1.1 Sammendrag
Hovedansvaret for den stedlige arbeidsgiverkontrollen som gjennomføres i forhold til den enkelte arbeidsgiver er tillagt kommunekassererne, og omfatter kontroll av lønnsoppgaveplikt m.v., skattetrekk og arbeidsgiveravgift, og utføres bl.a. som stedlig kontroll hos arbeidsgiverne.
I antegnelsene til statsregnskapet 1988 og 1989, jf Dok.nr.1 (1989-1990) og Dok.nr.1 (1990-1991), er det påpekt at den stedlige arbeidsgiverkontrollen har hatt et betydelig mindre omfang enn forutsatt, herunder lav ettersynsvirksomhet, manglende planer for kontrollvirksomheten, et fåtall hadde formelle samarbeidsordninger med ligningskontor eller fylkesskattekontor, i tillegg til mangelfulle rutiner og retningslinjer. Det vises til Innst.S.nr.126 (1990-1991) og Stortingets behandling 3. mai 1991. Saken ble senest framlagt for Stortinget i Dok.nr.3:01 (1995-1996), jf. Innst.S.nr.79 (1995-1996) og Stortingets behandling 14. desember 1995.
Av svaret på tidligere antegnelser framgår at Finansdepartementet vil vurdere et økt statlig engasjement i den stedlige arbeidsgiverkontrollen, eventuelt en statsovertakelse, jf. St.prp. nr. 44 (1993-1994) om en felles skatte-, avgifts- og tolletat. Ved Stortingets behandling 10. november 1994 ble regjeringens forslag om en felles etat ikke bifalt, jf. Innst.S.nr.24 (1994-1995). Etter at departementet først har uttalt i brev til Riksrevisjonen at det i tilknytning til oppfølgingen av St.prp. nr. 44 (1993-1994) og Innst.S.nr.24 (1994-1995) vil arbeide videre med forslaget om statlig overtakelse av fastsettelsesdelen av arbeidsgiverkontrollen meddelte departementet at det er besluttet foreløpig å utsette saken. Dette for å avvente det pågående arbeid om organiseringen av det statlige innfordringsapparatet og dets forhold til kommunekassererne. Kontroll av arbeidsgivere vil fortsatt inngå i skatteetatens kontrollvirksomhet.
I Skattedirektoratets instruks til kommunekassererne fra 1959 har det gått fram at det skal holdes stedlig kontroll hos arbeidsgiverne hvert tredje år. Departementet presiserer at det av praktiske grunner de siste årene ikke er stilt et slikt absolutt krav. Saken vil bli fulgt opp i forbindelse med fastsettelse av ny kommunekassererinstruks.
Riksrevisjonen har i 1995 gjennomført en undersøkelse av rutinene for fastsettelse og kontroll av arbeidsgiveravgift ved kemner-/kommunekassererkontorer og ligningskontorer i 16 utvalgte kommuner som bl.a. viser at det ved de fleste kommunekassererkontorene ikke foreligger strukturerte planer for kontrollvirksomheten eller systematisk utvelgelse av kontrollobjekter. Videre at stedlig arbeidsgiverkontroll blir gitt høyere prioritet ved de større kommunekassererkontorene hvor også kontrollomfanget er størst. Omfanget av kontrollvirksomheten er imidlertid totalt sett lite tilfredsstillende.
Skattedirektoratet uttaler at det er ønskelig å øke ettersynshyppigheten, og at de gjennomføres i en slik utstrekning at det har en preventiv virkning. Videre understrekes betydningen av å sikre en optimal utnyttelse av tilgjengelige ressurser, og at det bør vurderes å sette sterkere krav til oppfyllelse av ressursbehov ved de enkelte skatteoppkreverkontorene for at kontrollfunksjonen kan styrkes og gis tilstrekkelig prioritet. Direktoratet anser det fortsatt som meget viktig at det etableres effektive og rasjonelle samarbeidsformer mellom skatteoppkreverkontorene og lignings- og fylkesskattekontorene.
Finansdepartementet understreker at den stedlige arbeidsgiverkontrollen er et viktig ledd i det offentliges arbeid med skatt og folketrygdavgift. Lønn er provenymessig langt det største av alle skattegrunnlag, og kontrollen med dette grunnlaget må holdes på et høyt og aktivt nivå. Dagens organisering og arbeidsdeling bl.a. ved at det overordnede faglige ansvaret og det administrative ansvaret er delt mellom henholdsvis stat og kommune innebærer vanskelige styringsforhold, i tillegg legger det begrensninger på en effektiv utnyttelse av ressursene.
Departementet har sett det som bekymringsfullt at den stedlige arbeidsgiverkontrollen har fått lavere omfang og kvalitet enn forutsatt, og har vært opptatt av å iverksette tiltak som sikrer mest mulig effektiv utnyttelse av eksisterende kontrollressurser.
Forslag om ny organisering av den statlige delen av innkrevingsapparatet ble framlagt i St.prp. nr. 41 (1995-1996). Stortinget ga ikke sin tilslutning til dette, jf. Innst.S.nr.266 (1995-1996).
Departementet opplyser at oppfølgingen av området og gjennomføringen av nødvendige tiltak for å styrke og effektivisere den stedlige arbeidsgiverkontrollen vil skje innenfor de rammer som er trukket opp i St.prp. nr. 41 (1995-1996) og Innst.S.nr.266 (1995-1996), herunder at statens arbeid med tilsyn, standardisering og styring av den kommunale fellesinnkrevingen skal styrkes og koordineres bedre. Det vises i denne forbindelse til den nye innkrevingsavdelingens oppgaver i direktoratet, samt at det innen 1. oktober 1996 skal utarbeides en skisse til handlingsplan.
