Departementet foreslår å innføre en lovfestet rett til barnehageplass.
Rett til barnehageplass vil være et svært viktig virkemiddel for
å bidra til at Regjeringen når andre overordnede mål i samfunnet.
Begrunnelsen for å innføre en slik rett må ses i lys av barnehagenes
vide samfunnsmessige betydning. Departementet mener at den retten
til barnehageplass som nå foreslås, ivaretar familienes behov i
bred forstand, også barn med særlige behov.
Departementet foreslår å innføre rett til barnehageplass fra
august for alle barn som har fylt ett år innen utgangen av august
det året det søkes om barnehageplass. Kommunen skal ha minimum ett
opptak i året. Barn har rett til et barnehagetilbud i den kommunen
det er bosatt. Retten gjelder et barnehagetilbud i samsvar med barnehageloven
og tilhørende forskrifter. Det tas sikte på at en rett til barnehageplass
skal tre i kraft fra 2009.
Departementet har merket seg den brede støtten til forslaget
om å innføre en lovfestet rett til barnehageplass og er enig i høringsinstansenes
syn om at lovfesting av rett til barnehageplass er en milepæl i
barnehagepolitikken. Departementet foreslår derfor at det innføres
en lovfestet rett til barnehageplass fra 2009.
Departementet har merket seg at de fleste høringsinstansene ikke
har uttalt seg om eller ikke har hatt merknader til innholdet i
retten til barnehageplass. Høringsinstansene som har uttalt seg
om retten til barnehageplass, har i hovedsak hatt merknader til hva
som anses som akseptabel ventetid, herunder antall opptak.
Departementet foreslår å angi tidspunkt for når retten til barnehageplass
gjelder fra. Departementet foreslår at barn som har fylt ett år
senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, skal
etter søknad ha rett til barnehageplass fra august. Departementet
foreslår at kommunen skal ha minimum ett opptak i året.
Departementet foreslo i høringsnotatet at en begrensning i retten
til å gjelde barn i alderen ett til fem år ville være naturlig sett
i forhold til andre velferdsordninger, som retten til foreldrepermisjon
og foreldrepenger i forbindelse med fødsel og adopsjon. Arbeidsmiljøloven
og folketrygdlovens regler om opptjening av foreldrepenger knyttes
mer eller mindre til yrkesaktivitet.
Departementet har merket seg at flertallet av høringsinstansene
ikke har uttalt seg om eller ikke har hatt merknader til at retten
innføres fra fylte ett år.
Flere høringsinstanser argumenterer imidlertid for at retten
må inntre tidligere.
Departementet mener imidlertid at det er fornuftig å innføre
en rett til barnehageplass som er i samsvar med dagens praksis vedrørende
opptak til barnehage, og derfor er en forpliktelse som kommunen
kan håndtere. Dette støttes av flere kommuner som positivt uttrykker
at dette er en forpliktelse de kan håndtere i forhold til antallet
barnehageplasser som ligger i sektoren i dag, og gjeldende regler
om opptak til disse.
Som departementet foreslo i høringsnotatet, er forslaget om rett
til plass fra barnet fyller ett år kun en minimumsforpliktelse for
kommunen. Kommuner som har kapasitet, kan fritt tilby barnehageplass
selv om barnet ikke har fylt ett år. Videre kan kommunen tilby plasser
til barn som fyller ett år i løpet av året dersom det er kapasitet.
Kommunen kan også velge å ha flere eller løpende opptak.
Inntil videre mener departementet at det må være opp til kommunene
å øke ambisjonsnivået utover plikten.
