1.1 Generelt

Regjeringen foreslår i proposisjonen klimakvotesystem for 2008-2012. Sammenlignet med kvotesystemet for 2005-2007 foreslås kvoteplikten utvidet til nye sektorer, og i tillegg foreslås det vesentlige end­rede bestemmelser for tildelingen av kvoter.

Det norske kvotesystemet for 2005-2007 var ment å være en innfasingsperiode før 2008-2012, hvor Norge har en utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen, jf. Ot.prp. nr. 13 (2004-2005) klimakvoteloven. Norge er etter Kyotoprotokollen forpliktet til å sørge for at de gjennomsnittlige årlige klimagassutslippene i forpliktelsesperioden 2008-2012 ikke er mer enn én prosent høyere enn i 1990. Dette tilsvarer 50,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Kyotoprotokollen åpner for at partene, som supplement til nasjonale tiltak, kan bruke Kyoto-mekanismene til å oppfylle denne utslippsforpliktelsen.

Kvotesystemet som Regjeringen foreslår for 2008-2012, vil ha en lavere samlet tildeling av vederlagsfrie kvoter enn EU-landene i forhold til totale utslipp fra de kvotepliktige virksomhetene - tilsvarende om lag 30 pst. av fremskrevne utslipp i kvotepliktige sektorer. Systemets tildelingsprinsipper vil ikke i nevneverdig grad svekke den enkelte bedrifts motivasjon til å redusere utslipp.

Det foreslåtte kvotesystemet skal utgjøre en riktig balanse mellom hensynene til situasjonen for eksisterende virksomheter, slik at deres finansielle situa­sjon ikke forverres nevneverdig, og kvotesystemets rolle som klimavirkemiddel. Systemet skal utgjøre en balansert overgang i forhold til Regjeringens målsetting - om at det ikke skal tildeles slike kvoter i EU-systemet etter 2012.

For alle bedrifter som omfattes av kvotesystemet vil det være en kostnad knyttet til utslipp - og dermed en gevinst å hente på å redusere dem. Det vil lønne seg for bedriftene å legge om til mer miljøvennlig teknologi. Omsettelige kvoter som blir tildelt vederlagsfritt - basert på historiske utslipp, vil gi bedriftene incentiver til å gjennomføre tiltak i Norge og til å redusere utslippene.

Samtidig med at klimakvoteloven endres vil også klimakvoteforskriften bli revidert. Forskriften skal sendes på høring sommeren 2007.

1.2 Norge, EUs kvotesystem og EUs kvotedirektiv

Intensjonen med det norske kvotesystemet da klimakvoteloven ble vedtatt, var at det snarest mulig skulle kobles opp til EUs kvotesystem. Norge ønsket i utgangspunktet å gjøre dette ved en gjensidig anerkjennelse av hverandres kvoter i EU og i det norske kvotesystemet. Imidlertid ønsker EU-kommisjonen at direktivet innlemmes i EØS-avtalen. Regjeringen åpnet for en slik innlemmelse i mars 2006, og dette krever en beslutning i EØS-komitéen, hvor Island og Liechtenstein også må slutte seg til.

Regjeringen vil arbeide for at EUs kvotesystem skal baseres på at det ikke tildeles vederlagsfrie kvoter etter 2012, og norske kvotepliktige bedrifter kan derfor ikke basere seg på tildeling av vederlagsfrie kvoter etter 2012. Dette vil imidlertid måtte vurderes i lys av EUs politikk på området. For virksomhet som i kvoteperioden 2008-2012 får kvoter på grunnlag av den historiske tidsperioden 1998-2001, åpnes det etter 2012 uansett ikke for ny tildeling basert på prognoser eller andre historiske tidsperioder enn 1998-2001.

Reglene for de kvotepliktiges bruk av Kyoto-mekanismene vil være de samme som i EU når det gjelder typer prosjekter. På grunn av manglende avklaring med EU om innlemmelse av kvotedirektivet i EØS-avtalen, er det imidlertid uavklart om det i Norge må settes en tallfestet begrensning på bruken av antall kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene Felles gjennomføring (JI) og Den grønne utvik­lingsmekanismen (CDM).