Ny skatteoppkreverinstruks trådte i kraft 1. mars 1996, med direktoratets utfyllende merknader og kommentarer som er til behandling i departementet. Oppfølgingen av St.prp. nr. 41 (1995-1996) og Innst.S.nr.266 (1995-1996) medfører også behov for en del endringer i instruksverket. Departementet forutsetter at Skattedirektoratet forbereder de mest nødvendige endringer.
I forhold til de svakheter som Riksrevisjonens undersøkelser har avdekket uttaler Finansdepartementet at forbedret samarbeid og en viss kvalitetsmessig heving av kontrollvirksomheten er blitt vurdert som utilstrekkelig og at omfanget av den samlede kontrollvirksomhet er for lavt i forhold til det nivå departementet ser som nødvendig. Styringsmuligheter fra statens side har heller ikke vært fullt ut utnyttet. Forbedrede muligheter for økt og mer koordinert statlig innsats når det gjelder tilsyn, standardisering og styring av den kommunale fellesinnkrevingen har vært ansett som nødvendig.
Riksrevisjonen har gjentatte ganger etterlyst tiltak for å bedre den stedlige arbeidsgiverkontrollens omfang og kvalitet og pekt på behovet for klare ansvars- og styringsforhold. Som det framgår arbeider departementet med flere tiltak, men det gjenstår etter Riksrevisjonens oppfatning fortsatt en god del arbeid før arbeidsgiverkontrollen får et omfang og en kvalitet som er tilfredsstillende.
1.2 Finansdepartementets svar
I Finansdepartementets brev av 31. juli og 8. august 1996 ble det omtalt hvordan St.prp. nr. 41 (1995-1996) og Innst.S.nr.266 (1995-1996) følges opp.
Overføring av direktoratsfunksjonen for skattefogdene fra Finansdepartementet til Skattedirektoratet er et viktig tiltak for å få klarere ansvars- og styringsforhold på innkrevingsområdet. Departementet mener det er behov for å styrke innsatsen på innbetalings- og innfordringsområdet, og vil legge fram forslag i tråd med dette i St.prp. nr. 1 (1996-1997) for Finansdepartementet.
Departementet vil imidlertid peke på at forbedringer i kvaliteten og omfanget av arbeidsgiverkontrollen også er avhengig av økt kommunal innsats, og viser til reglene i det nye inntektssystemet som er vedtatt av Stortinget som vil gi kommunene et incitament til å drive skatteinnfordring og arbeidsgiverkontroll.
Finansdepartementet understreker at det vil måtte ta noen tid å gjennomføre tiltak for å forbedre arbeidsgiverkontrollen, og at resultatet er avhengig av ressursinnsatsen både i staten og i kommunene.
1.3 Riksrevisjonens uttalelse
Etter innføringen av datastøttet selvangivelsesbehandling av lønnsmottakere har korrekte og fullstendige lønns- og trekkoppgaver fra arbeidsgiverne fått økt betydning. Riksrevisjonen har gjentatte ganger etterlyst tiltak for å bedre den stedlige arbeidsgiverkontrollens omfang og kvalitet. Det er åtte år siden saken ble tatt opp første gang. Riksrevisjonen har merket seg at det skal utarbeides en handlingsplan med tiltak for å bedre den stedlige arbeidsgiverkontrollen, og forutsetter at arbeidet med tiltak gis nødvendig prioritet. Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».
1.4 Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Ragna Berget Jørgensen og Gunnar Skaug, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Petter Thomassen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, har merket seg Riksrevisjonens undersøkelse av rutinene for fastsettelse og kontroll av arbeidsgiveravgift ved kemner-/kommunekassererkontorer og ligningskontorer. Komiteen registrerer at det ved de fleste kommunekassererkontorene ikke foreligger strukturerte planer for kontrollvirksomheten eller systematisk utvelgelse av kontrollobjekter. Videre at stedlig arbeidsgiverkontroll blir gitt høyere prioritet ved de større kommunekassererkontorene hvor også kontrollomfanget er størst. Komiteen har merket seg at omfanget av kontrollvirksomheten totalt sett er lite tilfredsstillende. Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen gjentatte ganger har etterlyst tiltak for å bedre den stedlige arbeidsgiverkontrollens omfang og kvalitet, og pekt på behovet for klare ansvars- og styringsforhold.
Komiteen finner det uheldig at det ved såvidt mange av kommunekassererkontorene i undersøkelsen mangler strukturerte planer for gjennomføring av kontrollvirksomheten. Komiteen finner det lite tilfredsstillende at ulik prioritering kommunekassererkontorene imellom kan ha ført til ulik behandling av skattytere. Komiteen finner det uheldig at omfanget av kontrollvirksomheten totalt sett er lite tilfredsstillende. Komiteen har merket seg den bebudede handlingsplanen og forutsetter at de nødvendige tiltak blir iverksatt for å bedre den stedlige arbeidsgiverkontrollen.
Komiteen finner det svært lite tilfredsstillende at Riksrevisjonen gjentatte ganger har måttet etterlyse tiltak på området uten at noe er blitt gjort. Komiteen registrerer i denne forbindelse at det er åtte år siden saken ble tatt opp første gang. Komiteen vil sterkt presisere betydningen av at Riksrevisjonens anmerkninger til enhver tid blir tatt alvorlig og at nødvendige tiltak iverksettes så raskt som mulig.