Regjeringen varslet i høringsnotatet sin målsetting om to opptak
i året på sikt for å korte ned ventetiden, og foreslo at opptakene
burde foretas med seks måneders mellomrom. Det ble lagt til grunn
at de fleste kommuner i dag allerede har et opptak i august når
de eldste barna går over i skolen. Målet om to opptak medfører at
kommunene på sikt må innføre et opptak også i februar. De barna
som får rett til plass fra denne måneden, er de som fyller ett år
senest i februar. Dette betyr at barna, ved en eventuell innføring av
to opptak, kan bli maksimalt ett år og fem måneder før de får rett
til plass i barnehage. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser
har uttalt seg om dette, og at disse delvis har sterke motforestillinger mot
forslaget om to opptak. Det avgjørende er imidlertid at målet på
sikt er å redusere ventetiden. Hvordan dette best bør gjøres, vil
Regjeringen komme tilbake til.
Barneombudet mener at forslaget om rett til barnehageplass vanskelig
kan gi en forskjellsbehandling som kan sies å være saklig og rimelig
ut fra våre generelle krav om likebehandling av barn, slik kravene framgår
av FNs barnekonvensjon. Departementet har forståelse for at det
framsatte forslag kan føles urettferdig for brukerne. Men etter
departementets vurdering medfører ikke forslaget om rett til barnehageplass
en forskjellsbehandling som ikke er saklig og rimelig i henhold
til FNs barnekonvensjon. Lovgiver må kunne bestemme hvem en rettighet
skal og ikke skal gjelde for. I opplæringslovgivningen har barn rett
til å gå på skole dersom de er født innen et bestemt år. Departementet
foreslår at barn har rett til barnehageplass dersom de er født innenfor
et visst tidsrom og kan vanskelig se at dette er usaklig og urimelig
forskjellsbehandling så lenge alle barn som er født innenfor det
angitte tidsrommet, får rett til barnehageplass. Lovgiver må kunne
sette en grense for hvem en rettighet skal gjelde for. Det er imidlertid ikke
noe i veien for at kommunen kan øke ambisjonsnivået utover den lovfestede
rettigheten.
Departementet opprettholder forslaget om at retten til barnehageplass
skal gjelde innenfor kommunegrensen. Departementet foreslår en redaksjonell endring
i § 8 andre ledd. Det ble foreslått et nytt tredje ledd i gjeldende
§ 8 som pålegger kommunen å oppfylle retten til barnehageplass.
Departementet foreslår nå istedenfor å endre gjeldende andre ledd første
punktum. Dette innebærer at gjeldende formulering: "Kommunen har
plikt til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser
for barn under opplæringspliktig alder" endres til "Kommunen
har plikt til å tilby plass i barnehage til barn under opplæringspliktig
alder som er bosatt i kommunen, jf. § 12a". Departementet
mener at endringen blir enklere å forstå. Dette tydeliggjør også
at man går fra en fase der kommunen hadde plikt til å sørge for
tilstrekkelig antall plasser, til et rettighetssystem der kommunen
har plikt til å tilby plasser til den gruppen som er definert i
ny § 12a. Kommunen har ikke tidligere vært pålagt å ha et bestemt
antall barnehageplasser eller en bestemt dekningsprosent, men måtte
selv fastsette det reelle behovet for barnehageplasser i sin kommune.
Kommunens plikt til å oppfylle retten til barnehageplass pålegger
kommunen nå å sørge for det antall plasser som er nødvendig slik at
retten til barnehageplass for det enkelte barn sikres.
Retten til barnehageplass er kun en minimumsforpliktelse for
kommunen, og er ikke til hinder for at kommunen kan tilby barnehageplass
til barn som ikke har rett til barnehageplass i henhold til § 12a dersom
det er kapasitet.
Departementet har merket seg at om lag 3/4 av høringsinstansene
som har uttalt seg om rett til barnehageplass, støtter at retten
skal gjelde innenfor kommunegrensen.
En innføring av en lovfestet rett til barnehageplass medfører
en forpliktelse til å oppfylle rettigheten. Departementet foreslår
at kommunen skal oppfylle retten til barnehageplass. For å kunne
oppfylle retten til barnehageplass er det nødvendig å avgrense hvem
retten skal gjelde for og hva rettigheten inneholder. Departementet
foreslår å avgrense retten til å gjelde en barnehageplass innenfor
kommunegrensen. En slik avgrensning er nødvendig fordi det er administrativt
vanskelig å oppfylle en forpliktelse uten å vite hvor mange som
til enhver tid kan benytte seg av rettigheten.