EU-kommisjonen kategoriserer kvotesystemet som et nasjonalt virkemiddel. Det er ingen begrensninger for et lands kvotepliktige bedrifters kjøp av kvoter utstedt fra andre EU-land for å innfri kvoteplikten. EU ønsker å bidra til å etterleve Kyotoprotokollens krav om supplementaritet blant annet ved å begrense bruken av de prosjektbaserte mekanismene, mens det ikke kan settes tilsvarende begrensninger for bruk av kvoter fra andre EU-land. For Norges del legges det til grunn at ethvert kjøp av kvoter fra andre land vil innebære bruk av Kyoto-mekanismene, uansett om det er kvoter utstedt i EUs kvotesystem eller gjennom de prosjektbaserte mekanismene.

De prinsippene for tildeling av vederlagsfrie kvoter som er foreslått i proposisjonen, bygger på at Norge i forhandlingene om tilpasninger til kvotedirektivet får unntak fra Artikkel 10, som begrenser salg av kvoter til maksimalt 10 pst. av den samlede kvotemengden i 2008-2012.

Det er ikke avklart om Norge vil bli bundet av kvotedirektivets bestemmelse om at det skal settes et tak på bruken av de prosjektbaserte kyotomekanismene Felles gjennomføring og Den grønne utvik­lingsmekanismen. Dersom man i Norge ikke får unntak fra bestemmelsen om tak på bruk av de prosjektbaserte mekanismene, vil Regjeringen i kvoteforskriften komme tilbake til hvordan en slik begrensning skal gjennomføres. Det åpnes eventuelt for en differensiering basert på hvor stor mengde vederlagsfrie kvoter den enkelte installsjon er tildelt.

Innlemmelse av kvotedirektivet i EØS-avtalen vil gi føringer på utformingen av det norske kvotesystemet for 2008-2012 og senere perioder, og omfanget av dagens kvotesystem må utvides til å gjelde flere nye sektorer. Lovforslaget omfatter således endringer i klimakvoteloven om omfang av kvoteplikten og tildeling av kvoter for å tilpasse loven til forpliktelsene under Kyotoprotokollen i perioden 2008-2012 og til EUs kvotedirektiv.

Det eksisterende kvotesystemet er regulert gjennom klimakvoteforskriften fra 2005. Forskriften vil senere bli gjenstand for separat høring og revisjon på bakgrunn av de endringer som gjøres i loven.

I henhold til EUs kvotedirektiv plikter Norge å legge frem en plan for statens tildeling av kvoter til kvotepliktig virksomhet for 2008-2012 (Nasjonal allokeringsplan "NAP"). Plikten til å legge frem en slik plan inntreffer etter nærmere angitte frister når EUs kvotedirektiv er tatt inn i EØS-avtalen. Planen må godkjennes i henhold til EØS-avtalens bestemmelser, og som er nærmere omtalt i proposisjonen. Den nasjonale allokeringsplanen vil være basert på de vedtatte endringene i klimakvoteloven. Det forventes at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) vil få en rolle i å godkjenne tildelingsplaner og søknader om inkludering av andre virksomheter og gasser i kvotesystemet for EFTA-landene etter de regler som gjelder under EØS-avtalen, herunder i samsvar med reglene om offentlig støtte.

Elementene i Norges tildelingsplan er i hovedsak presentert i proposisjonen.

En beslutning i EØS-komitéen om innlemmelse av kvotedirektivet i EØS-avtalen kan tidligst finne sted i juli 2007. Etter at en slik beslutning er fattet, vil Regjeringen fremme en sak for Stortinget høsten 2007.

Erfaringene med det norske kvotesystemet for 2005-2007 er presentert i proposisjonen.

1.3 Regjeringens forslag

1.3.1 Omfanget av det norske kvotesystemet for 2008-2012

Det norske kvotesystemet fra 2008 vil omfatte utslipp av CO2 som får obligatorisk kvoteplikt i henhold til EUs kvotedirektiv.

Fra 2005 omfattet kvoteplikten i Norge energianlegg over 20 MW, mineralsk industri som produksjon av sement, kalk og leca, oljeraffinerier, ilandføringsterminaler og gassraffinerier. I tillegg til sektorene som er omfattet av dagens kvotesystem, vil også stasjonær forbrenning, inklusive fakling på kontinentalsokkelen (herunder på flyttbare innretninger for petroleumsvirksomhet), det meste av treforedlingsindustrien (som bransje) og bruk av mineralolje i energianlegg over 20 MW få kvoteplikt. Dette er utslipp som i dag er ilagt CO2-avgift, og som av den grunn er unntatt fra det eksisterende kvotesystemet. Kvotesystemet fra 2008 vil dermed omfatte minst 40 pst. av de nasjonale utslippene av klimagasser, dvs. en vesentlig større andel av utslippene enn dagens kvotesystem.

