I proposisjonen fremmer Landbruks- og matdepartementet forslag
til endringer i lov 15. juni 2001 nr. 75 om veterinærer
og annet dyrehelsepersonell. Loven danner det lovmessige grunnlag
for veterinærvirksomhet i Norge.
Det foreslås lovendringer i forbindelse med planlagt
etablering av kommunalt ansvar for å sørge for tilfredsstillende
tilgang på dyrehelsepersonell.
Etter lovens formålsparagraf, § 1
annet ledd, er det i dag staten som har det overordnede ansvaret
for å sikre en landsdekkende dyrehelsetjeneste. Ansvaret omfatter
ikke et konkret ansvar for tjenestetilbud i enkeltområder
utover et ansvar for å etablere og administrere en ordning
med klinisk veterinærvakt. Landbruks- og matdepartementet
er opptatt av at bestemmelser som angår tilgjengelighet
av tjenester for brukerne forvaltes så nær brukerne
som mulig. Dette er også i tråd med et prinsipp
om å legge ansvaret for tjenester til lavest mulig effektivt
nivå. Departementet ønsker at kommunene får
ansvar for å sørge for tilfredsstillende tilgang
på tjenester fra dyrehelsepersonell. For at det skal bli
mulig, må lovens bestemmelse i § 1 annet
ledd om statens ansvar oppheves. Samtidig foreslås det
en ny bestemmelse i § 3 a om kommunens
ansvar.
Bestemmelsene i lovens § 26 om klinisk vakt
regulerer dagens ordning der staten har ansvaret og gir samtidig
bestemmelser for forhandlingene med yrkesorganisasjonene. I praksis
har yrkesorganisasjonene vært Den norske veterinærforening
(DNV), og den kliniske vakten har rettet seg mot landdyr. En velfungerende
klinisk veterinærvakt er i de fleste deler av landet avgjørende
for å sikre at dyreeiere har tilgang til veterinærtjenester
på kveld, natt og i helger. Dette er også viktig
i et dyrehelse- og dyrevelferdsperspektiv. Departementet mener imidlertid
at det ikke er nødvendig eller hensiktsmessig å lovregulere
hvordan denne vaktordningen skal etableres og organiseres, herunder
hva som skal være gjenstand for forhandlinger med yrkesorganisasjonen.
Departementet foreslår derfor at § 26
oppheves.
Svekket økonomisk grunnlag for klinisk veterinærtjeneste
gjør det mindre attraktivt for veterinærer å etablere
seg i flere distrikter. I dag ser vi dette spesielt i områder
på Vestlandet og i Nord-Norge. Dette kan føre
til mindre fokus på forebyggende helsearbeid og dårligere
beredskap mot alvorlige smittsomme dyresykdommer. Manglende tilgang
på kliniske veterinærtjenester kan i neste omgang
gi svekket grunnlag for husdyrhold. For å møte
disse utfordringene, satte Landbruksdepartementet i mars 2004 ned et
utvalg (Sagelvmo-utvalget) som blant annet skulle vurdere hvordan
en for veterinært personell kan bidra med offentlige virkemidler,
slik at tilfredsstillende veterinærdekning kan opprettholdes
i aktuelle områder. Sagelvmo-utvalget avga sin innstilling
i september 2004. I konklusjonen og tilrådningen fra utvalget ble
det bl.a. uttrykt følgende:
"Utvalget mener at de utfordringer en står overfor med
hensyn til å få en tilfredsstillende veterinærdekning
i alle deler av landet best kan løses ved at tilgang på kliniske
veterinærtjenester gjøres til et kommunalt ansvar.
Utvalget tilrår derfor at kommunene gis ansvar for at det
finnes en tilfredsstillende veterinærdekning. Utvalget
mener det i den sammenheng vil være nødvendig
at også det statlige ansvaret for den kliniske veterinærvakten
legges til kommunal sektor."
Departementet har vurdert innstillingen fra Sagelvmo-utvalget
og ønsker å følge opp hovedkonklusjonene
i innstillingen.
Staten har i dag et ansvar for å organisere og finansiere
klinisk veterinærvakt på kveld, natt og i helger
og høytider. Dagens vaktordning er basert på en avtale
mellom DNV og Landbruks- og matdepartementet av 8. februar
2006. Et viktig grunnlag for denne avtalen var utvalgsrapporten
"Klinisk veterinærvakt - antall og størrelse på vaktområdene
samt tilpasning av bemanningen i vaktordningen etter behov", som
ble avgitt av et bredt sammensatt utvalg 14. desember 2005.
