Barnevernets omfang

       Den norske barnebefolkningen utgjør ca 1 mill. barn under 18 år. Ved utgangen av 1995 viser kvartalsrapporten at 2,27 % er i tiltak fra barneverntjenesten. Av disse er ca 76 % frivillige hjelpetiltak, mens ca 22 % er under omsorg og ca 1,5 % er plassert i særtiltak for barn med atferdsvansker. Noen av disse er også under omsorg.

       Forebyggende tiltak står sentralt og utgjør den overveiende andel av barnevernsarbeidet. Barneverntjenesten skal også sørge for å fremme forslag om oppfostring utenfor hjemmet når dette er nødvendig.

Resultatene

       Barneverntjenesten mottar hvert kvartal ca 5.000 nye saker. Etter gjennomgang av meldingene og etter avsluttet undersøkelse, iverksetter barneverntjenesten tiltak i ca 50 % av sakene. Ved utgangen av 1995 viste kvartalsrapporteringen at det var 17.399 barn som var i hjelpetiltak, mens det var 5018 barn under omsorg. I tillegg til disse var 323 unge plassert i atferdstiltak. I 1995 hadde til sammen 727 barn og unge også vært midlertidig plassert.

Meldinger

       (På s. 8 i meldinga gis et skjematisk bilde av gangen i en barnevernsak.)

       Utviklingsprogrammets første mål var at barnevernet skulle gjennomgå restansemengden på 5.900 ubehandlede meldinger innen de første seks månedene i 1991.

       Dette målet ble nådd, og i dag gjennomgår barneverntjenesten ca 20.000 meldinger hvert år. Kvartalsrapporteringen for 1995 viser at 96 % av sakene ble behandlet innenfor en uke, mens det ved inngangen til 1995 var 92 % som ble behandlet innenfor lovens frister.

       Yrkesgrupper som har fått meldeplikt i alvorlige saker etter barnevernloven fra 1993 står for under 10 % av meldingene.

Undersøkelser

       Ca. 50 % av alle meldte saker blir henlagt etter gjennomgang av meldingen eller etter avsluttet undersøkelse. Mange saker finner sin løsning mens barneverntjenesten er involvert i disse fasene. Et utstrakt samarbeid med andre instanser muliggjør en ansvarsdeling som ofte tilsier at det ikke er nødvendig med egne tiltak etter barnevernloven. Videre arbeider barneverntjenesten i utstrakt grad med råd og veiledning mens undersøkelse pågår.

       Barnevernsaker i kommunene behandles i stor grad innenfor fristene. Ved utgangen av 1995 var det på landsbasis 86 % av undersøkelsessakene som ble behandlet innenfor lovens frister. Departementet vil følge opp arbeidet med overholdelse av frister overfor fylkesmennene.

Akuttberedskap

       Det er i dag barnevernvakter i de større byene samt en rekke interkommunale barnevernvaktordninger. Disse er ofte samlokalisert med politiet og undersøkelser viser at samarbeidet er konstruktivt og lite konfliktfylt. Kommuner som ikke deltar i barnevernvaktordninger har organisert bakvaktordninger med kontakt til politi og lensmenn. Departementet har utarbeidet utkast til samarbeidsavtale om akuttberedskapen mellom barneverntjenesten og politiet. Etableringen av en akuttberedskap i barnevernet har også gjort det mulig for barneverntjenesten å tilby hjelp til barn og familier raskt. Departementet vil fortsette oppfølgingen av akuttberedskapen i kommunene og gi støtte til utvikling av tjenesten.

Tiltak etter barnevernloven

       Ett av målene med utviklingsprogrammet var at hjelpetiltak skulle kunne tilbys tidligere og at hjelpen skulle gis mens barna var hos sine foreldre. Utviklingen bekrefter at dette målet er nådd. Antall hjelpetiltak er stigende, mens omsorgstiltakene viser en svak nedgang etter en topp i 1992. Denne utviklingen kan delvis forklares med at ved starten av utviklingsprogrammet lå det mange ubehandlede meldinger/saker i kommunene, og ved at den nye barnevernloven vektla forebyggende tiltak sterkere.