En tentativ oversikt over hvilke norske bedrifter som basert på EUs kvotesystem vil bli omfattet av kvoteplikten for 2008-2012, følger som vedlegg til proposisjonen.

Departementet viser til at EUs kvotehandelsdirektiv åpner for at Norge kan inkludere i kvotesystemet andre sektorer og gasser (herunder lystgass, metan og fluorforbindelser) som ikke omfattes av EUs obligatoriske kvotesystem. Det antas å være betydelige muligheter for utslippsreduserende tiltak innen slike sektorer. Regjeringen foreslår at det i klimakvoteloven gis en ny bestemmelse om at det gjennom forskrift kan inntas andre sektorer og virksomheter i kvotesystemet for 2008-2012 enn dem som omfattes av klimakvoteloven § 3.

Det foreslås at utslipp fra kunstgjødselproduksjon skal ha kvoteplikt, men sektoren skal ikke inntas i omfangsbestemmelsen for kvoteplikten. Utslipp fra gjødselproduksjon vil snarest mulig bli omfattet av kvotesystemet gjennom den foreslåtte forskriftsbestemmelsen i § 3.

Transportsektoren er nå ikke omfattet av EUs kvotesystem. Kvoteplikt i transportsektoren vil i praksis kreve at kvoteplikten ikke legges på forurenseren (brukere av drivstoff), men på leverandøren av forurensende vare (oljeselskapene). Dette gjør at transportsektoren heller ikke kan inkluderes frivillig av enkeltland i 2008-2012 gjennom de prosedyrene direktivet har for dette.

Regjeringen vil utrede nærmere mulighetene til å utforme et eget norsk kvotesystem for transportsektoren. Utgangspunktet er at en eventuell omlegging fra CO2-avgift til kvoteplikt i transportsektoren skal skje innenfor en provenynøytral ramme.

Anlegg for fangst og lagring av CO2 er ikke omfattet av EUs kvotedirektiv, og bør ikke regnes som kvotepliktig utslipp innenfor kvotesystemet. Regjeringen foreslår at slike anlegg blir inkludert i kvotesystemet gjennom å bruke direktivets adgang til "opt-in", og det vil bare være nødvendig å levere inn kvoter for den mengden av CO2 som faktisk slippes ut til atmosfæren.

Et opplegg for å inkludere anlegg for CO2-håndtering må trolig godkjennes separat av ESA i konsultasjon med EU-kommisjonen, og kan komme på et senere tidspunkt enn godkjenningen av allokeringsplanen. Anlegg for CO2-håndtering i Norge kan bli de første som godkjennes i kvotesystemet i Europa.

Det legges ikke opp til å inkludere anleggene for å rense og deponere CO2 fra brønnstrømmen på Sleipner eller Snøhvit i kvotesystemet.

1.3.2 Metode for tildeling av kvoter for 2008-2012

Regjeringen foreslår at energiutslipp fra kvotepliktige virksomheter i eksisterende landbasert industri skal tildeles kvoter tilsvarende 87 pst. av gjennomsnittsutslippene i 1998-2001, mens kvotepliktige prosessutslipp tildeles vederlagsfrie kvoter tilsvarende 100 pst. av det samme grunnlaget. Dette vil utgjøre kvoter for om lag 5,5 millioner tonn per år, som tilsvarer drøyt 80 pst. av disse virksomhetenes anslåtte utslipp i 2005.

Regjeringen vil komme tilbake med forslag til endringer i CO2-avgiften i forbindelse med budsjettet for 2008.

Den foreslåtte tildelingen av vederlagsfrie kvoter vil ta hensyn til eksisterende virksomheter innen bransjene sementproduksjon, kalk, metanol, raffinerier, ilandføringsterminaler og deler av den petrokjemiske industrien.

Regjeringen foreslår at det ikke tildeles vederlagsfrie kvoter til petroleumsinstallasjoner offshore, utgangspunktet er at de samlede utslippskostnadene for petroleumssektoren forutsettes videreført på tilnærmet dagens nivå. Petroleumsvirksomheten antas å kunne stå for om lag 60 pst. av utslippene i det nors­ke kvotesystemet i 2008-2012. Installasjonene betaler i dag en CO2-avgift tilsvarende 342 kroner per tonn CO2 for bruk av gass og 300/255 kroner per tonn for bruk av henholdsvis lett og tung fyringsolje. CO2-avgiften vil bli sett i sammenheng med kostnadene petroleumsindustrien blir pålagt ved å måtte kjøpe kvoter, slik at den totale utslippskostnaden blir videreført på tilnærmet dagens nivå.

Regjeringens forslag innebærer at det norske kvotesystemet for 2008-2012 i betydelig grad bygger på at bedriftene må kjøpe kvoter. Bedriftene vil redusere utslipp eller kjøpe kvoter i EUs kvotemarked til den rådende pris, de vil også kunne skaffe seg kvoter ved å gå inn i prosjekter under de prosjektbaserte Kyo­to-mekanismene eller kjøpe slike kvoter i annenhåndsmarkedet. Det skal ikke etableres noen generell kvotereserve, kvotekostnadene vil inngå i aktørenes produksjons- og investeringsbeslutninger.

Regjeringen foreslår at tildelingen av vederlagsfrie kvoter for 2008-2012 skal skje på bakgrunn av historiske utslipp. Basisperioden vil være årene 1998-2001, som er den samme som for kvoteperioden 2005-2007.

Det er i proposisjonen gjort rede for praktiseringen av 1998-2001 som basisår for tildeling av vederlagsfrie kvoter og for fastlandsindustri med kvoteplikt som er etablert mellom 2002 og 2005. Det foreslås at bedrifter som er etablert i perioden 1998-2001 skal tildeles kvoter basert på gjennomsnittlige utslipp i de årene de har vært i drift, og det foreslås at det ikke bør etableres noen særordning for bedrifter som er etablert mellom 2002 og 2005.

Departementet viser til at kvotedirektivet som hovedregel forutsetter at det enkelte land før starten av kvoteperioden fastlåser det totale antall kvoter hver virksomhet skal tildeles vederlagsfritt i perioden. Et unntak fra dette er tildeling fra reserver forbeholdt nye virksomheter. De tildelte kvotene skal imidlertid utdeles porsjonsvis for hvert år i løpet av perioden. I det norske kvotesystemet for 2005-2007 foretas en årlig utdeling av det antallet kvoter den kvotepliktige er berettiget til i henhold til tildelingsvedtaket. Dette innebærer at den kvotepliktige ikke kan disponere fritt over hele den tildelte kvotemengden ved starten på kvoteperioden. Det legges opp til en tilsvarende ordning for 2008-2012.

Kvotedirektivet tillater ikke at den årlige utdelingen av kvotene gjøres betinget av produksjonsvolum eller andre sider knyttet til bedriftens atferd i perioden, heller ikke etter en forhåndsdefinert regel. Kommisjonens retningslinjer tillater likevel at man kan la være å dele ut kvoter til bedrifter som i løpet av kvoteperioden legger ned sin virksomhet.

1.3.3 Etablering av en kvotereserve for nye gasskraftverk som skal basere seg på CO2-rensing og høyeffektive kraftvarmeverk

Regjeringen foreslår ikke en generell kvotereserve til nye virksomheter og kapasitetsutvidelser. Investeringer som medfører nye eller økte utslipp, vil påregnes en klimakostnad i form av utgifter til kvotekjøp. Det settes imidlertid av en kvotereserve til nye gasskraftverk som skal basere seg på rensing, og høyeffektive kraftvarmeverk med konsesjon.

Det vises til at nye konsesjoner til gasskraftverk skal basere seg på CO2-fjerning. Det forutsettes at renseanlegg vil omfattes av kvotesystemet, slik at gasskraftverk ikke gjøres kvotepliktig for fanget og lagret CO2. Dersom det blir aktuelt å ta i bruk de gitte konsesjonene til gasskraftverk, vil Regjeringen bidra til CO2-fjerning av disse. Regjeringen vil samarbeide med utbyggerne av gasskraftverk om anlegg for CO2-fangst og bidra økonomisk til at dette gjennomføres så raskt som mulig.

1.3.4 Samlet kvotemengde og bruk av de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene

Kvotedirektivet krever at landene fastsetter en samlet kvotemengde som tilføres det europeiske kvotemarkedet, og som vil bestå av kvoter som tildeles vederlagsfritt og kvoter som selges. Denne "samlede kvotemengden" som Norge tilfører EU-markedet, vil legge beslag på en tilsvarende mengde av de kvotene Norge er tildelt under Kyotoprotokollen.

