Tvistemålsloven selv inneholder ingen oppregning av
de hovedprinsipper den bygger på. Loven angir heller ikke
de formål eller funksjoner domstolene skal ivareta ved
sin behandling av sivile saker. I juridisk teori er især
disse prinsippene trukket fram: Kontradiksjonsprinsippet, muntlig
saksbehandling, bevisumiddelbarhet, offentlighet, disposisjonsprinsippet,
forhandlingsprinsippet, lekfolks deltakelse, fri bevisføring
og fri bevisvurdering, og at retten har plikt til å gi
veiledning om prosessuelle forhold og tillate at feil blir rettet.
Videre er det trukket fram tre mer generelle prinsipper, som
også er kommet til uttrykk i den europeiske menneskerettskonvensjon
(EMK), nemlig prinsippene om likhet, konsentrasjon og forsvarlig saksbehandling.
Tvistemålsutvalget har trukket fram to hovedfunksjoner
som en ny lov skal ha: Den skal fremme rettssikkerhet, og den skal
sikre at den materielle lovgivningen slår gjennom. Til
tross for at domstolene bør ha disse to oppgavene, kan
det ikke tas for gitt at all tvisteløsning skal skje for
domstolene. I mange tilfeller er det best at tvisten løses
utenfor domstolene, eller at det i domstolene legges til rette for
en løsning basert på mekling.
Utvalget har påpekt en lang rekke reformbehov, og i
utredningen del II har utvalget drøftet generelle retningslinjer
under overskriften "Viktige føringer og hensyn ved utarbeidelsen
av tvisteloven". For øvrig har utvalget under 22 punkter
tatt stilling til forskjellige problemstillinger.
Departementet slutter seg i det vesentlige til utvalgets hovedsynspunkter.
Det gjelder både utvalgets oppregning av reformbehov og
dets drøftelse av viktige føringer for utarbeidelsen
av en ny lov.
Departementet er enig i at den sivile rettergang og dermed tvisteloven
har to hovedfunksjoner: konfliktløsning og gjennomføring
av den materielle lovgivning. Gjennomslag for lovgivningen forutsetter
at det er oppnådd klarhet i hva rettsreglene går
ut på. Dersom slik klarhet ikke er oppnådd, er
det viktig at noen kan bidra til dette, slik at det legges best
mulig grunnlag for at borgerne etterlever rettsreglene. For å sikre
gjennomslag for lovgivningen er det generelt viktig at manglende
etterlevelse kan bli brakt inn for domstolene.
Domstolene har til oppgave å autorisere bruk av tvangsmakt
og bidrar til en monopolisering av tvangsmakten. Det bør
være praktisk mulig for alle - uten hensyn til inntekts-
og formuesforhold - å nyttiggjøre seg denne håndhevingsfunksjonen.
Departementet ser det som særlig viktig at saker som gjelder små verdier,
kan behandles i domstolene på en måte som partene
ser seg tjent med.
De tiltak som vil føre til at domstolsbehandling i mange
saker blir mindre kostbar, bør etter departementets syn
tillegges størst vekt ved utformingen av den nye loven.
En kostnadsreduksjon for partene vil bidra til større rettssikkerhet,
og senker domstolsterskelen.
Utvalgets forslag om et gjennomgripende proporsjonalitetsprinsipp
er det tiltak som trolig vil få størst betydning
for partenes kostnadsnivå. Departementet ser det som viktig
at dette prinsippet både kommer til uttrykk i generelle
regler og konkretiseres i forslaget til et særskilt prosesspor
for saker om mindre verdier, småkravprosessen. Departementet
støtter utvalgets synspunkter på behovet for innskrenkninger
i retten til overprøving og forslaget til en ny regel om
forenklet domsbehandling.
Proporsjonalitetsprinsippet må ses i nær sammenheng
med forslaget om en mer aktiv saksstyring. Departementet ser ikke
grunn til å anta at aktiv saksstyring vil gjøre
det mer ressurskrevende for domstolen å behandle hver sak,
slik Dommerforeningen og Advokatforeningen har antydet i sine høringsuttalelser.
