Regjeringen foreslår i proposisjonen klimakvotesystem
for 2008-2012. Sammenlignet med kvotesystemet for 2005-2007 foreslås
kvoteplikten utvidet til nye sektorer, og i tillegg foreslås
det vesentlige endrede bestemmelser for tildelingen av
kvoter.
Det norske kvotesystemet for 2005-2007 var ment å være
en innfasingsperiode før 2008-2012, hvor Norge har en utslippsforpliktelse
under Kyotoprotokollen, jf. Ot.prp. nr. 13 (2004-2005) klimakvoteloven.
Norge er etter Kyotoprotokollen forpliktet til å sørge
for at de gjennomsnittlige årlige klimagassutslippene i
forpliktelsesperioden 2008-2012 ikke er mer enn én prosent
høyere enn i 1990. Dette tilsvarer 50,3 millioner tonn
CO2-ekvivalenter. Kyotoprotokollen åpner for at partene,
som supplement til nasjonale tiltak, kan bruke Kyoto-mekanismene
til å oppfylle denne utslippsforpliktelsen.
Kvotesystemet som Regjeringen foreslår for 2008-2012,
vil ha en lavere samlet tildeling av vederlagsfrie kvoter enn EU-landene
i forhold til totale utslipp fra de kvotepliktige virksomhetene
- tilsvarende om lag 30 pst. av fremskrevne utslipp i kvotepliktige sektorer.
Systemets tildelingsprinsipper vil ikke i nevneverdig grad svekke
den enkelte bedrifts motivasjon til å redusere utslipp.
Det foreslåtte kvotesystemet skal utgjøre en
riktig balanse mellom hensynene til situasjonen for eksisterende
virksomheter, slik at deres finansielle situasjon ikke
forverres nevneverdig, og kvotesystemets rolle som klimavirkemiddel.
Systemet skal utgjøre en balansert overgang i forhold til
Regjeringens målsetting - om at det ikke skal tildeles
slike kvoter i EU-systemet etter 2012.
For alle bedrifter som omfattes av kvotesystemet vil det være
en kostnad knyttet til utslipp - og dermed en gevinst å hente
på å redusere dem. Det vil lønne seg
for bedriftene å legge om til mer miljøvennlig teknologi.
Omsettelige kvoter som blir tildelt vederlagsfritt - basert på historiske
utslipp, vil gi bedriftene incentiver til å gjennomføre
tiltak i Norge og til å redusere utslippene.
Samtidig med at klimakvoteloven endres vil også klimakvoteforskriften
bli revidert. Forskriften skal sendes på høring
sommeren 2007.
Intensjonen med det norske kvotesystemet da klimakvoteloven ble
vedtatt, var at det snarest mulig skulle kobles opp til EUs kvotesystem.
Norge ønsket i utgangspunktet å gjøre
dette ved en gjensidig anerkjennelse av hverandres kvoter i EU og
i det norske kvotesystemet. Imidlertid ønsker EU-kommisjonen at
direktivet innlemmes i EØS-avtalen. Regjeringen åpnet
for en slik innlemmelse i mars 2006, og dette krever en beslutning
i EØS-komitéen, hvor Island og Liechtenstein også må slutte
seg til.
Regjeringen vil arbeide for at EUs kvotesystem skal baseres på at
det ikke tildeles vederlagsfrie kvoter etter 2012, og norske kvotepliktige
bedrifter kan derfor ikke basere seg på tildeling av vederlagsfrie kvoter
etter 2012. Dette vil imidlertid måtte vurderes i lys av
EUs politikk på området. For virksomhet som i
kvoteperioden 2008-2012 får kvoter på grunnlag
av den historiske tidsperioden 1998-2001, åpnes det etter
2012 uansett ikke for ny tildeling basert på prognoser
eller andre historiske tidsperioder enn 1998-2001.
Reglene for de kvotepliktiges bruk av Kyoto-mekanismene vil være
de samme som i EU når det gjelder typer prosjekter. På grunn
av manglende avklaring med EU om innlemmelse av kvotedirektivet
i EØS-avtalen, er det imidlertid uavklart om det i Norge
må settes en tallfestet begrensning på bruken
av antall kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene Felles
gjennomføring (JI) og Den grønne utviklingsmekanismen
(CDM).
EU-kommisjonen kategoriserer kvotesystemet som et nasjonalt virkemiddel.
