Banker utgjør en viktig del av et lands finansielle infrastruktur.
Likviditet gir evne til å omdisponere forvaltningskapital
for eksempel for å finansiere økte utlån
og til å redusere forvaltningskapitalen for å møte
forpliktelser ved forfall. Tilstrekkelig likviditet er derfor en
forutsetning for den løpende driften til enhver bank.
Teknologiske og finansielle innovasjoner og dereguleringen av
finansmarkedene har gjort finansmarkedet mer likvide, men også ført
til at likviditetsstyringen har blitt mer avhengig av markedsbaserte forhold.
Også sammensetningen av en banks beholdninger av likvider
og aktiviteter har endret seg den siste tiden. Uro i finansmarkedene,
både nasjonalt og internasjonalt, kan derfor få større
betydning for bankenes likviditet nå enn før.
Finansdepartementet har et overordnet ansvar for å sikre
et velfungerende finansmarked. Kredittilsynet er ansvarlig for å føre
tilsyn med den enkelte institusjon og er gitt fullmakter til å gripe
inn ved kriser, eller fare for kriser, gjennom krav og pålegg
til den enkelte institusjon. I krisesituasjoner kan også departementet
vurdere om berørte banker skal settes under offentlig administrasjon
eller om andre tiltak bør settes i verk. Sentralbanken
er långiver i siste instans (LSI). Dette innebærer
blant annet at den kan få et særskilt ansvar for å bidra
til å avverge en krise gjennom en ekstraordinær
tilførsel av likviditet.
Selv om likviditetsproblemer i en enkelt bank kan forplante seg,
må en helt klart skille mellom likviditetssvikt for den
enkelte bank og likviditetssvikt for hele banksystemet. Norges Banks
rolle som långiver i siste instans har endret seg over
tid. Norges Bank skriver i Penger og Kreditt 04/04 at hovedstyrets
siste gjennomgang av LSI-rollen i mars 2004 stadfestet at ekstraordinær
tilførsel av likviditet bør forbeholdes situasjoner
der den finansielle stabiliteten kan være truet uten slik
støtte.
Robuste og effektive finansmarkeder og betalingssystemer krever
god likviditetsstyring i finansnæringen. På grunn
av det økonomiske samspillet mellom finansinstitusjonene,
kan svakheter i en bank, forårsake forstyrrelser og få følger
for hele banksystemet. God likviditetsstyring er derfor en av de
viktigste aktivitetene en bank utfører, og det kan være
av stor samfunnsmessig betydning at en bank har tilstrekkelig likviditet.
Departementet mener at gjeldende retts regulering av likviditetskrav
for banker er uhensiktsmessig, og vil derfor foreslå endringer
i gjeldende rett. Departementet har vurdert om det er tilstrekkelig å foreta
endringer i likviditetsforskriften, men kommet til at likviditetskravene
er en så vidt sentral del av reguleringen, at de sentrale
elementene i denne reguleringen bør fremkomme i lov. Departementets
forslag til endringer i gjeldende regler bygger på Banklovkommisjonens
utkast til nye lovregler for likviditetskrav, jf. NOU 2001:23. Banklovkommisjonens
forslag er nærmere omtalt i proposisjonens punkt 4.5.
Departementet mener at likviditetskravet bør angis som
et kvalitativt krav. Departementet viser til at et kvalitativt krav
bedre vil kunne tilpasses likviditetsrisikoen i den enkelte virksomhet,
sammenlignet med et kvantitativt krav. Departementet viser for øvrig
til Banklovkommisjonens vurdering og begrunnelse for innføring
av et slikt kvalitativt krav, som departementet slutter seg til.
Sett i kombinasjon med Basel II og de nye kapitaldekningsreglene,
får Kredittilsynet her en ytterligere fullmakt til individuell oppfølging
av likviditetsrisikoen i de forskjellige finansinstitusjonene. Som
en del av tilsynsprosessen gis det her rom for vurdering av eventuelle
kvantitative krav.