Selv om forslaget til tvistelov vil bidra til å redusere
prosesskostnadene, vil det i høy grad være behov for
andre tiltak som virker i samme retning. For det første
er det ønskelig at rettshjelptjenester blir utsatt for
slik konkurranse at prisen på dem kan bli presset nedover.
For det annet er det nødvendig å ha en ordning
med fri sakførsel som i rimelig grad dekker behovet. Endelig
ser departementet positivt på at ulike forsikringstilbud
dekker rettshjelpsbehovet til mange.
Departementet understreker at viktige prinsipper i dagens lovgivning
og rettspraksis bør videreføres. Saksbehandlingen
skal være forsvarlig, og den skal oppfylle de krav som
følger av internasjonale forpliktelser. Departementet deler
imidlertid ikke utvalgets forslag til redusert gjennomslag for hovedregelen
om at retten av eget tiltak anvender rettsreglene, slik at det skal
innføres en ubetinget plikt for retten til å innhente
partenes syn på rettsspørsmål som de
ikke har hatt foranledning til å uttale seg om.
Departementet ser positivt på de utenrettslige meklingsordninger
som i dag bidrar til tvisteløsning. Lovforslaget vil innføre
som generell regel at partene skal forsøke å løse
tvisten i minnelighet før sak reises.
Departementet har et annet syn enn utvalget på hvilken
funksjon forliksrådene bør ha. Departementet foreslår
at alle saker om mindre formuesverdier som hovedregel må behandles
i forliksrådet først, og at rådet i disse
sakene bør ha kompetanse til å avsi dom.
Departementet ser også positivt på den virksomhet
som utøves i ulike utenrettslige nemnder. Partene står
som hovedregel fritt til å løse en tvist ved voldgift.
Departementet er likevel enig med utvalget i at det generelt er ønskelig å utforme
reglene i tvisteloven slik at domstolsprosessen blir et konkurransedyktig
og godt alternativ til voldgift.
Departementet er enig med utvalget i at loven bør ha
en formålsparagraf. En formålsbestemmelse kan ikke
bli uttømmende i sin oppregning. Departementet er likevel
kommet til at det bør tas med noen flere elementer enn
i utvalgets forslag. Det bør tas med som et mål
at prosessen skal være effektiv. Formålsbestemmelsen
bør suppleres med hva som utgjør samfunnets behov
ved domstolenes behandling av sivile saker. Departementet foreslår
også å framheve bedre at proporsjonalitetsprinsippet
skal tjene til at samfunnet ikke påføres uforholdsmessig
stor ressursbruk i tvister av liten betydning.
Utvalget ønsker å videreføre dagens
domstolssystem med en domstolspyramide i tre nivåer. Utvalget
går samtidig inn for at de forskjellige instansene i større
grad enn tidligere får rendyrke sine funksjoner innenfor
det som er domstolenes hovedoppgaver. Tingrettene bør og
skal være bærebjelken i vårt rettssystem.
På denne bakgrunn mener utvalget at tingrettenes rolle
som et førstelinjeforsvar bør styrkes. Tvistemålsutvalget
mener at lagmannsrettenes rolle som rene ankeinstanser må styrkes
og videreutvikles. Utvalget legger til grunn at hovedoppgaven for
Høyesterett må være rettsavklaring og
i noen grad rettsutvikling.
I utredningen foretar utvalget en grundigere drøftelse
av instansordningen i saker om overprøving av administrative
tvangsvedtak mot enkeltpersoner, med særlig sikte på domstolenes
forhold til fylkesnemndenes avgjørelser etter barnevernloven.
Spørsmålet er om ordningen skal videreføres
slik den er i dag, slik at alle saker om rettslig prøving
av administrative tvangsvedtak starter i tingretten. Utvalget konkluderer
med at dagens ordning bør videreføres.
Departementet slutter seg til Tvistemålsutvalgets syn
på hvilken funksjon de ulike domstolsinstanser skal ha.