Komiteen viser for øvrig til Stortingets behandling av St.prp. nr. 41 (1995-1996) Om organisering av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter m.v., jf. Innst.S.nr.266 (1995-1996).
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Til observasjon ».
2.1 Sammendrag
Inntekten fra arbeidsgiveravgiften som for 1995 utgjorde ca 48,5 mrd. kroner tilfaller i sin helhet staten. Arbeidsgiverne skal av eget tiltak oppgi avgiftsgrunnlaget, beregne avgiften og innbetale denne til kommunekassereren i kontorkommunen. Fastsettelsesfunksjonen er imidlertid tillagt ligningsmyndighetene i henhold til folketrygdloven § 17-2.
Riksrevisjonen har i 1995 gjennomført en undersøkelse av rutinene for fastsettelse og kontroll av arbeidsgiveravgift ved kemner-/kommunekassererkontorer og ligningskontorer i 16 utvalgte kommuner. Kartleggingen har avdekket flere svakheter og mangler, bl.a. i forbindelse med arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret, behandling av terminvise beregningsoppgaver og årsoppgaver, samt regel- og instruksverk.
Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret
Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret (A/A-registeret) skal tjene trygdeetatens og andre offentlige myndigheters behov for opplysninger i forbindelse med deres oppgaveløsning. Rikstrygdeverket er registeransvarlig myndighet.
Et ajourført A/A-register kan gi et godt grunnlag for kontroll med arbeidsgiveravgiften og skatteetatens behov, bl.a. i forbindelse med fastsettelse og innkreving av arbeidsgiveravgift, forskuddstrekk og påleggstrekk. Undersøkelsen viser at A/A-registeret ikke er àjour til enhver tid, og at en del aktuelle kontrollrutiner derfor ikke lar seg gjennomføre. Skattedirektoratet er kjent med dette, men uttaler at registeret ikke alene vil være tilstrekkelig til å danne grunnlag for kontrollen med arbeidsgiveravgiften da registeret ikke inneholder opplysninger om hvilke avgiftspliktige ytelser som utbetales til de ansatte.
Finansdepartementet er kjent med at ajourholdet av opplysninger i A/A-registeret i praksis ikke innfrir skatteetatens behov i forbindelse med kontrollen av arbeidsgiveravgiften. Tiltak for å bedre manglende ajourhold kan bl.a. være mer markert sanksjonsbruk overfor arbeidsgivere, raskere registrering av mottatte opplysninger og eventuelt overføring av ajourførings- og eventuelt registeransvaret til skatteetaten. Det vil i denne forbindelse være naturlig at ulike brukerinteresser av registeret inviteres til en gjennomgåelse av behov og forventninger i forbindelse med bruken av registeret. Finansdepartementet vil deretter ta stilling til hvilke tiltak som er nødvendige, og tar sikte på at en avklaring bør kunne foreligge innen utgangen av 1996.
Behandlingen av terminvise beregningsoppgaver og årsoppgaver for arbeidsgiveravgift
Ifølge Skattedirektoratets instruks av 7. desember 1966 skal kommunekassereren i de tilfeller der beregningsoppgaver fortsatt ikke er mottatt eller er mangelfulle etter første gangs purring snarest mulig gi ligningssjefen beskjed og anmode om fastsettelse av avgiften. Etter Skattedirektoratets instruks av 3. januar 1968 skal avgiftsgrunnlaget fastsettes av ligningsnemnd/ligningssjef når det fortsatt ikke er samsvar mellom årsoppgave og sum beregningsoppgaver etter konferering med arbeidsgiveren.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at det forekommer ulike rutineopplegg for oppgavebehandlingen og vedtaksforberedelse.
Departementet har bedt Skattedirektoratet foreta en nøye gjennomgåelse av rutineopplegget for oppgavebehandlingen og vedtaksforberedelse, herunder rutiner som sikrer at ansvaret for tilleggsavgift blir håndhevet. Departementet har forståelse for at gjennomgåelsen pga. ressurssituasjonen vil ta noen tid.
Regel- og instruksverket
Skattedirektoratet har fastsatt to sentrale instrukser i forbindelse med fastsettelse og kontroll av arbeidsgiveravgiften; instruks av 7. desember 1966 om fordelingen av kontrolloppgavene mellom kommunekasserer og ligningssjef vedrørende arbeidsgiveravgiften og instruks av 3. januar 1968 vedrørende kommunekasserernes og ligningsmyndighetenes behandling av kombinert årsoppgave for arbeidsgiveravgift og følgeskriv til lønns- og trekkoppgaver.
Undersøkelsen har avdekket at regnskapskontrolløren(e) ved enkelte kommunekassererkontorer ivaretar alle funksjoner i tilknytning til arbeidsgiverkontrollen, og at noen kommunekassererkontorer ikke oversender bokettersynsrapporter til ligningskontoret for fastsettelse av arbeidsgiveravgift i de tilfeller hvor arbeidsgiver ikke har innsigelser mot regnskapskontrollørens forslag til endringer av avgiftsgrunnlaget. Fastsettelsesmyndigheten er iht. gjeldende regler tillagt ligningssjef/ligningsnemnd.
Skattedirektoratet bekrefter at regelverket til dels ikke samsvarer med gjeldende praksis og at det foreligger behov for å oppdatere instruksen av 3. januar 1968. Departementet forutsetter at direktoratet forbereder de mest nødvendige endringer i instruksverket, og mener videre at en klargjøring og presisering av ansvarsdelingen for arbeidsgiverkontrollen mellom statlige og kommunale myndigheter vil være viktig. Dette arbeidet må skje gjennom nye instrukser, forskrifter, rutinebeskrivelser etc.