       På s. 10 i meldingen vises en grafisk framstilling av utviklingen av hjelpe- og omsorgstiltak fra 1988 til 1994.

Frivillige hjelpetiltak

       Barneverntjenesten har mulighet til å benytte en lang rekke tiltak. Økonomisk bistand til barnet er et tiltak som benyttes ofte. Selv om dette tiltaket i hovedsak benyttes sammen med andre hjelpetiltak, kan bruken synes noe høy. Departementet vil vurdere om det skal gis ytterligere presiseringer, evt. i form av retningslinjer, på dette punkt.

       Videre benyttes en rekke ulike typer støtte og avlastningstiltak, samt råd og veiledning i hjemmet. I tillegg til barneverntjenestens tiltak bistår ofte også andre tjenester med ulike tiltak. På s. 11 i meldingen gis en oversikt over de mest brukte tiltakene.

       Barneverntjenesten kan også formidle plassering i fosterhjem, mødrehjem eller institusjon uten at barneverntjenesten formelt overtar omsorgen for barnet. Ved utgangen av 1995 viste kvartalsrapporteringen at 1.084 barn var plassert utenfor hjemmet som et frivillig hjelpetiltak. De fleste barna som er plassert utenfor hjemmet i hjelpetiltak er plassert i fosterhjem. Disse utgjør 632, mens 377 er plassert på institusjon. 75 barn bor sammen med sine mødre i mødrehjem. Tallene omfatter ikke plasseringer etter barnevernsloven § 4-26, hvor unge kan plasseres i atferdstiltak etter eget samtykke. På s. 12 i meldingen vises fordelingen mellom de mest brukte plasseringstypene når barn og unge plasseres utenfor hjemmet som frivillig hjelpetiltak etter barnevernsloven § 4-4 femte ledd.

Omsorgstiltak

       Foruten hjelpetiltak i og utenfor hjemmet, benytter barnevernet også omsorgsovertakelser med tiltak utenfor hjemmet. Slike saker må behandles av fylkesnemnda for sosiale saker, selv om foreldrene er enige i tiltaket.

       Plasseringsalternativene etter vedtak om omsorgsovertakelse er enten i fosterhjem, i institusjon eller i spesiell opplærings/behandlingsinstitusjon. Ved utgangen av 1995 viste kvartalsrapporteringen at 5.018 barn var under barnevernets omsorg. I hovedsak består omsorgstilbudene av ulike fosterhjemstiltak, inkludert forsterkede fosterhjem, akutt- og utredningsinstitusjoner, barne- og ungdomshjem og familieavdelingsenheter. Illustrasjonen på s. 13 i meldingen viser fordelingen på de ulike omsorgstiltakene.

       Mer enn 80 % av barn og unge under offentlig omsorg er plassert i fosterhjem. Forsterkede fosterhjem er der hvor fylkeskommunen dekker utgiftene til tiltaket ut over kommunens egenandel, pt. kr 10.000. En rekke andre fosterhjem har også ekstra tiltak utover den generelle godtgjøringen, som i hovedsak er i overensstemmelse med Kommunenes Sentralforbunds veiledende satser.

       Beredskapshjem/korttidshjem tar imot barn i akutte situasjoner der barnet antas å ha best av å unngå en institusjonsplassering. Ofte gjelder dette yngre barn. Hensikten er at barnet skal bo der i kort tid til en får avklart mer permanente løsninger. Hjemmene er engasjert av fylkeskommunen med særskilt opplæring og oppfølging. I mange fylker er beredskapshjemmene tilknyttet en barneverninstitusjon.

       Undersøkelser viser at når fosterhjemsarbeidet mislykkes, henger det ofte sammen med et utilstrekkelig forarbeid fra barneverntjenestens side. Andre undersøkelser av fosterforeldres oppfatning av barneverntjenestens oppfølging, viser at de fleste ser på oppfølging som svært sentral når det gjelder å lykkes i arbeidet. Oppfølging av dette arbeidet vil fortsette i et samarbeid mellom departementet og fosterhjemsforeningen.

       Det kan reises spørsmål om det er nødvendig å øke de formelle kravene til oppfølgingen i fosterhjemmene ut over det som er gjort i forhold til rutineutvikling og planarbeid. Dette gjelder spesielt med tanke på å styrke opplæringen av barneverntjenestens kompetanse. Departementet vil vurdere om det skal fremmes forslag om å gi pålegg om gjennomført opplæring for fosterforeldre før godkjenning, og om barneverntjenestens medarbeidere som har ansvar for oppfølgingsarbeid skal gjennomføre tilsvarende opplæring. Det vil også bli tatt initiativ for å styrke veiledningen av medarbeidere som har ansvar for oppfølging av barn under omsorg.

Institusjoner for barn og ungdom

       Disse kan inndeles i to hovedkategorier, 1) akutt- og utredningsinstitusjoner som er beregnet på korttidsopphold primært for å avhjelpe kriser og utrede barnets langsiktige behov for omsorg og eventuell opplæring/behandling og 2) barne- og ungdomssenter/hjem som kan være beregnet for både korttids- og langtidsopphold.

       I de senere år er det utprøvd en ny type institusjonsmodell: to-baseinstitusjoner. Ungdommen bor da primært i et fosterhjem som er tilknyttet en institusjon som kan avlaste fosterhjemmet. Andre langtidsinstitusjoner som benyttes for ungdom er bo- og arbeidskollektivene og diverse private stiftelser.

       Det er opprettet et samisk ungdomshjem i et samisk miljø. Her vil kulturkompetanse opparbeides, slik at avstanden mellom institusjon og barnets kultur og hjemmemiljø ikke blir for stor.

Særskilte tiltak for barn og unge med atferdsvansker

       Barnevernloven § 4-24 gir hjemmel for at en ungdom kan plasseres og tilbakeholdes i en institusjon fra fire uker og inntil 24 måneder uten eget samtykke eller samtykke fra den som har foreldreansvaret. Vedtak etter § 4-24 i barnevernloven fattes av fylkesnemnda for sosiale saker. Vedtakene er rettet mot den unge selv og innebærer ingen formell omsorgsovertakelse. Hvis det i tillegg til atferdsvansker foreligger omsorgssvikt, kan det imidlertid også treffes vedtak om å overta omsorgen. Dersom barnet har behov for mer langvarig behandling (utover åtte uker), skal det alltid plasseres i en behandlings- eller opplæringsinstitusjon. I § 4-26 gis hjemmel for tilbakeholdelse i inntil tre uker etter samtykke fra den unge selv. Ellers gjelder de samme vilkår for plassering for den som plasseres etter § 4-24. Ved utgangen av 1995 viser kvartalsrapporten at det var til sammen 323 barn plassert etter § 4-24 og § 4-26. Av disse var 58 også under omsorg etter § 4-12.

       De fylkeskommunale tilbudene i barneverntjenesten, barne- og ungdomspsykiatrien og rusmiddelomsorgen er i dag ikke godt nok samordnet og har ofte karakter av å være fragmentarisk. De ulike delene av tiltaksapparatet er ikke tilstrekkelig utbygget og fremdeles mangler mange fylkeskommuner en kjede med varierte tiltak og fleksible løsninger tilpasset ungdommens skiftende behov.

       Klager og henvendelser som fagmyndighetene på fylkesplan mottar, viser at mange av de private tiltakene benytter tilnærminger i arbeidet som ikke kan forsvares, verken faglig eller etisk. Selv om dette ikke omfatter et stort antall unge, er konsekvensene alvorlige for denne utsatte gruppen om hjelpen blir vilkårlig og oppstykket. Regjeringen vil derfor særlig satse på utvikling av tiltak for denne utsatte gruppen unge og tilrettelegge for særskilt kompetanseutvikling på området. Utredning av de faglige forutsetningene for arbeid med ungdom plassert etter § 4-24 og § 4-26 er en del av denne satsingen.

       I utgangspunktet gjelder barnevernloven bare for ungdom under 18 år. Når tiltak er iverksatt åpner imidlertid loven for at disse tiltakene kan opprettholdes til ungdommen fyller 20 år når ungdommen selv ønsker det. Det har vært hevdet at gjeldende lov ivaretar ungdom over 18 år dårligere enn tidligere lov. Kommuner og fylkeskommuner har imidlertid et ansvar for ungdommene over 18 år og for at barn som f.eks. bor i fosterhjem kan få fortsette med dette (når de ønsker det) selv om selve omsorgsvedtaket bortfaller når de når myndighetsalder. Barnet kan klage til fylkesmannen dersom kommunens barneverntjeneste avslår en slik søknad fra barnet. Barne- og familiedepartementet har understreket, sammen med Sosial- og helsedepartementet, at barneverntjenesten og sosialtjenesten bør samarbeide om tiltak for denne gruppen. Det er lagt opp til at kommuners og fylkeskommuners ivaretakelse av ansvaret for barnevernsbarn som fyller 18 år skal inngå i evalueringen av barnevernsloven. Dersom det viser seg nødvendig vil en se nærmere på om det er måter å sikre denne gruppen bedre oppfølging på.

Forebyggende arbeid, organisering og samarbeid

       De fleste kommuner har laget og er i ferd med å gjennomføre sine forebyggingsplaner. Disse stiller krav til tverretatlig samarbeid hvor f.eks. kultur- og fritidssektor, sosial- og helsesektor, skoleetaten, politiet og konfliktrådet i samarbeid med barneverntjenesten inngår i et forpliktende samarbeid for å sikre best mulig oppvekstvilkår for barn og unge.

       Et viktig statlig satsingsområde som ble iverksatt i 1995, har vært utvikling av nye og videreføring av allerede eksisterende foreldreveiledningstiltak i kommunene.

       Sosial- og helsedepartementet og Barne- og familiedepartementet samarbeider om en tiltaksplan for gravide rusmiddelmisbrukere og misbrukere med små barn.

       Den viktigste samarbeidspartner for barnevernet er foreldrene og barnet. Det er en hovedutfordring for tjenesten å legge grunnlag for et samarbeid, selv om innholdet i barnevernet er både hjelp og kontroll. Undersøkelser fra 1993 viste at det da var en manglende tillit til hvordan barnevernet løste sine oppgaver og utøvet sin kontrollfunksjon på. Imidlertid viser undersøkelsene også at tilliten var størst blant dem som selv hadde erfaring som brukere av barneverntjenesten.

       Den kritikken som er framkommet gjennom fokusering på enkeltsaker kan ikke avskrives som uvesentlig. Selv om undersøkelser viser at tilliten til barneverntjenesten er økende og at det skjer omfattende og positivt samarbeid, vil det være brukernes opplevelse av tjenesten som må være utgangspunkt for vurdering av tjenestens kvalitet. Regjeringen har gjennom « Strategisk plan for informasjon om barneverntjenesten » (Q-0871) tatt initiativ til å videreutvikle samarbeidet mellom barneverntjenesten og brukerne.

Komiteens merknader

       Komiteen viser til at av den norske barnebefolkningen er på ca 1 million. Kvartalsrapporten viser at 2,27 % er på tiltak fra barneverntjenesten. Av disse er 76 % på frivillig hjelpetiltak, mens ca 22 % er under omsorg og ca 1,5 % er plassert i særtiltak for barn med adferdsvansker. Situasjonen i barneverntjenesten ved utgang av 1991 var bekymringsfull med hensyn til antall meldinger om omsorgssvikt. Et stort antall meldinger ble ikke behandlet i barneverntjenesten. Man fikk betegnelsen « mappebarn », og gjennom utviklingsprogrammet ønsket man at disse « mappebarna » skulle få en behandling så raskt som mulig. Barneverntjenesten gjennomgår nå ca 20.000 meldinger hvert år. Statistikken fra SSB viser at det er særlig familien selv, barnets øvrige familie og naboer som henvender seg eller melder saker til barneverntjenesten. Ellers er de som hyppigst melder saker til barneverntjenesten, barnevernvakt og politi samt skole. Statistikken viser at barneverntjenestene i kommunene har økt det forebyggende arbeid vesentlig samtidig som innføring av tidsfrister i saksbehandlingen viser at et større antall saker får en raskere behandling. Statistikken viser også at antall hjelpetiltak er stigende, mens omsorgstiltakene viser en svak nedgang etter en topp i 92.

       Komiteen deler departementets oppfatning om viktigheten av systematiseringen av tiltaksplaner i hver enkelt sak. Tiltaksplanene skal være tidsavgrenset, og de skal også være bygd opp på en slik måte at det gis grunnlag for å evaluere om tiltaket virker etter intensjonen eller om man må sette inn andre tiltak. Planene skal alltid være et sentralt virkemiddel i arbeidet med å følge opp det enkelte barn. Barn i barneverntiltak og deres foreldre skal i størst mulig grad være med i utformingen av planen. Komiteen vil understreke at det er viktig at barnevernet har en aktiv oppfølging av barnet og dets foreldre.

Omsorgsovertakelse

       Komiteen er av den oppfatning at ett av de vanskeligste områdene for alle parter i forbindelse med barnevernsaker er barnevernlovens § 4-12 om å overta omsorgen for et barn. Komiteen vil understreke at vedtak om omsorgsovertagelse bare kan treffes, dersom det ikke kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak. Komiteen er også opptatt av situasjonen for barnet i fosterhjem og viktigheten av at fosterforeldrene får god veiledning. Ved å utvikle støtteapparat rundt barnet og fosterforeldrene bedre, regner komiteen med at rekrutteringssituasjonen vil bedres. Komiteen ber departementet vurdere om man skal pålegge fylkeskommunen å gjennomføre opplæring for fosterforeldre før de godkjennes. Det bør også vurderes om barneverntjenestens medarbeidere, som har ansvar for oppfølgingsarbeidet, skal gjennomføre tilsvarende opplæring. Dette for å styrke veiledningen og den støttefunksjonen som fosterforeldre skal ha.

Særskilte tiltak for barn og unge med adferdsvansker

       Komiteen slutter seg til departementets påpekning om at omsorgstiltakene skal være tilstrekkelige, fleksible, effektive og tilpasset individuelle behov, samtidig som de blir gitt til rett tid. Ett av de områdene i den nye loven som det har vært rettet kritikk mot, er ansvaret for ungdom over 18 år. Tidligere lov ga adgang til å opprettholde vedtak om omsorgsovertagelse for barn inntil de fylte 21 år, og inneholdt i tillegg bestemmelser om ettervern. Dette må sees på bakgrunn av at reglene for den gamle loven ikke ble endret da myndighetsalderen ble senket. Komiteen innser at det er selvmotsigende å overta omsorgen for myndige personer. Det at barnevernloven definerer barn som personer under myndighetsalder betyr ikke at det ikke kan settes inn tiltak overfor 18-åringer som tidligere har mottatt barneverntiltak.

       Komiteen mener det er viktig at man understreker overfor kommuner og fylkeskommuner at de har et ansvar for disse ungdommene, og at barn som f.eks. bor i fosterhjem eller institusjon bør fortsette med dette når de selv ønsker det, selv om omsorgsvedtaket bortfaller når de når myndighetsalderen. Komiteen ber derfor om at departementet følger utviklingen av dette nøye.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, ønsker å understreke nødvendigheten av at barnevernet driver et bredt anlagt forebyggende arbeid. Dersom barn og unge opplever barnevernet som en straffeinstitusjon, vil barnevernets legitimitet kunne svekkes overfor barne- og ungdomsgruppene.

       Flertallet vil peke på at alle barnevernets tiltak må settes i verk etter en konkret vurdering av det enkelte barns situasjon. Flertallet vil peke på at barn med store adferdsvansker så som gjentatt kriminalitet, vedvarende rusmisbruk e.l. også vil kunne trenge behandling, evt. gjennom tvangsplassering. Det er det hjemmel for i dagens barnevernlov § 4-24. Barnevernet vil også kunne tvangsplassere umiddelbart etter en kriminell handling, etter barnevernloven § 4-25 tredje ledd pkt. 2, som viser til § 4-6, dersom barnevernsadministrasjonens leder eller påtalemyndighetene mener det er fare for at et barn blir vesentlig skadelidende av å fortsette sine kriminelle handlinger, f.eks. å bære våpen, true og rane andre barn.