Departementet er imidlertid blitt stående ved en annen
løsning enn utvalget når det gjelder domstolenes
prøving av fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven. Den
ordinære instansfølgen, som åpner for
at en slik sak kan bli behandlet i opptil fire instanser, skaper
risiko for en samlet behandlingstid som er uforsvarlig lang i forhold
til prinsippet om hva som er best for barnet. Departementet er kommet
til at den mest effektive og enkleste måten å korte
ned den totale saksbehandlingstiden i barnevernsaker på,
er å innføre en særregel om at fylkesnemndas
vedtak kan bringes direkte inn for lagmannsretten. Dette forslaget
vil også bli fremmet i en egen proposisjon fra Barne- og
familiedepartementet i løpet av våren 2005.
Komiteen er enig med departementet
i at tvisteloven skal bygge på den eksisterende domstolsstruktur.
Tingrettene bør etter komiteens vurdering
fortsatt utgjøre den alminnelige førsteinstans, lagmannsrettene
bør primært være ankedomstol, og Høyesterett
bør i hovedsak ha ansvar for rettsavklaring og i noen grad
rettsutvikling. Hva gjelder domstolenes rettsutviklende virksomhet,
vil komiteen vise til regjeringsadvokatens uttalelse
om dette, og hvor det understrekes
"at domstolenes viktigste rolle er å avgjøre
de rettslige tvister de får seg forelagt på grunnlag
av gjeldende rett. Dette er et viktig trekk ved maktfordelingen
mellom den lovgivende og den utøvende makt, som også bidrar
til å sikre forutberegnlighet og likebehandling. I lys
av dette må domstolenes rettsutviklende virksomhet sees
mer som et unntak fra den ordinære dømmende virksomhet
enn som et overordnet mål i seg selv."
Det er etter komiteens oppfatning hensiktsmessig å innta
en formålsbestemmelse i ny tvistelov. Komiteen vil
presisere at uttrykket "avklart rettsreglene" i bestemmelsens første
ledd, skal tolkes i lys av det som ovenfor er sagt om forholdet
mellom den lovgivende og den dømmende makt.
Etter komiteens mening inneholder dagens sivilprosess
viktige prinsipper som bør videreføres i ny tvistelov.
Saksbehandlingen skal være forsvarlig og i henhold til
folkerettens krav, den skal gi sakens parter anledning til å kommentere
anførsler fra motparten, den skal som hovedregel være
offentlig, muntlig og bygge på prinsippene om bevisumiddelbarhet
og fri bevisføring. Ny tvistelov skal imidlertid også utvikle
nye prinsipper i sivilprosessen. Det vises f.eks. til departementets
forslag om mekling, økt grad av dommerstyring og økt
grad av proporsjonalitet mellom tvistegjenstanden og saksbehandlingsreglene. Komiteen vil
kommentere disse og andre forslag spesielt under de aktuelle kapitler
senere i innstillingen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, mener at hovedlinjene i gjeldende regler
om rettslig prøving av administrative tvangsvedtak i helse-
og sosialsektoren bør videreføres. Det er viktig
at slike saker forankres og behandles lokalt. Flertallet mener
videre at det ikke bør gjelde noen særregler om
instansfølgen ved overprøving av vedtak etter
barnevernloven. Hensynet til at det raskt skal bli ro omkring barna,
kan ivaretas ved å innføre strenge vilkår
for ankebehandling i lagmannsretten.
Når tingrettens dom går ut på tvang
som ikke er vedtatt av fylkesnemnda, kan imidlertid spesielle hensyn
tale for at det gis anledning til ny prøving av saken.
Dette kan etter flertallets mening være
aktuelt når fylkesnemnda ikke har tatt barnevernstjenestens
forslag om tiltak til følge, og når kommunen i
tingretten har lagt ned påstand om mer inngripende tiltak
enn det som var foreslått for fylkesnemnda. Særlig
når ingen i fylkesnemnda har gått inn for tvangen,
kan det være rimelig med ny prøving. På den
annen side kan det tale mot ny prøving at det bare er gradsforskjeller
mellom omfanget av den tvang tingretten har gått
inn for, og den som er vedtatt av fylkesnemnda.