Departementet har merket seg de svakheter Riksrevisjonen har påpekt, og undersøkelsen bekrefter det inntrykk departementet har når det gjelder svakheter i fastsettelsen og kontrollen av arbeidsgiveravgiften. Departementet og Skattedirektoratet vil i tiden som kommer rette stor oppmerksomhet mot hele innkrevingsområdet. De nødvendige tiltak vil imidlertid ta noe lengre tid enn departementet hadde lagt opp til.
Riksrevisjonen anser det viktig at tiltak iverksettes for å forbedre datakvaliteten i A/A-registeret. Det er videre behov for en gjennomgåelse og ajourføring av regelverket for fastsettelse og kontroll av arbeidsgiveravgiften, herunder vurdering og klargjøring av arbeids- og ansvarsfordelingen mellom kommunekassererkontor og ligningskontor.
2.2 Finansdepartementets svar
Finansdepartementet har i brev av 26. august 1996 til Sosial- og helsedepartementet bedt om at de ulike registerbrukerne inviteres til et første møte med sikte på å drøfte tiltak for å forbedre kvaliteten på A/A-registeret. Finansdepartementet avventer nå Sosial- og helsedepartementets svar. Departementet viser for øvrig til svaret under sak 1.
2.3 Riksrevisjonens uttalelse
Riksrevisjonen peker på at det også er behov for en gjennomgåelse og ajourføring av regelverket for fastsettelse og kontroll av arbeidsgiveravgiften, herunder vurdering og klargjøring av arbeids- og ansvarsfordelingen mellom kommunekassererkontor og ligningskontor. Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».
2.4 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at kartleggingen har avdekket flere svakheter og mangler, bl.a. i forbindelse med arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret, behandling av terminvise beregningsoppgaver og årsoppgaver, samt regel- og instruksverk. Komiteen har i denne forbindelse bl.a. merket seg at A/A-registeret ikke er àjour til enhver tid, og at aktuelle kontrollrutiner derfor ikke kan gjennomføres. Komiteen har registrert at både Skattedirektoratet og Finansdepartementet er kjent med disse forholdene.
Komiteen har videre merket seg at det forekommer ulike rutineopplegg for oppgavebehandling og vedtaksforberedelse. Komiteen har i denne forbindelse merket seg at Finansdepartementet har bedt Skattedirektoratet foreta en nøye gjennomgang av nevnte forhold.
Videre har komiteen registrert at noen kommunekassererkontorer ikke oversender bokettersynsrapporter til ligningskontoret for fastsettelse av arbeidsgiveravgift i de tilfeller hvor arbeidsgiver ikke har innsigelser mot regnskapskontrollørens forslag til endringer av avgiftsgrunnlaget. Komiteen har merket seg at Skattedirektoratet bekrefter at regelverket til dels ikke samsvarer med gjeldende praksis, og at det foreligger behov for oppdatering av instruksverk. Komiteen har videre merket seg at departementet mener at en klargjøring og presisering av ansvarsdelingen for arbeidsgiverkontrollen mellom statlig og kommunale myndigheter vil være riktig.
Komiteen har merket seg at undersøkelsen bekrefter det inntrykk departementet har når det gjelder svakheter i fastsettelsen og kontrollen av arbeidsgiveravgiften.
Komiteen finner det uheldig at aktuelle registre ikke er àjour til enhver tid, og vil presisere betydningen av at forholdene blir tilrettelagt slik at tilfredsstillende kontrolltiltak kan gjennomføres. Komiteen finner det svært lite betryggende at regnskapskontrolløren(e) ved enkelte kommunekassererkontorer ivaretar alle funksjoner i tilknytning til arbeidsgiverkontrollen. Komiteen vil presisere at departementet og direktoratet i fremtiden bør tilstrebe å iverksette de nødvendige tiltak så tidlig som mulig etter at de er blitt gjort kjent med den type forhold som har blitt avdekket gjennom Riksrevisjonens undersøkelser.
Komiteen ser klart et behov for en gjennomgåelse og ajourføring av regelverket for fastsettelse og kontroll av arbeidsgiveravgiften, herunder vurdering og klargjøring av arbeids- og ansvarsfordelingen mellom kommunekassererkontor og ligningskontor. Komiteen forutsetter at de nødvendige tiltak blir iverksatt så snart som mulig.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Til observasjon ».
3.1 Sammendrag
I antegnelsene til statsregnskapet for 1986 tok Riksrevisjonen opp en sak om dobbeltbeskatning mellom sokkel og landkommuner, jf Dok.nr.1 (1987-1988), Innst.S.nr.158 (1987-1988) og Stortingets behandling 20. april 1988. Det framgår av antegnelsen at Norsk Hydro A/S og Norsk Hydro Produksjon A/S for inntektsårene 1981-85 hadde innbetalt for meget skatt til kommunekasserere i landkommuner. Skattebeløpene skulle med bakgrunn i Oljeskattenemndas ligning vært inntektsført i petroleumsskatteregnskapet v/kemneren i Oslo og i sin helhet ha tilfalt staten. Skatteinnbetalingene har ikke blitt deponert ved de respektive kommunekassererkontorer, men medtatt i de løpende fordelingsoppgjør.
I svaret til antegnelsen ble det opplyst at gjeldende regler om deponering av skatt, etter departementets mening ikke var tilfredsstillende utformet, og at bestemmelsen i enkelte tilfeller neppe kunne praktiseres uten store problemer. Arbeidet med revisjon av skattebetalingslovens bestemmelser er igangsatt, men foreløpige tiltak vil bli vurdert. Midlertidig forskrift om avsetning av deler av innbetalt skatt fra visse typer skattepliktige ble fastsatt av Finansdepartementet den 16. oktober 1987. Reglene ble gitt anvendelse på Hydro-selskaper for resterende skatt for inntektsåret 1986.
I et nytt brev datert 22. oktober 1987 opplyser departementet at det i dette tilfellet i nær framtid vil fremme en proposisjon for Stortinget hvor det foreslås at staten får fullmakt til å frafalle krav om tilbakebetaling overfor kommunene.
Riksrevisjonen tok saken opp på nytt med Finansdepartementet i brev av 23. juni 1989, og i svar av 9. april 1990 framgår at forutsetningen om å fremme en proposisjon i nær fremtid bygget på departementets antagelse om at det ikke ville ta lang tid å fremskaffe en fullstendig oversikt over den endelige størrelsen av tilbakebetalingskravene og hvorledes disse ville fordele seg på de ulike kommuner, men at det er forbundet med betydelig usikkerhet å komme fram til selv foreløpige anslag da det avhenger av flere forhold:
| - |
Fordelingsspørsmålene i tilknytning til ligningen av Hydro-selskapene for 1966-1974/75 og senere forliksforhandlinger mellom kommuner. |
| - |
Oljeskattenemndas beslutning i desember 1988 om å endre ligningen av Hydro-selskapene for årene 1975/76-81 og senere rettstvister. |
Finansdepartementet opplyser at selskapene for inntektsåret 1987 og senere år har innrettet seg etter de prinsipper for fordeling av generalomkostninger som er nedfelt i kjennelse av 15. juni 1987 fra Klagenemnda for oljeskatt. Departementet framholder at det for tiden ikke har noe forsvarlig grunnlag for å legge fram forslag for Stortinget. Saken er gitt prioritet, men arbeidet vil fortsatt ta tid, da fordelingsspørsmålene er av særegen og spesielt komplisert karakter.
Riksrevisjonen ber i brev opplyst om status i saken, og departementet viser i sitt svar av 17. juli 1996 til Riksrevisjonen at forutsetningen for eventuelt å fremme en proposisjon til Stortinget om fullmakt til å frafalle tilbakebetalingskrav mot aktuelle kommuner, har vært at det foreligger en fullstendig oversikt over den endelige størrelsen av tilbakebetalingskravene og hvordan disse fordeler seg på kommunene. Dette foreligger imidlertid fortsatt ikke. Oljeskattekontoret har på et foreløpig og usikkert grunnlag anslått at landkommunene har mottatt ca 300 mill. kroner for meget i skatteinntekter.
Finansdepartementet har drøftet saken med Skattedirektoratet, Oljeskattekontoret og Oslo likningskontor. Departementet har meddelt at det ikke så det som aktuelt å frafalle tilbakebetalingskrav mot de kommuner som i forhold til endelige lignings- og fordelingsvedtak har mottatt og disponert for stor skatteandel.
Skattedirektoratet tar sikte på å fremme forslag om hvilke prinsipper fordelingssakene skal løses etter for Riksskattenemnda høsten 1996, og vil dersom Riksskattenemnda slutter seg til forslaget bli fremmet fortløpende for Riksskattenemnda etter hvert som forslag til beregninger foreligger. Direktoratet tar sikte på å ferdigbehandle samtlige fordelingssaker fra og med 1965/66 og senere år innen sommeren 1997.
Riksrevisjonen anser det som viktig at arbeidet med fordelingssakene blir gjennomført og sluttført i samsvar med gjeldende skatte- og fordelingsregler, og vil peke på at det er 10 år siden saken ble tatt opp første gang.
3.2 Finansdepartementets svar
I Finansdepartementets brev av 17. juli 1996 til Riksrevisjonen ble det opplyst at Skattedirektoratet innen sommeren 1997 tar sikte på å ferdigbehandle samtlige fordelingssaker f.o.m. 1965/66. Finansdepartementet har i brev av 31. juli 1996 til Skattedirektoratet understreket at det er viktig at denne fristen holdes.
3.3 Riksrevisjonens uttalelse
Riksrevisjonen anser det som viktig at arbeidet med fordelingssakene blir gjennomført og sluttført i samsvar med gjeldende skatte- og fordelingsregler, og vil peke på at det er 10 år siden saken ble tatt opp første gang. Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».
3.4 Komiteens merknader
Komiteen viser til Rikrevisjonens undersøkelse, og har merket seg at Riksrevisjonen allerede i antegnelsene til statsregnskapet for 1986 tok opp en sak om dobbeltbeskatning mellom sokkel og landkommuner, jf Dok.nr.1 (1987-1988).
Komiteen registrerer at Skattedirektoratet innen sommeren 1997 tar sikte på å ferdigbehandle samtlige fordelingssaker f.o.m. 1965/66.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at det er viktig at arbeidet med fordelingssakene blir gjennomført og sluttført i samsvar med gjeldende skatte- og fordelingsregler.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Til observasjon ».
4.1 Sammendrag
I antegnelsene til statsregnskapet for 1990, jf. Dok.nr.1 (1991-1992), ble det opplyst at Riksrevisjonens kontroll av restitusjonsoppgaver hadde avdekket vesentlige svakheter og mangler ved fylkesskattekontorenes tilrettelegging og gjennomføring av kontrolltiltak, jf. Innst.S.nr.134 (1991-1992) og Stortingets behandling 18. mai 1992. Saken er senere gjentatt i Dok.nr.3:01 (1995-1996), jf. Innst.S.nr.79 (1995-1996) og Stortingets behandling 14. desember 1995. En restitusjonsoppgave er en merverdiavgiftsoppgave hvor inngående merverdiavgift overstiger utgående merverdiavgift slik at det blir penger tilgode for den avgiftspliktige. I en intern melding i Skattedirektoratet defineres restitusjonkontroll som all kontroll av innkommende negative omsetningsoppgaver (restitusjonsoppgaver) som foretas før oppgaven anvises.
Fylkesskattekontorene har intensivert restitusjonskontrollen, og fastsatte resultatkrav er oppnådd for de fleste fylkesskattekontorene i 1995, noe som bl.a. har resultert i at det fra 1993 fram til 1995 er blitt avdekket årlige urettmessige krav om tilbakebetaling av merverdiavgift på ca 120 mill. kroner. De totale anviste tilbakebetalinger til avgiftspliktige utgjorde i 1995 ca 32 mrd. kroner.
Riksrevisjonen har i 1995 foretatt en ny undersøkelse som har hatt som formål å klarlegge om kontrollen av restitusjonoppgaver er blitt styrket og om kontrollen er i samsvar med rutiner/retningslinjer gitt av Skattedirektoratet, samt om fylkesskattekontorene følger opp Skattedirektoratets resultatkrav på området.
Undersøkelsen har vist at tiltak som ble omtalt i antegnelsen til statsregnskapet for 1990 i det vesentlige synes gjennomført, men at det er uensartet praksis på flere områder vedrørende restitusjonskontrollen og at resultatkravene knyttet til kontrollomfanget og saksbehandlingstid i flere tilfeller ikke er oppfylt. Hovedårsaken til dette synes å være et resultat av at rutiner/retningslinjer ikke stiller krav til organisering og prioritering slik at behandlingsgrunnlaget blir enhetlig. Det er uttrykt ønske om mer opplæringstiltak for saksbehandlerne. Videre synes inneholdet i begrepet restitusjonskontroll å variere ved de ulike fylkesskattekontorene.
Når det gjelder målkravet om ferdigbehandlet innen en måned, viser tidsforbruk en negativ utvikling for 1995 i forhold til 1994, noe som igjen resulterer i økt krav til renteutbetaling. Videre framgår det at det er mangelfull dokumentasjon i forbindelse med vurdering av spørsmålet om eventuell rentegodtgjørelse.
Finansdepartementet presiserer i sitt svar til rapporten viktigheten av å finne en balanse mellom en sterkere sentral styring og behovet for å kunne foreta lokale tilpasninger, og viser til at det vil bli nedsatt en arbeidsgruppe i direktoratet som skal vurdere revisjon av retningslinjene for restitusjonskontrollen og opplæringstiltak ved fylkesskattekontorene.
Riksrevisjonen har merket seg Finansdepartementets svar og vil følge opp gjennomføringen av nevnte tiltak. Riksrevisjonen bemerker for øvrig at området er av stor økonomisk betydning og at det er viktig å gi opplæring i kontroll av restitusjoner tilstrekkelig prioritet, samt sikre en organisering av arbeidet som ivaretar enhetlig behandling av de avgiftspliktige.
4.2 Finansdepartementets svar
Den bebudede arbeidsgruppen som skulle vurdere en revisjon av retningslinjene for restitusjonskontroll samt opplæringstiltak har blitt utsatt til 1. desember 1996 med bakgrunn i at Skattedirektoratet har kommet til at revisjonen av rutiner bør ses i sammenheng med opplæringen og vurderingen av resultatindikatorer og resultatkrav. Det arbeides med en felles gjennomføringsplan for disse aktivitetene.
De nye rutinebeskrivelsene av restitusjonskontrollen vil bli tatt inn i den samlede rutinebeskrivelse for oppgavebehandlingen, og skal være avsluttet innen 1. juli 1997.
Utarbeidelse og gjennomføring av et opplæringsprogram vil ta hensyn til endrede rammebetingelser for oppgavebehandlingen som følge av MVA3-prosjektet (nytt forvaltningssystem for merverdiavgiften), og skal være gjennomført innen utløpet av 1997.
Etter at nye rutiner er iverksatt og opplæring er gjennomført, forutsetter departementet at direktoratet setter resultatkrav til en verdiorientert utvelgelse og kontroll av både positive og negative omsetningsoppgaver.
4.3 Riksrevisjonens uttalelse
Riksrevisjonen forutsetter at arbeidet med rutinebeskrivelsene for restitusjonskontrollen blir sluttført innen 1. juli 1997 og at opplæringsprogrammet blir gjennomført i løpet av 1997. Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».
4.4 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen i 1995 foretok en klarlegging av om kontrollen av restitusjonsoppgaver er blitt styrket og om kontrollen er i samsvar med rutiner/retningslinjer gitt av Skattedirektoratet, samt om fylkesskattekontorene følger opp Skattedirektoratets resultatkrav på området. Komiteen er klar over at Riksrevisjonen tidligere har behandlet kontrollen av restitusjonsoppgaver, jf. antegnelsene til statsregnskapet for 1990, jf Dok.nr.1 (1991-1992) og Dok.nr.3:01 (1995-1996).
Komiteen har merket seg at tiltak som ble omtalt i antegnelsen til statsregnskapet for 1990 i det vesentlige synes gjennomført, men at det er uensartet praksis på flere områder vedrørende restitusjonskontrollen og at resultatkravene knyttet til kontrollomfanget og saksbehandlingstid i flere tilfeller ikke er oppfylt. Komiteen registrerer imidlertid at innholdet i begrepet restitusjonskontroll synes å variere ved de ulike fylkesskattekontorene.