Departementet mener at det er en fordel både for kommunen og
brukerne at retten gjelder innenfor kommunegrensen. Ved en slik
avgrensning kan kommunen tilby et godt barnehagetilbud samtidig
som brukerne kan velge mellom forskjellige barnehagetilbud ut fra
ulike kriterier, som for eksempel nærhet til hjemmet, type barnehage
eller pedagogisk profil. Videre vil brukerne få et barnehagetilbud
som ligger innenfor et område som gjør tilbudet reelt tilgjengelig
geografisk.
Dersom en søker ønsker et barnehagetilbud som ikke finnes i kommunen,
er retten til barnehageplass innen kommunegrensen ikke en lovmessig
sperre for interkommunalt samarbeid. Se nærmere nedenfor.
Kommunen skal etter § 8 andre ledd tilpasse utbyggingsmønster
og driftsformer til lokale forhold og behov. Dette må bygges på
kommunens lokalkunnskap. Kommuner med spredt bebyggelse må oppfylle
retten til barnehageplass på en annen måte enn bykommuner med tett
bosetting. Barnehagetilbudet må ha den kvalitet, det innhold og
det omfang som brukerne etterspør og lokale forhold tilsier, innenfor
rammen av regelverket. Departementet forstår kommunenes bekymring,
men mener at kommunen må finne lokale løsninger for barnehagetilbudet og
muligheter for å oppfylle retten til barnehageplass i sin kommune.
Lokale tilpasninger kan således føre til at det kan variere fra
bykommuner til kommuner med spredt bebyggelse hvordan retten til
barnehageplass skal oppfylles.
Høringsinstansene er positive til interkommunalt samarbeid og
mener at barn må få rett til barnehageplass i en annen kommune enn
den de er bosatt i dersom foreldrene ønsker det.
Departementet mener at kommunene må være særlig åpne for interkommunalt
samarbeid, der en søker ønsker barnehageplass med en spesiell pedagogisk
profil som kommunen selv ikke kan tilby. Barnehagene definerer sin
opptakskrets i barnehagens vedtekter, jf. barnehageloven § 7. Opptakskretsen kan
også omfatte barn utenfor kommunegrensen. Dette vil fremdeles være
gjeldende. Departementet mener at det er hensiktsmessig at retten
til barnehageplass gjelder innenfor kommunegrensen. Kommunens plikt
til å gi et barnehagetilbud innen kommunegrensen innebærer ikke
en lovmessig sperre for interkommunalt samarbeid om barnehagetilbud.
Kommunen skal ved opptak ta hensyn til søkernes ønsker og behov,
jf. barnehageloven § 12. Kommunen plikter imidlertid å oppfylle
retten til barnehageplass innenfor kommunegrensen. Søkere kan således
bare tilbys barnehageplass i en annen kommune dersom foreldrene
ønsker det.
Departementet foreslår, som i høringsnotatet, at retten til barnehageplass
skal gjelde for alle barn som er bosatt i kommunen.
Ved en avgrensning til at retten gjelder innenfor kommunegrensen,
oppstår spørsmålet om hvem som har rett til barnehageplass innen
kommunen. Departementet foreslo i høringsnotatet at barn vil ha
rett til et barnehagetilbud i den kommunen det er bosatt. Departementet
presiserte i høringsnotatet at barnet er bosatt i den kommunen der
det er folkeregistrert.
Nærmere vurderinger viser imidlertid at denne presiseringen er
uheldig fordi enkelte grupper som har behov for barnehageplass,
faller utenfor retten til plass ved en slik avgrensning. Dette gjelder
for eksempel studenter som er folkeregistrert i en kommune og bosatt
i en annen på grunn av studier.