Flertallet vil understreke at før barnevernssakene
møter silingsregelen til lagmannsretten, har den vært
gjenstand for behandling både i fylkesnemnda og i tingretten.
Når saken ikke er prinsipiell, bør det etter flertallets oppfatning
legges vesentlig vekt på om det er sannsynlig at resultatet
vil bli et annet etter ankeforhandling, og at spørsmålet
om bruk av tvang under enhver omstendighet kan bringes inn for fylkesnemnda
på ny etter relativt kort tid.
Både hensynet til en kortere saksbehandlingstid og hensynet
til rettssikkerhet må etter flertallets mening
veie tungt i saker etter barnevernloven. Derfor mener flertallet at
det bør innføres en regel om at det i tingretten
alltid skal være med én fagkyndig og én
lek meddommer. Dette er i stor grad en kodifisering av gjeldende
praksis. En slik ordning sikrer etter flertallets mening
fagkyndighet, samtidig som fagdommere eller fagkyndige ikke dominerer sammensetningen.
I noen saker kan hensynet til rettssikkerheten veie særlig
tungt. Flertallet vil derfor følge opp Tvistemålsutvalgets
forslag om forsterket tingrett i særlige tilfeller. Flertallet går
inn for at retten da settes med to fagdommere og tre meddommere, hvorav
en eller to skal være fagkyndige. En slik sammensetning
kan være ønskelig når saken er spesielt vanskelig
eller gjelder tvangsvedtak med uvanlig vidtrekkende konsekvenser.
Flertallet fremmer følgende
forslag:
"Overskriften i tvisteloven § 36-4
skal lyde:
Tingrettens sammensetning. Fagkyndige
utvalg
Tvisteloven § 36-4 første
ledd skal lyde:
Tingretten settes med to meddommere, hvorav en lek og en
fagkyndig. I særlige tilfeller kan retten settes med to
fagdommere og tre meddommere, hvorav en eller to skal være
fagkyndige.
Tvisteloven § 36-10 tredje og fjerde
ledd skal lyde:
Anke over tingrettens dom i sak om fylkesnemndas vedtak
etter lov om barnevernstjenester kan ikke fremmes uten lagmannsrettens
samtykke. Samtykke kan bare gis når
a) anken gjelder spørsmål som
har betydning utenfor den foreliggende sak,
b) det er grunn til å behandle saken på ny
fordi det er framkommet nye opplysninger,
c) det er vesentlige svakheter ved tingrettens avgjørelse
eller saksbehandling, eller
d) dommen går ut på tvang som ikke er
vedtatt av fylkesnemnda.
Under muntlig ankeforhandling i lagmannsretten settes retten
med to meddommere, hvorav en lek og en fagkyndig. For ankebehandlingen
gjelder for øvrig reglene i kapitlet her så langt
de passer.
I lov om barneverntjenester ny § 7-6
skal første ledd første punktum lyde:
Nemndas vedtak kan bringes inn for tingretten etter reglene
i tvisteloven kapittel 36 av den private part eller av kommunen."
Flertallet er for øvrig enig med departementet i
at lagmannsretten skal settes med tre fagdommere og to meddommere
ved anke over dom i saker om administrative tvangsinngrep.
Flertallet slutter seg videre til departementets forslag
til regler om karensperioden, og legger til grunn at disse er i
overensstemmelse med EMK.
Flertallet slutter seg også til departementets forslag
om at tungtveiende grunner er et tilstrekkelig vilkår for
at retten kan bestemme at dom om opphør av tvangsvedtak
ikke skal få foregrepet virkning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet deler
Regjeringens syn om at barnevernssaker i dagens system tar uforholdsmessig lang
tid før en oppnår en endelig avgjørelse.