Det er ingen begrensninger for et lands kvotepliktige bedrifters
kjøp av kvoter utstedt fra andre EU-land for å innfri
kvoteplikten. EU ønsker å bidra til å etterleve
Kyotoprotokollens krav om supplementaritet blant annet ved å begrense
bruken av de prosjektbaserte mekanismene, mens det ikke kan settes
tilsvarende begrensninger for bruk av kvoter fra andre EU-land.
For Norges del legges det til grunn at ethvert kjøp av
kvoter fra andre land vil innebære bruk av Kyoto-mekanismene,
uansett om det er kvoter utstedt i EUs kvotesystem eller gjennom
de prosjektbaserte mekanismene.
De prinsippene for tildeling av vederlagsfrie kvoter som er foreslått
i proposisjonen, bygger på at Norge i forhandlingene om
tilpasninger til kvotedirektivet får unntak fra Artikkel
10, som begrenser salg av kvoter til maksimalt 10 pst. av den samlede
kvotemengden i 2008-2012.
Det er ikke avklart om Norge vil bli bundet av kvotedirektivets
bestemmelse om at det skal settes et tak på bruken av de
prosjektbaserte kyotomekanismene Felles gjennomføring og
Den grønne utviklingsmekanismen. Dersom man i
Norge ikke får unntak fra bestemmelsen om tak på bruk
av de prosjektbaserte mekanismene, vil Regjeringen i kvoteforskriften
komme tilbake til hvordan en slik begrensning skal gjennomføres.
Det åpnes eventuelt for en differensiering basert på hvor
stor mengde vederlagsfrie kvoter den enkelte installsjon er tildelt.
Innlemmelse av kvotedirektivet i EØS-avtalen vil gi
føringer på utformingen av det norske kvotesystemet
for 2008-2012 og senere perioder, og omfanget av dagens kvotesystem
må utvides til å gjelde flere nye sektorer. Lovforslaget
omfatter således endringer i klimakvoteloven om omfang
av kvoteplikten og tildeling av kvoter for å tilpasse loven
til forpliktelsene under Kyotoprotokollen i perioden 2008-2012 og
til EUs kvotedirektiv.
Det eksisterende kvotesystemet er regulert gjennom klimakvoteforskriften
fra 2005. Forskriften vil senere bli gjenstand for separat høring
og revisjon på bakgrunn av de endringer som gjøres
i loven.
I henhold til EUs kvotedirektiv plikter Norge å legge
frem en plan for statens tildeling av kvoter til kvotepliktig virksomhet
for 2008-2012 (Nasjonal allokeringsplan "NAP"). Plikten til å legge
frem en slik plan inntreffer etter nærmere angitte frister
når EUs kvotedirektiv er tatt inn i EØS-avtalen.
Planen må godkjennes i henhold til EØS-avtalens
bestemmelser, og som er nærmere omtalt i proposisjonen.
Den nasjonale allokeringsplanen vil være basert på de vedtatte
endringene i klimakvoteloven. Det forventes at EFTAs overvåkingsorgan
(ESA) vil få en rolle i å godkjenne tildelingsplaner
og søknader om inkludering av andre virksomheter og gasser
i kvotesystemet for EFTA-landene etter de regler som gjelder under EØS-avtalen,
herunder i samsvar med reglene om offentlig støtte.
Elementene i Norges tildelingsplan er i hovedsak presentert i
proposisjonen.
En beslutning i EØS-komitéen om innlemmelse av
kvotedirektivet i EØS-avtalen kan tidligst finne sted i
juli 2007. Etter at en slik beslutning er fattet, vil Regjeringen
fremme en sak for Stortinget høsten 2007.
Erfaringene med det norske kvotesystemet for 2005-2007 er presentert
i proposisjonen.
Det norske kvotesystemet fra 2008 vil omfatte utslipp av CO2
som får obligatorisk kvoteplikt i henhold til EUs kvotedirektiv.
Fra 2005 omfattet kvoteplikten i Norge energianlegg over 20 MW,
mineralsk industri som produksjon av sement, kalk og leca, oljeraffinerier,
ilandføringsterminaler og gassraffinerier. I tillegg til
sektorene som er omfattet av dagens kvotesystem, vil også stasjonær
forbrenning, inklusive fakling på kontinentalsokkelen (herunder
på flyttbare innretninger for petroleumsvirksomhet), det
meste av treforedlingsindustrien (som bransje) og bruk av mineralolje
i energianlegg over 20 MW få kvoteplikt. Dette er utslipp som
i dag er ilagt CO2-avgift, og som av den grunn er unntatt fra det
eksisterende kvotesystemet. Kvotesystemet fra 2008 vil dermed omfatte
minst 40 pst. av de nasjonale utslippene av klimagasser, dvs. en
vesentlig større andel av utslippene enn dagens kvotesystem.