Departementet foreslår derfor at barn skal ha rett til barnehageplass
i den kommunen de er bosatt, uten å stille krav om folkeregistrering.
Med bosatt menes der barnet har bostedsadresse. I praksis vil bostedsadresse
være sammenfallende med folkeregistrert adresse i de fleste tilfeller.
Departementet foreslår at retten skal gjelde en barnehageplass
som er godkjent i henhold til barnehageloven § 10, jf. §§ 1 og 2,
eller § 11. Det er foretatt noen redaksjonelle endringer i forhold
til forslaget som var på høring. Forslaget i høringsnotatet lød "(...)
rett til et barnehagetilbud (...)". Departementet foreslår at bestemmelsen
skal lyde: (...) rett til plass i barnehage (...).
Dette er språklig sett enklere og i samsvar med språkbruken ellers
i loven. I § 13 om prioritet ved opptak brukes formuleringen plass i barnehage. I ny § 12a er det barnehageplass
i den betydningen som er brukt i § 13 som er aktuell, og det er
etter departementets vurdering derfor naturlig å bruke samme formulering.
Mange høringsinstanser er opptatt av at retten må gjelde et kvalitativt
godt barnehagetilbud. Flere høringsinstanser har påpekt at retten
må gjelde et barnehagetilbud som er godkjent i henhold til barnehagelovens
regler. Dette er i samsvar med departementets forslag. I høringsnotatet
foreslo departementet at det gis rett til et godkjent barnehagetilbud,
det vil si et tilbud som gis innenfor barnehagelovens regler og
som er godkjent etter loven. Selv om ordlyden endres til rett til plass i barnehage vil andre bestemmelser
i loven med forskrifter sikre at tilbudet er kvalitativt godt.
Alle ordinære barnehager og familiebarnehager må i dag godkjennes
i henhold til barnehageloven med forskrifter for å drive barnehage.
Departementet mener at det er naturlig at barna gis rett til plass
i en barnehage som er godkjent i henhold til barnehageloven med
forskrifter. Departementet mener at de gjeldende regler bidrar til
likhet i kommunene og bidrar til å sikre kvalitativt gode barnehageplasser.
Noen høringsinstanser har bemerket at barn må ha rett til plass
i ordinær barnehage og at familiebarnehage ikke kan oppfylle retten.
Departementet mener at familiebarnehager som er godkjent i henhold til
barnehageloven § 11, må kunne oppfylle retten på lik linje med en
ordinær barnehage som er godkjent i henhold til barnehageloven § 10,
jf. §§ 1 og 2. Familiebarnehagen er en pedagogisk virksomhet som
veiledes av en førskolelærer, følger rammeplanen og dermed adskiller
seg fra dagmammavirksomhet. Foreldre som primært ikke ønsker plass
i en familiebarnehage, vil ha anledning til å velge bort dette ved søknad
da kommunen i opptaksprosessen skal legge vekt på søkerens ønsker
og behov ved tildeling av barnehageplass.
Noen av høringsinstansene har uttalt seg om omfanget av retten
til barnehageplass. Enkelte høringsinstanser har påpekt at kommunen
i størst mulig grad må sørge for at familiene får det barnehagetilbudet
de søker om. Det er foreldrene som best vet hvor lenge barnet bør
være i barnehagen. Departementet presiserer at retten til barnehageplass
maksimalt omfatter et heltidstilbud. For de familier som har behov
for ytterligere tilbud er det ikke noe til hinder for at kommunen
i samarbeid med foreldrene finner egnede løsninger. Departementet
uttalte i høringsnotatet at målet er at alle familier/barn skal
få det barnehagetilbudet de ønsker og har behov for, og at en begrensning
i retten til kun å gjelde et korttidstilbud vanskelig vil harmonere
med dette målet. I henhold til reglene om samordnet opptak skal
brukernes ønsker og behov tillegges stor vekt ved selve opptaket
av barn, jf. barnehageloven § 12. Videre skal utbyggingsmønster
og driftsformer tilpasses lokale forhold og behov, jf. § 8. Dette
betyr at barnehagetilbudet i den enkelte kommune må ha det omfang
brukerne etterspør og lokale forhold tilsier innenfor rammen av
regelverket. Kommunen bør ha et tilstrekkelig tilbud av heltids-
og deltidsplasser og bør ha åpningstider som er tilpasset brukernes
ønsker og behov. Det betyr at kommunen ikke kan tilby en deltidsplass
til en søker som klart ønsker en heltidsplass, med mindre dette
kun vil gjelde en kort periode, for eksempel mens heltidsplassen opprettes.