Saksgangen frem til behandling i fylkesnemnd via tingrett og lagmannsrett
frem til mulig behandling i Høyesterett medfører
også mye usikkerhet og unødig belastning for de
involverte parter. Det vil derfor være en fordel om en
kunne redusere denne sakskjeden noe. Samtidig er det viktig at en
ikke reduserer det behov en har for en god og forsvarlig behandling
av disse viktige sakene.
Disse medlemmer mener det er en vesensforskjell
mellom en administrativ nemndbehandling og en domstolsbehandling.
Det er slik disse medlemmer ser det ønskelig
med en mulighet for en totrinns domstolsprøving. Her kan
en se en viss likhet med andre alvorlige tvangsinngrep som for eksempel tvisteloven
kapittel 36 om tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren, selv om
sakene ikke kan sammenlignes direkte. Kapittel 36 gir en mulighet
for en totrinns domstolsprøving og at tingretten kan settes
med et fagkyndig utvalg. Disse medlemmer mener at en
domstolsprøving med fagkyndige meddommere vil gi en god
og forsvarlig behandling av sakene. En vil også unngå problemet
som reises av Advokatforeningen og Dommerforeningen rundt muligheten
for domstolsprøving i to intanser, samt Høyesteretts
mulighet til å skape rettsenhet også på dette
viktige området.
Som en konsekvens av dette bør lov om barneverntjenester
kapittel 7 endres, og tvisteloven kapittel 36 gjelde alle administrative
tvangsvedtak. Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"I lov 17. juli 1992
nr. 100 om barneverntjenester gjøres følgende
endringer:
§ 7-1 skal lyde:
Saker etter denne lov behandles etter reglene i tvisteloven
kapittel 36.
§§ 7-2 til og med § 7-5
oppheves.
Kapitteloverskriften til kapittel 7 skal lyde:
Kapittel 7. Saksbehandlingsregler "
Komiteen ser hensiktsmessigheten i
en formålsparagraf som et forsøk på å synliggjøre
deler av hovedønskene ved tvisteloven. Behovet for rettferdighet,
forsvarlighet, tillit samt upartiskhet hos dommerne er avgjørende
for en troverdig håndhevelse av den enkeltes rettigheter
og tvister.
Når det gjelder § 1-1
andre ledd, er det likevel et par justeringer som bør foretas.
I fjerde strekpunkt henvises det til at saksbehandlingen og kostnadene skal
stå i rimelig forhold til sakens betydning. Dette fremstår
som rimelig. Derimot er det ikke nødvendigvis hensiktsmessig
i denne sammenheng også å henvise til domstolenes
samlede ressurser. Det er domstolenes oppgave å fastsette
minstemålet for forsvarlig saksbehandling, og det er Stortingets
ansvar å vurdere ressursbehovene i de årlige budsjettene.
Det blir problematisk dersom domstolenes samlede ressurser skal
redusere kravet til hva som utgjør en forsvarlig behandling
av saker. På denne bakgrunn fremmer komiteen følgende
forslag:
"Tvisteloven § 1-1
andre ledd fjerde strekpunkt skal lyde:
Komiteen vil også vise til at det i en
del sammenhenger vil være viktig å kunne få saker
overprøvet. Dette gjelder spesielt saker der en har med
verdier som er av en viss størrelse for de det angår
og der saken ellers kan få store konsekvenser for dem det gjelder.
Lovforslagets § 1-1 andre ledd siste strekpunkt
viser til at det er viktig at saker av særlig betydning
kan kunne overprøves. Å sette inn begrepet særlig
viktig er en meget sterk begrensning. Behovet for å avgrense
anker vil i en formålsparagraf best illustreres
ved å bytte ut begrepet "særlig betydning" med
"vesentlig betydning". Begrepet vesentlig betydning vil i denne
sammenheng være god nok ramme for tvistelovens ønskede
anvendelse.
På denne bakgrunn fremmer komiteen følgende
forslag:
"Tvisteloven § 1-1
andre ledd sjuende strekpunkt skal lyde: