5.1 Utformingen av GSP-ordningen

Sammendrag

       Det er i proposisjonen redegjort for prinsipper for GSP-ordningen. Utformingen av det reviderte systemet for GSP-preferanser må ses i sammenheng med praktiseringen av det generelle tollvernet for landbruksvarer. Preferansene må således ses i forhold til den generelle tollnedtrapping som foretas pr. 1. juli 1995. Målsettingen om at det generelle tollregimet over tid skal bidra til økt konkurranse i det norske markedet vil videre ha stor betydning for utformingen av utviklingslandenes preferanser. I ordningen som nå etableres, er det således tatt hensyn til at omleggingen av GSP-ordningen skjer samtidig med at det forutsettes til dels betydelig endringer i praktiseringen av det generelle tollvernet de nærmeste årene.

       Det legges til grunn at preferansene som gis GSP-landene i hovedsak bør være generelle og at kvoter/indikative tak for importen benyttes i minst mulig grad. Kvoter/indikative tak vil imidlertid bli vurdert for sensitive produkter hvor det er stor usikkerhet mht. hvilken import de gitte preferansene vil gi.

       En midlertidig GSP-ordning ble fremlagt i Salderingsproposisjonen og iverksatt fra 1. januar 1995 på bakgrunn av Stortingets behandling. I den midlertidige ordningen gis de minst utviklede landene (MUL) full tollfrihet for alle varer med unntak for korn, mel og fôrstoffer som gis en preferanse på 50 prosent. Øvrige utviklingsland gis full tollfrihet for ikke-sensitive landbruksvarer. Sensitive varer, som blomster, frukt og grønnsaker, gis 50 prosent preferanse, korn, mel og fôrstoffer gis 10 prosent preferanse, mens kjøtt ikke er inkludert.

       De generelle preferanser på GSP-varer knyttes til de til enhver tid anvendte tollsatser. Hvor tollen for varer er nedsatt under den bundne nedtrappede WTO-sats vil GSP-preferansen baseres på denne lave anvendte sats. GSP-ordningen, og derved mulighetene for u-landsimport, knyttes således opp mot praktiseringen av det ordinære tollsystem. Dette innebærer at en lavere prosentpreferanse vil kunne gi samme reelle preferanse som en høyere prosentpreferanse knyttet til bundne tollsatser.

       Den midlertidige GSP-ordningen videreføres, men det foretas enkelte tilpasninger og utvidelser:

       Departementet går inn for å videreføre den generelle sikkerhetsmekanismen som har vært en del av GSP-ordningen siden den ble etablert. Denne mekanismen skal bare benyttes i spesielle situasjoner hvor GSP-importen forårsaker, eller truer med å forårsake, markedsforstyrrelser.

       Det etableres videre et system med automatisk lisensiering for å overvåke importen av spesielt sensitive landbruksvarer fra utviklingsland. For MUL gjelder dette for korn, mel, fôrvarer og kjøtt, og for de øvrige utviklingslandene for kjøtt, sensitive grønnsaker og frukt m.v. Et slikt system vil være en fordel både for importørene og de eksporterende land. Systemet vil sikre forutsigbarhet for begge parter, samtidig som myndighetene på et tidlig tidspunkt får mulighet til å avdekke eventuelle markedsforstyrrelser. Systemet må vurderes over tid for å ta hensyn til eventuelle endrede behov for overvåking.

       Ved denne utforming av GSP-ordningen vil det etter Regjeringens mening ligge til rette for en reell økning i importen av jordbruksvarer fra utviklingslandene. Det er imidlertid i dag manglende kunnskaper om hvilke virkninger det nye tollbaserte importvernet vil ha på importvolumet. Dette betyr også at det vil være usikkerhet knyttet til hvordan de gitte preferansene vil slå ut på importen fra utviklingslandene. Utviklingen i u-landsimporten vil bli fulgt nøye fremover, og det vil bli foretatt justeringer i preferansene dersom det viser seg nødvendig for å gi importmuligheter.

Komiteens merknader

       Komiteen viser til B.innst.S.nr.II når det gjelder de respektive partiers oppfatning av hvordan GSP-ordningen bør utformes.

       Komiteen tar til etterretning at Stortingets flertall har gitt Regjeringen fullmakt, i budsjettperioden 1995, til å gjennomføre de tollmessige løsninger vedrørende tilpasning av den norske GSP-ordningen i henhold til GATT/WTO-avtalen, jf. B.innst.S.nr.II, vedtak XXI.