En tentativ oversikt over hvilke norske bedrifter som basert
på EUs kvotesystem vil bli omfattet av kvoteplikten for
2008-2012, følger som vedlegg til proposisjonen.
Departementet viser til at EUs kvotehandelsdirektiv åpner
for at Norge kan inkludere i kvotesystemet andre sektorer og gasser
(herunder lystgass, metan og fluorforbindelser) som ikke omfattes
av EUs obligatoriske kvotesystem. Det antas å være
betydelige muligheter for utslippsreduserende tiltak innen slike
sektorer. Regjeringen foreslår at det i klimakvoteloven
gis en ny bestemmelse om at det gjennom forskrift kan inntas andre
sektorer og virksomheter i kvotesystemet for 2008-2012 enn dem som
omfattes av klimakvoteloven § 3.
Det foreslås at utslipp fra kunstgjødselproduksjon
skal ha kvoteplikt, men sektoren skal ikke inntas i omfangsbestemmelsen
for kvoteplikten. Utslipp fra gjødselproduksjon vil snarest
mulig bli omfattet av kvotesystemet gjennom den foreslåtte
forskriftsbestemmelsen i § 3.
Transportsektoren er nå ikke omfattet av EUs kvotesystem.
Kvoteplikt i transportsektoren vil i praksis kreve at kvoteplikten
ikke legges på forurenseren (brukere av drivstoff), men
på leverandøren av forurensende vare (oljeselskapene).
Dette gjør at transportsektoren heller ikke kan inkluderes
frivillig av enkeltland i 2008-2012 gjennom de prosedyrene direktivet
har for dette.
Regjeringen vil utrede nærmere mulighetene til å utforme
et eget norsk kvotesystem for transportsektoren. Utgangspunktet
er at en eventuell omlegging fra CO2-avgift til kvoteplikt i transportsektoren
skal skje innenfor en provenynøytral ramme.
Anlegg for fangst og lagring av CO2 er ikke omfattet av EUs kvotedirektiv,
og bør ikke regnes som kvotepliktig utslipp innenfor kvotesystemet.
Regjeringen foreslår at slike anlegg blir inkludert i kvotesystemet
gjennom å bruke direktivets adgang til "opt-in", og det
vil bare være nødvendig å levere inn
kvoter for den mengden av CO2 som faktisk slippes ut til atmosfæren.
Et opplegg for å inkludere anlegg for CO2-håndtering
må trolig godkjennes separat av ESA i konsultasjon med
EU-kommisjonen, og kan komme på et senere tidspunkt enn
godkjenningen av allokeringsplanen. Anlegg for CO2-håndtering
i Norge kan bli de første som godkjennes i kvotesystemet
i Europa.
Det legges ikke opp til å inkludere anleggene for å rense
og deponere CO2 fra brønnstrømmen på Sleipner
eller Snøhvit i kvotesystemet.
Regjeringen foreslår at energiutslipp fra kvotepliktige
virksomheter i eksisterende landbasert industri skal tildeles kvoter
tilsvarende 87 pst. av gjennomsnittsutslippene i 1998-2001, mens
kvotepliktige prosessutslipp tildeles vederlagsfrie kvoter tilsvarende
100 pst. av det samme grunnlaget. Dette vil utgjøre kvoter
for om lag 5,5 millioner tonn per år, som tilsvarer drøyt
80 pst. av disse virksomhetenes anslåtte utslipp i 2005.
Regjeringen vil komme tilbake med forslag til endringer i CO2-avgiften
i forbindelse med budsjettet for 2008.
Den foreslåtte tildelingen av vederlagsfrie kvoter vil
ta hensyn til eksisterende virksomheter innen bransjene sementproduksjon,
kalk, metanol, raffinerier, ilandføringsterminaler og deler
av den petrokjemiske industrien.
Regjeringen foreslår at det ikke tildeles vederlagsfrie
kvoter til petroleumsinstallasjoner offshore, utgangspunktet er
at de samlede utslippskostnadene for petroleumssektoren forutsettes
videreført på tilnærmet dagens nivå.
Petroleumsvirksomheten antas å kunne stå for om
lag 60 pst. av utslippene i det norske kvotesystemet i
2008-2012. Installasjonene betaler i dag en CO2-avgift tilsvarende
342 kroner per tonn CO2 for bruk av gass og 300/255 kroner
per tonn for bruk av henholdsvis lett og tung fyringsolje. CO2-avgiften
vil bli sett i sammenheng med kostnadene petroleumsindustrien blir
pålagt ved å måtte kjøpe kvoter,
slik at den totale utslippskostnaden blir videreført på tilnærmet
dagens nivå.
Regjeringens forslag innebærer at det norske kvotesystemet
for 2008-2012 i betydelig grad bygger på at bedriftene
må kjøpe kvoter. Bedriftene vil redusere utslipp
eller kjøpe kvoter i EUs kvotemarked til den rådende
pris, de vil også kunne skaffe seg kvoter ved å gå inn
i prosjekter under de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene
eller kjøpe slike kvoter i annenhåndsmarkedet.
Det skal ikke etableres noen generell kvotereserve, kvotekostnadene
vil inngå i aktørenes produksjons- og investeringsbeslutninger.
Regjeringen foreslår at tildelingen av vederlagsfrie
kvoter for 2008-2012 skal skje på bakgrunn av historiske
utslipp. Basisperioden vil være årene 1998-2001,
som er den samme som for kvoteperioden 2005-2007.
Det er i proposisjonen gjort rede for praktiseringen av 1998-2001
som basisår for tildeling av vederlagsfrie kvoter og for
fastlandsindustri med kvoteplikt som er etablert mellom 2002 og
2005. Det foreslås at bedrifter som er etablert i perioden
1998-2001 skal tildeles kvoter basert på gjennomsnittlige
utslipp i de årene de har vært i drift, og det
foreslås at det ikke bør etableres noen særordning
for bedrifter som er etablert mellom 2002 og 2005.
Departementet viser til at kvotedirektivet som hovedregel forutsetter
at det enkelte land før starten av kvoteperioden fastlåser
det totale antall kvoter hver virksomhet skal tildeles vederlagsfritt
i perioden. Et unntak fra dette er tildeling fra reserver forbeholdt
nye virksomheter. De tildelte kvotene skal imidlertid utdeles porsjonsvis
for hvert år i løpet av perioden. I det norske
kvotesystemet for 2005-2007 foretas en årlig utdeling av
det antallet kvoter den kvotepliktige er berettiget til i henhold
til tildelingsvedtaket. Dette innebærer at den kvotepliktige
ikke kan disponere fritt over hele den tildelte kvotemengden ved
starten på kvoteperioden. Det legges opp til en tilsvarende
ordning for 2008-2012.
Kvotedirektivet tillater ikke at den årlige utdelingen
av kvotene gjøres betinget av produksjonsvolum eller andre
sider knyttet til bedriftens atferd i perioden, heller ikke etter
en forhåndsdefinert regel. Kommisjonens retningslinjer
tillater likevel at man kan la være å dele ut
kvoter til bedrifter som i løpet av kvoteperioden legger
ned sin virksomhet.
Regjeringen foreslår ikke en generell kvotereserve til
nye virksomheter og kapasitetsutvidelser. Investeringer som medfører
nye eller økte utslipp, vil påregnes en klimakostnad
i form av utgifter til kvotekjøp. Det settes imidlertid
av en kvotereserve til nye gasskraftverk som skal basere seg på rensing,
og høyeffektive kraftvarmeverk med konsesjon.
Det vises til at nye konsesjoner til gasskraftverk skal basere
seg på CO2-fjerning. Det forutsettes at renseanlegg vil
omfattes av kvotesystemet, slik at gasskraftverk ikke gjøres
kvotepliktig for fanget og lagret CO2. Dersom det blir aktuelt å ta
i bruk de gitte konsesjonene til gasskraftverk, vil Regjeringen
bidra til CO2-fjerning av disse. Regjeringen vil samarbeide med
utbyggerne av gasskraftverk om anlegg for CO2-fangst og bidra økonomisk
til at dette gjennomføres så raskt som mulig.
Kvotedirektivet krever at landene fastsetter en samlet kvotemengde
som tilføres det europeiske kvotemarkedet, og som vil bestå av
kvoter som tildeles vederlagsfritt og kvoter som selges. Denne "samlede kvotemengden"
som Norge tilfører EU-markedet, vil legge beslag på en
tilsvarende mengde av de kvotene Norge er tildelt under Kyotoprotokollen.