Ansvar for tiltak mot smittsomme dyresykdommer og oppfølging
av dyrevelferdssaker følger av annet lovverk (matloven
og dyrevernloven). Forvaltning av disse oppgavene omfattes ikke
av den foreslåtte ansvarsoverføringen, og vil
fortsatt bli ivaretatt av Mattilsynet. Veterinærer har
en generell plikt til å rapportere om smittsomme sykdommer
som de kommer over i sitt virke, til Mattilsynet. Muligheten for å få tak
i veterinær er i så måte av betydning
også for den offentlige beredskapen mot alvorlige smittsomme
dyresykdommer.
Forslaget som innebærer en forvaltningsmessig reform,
vil kreve endringer i dyrehelsepersonelloven. Både formålsparagrafen, § 1,
og § 26 om klinisk vakt må endres. Kommunene
kan ikke gis nye plikter uten hjemmel i lov. Det foreslås
derfor en ny paragraf som regulerer kommunens ansvar.
Landbruks- og matdepartementet sendte lovutkastet med tilrettelegging
for kommunalisering av ansvaret for tilgang på dyrehelsepersonell
på høring 15. februar 2006 med høringsfrist
15. mai 2006. Etter anmodning ble høringsfristen
senere forlenget til 31. mai 2006, men høringssvar
ble tatt med helt fram til 23. juni 2006.
Hovedtyngden av kommunene er skeptiske til å overta
en ny forvaltningsoppgave. Mange har pekt på nødvendighet
av sikkerhet knyttet til økonomien ved en eventuell overføring
og behovet for en lovformulering som presiserer nærmere
plikter/kvalitetskrav ved et kommunalt ansvar. En del peker
også på at dagens vaktordning som administreres
av Mattilsynet, fungerer godt, og at det ikke er ønskelig å endre
på dette. KS mener likevel en overføring av ansvaret
for tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell er fornuftig
og i tråd med prinsippet om å legge ansvaret for tjenester
til lavest mulige effektive nivå.
DNV mener at staten skal ha det overordnede ansvar for å sikre
en landsdekkende veterinærtjeneste, men går inn
for at kommunene får ansvar for å sørge for
nødvendig tilgang på veterinærer i kommunen. DNV
er spesielt opptatt av at vaktordningen og forhandlingsinstituttet
knyttet til denne fortsatt skal være lovfestet. På samme
måte som mange andre høringsinstanser er de også opptatt
av at det må sikres tilstrekkelige økonomiske
rammer dersom kommunene skal få dette nye ansvaret.
Svært mange høringsinstanser skriver at det
må foreligge klare kriterier for hvordan kommunene skal definere
hva som regnes som tilfredsstillende tilgang på dyrehelsepersonell.
I nåværende annet ledd i formålsparagrafen
(§ 1) står det at staten har det overordnede
ansvaret for å sikre en landsdekkende dyrehelsetjeneste.
Statens ansvar er i første rekke blitt knyttet til den
landsdekkende kliniske vaktordningen som er regulert i lovens § 26.
Departementets forslag om å oppheve § 1
annet ledd og å fastsette ny § 3 a,
innebærer at statens overordnete ansvar oppheves. Samtidig
gis kommunene et nytt, konkret ansvar for å sørge
for tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell.
Kommunene får et utvidet ansvar i forhold til det ansvaret
staten har i dag i og med at det ikke blir omtalt som et overordnet
ansvar. Ansvaret blir direkte ved at det blir knyttet til en plikt
for kommunen til å sørge for tilfredsstillende
tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell. Hvordan kommunene
skal sørge for dette, vil det være opp til de
enkelte kommunene å bestemme. I høringsnotatet
var det også lagt opp til at det vil være kommunen
som må vurdere hva som er en tilfredsstillende tilgang
på tjenester fra dyrehelsepersonell.
For at det skal kunne være en tilfredsstillende tilgang
på tjenester fra dyrehelsepersonell, må tjenesten også omfatte
en døgnkontinuerlig tilgang på en slik tjeneste.
Departementet legger derfor til grunn at kommunens ansvar for å sikre
døgnkontinuerlig tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell
normalt må ivaretas gjennom en organisert vaktordning.
Av høringsinstansene er det omtrent 50 som er positive
til ansvarsoverføringen eller som har få eller ingen
merknader til forslaget.
Andre høringsinstanser er negative til at staten ikke
skal ha det overordnede ansvaret for å sikre en landsdekkende
dyrehelsetjeneste. En del av de som er positive til at kommunene
får overført oppgaver, ønsker likevel
at staten skal beholde det overordnede ansvaret for å sikre
en landsdekkende veterinærtjeneste.