       Flertallet er kjent med at det er skapt uklarhet om hvordan § 4-24 i barnevernloven skal tolkes, og ber departementet klargjøre dette og vurdere om det er nødvendig med en lovendring.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Roy N Wetterstad viser til Innst.O.nr.80 (1991-1992), hvor et flertall uttrykte at det var bekymringsfullt at samfunnet mangler virkemidler som mer effektivt kan stoppe begynnende kriminalitet hos barn og unge. Disse medlemmer er av den oppfatning at situasjonen er enda mer bekymringsfull i dag. Disse medlemmer viser til at gjenger nå utfører kriminelle handlinger overfor barn. Mange av de impliserte er under den kriminelle lavalder og kan derfor ikke straffes for sine handlinger. Fra flere hold innen politiet, fra barnevernet og fra ungdommene selv, blir det hevdet at mange av de ungdommene det her er snakk om, er klar over at den kriminelle lavalder er 15 år og derfor spekulerer i dette når handlingene begås. Disse medlemmer vil peke på at man på nytt bør vurdere om ikke adgangen til å overføre saker til megling i konfliktråd må utvides. Disse medlemmer er videre kjent med at fylkesnemndene ikke tillater bruk av hastevedtak i kriminalitetsforebyggende øyemed. Disse medlemmer ber Regjeringen vurdere om det er nødvendig med lovendringer for å slå fast at hastevedtak skal kunne brukes også for å forebygge kriminalitet i slike ekstreme situasjoner eller vurdere senking av den kriminelle lavalder. Disse medlemmer mener at slike barne- og ungdomsgjenger må beskyttes mot seg selv. Ikke minst må barn som kan bli utsatt for nye overgrep bli beskyttet.

Institusjoner

       Komiteen henleder oppmerksomheten på at det både i private og offentlige institusjoner kan foregå bruk av ulovlig tvang. Komiteen ser alvorlig på dette, og ber departementet følge opp denne problematikken.

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og representanten Roy N Wetterstad viser til B.innst.S.nr.2 (1995-1996), der komiteens flertall uttalte:

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til barnevernlov av 17. juli 1992, § 4-24 femte ledd om at barn som har vist alvorlige adferdsvansker skal kunne tvangsplasseres bare: « dersom institusjonen faglig og materielt er i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp sett i forhold til formålet med plasseringen ». I dagens lov er det ingen krav om godkjenning av barneverninstitusjoner, annet enn at de etter § 5-2, skal inngå i fylkeskommunens plan for slike institusjoner. Departementet kan etter § 5-8, gi forskrifter om tilsyn. Praksis viser at barn/unge plasseres i private institusjoner uten at den faglige eller materielle standard på forhånd er vurdert i forhold det enkelte barn/ungdom som tvangsplasseres der.

       Disse medlemmer ber departementet utarbeide forskrifter for forhåndsgodkjenning av alle institusjoner som mottar unge som plasseres etter tvangsparagrafene 4-24 og 4-26 i barnevernloven. En slik forskrift vil bedre rettssikkerheten til den enkelte som blir plassert etter tvangsparagrafene i loven, og samtidig sette kriterier for godkjenning av barneverninstitusjoner.

       Fylkesmannen skal etter barnevernlovens § 5-7 føre tilsyn med at institusjoner som er tatt inn i fylkeskommunenes planer, drives i samsvar med denne loven, forskrifter til loven og den planen som er fastsatt. Disse medlemmer mener at Fylkesmannen også kan fungere som godkjenningsinstans for alle barneverninstitusjoner, både de i offentlig og privat regi, og fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen utarbeide forskrifter for forhåndsgodkjenning av alle institusjoner som mottar unge som plasseres etter tvangsparagrafene § 4-24 og § 4-26 i barnevernloven. »