Videre kan en søker som ønsker en deltidsplass ikke tilbys en heltidsplass.
Departementet ønsker ikke å lovfeste en rett til heltidsplass i
barnehage, da dette kan medføre at søkere som ønsker en deltidsplass
kun får tilbud om en heltidsplass og må betale for dette.
Flere organisasjoner har vært opptatt av at foreldre må ha rett
til barnehageplass i barnehage med ønsket religiøs eller pedagogisk
profil. I høringsnotatet foreslo departementet at foreldrene må
kunne søke om plass i en barnehage med et alternativt religiøst eller
pedagogisk innhold og kunne få et tilbud tilpasset deres behov,
dersom det finnes. Departementet uttalte videre at det så langt
som mulig bør tas hensyn til foreldrenes ønske om plass i en bestemt
barnehage. Reglene om samordnet opptak vil bidra til dette. Søkere
som ønsker plass i en barnehage med spesiell pedagogisk eller religiøs
profil, bør søke plass i en slik barnehage. Dette forutsetter imidlertid
at kommunen har barnehager som tilbyr dette, eller at interkommunale
avtaler kan oppfylle ønsket. Dersom tilbudet ikke finnes og søkerne
ønsker et slikt tilbud, bør kommunen legge til rette for at slike
barnehager kan etableres i kommunen.
Departementet mener at barn med nedsatt funksjonsevne skal ha
samme rett til barnehageplass som funksjonsfriske barn. Kommunen
kan gjennom tilskuddsordningen til barn med nedsatt funksjonsevne i
barnehage bruke midler til forskjellige tiltak for å bedre de funksjonsnedsattes
hverdag i barnehage.
Departementet foreslår å videreføre reglene om samordnet opptak
uendret.
Departementet mener at argumentene som ble framsatt da ordningen
om samordnet opptak ble innført, fortsatt gjelder. Departementet
mener derfor at det er hensiktsmessig å videreføre reglene om samordnet
opptak uendret da inntrykket er at reglene fungerer godt i de fleste
tilfeller.
Formålet med samordnet opptaksprosess er å sikre et godt og rettferdig
opptakssystem som ivaretar hensynet til mangfold og lokal tilpasning.
Kommunene har i dag gjennomgående gode rutiner for å samordne
opptak i kommunen. I tråd med kommunal frihet bør kommunene selv
ha ansvaret for å samordne opptaket i kommunen på best mulig måte.
Ikke-kommunale barnehager har plikt til å delta i samordningen.
Videre er kommunen avhengig av de ikke-kommunale barnehagene for
å oppfylle retten til barnehageplass og for å kunne gi et tilbud
i samsvar med brukernes ønsker og behov. Å gi et barnehagetilbud
i samsvar med brukerens ønsker og behov, er et felles ønske for
de ikke-kommunale og kommunale barnehagene. Departementet mener
at dagens samordnede opptaksprosess bidrar til å tjene søkerne på best
mulig måte.
Barnehagens vedtekter definerer barnehagens opptakskrets. Det
er viktig at den enkelte barnehage får gi prioritet til barn i egen
opptakskrets. Ved samordnet opptak skal det tas hensyn til dette.