Mange påpeker at det er mest rasjonelt at staten ved
Mattilsynet administrerer veterinærvakten eller at ansvaret
legges på regionalt nivå. Flere mener at kommunene
ikke har nødvendig kompetanse.
Svært mange er opptatt av hvilke økonomiske midler
som følger med overføringen til kommunene. Høringsinstansene
som støtter forslaget er også bekymret for at
den økonomiske overføringen til kommunene blir
for liten. Flere mener at oppgavene ikke bør overføres
uten at de økonomiske og administrative konsekvensene og
vilkårene for kompensasjon er nærmere utredet.
Forslaget i § 3 a om at kommunene
skal sørge for tilfredsstillende tilgang på tjenester
fra dyrehelsepersonell blir kommentert av svært mange.
De etterlyser nærmere bestemmelser om hva som ligger i
"tilfredsstillende tilgang på tjenester".
Etter departementets syn er det ikke forenlig med overføringen
av ansvar til kommunene at staten skal beholde det overordnede ansvaret
i § 1 annet ledd.
Kommunene vil få et mer direkte ansvar enn det staten
har hatt. Kommunene må ta grep for at det skal være
tilgang på dyrehelsepersonell for sine innbyggere. De må også legge
til rette for det praktiske ved ordningen og finne samarbeidsformer
kommunene imellom. KS vil være en sentral medspiller for
kommunene. Siden behovet for dyrehelsetjenester kan oppstå hele
døgnet, vil det ikke være tilfredsstillende tilgang
på dyrehelsetjenester, hvis det ikke er mulig å få hjelp
til dyr utenom vanlig arbeidstid. En nærmere presisering
av hva som skal anses for tilfredsstillende tilgang på tjenester,
er vanskelig å gi. Flertallet i utvalget som i 2005 utredet
organisering og bemanning av klinisk veterinærvakt, mente
at vaktordningen som hovedregel bør være slik
at 80 pst. av gårdsbruk med husdyr bør kunne nås
innen 100 minutter, forutsatt at veterinæren er klar for
nytt oppdrag. Departementet antar at en slik norm kan være
veiledende også for hva som er tilfredsstillende tjenestetilgang på dagtid.
Departementet finner det ikke mulig å definere et konkret
krav til tjenestetilgang i loven. Her må det bli et skjønn
i den enkelte kommune med utgangspunkt i en veiledende norm.
Gjeldende dyrehelsepersonellov pålegger staten en plikt
til å etablere klinisk vakt for dyrehelsepersonell i alle
deler av landet. Departementet er forpliktet til å inngå avtale
med yrkesorganisasjonene etter forhandlinger om organisering og
gjennomføring av vaktene samt om godtgjøring/tilskudd
for deltakelse. Som hovedregel skal vaktdeltakelse baseres på frivillighet,
men loven gir også anledning til å pålegge
veterinærer å delta i vaktordningen på det
stedet de utfører sin virksomhet dersom en ikke har fått
tilstrekkelig personell til å gå frivillig inn
i vaktordningen.
Departementet foreslår at det ikke lenger lovfestes
en hjemmel til å pålegge veterinærer
plikt til å delta i vaktordningen. I den grad kommunene
vurderer det som nødvendig å sikre at veterinærer
vil delta i en vaktordning, kan dette mer hensiktsmessig løses
ved at dette avtales mellom kommunen og aktuelt personell.
Departementet ser videre nødvendigheten av å unngå videreføring
av en tilnærmet vetorett for DNV i forhandlinger både
om organisering/bemanning av vaktordningen og godtgjøring
for deltakelse, ved overføring av ansvar til kommunene.
Kommunene må få størst mulig fleksibilitet
for å kunne tilpasse ordningene til lokale forhold. Når
det ikke lenger er en lovbestemmelse som gir anledning til å pålegge
vaktplikt, bortfaller også de argumentene som talte for
lovfesting av forhandlinger om organisering og godtgjøring
for vaktdeltakelsen.
Fornyings- og administrasjonsdepartementet omtaler at de har
vært blant pådriverne for å få endret lovstrukturen
knyttet til § 26 i nåværende
lov.
Akademikerne finner det uforenelig med vanlig praksis i arbeidslivet
at veterinærenes yrkesorganisasjon fratas den lovfestede
retten til å avtale med offentlig myndighet i en viktig
og samfunnsnyttig del av virksomheten som deltagelse i vaktordningen
er.