       Komiteens flertall, alle unntatt representanten Stephen Bråthen, har merket seg og tar til etterretning de tilpasninger og utvidelser som Regjeringen vil foreta i den midlertidige GSP-ordningen.

       Flertallet har merket seg at import under GSP-ordningen er underlagt opprinnelsesregler og ordinære veterinære og plantesanitære krav, og vil understreke betydningen av den kontroll som opprettes/forsterkes i denne forbindelse. GSP-ordningens omdømme som sådan, samt både u-landenes aktører og norske forbrukere vil - ikke minst på lang sikt - være tjent med overordnede forholdsregler på dette området. Flertallet vil understreke at sanksjoner overfor norske aktører ved overtredelse, vil være viktig.

       Flertallet i komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, ser det som viktig at ordningen får en slik utforming at målet om en betydelig økt import fra de fattigste u-landene nås.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Venstre og Rød Valgallianse viser til at Norge gjennom EØS-avtalen har innrømmet EU full tollfrihet for vel 60 tollposisjoner for jordbruksvarer. GSP/MUL-ordningen innebærer derfor for flertallet av disse tollposisjonene, at en nå gir utviklingslandene de samme fordeler som EU, etter at u-landene i en periode har hatt dårligere markedsadgang til Norge enn det EU har hatt.

       Disse medlemmer viser til at dette gjelder varer som i dag er blant de viktigste eksportartiklene for utviklingsland, blant annet hvitløk, asparges, auberginer, nøtter, ananas, appelsiner, mandariner, sitroner, druer, meloner, aprikoser, ris, olivenolje og sopp.

       Disse medlemmer viser til at etter dette vil ytterligere tollinnrømmelser i forhold til EU, f.eks. i henhold til artikkel 19 i EØS-avtalen, innebære at utviklingslandene kommer relativt sett dårligere ut når det gjelder markedsadgang til Norge.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre har imidlertid merket seg at det allerede nå var nødvendig å innføre importtak for kornsektoren. Disse medlemmer ser ikke bort fra at dette kan bli nødvendig også på andre områder, og forutsetter at dette blir vurdert fortløpende.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Venstre og Rød Valgallianse gir sin støtte til at sikkerhetsmekanismen som har vært en del av GSP-ordningen siden starten, videreføres. Disse medlemmer viser til at dagens sikkerhetsmekanisme er fra 1971. På bakgrunn av den nye situasjonen ber disse medlemmer om at Regjeringen kommer tilbake til Stortinget med operative kriterier for sikkerhetsmekanismen.

       Disse medlemmer er enig i at det etableres et system for automatisk lisensiering for å overvåke importen av spesielt sensitive landbruksvarer fra utviklingsland. Grunnlaget for denne overvåkningen må være søknadene om lisens for all import slik at myndighetene kan vite hva som foregår.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Venstre og Rød Valgallianse viser til sine merknader i B.innst.S.nr.II (1994-1995). Disse medlemmer fremmet da en rekke forslag for å oppnå målsettingen om å vri importen fra i-land til u-land. Ingen av disse forslagene er fulgt opp i St.prp. nr. 59 (1994-1995). Disse medlemmer kan heller ikke se at Regjeringens opplegg vil ha en slik effekt. Disse medlemmer mener dette er beklagelig sett på bakgrunn av at importen av mer bearbeidede landbruksprodukter fra de minst utviklede landene snarere har gått ned enn opp.

       Disse medlemmer viser til at tollpreferansene for såkalte MUL-land har ført til økt import av fôrstoffer, men foreløpig ingen økning i importen av ferdigvarer. Import av kraftfôr over lange strekninger er en lite ressursvennlig politikk, og mange fattige land har et åpenbart behov for å beskytte egen matforsyning.

       Disse medlemmer mener det er en klar svakhet at ikke importen av landbruksvarer fra u-land ses i en større sammenheng. Disse medlemmer mener at hvis tollreduksjoner hadde vært gjennomført av hensyn til utviklingslandenes mulighet til eksport og inntekter, hadde det også vært satt i verk tiltak for å identifisere og utvikle ferdigvarer, slik at disse ble reelt konkurransedyktige på verdensmarkedet. Det vil derfor være behov for betydelig produktutviklingsstøtte for å gjøre disse produktene salgbare i et land som Norge.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Venstre og Rød Valgallianse mener u-landsimporten må ses i en større sammenheng der importen kobles til prosjekt- og produktutviklingsstøtte. En måte å gjøre dette på er å gå inn med bistandspenger til enkeltprosjekter. På denne måten kan man også sikre at eksportinntektene kommer befolkningen til gode, og ikke havner som økt overskudd i regnskapene til multinasjonale storselskaper. Disse medlemmer mener det må stilles penger til rådighet gjennom NORIMPOD for å lokalisere aktuelle produkter og prosjekter.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rød Valgallianse og representanten Stephen Bråthen, vil peke på at for mange MUL-land, der økonomien har brutt sammen, er ikke problemstillingen handel eller bistand. Det eneste som nytter er handel og bistand.

