilstrekkelig
forutberegnelighet. Forskriftene sendes på vanlig måte
på høring til de som berøres.
Ved utarbeidelse av forslagene, har departementet foretatt en
vurdering av NSBs frihet til selv å bestemme hvorledes
egne eiendeler skal benyttes i forhold til hvilke begrensninger
det er rimelig å pålegge et selskap som er i en
faktisk monopolsituasjon hva angår tilgang til nødvendige
innsatsfaktorer i en konkurranse. Samlet sett mener departementet
at bestemmelsene gir sikkerhet for at påleggene ikke er
uforholdsmessige eller urimelige overfor NSB.
Departementet har lagt opp til at viktige overordnede prinsipper
for innføringen av konkurranse er drøftet i proposisjonen
og gjenspeilet i loven. Som på andre områder som
er blitt åpnet for konkurranse, er det lagt opp til at
de mer detaljerte reglene skal gis i forskrift.
Norges handikapforbund etterlyser en lovfesting av
krav til universell utforming for alle aktører og operatører
på jernbanenettet, jf. at tilgjengelighet et av hovedmålene
i norsk transportpolitikk.
Departementet har vurdert å lovfeste tilgjengelighet
for funksjonshemmede, men har kommet til at en slik lovfesting ikke
er hensiktsmessig, jf. at det heller ikke innenfor de andre kollektivtransportformene
er en rettighetsfestet tilgjengelighet. Lovforslaget bygger på en
forutsetning om at det er det offentlige som kjøper jernbanetjenestene,
og gjennom kjøp kan det stilles krav om tilgjengelighet
for alle. Dette er for eksempel gjort i konkurransegrunnlaget for
Gjøvikbanen, og dette vil danne grunnlag for et godt tilbud til
denne gruppen.
Også ved nye utlysninger av konkurranse på jernbanen
vil det legges vekt på forbedringstiltak for handikappede.
Er det noen begrunnelse for at § 7b
om pålegg om gjensidig reiseinformasjon og salg av billetter bare
gjelder jernbane og ikke andre kollektive transportmidler?
Departementet har vurdert å utvide bestemmelsen til å gjelde
gjensidig salg og reiseinformasjon mellom andre kollektive transportmidler,
men har kommet til at det ikke er hensiktsmessig å foreslå slike
bestemmelser i jernbaneloven.
Departementet foreslår et regelverk for å legge
til rette for konkurranse om persontransport innen jernbanesektoren.
Dette er førende for regelutformingen. Det vil ikke være
naturlig å pålegge aktører i andre kollektivsektorer å samarbeide
om salg og reiseinformasjon med hjemmel i jernbaneloven. Departementet
har kommet til at denne typen spørsmål bør
vurderes samlet for alle aktuelle sektorer, for på denne måten å få et
samlet, helhetlig regelverk som fremmer samarbeid mellom transportformene.