DNV mener at avvikling av den sentrale forhandlingsretten vil
medføre uforutsigbarhet for praktiserende veterinærer
i landet og vil gå utover rekruttering av veterinærer
til distriktene. De hevder at avvikling av forhandlingsretten vil
føre til betydelig dyrere veterinærtjeneste i
utkantområder. De foreslår å videreføre
forhandlingsbestemmelser hvis kommunene får overført
ansvar.
KS uttaler:
"KS mener at - ikke minst - for de kommunene som har svak
tilgang på veterinærer vil det være nødvendig å videreføre
en form for avtalebasert ordning. KS vil kunne forestå slike
forhandlinger på vegne av kommunene, og har allerede en
begynnende dialog om dette med Veterinærforeningen (DNV)."
Departementet ønsker ikke en videreføring av gjeldende
regler for vaktordning. Ved at kommunene skal sørge for
en tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell,
vil de også få et ansvar for at det er mulig å få tak
i veterinær utenom vanlig arbeidstid. Etter departementets
vurdering bør kommunene og deres organisasjon stå fritt
i forhold til hvordan de rent praktisk legger opp dette. KS påpeker
at det vil være nødvendig å videreføre
en form for avtalebasert ordning om vakt, noe som er mer økonomisk for
kommunesektoren i forhold til at hver enkelt kommune skal forhandle.
Departementet er enig i denne vurdering og ser at det er besparelser
i felles ordninger. Lovregulering er ikke nødvendig som grunnlag
for avtaler mellom partene på dette området.
Det har vært vurdert om det kan bli spesielt vanskelig å få til
gode ordninger under en eventuell ny forhandlingssituasjon når
det ikke lenger er noen mulighet for å kunne pålegge
dyrehelsepersonell å delta i en vaktordning. Etter departementets
syn har dette elementet hatt liten betydning. Pliktbestemmelsen ble
aldri brukt, og den kunne i tilfelle bare brukes overfor dem som
ikke hadde gyldig forfall. At fremtidig vaktordninger i kommunal
regi blir basert helt på frivillighet, må etter
departementets syn være det beste.
Etter departementets vurdering vil det videre ikke være
i tråd med opphevelsen av de foregående ledd i § 26
hvis en ny vaktordning skal forskriftsreguleres. Partene bør
stå fritt og kunne avtale de ordningene de ser seg best
tjent med fremover.
De økonomiske og administrative kostnadene for kommunene
av det nye lovpålagte ansvaret er knyttet til følgende
elementer:
1. Finansiering av klinisk veterinærvakt.
2. Finansiering av tiltak for å sikre tilgang på tjenester
på dagtid.
3. Administrative oppgaver og kostnader knyttet til punktene
1 og 2.
Landbruks- og matdepartementet inngikk i februar 2006 en ny avtale
med DNV om organisering av og godtgjøring for klinisk veterinærvakt.
Etter denne avtalen er årskostnaden for klinisk veterinærvakt
om lag 88,6 mill. kroner. Ved etablering av et kommunalt ansvar
for å finansiere klinisk veterinærvakt, vil bevilgningen
bli overført fra statsbudsjettet (kap. 1115 post 70) til
kommunene. Dette vil bli nærmere omtalt i St.prp. nr. 1
(2007-2008).
Det kan være vanskelig å tallfeste de økonomiske konsekvensene
av et nytt lovbestemt ansvar for kommunene til å sørge
for tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell.
Etter dialog med KS legger Landbruks- og matdepartementet til grunn
at det må tilføres om lag 12,5 mill. kroner for
denne oppgaven. En tar sikte på å fordele midlene
til om lag den fjerdedelen av landets kommuner som har lavest dyretall.
Administrasjon av vaktordningen vil med dagens inndeling av vaktområdene
kreve betydelig grad av interkommunalt samarbeid. Departementet
legger til grunn at det også etter ansvarsoverføring
til kommunene, vil være nødvendig å videreføre
en form for avtalebasert ordning for klinisk veterinærvakt.
Etter dialog med KS legger Landbruks- og matdepartementet til
grunn at kommunenes administrative kostnader vil utgjøre
om lag 4,5 mill. kroner. Samtidig fritas Mattilsynet for kostnader
knyttet til administrasjon av vaktordningen, tilsvarende om lag
1 mill. kroner. Netto økning av administrative kostnader
utgjør dermed om lag 3,5 mill. kroner.
De samlede merkostnadene ved etablering av et kommunalt ansvar
for å sikre tilfredsstillende tilgang på tjenester
fra dyrehelsepersonell er etter dette beregnet til å utgjøre
om lag 16 mill. kroner. Det vil i St.prp. nr. 1 (2007-2008) bli
lagt opp til å kompensere kommunenes kostnader i tråd
med ovenstående.