       Komiteens flertall, alle unntatt representanten Stephen Bråthen, fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen sette i gang et arbeid overfor MUL-land for å identifisere nye produkter, og nye leverandørland. Dette arbeidet må kobles til prosjekt- og produktutvikling slik at varer med en viss bearbeidingsgrad blir importert. Det bør vurderes å koble bistandsmidler til produktutvikling og handel med bearbeidede varer. »

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Venstre kan ikke se at St.prp. nr. 59 inneholder tiltak som vil endre landbruksimportmønsteret slik at det gir en aktiv vridning vekk fra i-land og over til u-land. I 1993 var verdien av MUL-importen på 22,7 mill. kroner, og det er lite som tyder på at den har økt etter at det midlertidige tollregimet ble etablert. Disse medlemmer mener det burde være en sentral målsetting å gi u-land - og spesielt MUL-land - en størst mulig andel av den minimums markedsadgang Norge har forpliktet seg til gjennom GATT/WTO-avtalen. Disse medlemmer mener det er problematisk å gjennomføre store endringer i tollavgiftene for landbruksvarer uten at man kjenner konsekvensene av det midlertidige opplegget. Regjeringen bekrefter dette selv i St.prp. nr. 59 (1994-1995), der det heter:

       Spesielt viktig er det etter disse medlemmer vurdering å bringe på det rene om omleggingen faktisk gir økt import fra u-land generelt, og MUL-land spesielt.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen legge fram en utredning om en helhetlig importpolitikk under et nytt handelsregime. Utredningen bør spesielt se på om utformingen av GSP-ordningen er utformet på en slik måte at handelen vris fra i-land til u-land. Dersom ikke vridningen gir u-land en minimums markedsadgang for landbruksprodukter på 3 prosent av det totale forbruket, bør det foreslås tiltak som sikrer at en slik målsetting oppnås. »

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Venstre viser i den forbindelse til forslag fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Venstre i B.innst.S.nr.II (1994-1995). Disse medlemmer mener tiltak som avgiftsbelegging av eksportsubsidierte landbruksprodukter - som for eksempel sukker - må vurderes dersom man skal oppnå en reell vridning av eksporten fra i-land til u-land. I tillegg er tiltak som sikrer et kvalitetsnivå - i forhold til veterinære krav, utforming av emballasje etc. - som tilfredsstiller vestlige konsumenter nødvendig.

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Venstre savner en helhetlig handelspolitikk i forhold til u-land. Spesielt viktig er det etter disse medlemmers vurdering å stimulere til import av varer med en viss bearbeidingsgrad. Dette gjelder også andre varer enn landbruksprodukter. Tekoindustrien står for eksempel for mer enn 20 % av u-landenes industrieksport i dag. Ifølge FN koster handelshindringer u-landene mer enn 50 mrd. dollar årlig - en sum tilsvarende all u-hjelp. Erfaringene viser at for de tekovarer som er liberalisert i perioden 1989-93, har det skjedd en vesentlig vridning i importen fra EU-land til u-land. Disse medlemmer mener denne politikken må følges opp, og at en helhetlig handelspolitikk i forhold til u-land må prioritere import av varer med en viss bearbeidingsgrad.

       Disse medlemmer går imot at de nye minimumskvotene etter WTO-avtalen generelt skal fordeles ved auksjon. Disse medlemmer finner det spesielt uheldig om auksjonering av mindre kvoter for import fra utviklingsland skal føre til dårligere i stedet for bedre adgang for utviklingslandenes landbruksprodukter til det norske marked. Disse medlemmer mener at en slik utvikling dels kan motvirkes ved at u-landskvotene utvides og konsentreres fremfor en spredning på mange små kvoter som gjør u-landsimport mindre interessant for profesjonelle norske importører og distributører. Disse medlemmer viser også til at den usikkerhet som ligger i gjentatt auksjonering av kvoter kan svekke norske importørers interesse av å opprettholde og bygge ut et import- og distribusjonsapparat som gjør disse varene konkurransedyktige i Norge.

       Disse medlemmer viser til at et flertall i Stortinget ved behandling av Innst.S.nr.195 (1992-1993) uttrykte sin uenighet i bruken av auksjonsprinsippet. Disse medlemmer viser videre til at bistandsminister Kari Nordheim Larsen i spørretimen 23. februar 1994 uttalte om prøveordningen med auksjonsprinsippet

       Disse medlemmene registrerer at proposisjonen ikke inneholder noen evaluering av erfaringene med prøveordningen med auksjonering av GSP-kvotene.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Venstre vil minne om at i debatten om Nord/Sør-meldinga i Stortinget juni 1993 gikk flertallet imot bruk av auksjonsprinsippet. Disse medlemmer er primært imot bruk av auksjonsprinsippet i GSP-ordningen for ordinære utviklingsland og MUL-land.

       Komiteens medlemmer fra Høyre mener en slik evaluering bør fremlegges for Stortinget før en på ny legger auksjonsprinsippet til grunn for fordeling av kvoter. Disse medlemmer mener man inntil en slik evaluering legges frem primært bør baseres seg på historiske kvoter, men er åpen for at f.eks. auksjonsprinsippet kan utprøves som alternativ ved nye og utvidede kvoter.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og representanten Stephen Bråthen, fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringa om å legge fram en vurdering av prøveordningen med auksjonering av GSP-kvotene. Inntil vurderingen er behandlet av Stortinget skal historiske kvoter gjelde for GSP-import. »

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser at innenfor et system med høye tollsatser vil det å få del i en kvote med lavere eller ingen tollsats være et økonomisk privilegium. Det vil derfor generelt være rift om å få del i disse kvotene. En måte å organisere dette på og samtidig sikre at gevinsten ved å få tildelt kvotene tilfaller fellesskapet er ved bruk av auksjon. Prisen på kvotene vil i prinsippet avspeile verdien ved å få del i kvoten. Dette gjelder uavhengig av hvilke kvoter det er snakk om. En annen måte å se dette på er at markedet selv, gjennom auksjonsordninger, fastsetter « tollsatser » når kvotebegrensningen er gitt.

       Disse medlemmer mener det er vanskelig å forstå at bruk av auksjonsordninger i seg selv vil føre til redusert import. I den grad verdiene av kvotene er liten vil den avspeile seg i auksjonsprisene. Det legges til grunn at selve auksjonsordningen i seg selv verken vil stimulere eller hindre importen. Det avgjørende vil være utformingen av systemet. I denne sammenheng må det pekes på at vi har fått en del erfaringer siden auksjonsordningen (for kjøtt- og grønnsakshermetikk) ble innført. I lys av den kritikk som ble framsatt mot ordningen, gikk man bl.a. over til åpne bud og flere budrunder. Men slike endringer og bedre kjennskap til ordningen blant aktørene, vil en auksjonsordning kunne forbedres.

       I Tollproposisjonens kap. 4.1.1 er det vist til at fordelingskriteriene for de ulike kvotene som finnes i dag varierer til dels betydelig. Det vises til at prosedyrene for fordeling av andre kvoter enn de som er knyttet til minimums markedsadgang vil bli vurdert nærmere. Det er i den sammenheng pekt på at målet er et administrativt enkelt system som virker mest mulig konkurransenøytralt, samt at forutsigbarhet er viktig.

       Komiteens medlemmer fra Høyre mener den tollfrie u-landsimporten for kjøtt og grønnsakshermetikk bør økes ytterligere enn de kvotene Regjeringen nå foreslår.

       Disse medlemmer tar derfor opp følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen fastsette følgende GSP-kvoter:

       Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Venstre vil vise til at de u-land Norge i hovedsak har importert videreforedlede landbruksprodukter fra under GSP-ordningen er Zimbabwe og Botswana. Begge disse land er i dag i en økonomisk utviklingssituasjon hvor de av OECD/DAC er tatt ut av MUL-listen. Disse medlemmer viser til at Regjeringen i St.prp. nr. 47 likevel ønsker å opprettholde finansieringsordninger som er forbeholdt MUL-land for Botswana pga. usikkerheten om den økonomiske utviklingen i landet.

       Disse medlemmer mener man på samme måte i en overgangsperiode bør tillate import fra Zimbabwe og Botswana etter samme regler som for MUL-landene. Disse medlemmer vil vise til at innenfor det arbeidet som er lagt ned for å øke importen fra u-land har Norge spesielt prioritert SADCC-landene. Mye av dette arbeidet kan gå tapt hvis det ikke gis gode importvilkår noen år til. Disse medlemmer mener en slik overgangsordning kombinert med utvidete kvoter er den beste måten å ivareta det arbeidet som er nedlagt tidligere.

       Disse medlemmer viser til sine merknader i B.innst.S.nr.II hvor de tok til orde for å utvikle bilaterale handelsavtaler nettopp med de land Norge har gitt utstrakt utviklingsbistand til, slik at man ivaretar handelsmulighetene deres når den økonomiske vekst kommer i gang. Disse medlemmer ber Regjeringen ta et slikt initiativ.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at de tollfrie kvotene under GSP-ordningen i dag ikke blir nyttet fullt ut. Disse medlemmer mener derfor det er viktig å stimulere til full utnyttelse av kvotene bl.a. gjennom gunstige finansieringsordninger og rammebetingelser. Disse medlemmer vil vurdere å øke GSP-kvotene når det er behov for det.

       Komiteens medlem, representanten Stephen Bråthen, viser til at selv med de reduksjoner i tollsatser som foreslås i tolltariffen, vil importpris tillagt toll for de fleste produkter langt overstige norske priser. Dette gjør at mye av debatten om tilrettelegging for økt u-landsimport blir regulært politisk skuebrød.

       Dette medlem beklager at ønsket om reelle tollpreferanser overfor u-land gjennomgående er infisert av frykt for at slik import kan komme i konkurranse med norskproduserte varer. Dette er en form for politisk dobbeltmoral dette medlem vil ta avstand fra.

       Dette medlem er tilhenger av prinsippet « trade not aid », og ønsker en meget liberal holdning til u-landsimport, også der hvor disse varer kommer i direkte konkurranse med norskproduserte varer. Dette medlem ønsker ingen kvoter for u-landsimport, og spørsmålet om auksjon er derfor irrelevant. Det eneste krav dette medlem mener er relevant er normale kvalitetskrav i form av bl.a. veterinær kontroll.

5.2 Utkast til vedtak

Sammendrag

       Ved behandlingen av Salderingsproposisjonen ( B.innst.S.nr.II (1994-1995), vedtak XXI) fikk Finansdepartementet fullmakt til å iverksette GSP-ordningen. Departementet fikk også fullmakt til å iverksette en ordning for overvåkning og lisensiering av varer fra utviklingsland.

       Som det fremgår av omtalen ovenfor tar man sikte på at det nå etableres en slik ordning for overvåkning og lisensiering. Departementet finner det derfor hensiktsmessig at fullmakten for så vidt gjelder disse ordningene overføres til tolltariffens innledende bestemmelser § 2 nr. 3, jf. utkast til vedtak III. Det er i fullmakten også innarbeidet forslag til regulering via importtak. For øvrig innebærer forslaget ingen realitetsendring.

       Departementet vil på sikt vurdere hvorledes GSP-ordningen mest hensiktsmessig skal reguleres i tolltariffens innledende bestemmelser, herunder fastsette nærmere forskrifter. Det vil bl.a. kunne være behov for justeringer i lys av utformingen av det generelle tollbaserte vernet.

Komiteens merknader

       Komiteens flertall, alle unntatt representanten Stephen Bråthen, slutter seg til forslaget om at fullmakten for ordningen for overvåkning og lisensiering av varer fra utviklingsland overføres til tolltariffens innledende bestemmelser § 2 nr. 3, jf. forslag til vedtak III.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Venstre støtter forslag III med de endringene som gjøres i § 2, § 5, § 6, men vil gå imot forslag til endring av § 9. Disse medlemmer mener eventuelle endringer må forelegges Stortinget, og vil gå imot at dette ansvaret delegeres til Finansdepartementet.

       Komiteens medlem, representanten Stephen Bråthen, viser til at det i fullmakten for ordningen for overvåkning og lisensiering av varer fra utviklingsland er innarbeidet forslag til regulering av importtak som eneste realitetsendring.

       Dette medlem er motstander av dette og vil stemme imot § 2 nr. 3 jf. vedtak III.

       Som det fremgår av merknader foran vil dette medlem også stemme imot §§ 5 og 6 under III.