For å motta innskudd fra allmennheten trenger en konsesjon
som bank. Et sentralt trekk ved virksomheten til en bank er at den
omdanner kortsiktige innskudd til langsiktige utlån. Denne
virksomheten bygger på at det statistisk sett er lite sannsynlig
at en stor andel av innskuddene kreves utbetalt innen nær
fremtid. For bankene vil det være en kostnad forbundet med å holde
likvider, og de vil derfor omdanne så mye som mulig til
utlån. For å tiltrekke seg nye innskudd og beholde
gamle, er det likevel helt sentralt at innskuddskundene har tiltro
til at innskuddene utbetales ved forespørsel. Skulle innskuddskundenes
tillitt til banken svikte, vil banken raskt stilles i en situasjon
hvor en betydelig andel av innskuddene ønskes tatt ut i
løpet av en meget kort periode. Dersom flere innskyterne
mister tiltro til at bankvesenet er likvid, kan dette få svært
negative konsekvenser og raskt kunne spre seg til hele banksystemet,
og få klare skadevirkninger for samfunnsøkonomien
generelt. Slike kriser kan dermed få makroøkonomiske
konsekvenser og slå ut i et bredt omfang. Betryggende likviditetsstyring
er derfor helt sentralt for innskuddsbankene. Både bankenes
særstilling som forvaltere av innskuddsmidler og bankenes
sentrale rolle i betalingsformidlingen, tilsier at bankenes likviditetsrisiko
krever særskilt oppfølging fra Kredittilsynet.
Et sentralt spørsmål er likevel om et likviditetskrav
bare skal gjelde for banker, slik som det gjør i henhold
til gjeldende rett, eller om kravet skal gjøres gjeldende
for en utvidet krets av institusjoner. Banklovkommisjonen har foreslått
at kravet utvides til å gjelde overfor alle "finansforetak".
Dette forslaget får støtte fra FNH og Norges Bank,
og ingen av høringsinstansene går imot denne delen
av kommisjonens forslag. Etter departementets vurdering er sikkerhet
for rettidig oppgjør av finansielle instrumenter svært
viktig, og finansinstitusjonene kan neppe fungere godt, verken overfor
kunder eller långivere, om disse ikke kan ha tiltro til
at institusjonene har en betryggende likviditetsstyring. Dette taler
for at likviditetskravet utvides til å gjelde også andre
finansinstitusjoner. Et kvalitativt krav, som departementet her foreslår,
vil, i større grad enn dagens kvantitative krav, være
tilpasset og avpasset den enkelte virksomhet. Etter departementets
vurdering er det viktig å gjøre kravet gjeldende
overfor andre institusjoner enn banker.
Banklovkommisjonen har i sitt utkast til lovtekst foreslått
at kravet skal gjelde for alle "finansforetak". Begrepet "finansforetak"
er hentet fra Banklovkommisjonens utkast til ny lov om finansforetak
(jf. kommisjonens fjerde og sjette utredning), men begrepet eksisterer
enda ikke i gjeldende rett. Departementet viser til at betegnelsen
i hovedsak er sammenfallende med betegnelsen "finansinstitusjoner".
Departementet foreslår på denne bakgrunn å knytte
likviditetskravet til denne gruppen av foretak. Finansinstitusjon
er definert i finansieringsvirksomhetsloven § 1-4.
Departementet foreslår etter dette et kvalitativt likviditetskrav
for alle finansinstitusjoner. Departementet foreslår at
en bestemmelse om likviditetskrav for finansinstitusjoner plasseres
i finansieringsvirksomhetsloven, sammen med de øvrige alminnelige
reglene for finansinstitusjonenes virksomhet. Det vises til forslaget
til ny § 2-17 første ledd i finansieringsvirksomhetsloven.
Departementet foreslår videre at det lovfestes et krav
om at finansinstitusjonene skal ha en forsvarlig likviditetsstyring
etter retningslinjer fastsatt av styret, jf. forslaget til ny § 2-17
annet ledd. Forslaget er i samsvar med Banklovkommisjonens utkast.
Departementet foreslår videre at det presiseres i bestemmelsen
at Kredittilsynet kan fastsette rapporteringskrav til finansinstitusjonene,
som for eksempel at de skal rapportere om gjenstående løpetid
for poster i balansen og ikke-balanseførte finansielle
instrumenter.
Blant annet FNH, Sparebankforeningen og Kredittilsynet har vist
til at kredittilsynsloven gir Kredittilsynet adgang til å pålegge
rapportering og eventuelt gi andre pålegg i forbindelse
med tilsynet med likviditetsrisiko. Departementet viser til at kredittilsynsloven § 4
gir Kredittilsynet hjemmel til å gripe inn overfor tilsynsobjekter
i nærmere angitte situasjoner, og at dette også vil
kunne gjelde pålegg om rapportering og andre pålegg
som foreslås regulert i departementets lovforslag her.