Den kvotemengden Norge er tildelt under Kyotoprotokollen tar utgangspunkt i utslippsforpliktelsen, og er definert som fem ganger 101 pst. av utslippene av klimagasser i 1990. Norge har rapportert et estimat på utslippene av klimagasser i 1990 på 49,8 millioner tonn CO2-ekvivalenter i den rapporten som skal legges til grunn for fastsettelsen av antall kvoter under Kyotoprotokollen. Summen av Norges kvoter under Kyotoprotokollen blir dermed 5 ganger 49,8 millioner tonn ganger 101 pst., som gir 251,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter for perioden 2008-2012.

Utslippene i 2005 var 54,0 millioner tonn CO2-ekvivalenter. For 2010 er utslippene anslått til 59,2 millioner tonn CO2-ekvivalenter når det er tatt hensyn til effektene av de tiltak og virkemidler som er innført. Utslippene vil overskride utslippskvoten med om lag 9 millioner tonn CO2-ekvivalenter i året. Den delen av dette gapet som ikke dekkes gjennom ytterligere nasjonale virkemidler, må dekkes gjennom kjøp av kvoter under Kyoto-mekanismene - og ved at bedriftene kjøper kvoter gjennom kvotesystemet og ved statlig kjøp.

Kvotesystemet for 2008-2012 vil omfatte sektorer som stod for utslipp av om lag 19 millioner tonn CO2 i 2005, og som antas å være i størrelsesorden 21-23 millioner tonn CO2 i 2010. Utslippene fra de sektorene som får kvoteplikt, var om lag 13 millioner tonn CO2 i 1990.

Regjeringens foreslåtte opplegg medfører at samlet antall vederlagsfrie kvoter til landbasert virksomhet gjennomsnittlig antas å bli om lag 6-7 millioner tonn per år, eller om lag 30 pst. av de utslippene som forventes fra kvotepliktige virksomheter.

De virksomheter som omfattes av kvotesystemet vil ha anledning til å bruke kvoter kjøpt under Kyoto-mekanismene til oppgjør for kvoteplikten. Dersom staten tildeler få vederlagsfrie kvoter, vil kvotepliktige bedrifter levere inn en større andel av kvoter som staten kan benytte til å oppfylle utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen.

Regjeringens forslag til kvotesystem for 2008-2012 innebærer at kvotepliktige bedrifter får anledning til å utnytte Kyoto-mekanismene, enten ved handel i EU-markedet eller ved å bruke utslippsenheter fra de prosjektbaserte mekanismene til oppgjør i kvotesystemet. Norske kvotepliktige bedrifter skal stå overfor de samme begrensningene på hvilke typer av prosjekter som kvotene kan komme fra som i EU. Nærmere regler for bruk av kvoter fra mekanismene til oppgjør av kvoteplikten vil bli fastsatt i forskrift.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Energiutslipp fra kvotepliktige virksomheter i eksisterende landbasert industri vil etter forslaget bli tildelt kvoter vederlagsfritt tilsvarende 87 pst. av gjennomsnittsutslippene i 1998-2001, mens kvotepliktige prosessutslipp tildeles vederlagsfrie kvoter tilsvarende 100 pst. av det samme grunnlaget. Dette utgjør om lag 5,5 millioner tonn per år og tilsvarer drøyt 80 pst. av disse virksomhetenes anslåtte utslipp i 2005. Kvoteprisen fastsettes i markedet.

Et tak på bruk av de prosjektbaserte mekanismene kan ha betydelige økonomiske konsekvenser for kvotepliktige virksomheter. Regjeringen foreslår å fjerne CO2-avgiften for landbasert industri som får kvoteplikt. Dette innebærer en avgiftslettelse for kvotepliktig landbasert industri på drøyt 100 mill. kroner per år.

Det foreslås ikke vederlagsfrie kvoter til petroleumsinstallasjoner offshore.

Staten vil få redusert proveny fra CO2-avgiften, siden avgiften avvikles for kvotepliktig landbasert industri og reduseres for petroleumsinstallasjoner offshore. Avviklingen av CO2-avgiften for landbasert industri er anslått å gi et provenytap på drøyt 100 mill. kroner per år.