Komiteen finner det uheldig at det er en uensartet praksis på flere områder vedrørende restitusjonskontroll. Videre finner komiteen det lite betryggende at resultatkravene knyttet til kontrollomfanget og saksbehandlingstid i flere tilfeller ikke er oppfylt. Komiteen presiserer viktigheten av at innholdet i begrepet restitusjonskontroll er likt ved alle fylkesskattekontorene. Når det gjelder mangelfull dokumentasjon i forbindelse med vurdering av spørsmålet om eventuell rentegodtgjørelse, ser komiteen alvorlig på dette.
Komiteen forutsetter at de nødvendige tiltak blir iverksatt for å sikre en organisering av arbeidet som ivaretar enhetlig behandling av de avgiftspliktige, samt opplæring i kontroll av restitusjoner.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Til observasjon ».
De kommunale skatteoppkrevere (kemner-/kommunekassererkontorene) foretar fordeling av innbetalt skatt til kommunen, folketrygden og staten på grunnlag av fordelingstall fastsatt av Skattedirektoratet. Statens andel omfatter ordinær statsskatt, toppskatt, fylkesskatt og fellesskatt, og blir fordelt av skattefogdene på grunnlag av særskilt beregnede fordelingstall. Skattefogden foretar fordeling til fylket og statens skattekreditorer (staten, folketrygden og Skattefordelingsfondet) og foretar posteringer i statsregnskapet, samt korrigeringsoppgjør på fylkesplan. Fordelingen omfattet i 1995 ca 160 mrd. kroner. Finansdepartementet har med virkning fra 1. januar 1995 fastsatt en særskilt rutinebeskrivelse for regnskapsarbeidet ved skattefogdkontorene som også omfatter fordelingsoppgjøret vedrørende skatter og avgifter.
Riksrevisjonen har i 1995 foretatt en kartlegging og vurdering av rutiner og intern kontroll ved alle skattefogdkontorene mht. arbeidet med regnskapsføring og fordeling av innbetalt skatt og avgift. Undersøkelsen viser at ved de fleste skattefogdkontorene er arbeidet med regnskapsføring og fordeling av skatt og avgift i hovedsak lagt opp i samsvar med nevnte rutinebeskrivelse. Kartleggingen har likevel avdekket enkelte svakheter og mangler, herunder bl.a.:
| - |
Rutinebeskrivelsen synes for generell og mangelfull idet beskrivelser av regneark for beregning av fordelingen og av intern kontroll mangler, og det er få kontorer som har lokale rutine- og arbeidsbeskrivelser for skatteregnskapet. |
| - |
Egenutviklede regneark er i bruk ved mange skattefogdkontorer, uten at disse er formelt testet eller godkjent. Regnearkene har ikke vært framlagt for Riksrevisjonen, og det er ikke funnet dokumentasjon for innholdet i regnearkene. Der det foretas manuelle summeringer og beregninger er det ofte ikke etterkontroll av annen saksbehandler. |
| - |
Det er i liten grad lagt opp til funksjons- og arbeidsdeling for regnskapsføring og fordeling av skatt. Det er ingen annen saksbehandler eller overordnet som kontrollerer arbeidet som utføres. Mange kontorer har ikke andre med kompetanse til å overta ved fravær. |
| - |
Interne kontrolltiltak er ikke beskrevet og dokumentert. Det synes som om det er opp til den enkelte saksbehandler å vurdere kontrolltiltak. Eventuelle gjennomførte kontroller blir i liten grad dokumentert med dato og signatur. |
Skattefogdkontorenes arbeid med regnskapsføring og fordeling av skatter og avgifter er en komplisert arbeidsprosess og omfatter meget betydelige beløp, og risikoen for at feil kan oppstå vurderes som relativt stor. Manglende dokumentasjon av utførte kontroller fører til at interne kontrolltiltak ikke er mulig å etterprøve. Dette svekker både skattefogdens administrative kontroll og Riksrevisjonens kontroll i ettertid.
Finansdepartementet uttaler at departementet vil sørge for at de forhold Riksrevisjonen har påpekt blir rettet opp.
Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at de varslede tiltak gjennomføres så snart som mulig og at det blir utarbeidet en forpliktende handlingsplan.
5.2 Finansdepartementets svar
Finansdepartementet bekrefter i sitt svar til Riksrevisjonens rapport at de tiltak som der er skissert vil bli utført som forutsatt, og at nærmere handlingsplan vil bli utarbeidet.
Fagutvalget for Økonomitjenester tar således sikte på å utarbeide nye rutiner og de nødvendige beskrivelser innen 1. november 1996. Etatsledelsen vil deretter foreta en evaluering av de forslag som fagutvalget framsetter. Det tas sikte på at nye rutinebeskrivelser kan tre i kraft innen 1. juli 1997.
Opplæringstiltak vil bli gjennomført i løpet av våren 1997.
5.3 Riksrevisjonens uttalelse
Riksrevisjonen har merket seg at utkast til nye rutiner og beskrivelser skal foreligge innen 1. november 1996 og forventes å tre i kraft innen 1. juli 1997, samt at opplæringstiltak vil bli gjennomført i løpet av våren 1997. Riksrevisjonen anser det viktig at tiltakene blir gjennomført som forutsatt. Riksrevisjonen foreslår antegnelsen: « Til observasjon ».