Departementet slutter seg således til de høringsinstansene
som mener Kredittilsynet allerede har hjemler til å gripe
inn overfor finansinstitusjoner som ikke har en forsvarlig likviditetsstyring.
Men under henvisning til hvor viktig betryggende likviditet er for
en finansinstitusjon, har departementet likevel kommet til at det
kan være hensiktsmessig med en helt klar og særskilt
regulering av Kredittilsynets kompetanse på dette området. Videre
taler hensynet til en samlet plassering av de sentrale bestemmelsene
om likviditetsstyring for at det tas inn egne bestemmelser om tilsynets
kompetanse i en bestemmelse om likviditet, slik departementet foreslår
i lovforslaget § 2-17 annet og tredje ledd.
Departementet legger videre til grunn at det vil være
hensiktsmessig å fastsette enkelte nærmere regler
som utdyper hva som er "forsvarlig likviditetsstyring". Departementet
mener videre at slike nærmere regler bør bygge
på anbefalingene for god likviditetsstyring fra den internasjonale
oppgjørsbanken, jf. omtale i proposisjonens punkt 4.3 og
legger til grunn at slike regler bør fastsettes i forskrift.
Departementet legger til grunn at en forskrift om forsvarlig
likviditetsstyring blant annet bør stille krav om at institusjonens
styre fastsetter og godkjenner mål og retningslinjer for
den daglige likviditetsstyringen. Det bør etableres rammer
for å styre finansieringsbehovet for ulike tidshorisonter.
Finansieringsbehovet og likviditetsrisikoen bør måles, overvåkes
og rapporteres internt, og om nødvendig, også eksternt
(for eksempel til Kredittilsynet). Forskriften bør også fastsette
at institusjonen bør analysere likviditetsrisikoen ved
ulike stresscenarier, samt at institusjonen skal ha beredskapsplaner
som klarlegger prosedyrer for å håndtere likviditetskriser.
Institusjonen bør også ha systemer for internkontroll
av prosessen med styring av likviditetsrisikoen. Forskriften bør
i tillegg fastsette at et forsikringsselskap også skal
ta hensyn til mulige forsinkelse ved reassurandørers deltakelse
i oppgjøret ved vurderingen av likviditetsbehov knyttet
til påregnelige utbetalinger til dekning av erstatningsoppgjør.
Forslagene er i samsvar Banklovkommisjonens forslag. Departementet
viser i tillegg til at Kredittilsynet har utviklet en modul for
vurdering av likviditetsrisikoen i kredittinstitusjoner, og at dette
kan være et viktig underlag for utarbeidelsen av en forskrift.
Departementet tar sikte på å fastsette slike regler
med hjemmel i den generelle forskriftsbestemmelsen i forslaget til
ny § 2-17 femte ledd første punktum,
jf. omtale nedenfor.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens utkast når
det gjelder krav om at banker, kredittforetak og finansieringsselskaper
skal rapportere om gjenstående løpetid for poster
i balansen og ikke-balanseførte instrumenter. Kredittilsynet
har innført et krav om kvartalsvis rapportering av ovennevnte
med hjemmel i kredittilsynsloven, et slikt krav i finansieringsvirksomhetsloven
vil derfor ikke innføre nye rapporteringskrav. Departementet
foreslår likevel også her at det presiseres i
bestemmelsen at rapporteringen skal foretas til Kredittilsynet,
jf. forslaget til ny § 2-17 tredje ledd første
punktum, med samme begrunnelse som under ny § 2-17
annet ledd om å ha et mest mulig samlet likviditetsregelverk.
Departementet antar videre at det er hensiktsmessig at Kredittilsynet
kan fastsette nærmere krav til slik rapportering, for eksempel
med tanke på frist for rapportering, oppsett osv. Det vises
til forslaget til ny § 2-17 tredje ledd annet
punktum.
Banklovkommisjonen har foreslått at finansforetak som
driver utlånsvirksomhet skal begrense likviditetsrisikoen
ved å sørge for at det er et rimelig forhold mellom
innskudd og andre innlånsmidler som er grunnlag for utlånsmidler,
samt at tilbakebetalingstakten for utlån er rimelig tilpasset
innlånsmidlene som er grunnlaget for utlånsvirksomheten
(Banklovkommisjonens utkast til § 10-10 tredje
ledd). Etter departementets vurdering vil dette forslaget ha karakter
av å være nærmere regler som utdyper
hva som er "forsvarlig likviditetsstyring", og anbefales lagt i en
forskrift om forsvarlig likviditetsstyring. Departementet viser
videre til at banker, kredittforetak og finansieringsselskaper etter
forslaget skal rapportere om gjenstående løpetid
for poster i balansen og ikke-balanseførte instrumenter.