Departementet ønsker ikke å gjøre endringer i en opptaksprosess
som fungerer godt og har tro på at kommunene og de ikke-kommunale
barnehagene sammen vil finne løsninger som gjør det mulig å oppfylle
retten til barnehageplass og gi søkerne et tilbud i samsvar med
deres ønsker og behov.
Departementet har ikke omtalt konsekvensene av å takke nei til
et tilbud om plass i barnehage i høringsnotatet. Departementet har
imidlertid trukket opp grensene for hva retten skal omfatte. Formålet med
retten er at en søker skal motta et barnehagetilbud innenfor de
rammer som retten gjelder. Innholdet i retten framgår av forslaget
til § 12a og styres av barnehageloven §§ 8 og 12 og forskrift om
saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage § 6. Kommunen har oppfylt
retten til barnehageplass for søkere som har fått barnehageplass
i samsvar med sitt første eller andre ønske eller i samsvar med
§ 12a. Søkere som takker nei til et slikt tilbud, vil ikke ha rett
til å motta et nytt tilbud fra kommunen, da kommunen ved dette tilbudet
har oppfylt retten til barnehageplass. Søkere som ikke får sitt
første ønske oppfylt, har imidlertid rett til å bli satt på søkerliste
ved denne barnehagen, jf. forskriften § 3 andre ledd. Retten til
å bli satt på søkerliste gjelder uavhengig av om søker har akseptert
den tilbudte barnehageplassen eller ikke. Søkere som takker nei
til et barnehagetilbud i samsvar med § 12a, kan måtte vente til
neste opptak før de på nytt får tilbud om barnehageplass. Søkere som
ikke har mottatt et tilbud om barnehageplass i samsvar med § 12a,
har rett til å takke nei til tilbudet og motta et nytt tilbud fra
kommunen da kommunen i dette tilfellet ikke har oppfylt retten til
barnehageplass.
Departementet foreslår at § 13 om rett til prioritet ved opptak
i barnehage videreføres uendret. Gjeldende § 13 har ingen nedre
aldersgrense for hvilke barn som har rett til prioritet. Denne retten
videreføres.
Når det gjelder spørsmålet om en lovfestet rett til et barnehagetilbud
tilpasset samiske barns språk og kultur og at dette bør gjelde i
alle kommuner, mener departementet at det ikke vil være mulig å
lovfeste en rett til et samisk barnehagetilbud. Det følger av gjeldende
barnehagelov § 8 tredje ledd at kommunen har ansvaret for at barnehagetilbudet
til samiske barn i samiske distrikt bygger på samisk språk og kultur. Videre
skal det i øvrige kommuner legges til rette for at samiske barn
kan sikre og utvikle sitt språk. Departementet mener at samenes
rettigheter blir tilstrekkelig ivaretatt gjennom gjeldende bestemmelser.
Departementet har merket seg at noen høringsinstanser har uttalt
seg om hvorvidt det er behov for et nasjonalt organ for foreldremedvirkning
(foreldreutvalg for barnehagen). Departementet viser til at foreldrenes
rolle i barnehagen er ivaretatt i reglene om foreldreråd og samarbeidsutvalg,
jf. barnehageloven § 4.
Direktiv 2005/36/EF om godkjennelse av yrkeskvalifikasjoner ble
vedtatt av Europaparlamentet og Rådet 7. september 2005 og trådte
i kraft i medlemslandene 20. oktober 2007. Direktivet har til hensikt
å reformere ordningen med godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.
I gjeldende barnehagelov §§ 17 og 18 heter det at departementet
gir nærmere forskrifter om "(...) godkjenning av utenlandske utdanninger".
Denne forskriftshjemmelen foreslås endret til at "Departementet
gir nærmere forskrifter om (...) godkjenning av yrkeskvalifikasjoner
fra utlandet." Forslaget fremmes for å få barnehagelovens
ordlyd i samsvar med direktiv 2005/36/EF om godkjennelse av yrkeskvalifikasjoner.
Forslaget innebærer ingen materielle endringer.