Den kvotemengden Norge er tildelt under Kyotoprotokollen tar
utgangspunkt i utslippsforpliktelsen, og er definert som fem ganger
101 pst. av utslippene av klimagasser i 1990. Norge har rapportert
et estimat på utslippene av klimagasser i 1990 på 49,8
millioner tonn CO2-ekvivalenter i den rapporten som skal legges
til grunn for fastsettelsen av antall kvoter under Kyotoprotokollen.
Summen av Norges kvoter under Kyotoprotokollen blir dermed 5 ganger
49,8 millioner tonn ganger 101 pst., som gir 251,5 millioner tonn
CO2-ekvivalenter for perioden 2008-2012.
Utslippene i 2005 var 54,0 millioner tonn CO2-ekvivalenter. For
2010 er utslippene anslått til 59,2 millioner tonn CO2-ekvivalenter
når det er tatt hensyn til effektene av de tiltak og virkemidler
som er innført. Utslippene vil overskride utslippskvoten med
om lag 9 millioner tonn CO2-ekvivalenter i året. Den delen
av dette gapet som ikke dekkes gjennom ytterligere nasjonale virkemidler,
må dekkes gjennom kjøp av kvoter under Kyoto-mekanismene
- og ved at bedriftene kjøper kvoter gjennom kvotesystemet
og ved statlig kjøp.
Kvotesystemet for 2008-2012 vil omfatte sektorer som stod for
utslipp av om lag 19 millioner tonn CO2 i 2005, og som antas å være
i størrelsesorden 21-23 millioner tonn CO2 i 2010. Utslippene
fra de sektorene som får kvoteplikt, var om lag 13 millioner tonn
CO2 i 1990.
Regjeringens foreslåtte opplegg medfører at
samlet antall vederlagsfrie kvoter til landbasert virksomhet gjennomsnittlig
antas å bli om lag 6-7 millioner tonn per år,
eller om lag 30 pst. av de utslippene som forventes fra kvotepliktige
virksomheter.
De virksomheter som omfattes av kvotesystemet vil ha anledning
til å bruke kvoter kjøpt under Kyoto-mekanismene
til oppgjør for kvoteplikten. Dersom staten tildeler få vederlagsfrie
kvoter, vil kvotepliktige bedrifter levere inn en større
andel av kvoter som staten kan benytte til å oppfylle utslippsforpliktelsen under
Kyotoprotokollen.
Regjeringens forslag til kvotesystem for 2008-2012 innebærer
at kvotepliktige bedrifter får anledning til å utnytte
Kyoto-mekanismene, enten ved handel i EU-markedet eller ved å bruke
utslippsenheter fra de prosjektbaserte mekanismene til oppgjør
i kvotesystemet. Norske kvotepliktige bedrifter skal stå overfor
de samme begrensningene på hvilke typer av prosjekter som
kvotene kan komme fra som i EU. Nærmere regler for bruk
av kvoter fra mekanismene til oppgjør av kvoteplikten vil
bli fastsatt i forskrift.
Energiutslipp fra kvotepliktige virksomheter i eksisterende landbasert
industri vil etter forslaget bli tildelt kvoter vederlagsfritt tilsvarende
87 pst. av gjennomsnittsutslippene i 1998-2001, mens kvotepliktige
prosessutslipp tildeles vederlagsfrie kvoter tilsvarende 100 pst.
av det samme grunnlaget. Dette utgjør om lag 5,5 millioner
tonn per år og tilsvarer drøyt 80 pst. av disse
virksomhetenes anslåtte utslipp i 2005. Kvoteprisen fastsettes
i markedet.
Et tak på bruk av de prosjektbaserte mekanismene kan
ha betydelige økonomiske konsekvenser for kvotepliktige
virksomheter. Regjeringen foreslår å fjerne CO2-avgiften
for landbasert industri som får kvoteplikt. Dette innebærer
en avgiftslettelse for kvotepliktig landbasert industri på drøyt
100 mill. kroner per år.
Det foreslås ikke vederlagsfrie kvoter til petroleumsinstallasjoner
offshore.
Staten vil få redusert proveny fra CO2-avgiften, siden
avgiften avvikles for kvotepliktig landbasert industri og reduseres
for petroleumsinstallasjoner offshore. Avviklingen av CO2-avgiften
for landbasert industri er anslått å gi et provenytap
på drøyt 100 mill. kroner per år.