Kravet tar utgangspunkt i en løpetidsrapportering. En løpetidsrapportering
vil gi en oversikt over løpetiden av innskudd og andre innlånsmidler
på den ene siden og tilbakebetalingstakten for utlån
på den andre siden. I en slik sammenheng legger departementet
til grunn at en også må vurdere forholdet mellom
bankenes innskudd og utlån, og hvilke alternative likviditetskilder
banken har tilgang til om innskuddsfinansieringen skulle svikte. Departementet
er av den oppfatning at en løpetidsanalyse bør
gjenspeile forventede inngående og utgående likviditetsstrømmer
som, med en gitt sannsynlighet, vil inntreffe innenfor ulike tidsintervall,
og at hver finansinstitusjon bør etablere en prosess for å sikre
løpende måling og kontroll av netto innlånsbehov i
perioden. Departementet legger således til grunn at forholdet
mellom innskudd og utlån derfor bør være et
integrert element i likviditetsstyringen i banken, og at forholdet
mellom disse vurderes skjønnsmessig ved tilsyn av Kredittilsynet.
I og med at likviditetskravet etter departementets forslag også vil
gjelde for forsikringsselskaper, legger departementet til grunn
at det ikke er behov for den særregel for forsikringsselskaper
som Banklovkommisjonen har foreslått i sitt utkast § 10-10
fjerde ledd. Departementet anser bestemmelsen for å inneholde
en nærmere presisering av det kvalitative likviditetskravet,
og således er unødvendig å lovfeste.
Det vises for øvrig til at et tilsvarende krav følger
av forskrift 23. april 1997nr. 377 om forsikringsselskapers kapitalforvaltning § 5
tredje ledd.
Kredittilsynets kompetanse til å gripe inn overfor en
finansinstitusjon hvor likviditetsrisikoen ikke er forsvarlig, foreslås
regulert i forslaget til ny § 2-17 fjerde ledd.
Forslaget er i samsvar med Banklovkommisjonens utkast.
Departementet slutter seg også til Banklovkommisjonens
utkast til forskriftshjemmel, jf. forslaget til ny § 2-17
femte ledd. Departementet viser til at forslaget til forskriftshjemmel
i femte ledd første punktum er generell, og gjelder nærmere
regler til gjennomføring av bestemmelsene i paragrafen
for øvrig. Departementet tar som nevnt ovenfor, sikte på å fastsette
nærmere regler om forsvarlig likviditetsstyring i medhold
av denne bestemmelsen. I likhet med Banklovkommisjonen, mener departementet
dessuten at det er svært viktig at det i spesielle
situasjoner er anledning til å fastsette kvantitative minstekrav
til institusjonens beholdning av likvider. Det vises til forslaget
til ny § 2-17 femte ledd annet punktum. Departementet
viser til at det kun er når det foreligger "særlige
grunner", at det kan fastsettes slike kvantitative krav. Det vises
til Banklovkommisjonens omtale av denne bestemmelsen i NOU 2001:23
punkt 7.6.2, som departementet slutter seg til.
Som følge av at departementet foreslår en egen bestemmelse
om likviditetskrav for finansinstitusjoner i finansieringsvirksomhetsloven,
foreslår departementet å oppheve gjeldende bestemmelser
om likviditet i henholdsvis sparebankloven og forretningsbankloven
med tilhørende forskrift. Det vises til lovforslagets del
II (sparebankloven) og del III (forretningsbankloven).
Departementet viser til at finansieringsvirksomhetsloven § 2a-9
om konsolideringsregler vil gjelde for de foreslåtte likviditetskravene.
Departementet legger til grunn at kravet om konsolidering vil være oppfylt
når den enkelte institusjon har oppfylt det kvalitative
likviditetskravet. Når det gjelder de nærmere
krav til rutiner for styring og kontroll, legges det til grunn at
kravene til disse ikke vil gjelde på konsolidert basis.
Det vil imidlertid, dersom det blir nødvendig, kunne fastsettes
nærmere regler om konsolidering også for denne
delen av likviditetskravet i forskrift. Det vises til forskriftshjemmelen
i finansieringsvirksomhetsloven 2a-9 siste ledd.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
lovforslag del II (sparebankloven), III (forretningsbankloven) og
IV (finansieringsvirksomhetsloven).