5.4 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har foretatt en kartlegging og vurdering av rutiner og intern kontroll ved alle skattefogdkontorene mht. arbeidet med regnskapsføring og fordeling av innbetalt skatt og avgift. Komiteen har videre merket seg at undersøkelsen viser at ved de fleste skattefogdkontorene er arbeidet med regnskapsføring og fordeling av skatt og avgift i hovedsak lagt opp i samsvar med nevnte rutinebeskrivelse. Komiteen er klar over at arbeid med regnskapsføring og fordeling av skatter og avgifter er en komplisert arbeidsprosess, og at risikoen for at feil kan oppstå vurderes som relativt stor. Komiteen registrerer at manglende dokumentasjon av utførte kontroller fører til at interne kontrolltiltak ikke er mulig å etterprøve, og at dette svekker både skattefogdens administrative kontroll og Riksrevisjonens kontroll i ettertid. Komiteen finner disse forhold svært uheldig.
Komiteen har registrert at departementet vil sørge for at de forhold Riksrevisjonen har påpekt vil bli rettet opp. Komiteen er enig i at de varslede tiltak bør gjennomføres så snart som mulig.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Til observasjon ».
6.1 Sammendrag
Fylkesskattekontorene som avgiftsmyndighet mottar og behandler hvert år ca 1,1 mill. omsetningsoppgaver som innsendes av avgiftspliktige næringsdrivende, registrert i avgiftsmanntallet. Dersom omsetningsoppgaven ikke blir innsendt av den avgiftspliktige kan merverdiavgiften fastsettes ved skjønn ifølge lov om merverdiavgift § 55.
Av Skattedirektoratets statistikk for 1995 framgår at de ca 1,18 mill. oppgaver som burde ha kommet inn var 2,4 % for sent innsendt, mens 3,7 % av oppgavene manglet. Skjønnfastsettelser på bakgrunn av manglende oppgaver utgjorde 402 mill kroner i avgift og 96 mill. kroner i renter og tilleggsavgift. Av de til sammen 27.570 skjønnsfastsettelsene ble 61 % endret og redusert med 138 mill. kroner, som følge av klager og reguleringer. Direktoratet har fastsatt konkrete resultatkrav som gjelder fra og med 1993.
Riksrevisjonen har i 1995 undersøkt fylkesskattekontorenes praktisering av fastsettelse av merverdiavgift ved sene eller manglende oppgaver. Formålet med undersøkelsen var å kartlegge hvorvidt fylkesskattekontorenes rutiner og organisering i forbindelse med fastsettelse av merverdiavgift ved sene eller manglende oppgaver er ensartet, samt om fylkesskattekontorene følger opp Skattedirektoratets resultatkrav på området.
Undersøkelsen avdekker at det er uensartet praksis på flere områder og at resultatkravene i flere tilfeller ikke er oppfylt. Det manglet bl.a. helhetlige retningslinjer for behandling av oppgavene, og det er ikke fastsatt krav om hvordan fylkesskattekontorene skal organisere arbeidet med for sene og manglende oppgaver, samt skjønnsfastsettelser. Det har imidlertid fra innføring av resultatkravene i 1993 fram til 1995 vært en stor forbedring i resultatoppnåelsen.
Undersøkelsen viste at mangel på felles informasjonsstrategi overfor de avgiftspliktige i en viss grad kan ses i sammenheng med store fylkesvise variasjoner mht. andelen av for sene og manglende oppgaver.
Det er ulik praksis mht. å gi fristutsettelse for innsending av omsetningsoppgaver før og etter terminforfall til tross for at det ikke er hjemmel i loven for dette, i tillegg til at det blir praktisert ulike purrerutiner. Rapporten presiserer viktigheten av ensartede rutiner som sikrer både lik behandling uansett i hvilket fylke de er registrert, i tillegg til at det antas nødvendig for å kunne sikre en hensiktsmessig måling av oppfyllelsen av resultatkravene. Undersøkelsen understreker behovet for en rutinebeskrivelse på området.
Direktoratet uttaler i sitt svar at rapporten gir en god beskrivelse av fylkesskattekontorenes arbeid, samt de mangler og den uensartet praksis som knytter seg til dette. Riksrevisjonens anmerkninger vil bli vurdert og hensyntatt i arbeidet med utformingen av rutinebeskrivelsen.
Finansdepartementet har sagt seg enig i Skattedirektoratets uttalelse. Departementet ser det som viktig at like tilfeller behandles likt i hele skatteetaten, og at formalisering av rutiner og opplæring er en viktig forutsetning for å oppnå dette. Departementet er så langt tilfreds på bakgrunn av de tiltak Skattedirektoratet allerede har iverksatt.
Skattedirektoratet har oversendt beskrivelse av nye rutiner for arbeidet med omsetningsoppgaver til Riksrevisjonen, som ser positivt på rutinebeskrivelsens formålstjenlighet. Riksrevisjonen er tilfreds med departementets oppfølging, og regner for øvrig med at departementet også vurderer tiltak i tilknytning til informasjonen til de avgiftspliktige.
6.2 Departementets kommentar
Det kan opplyses at Skattedirektoratet den 26. juli 1996 sendte et fellesskriv til fylkesskattekontorene vedrørende bruk av standard informasjonsbrev til avgiftspliktige. Standardbrevet skal benyttes ved annen gangs skjønnsfastsettelse.
6.3 Riksrevisjonens uttalelse
Riksrevisjonen er tilfreds med departementets oppfølging og saken legges derfor fram til orientering. Riksrevisjonen regner for øvrig med at departementet også vurderer tiltak i tilknytning til informasjonen til de avgiftspliktige.
Riksrevisjonen forslår at saken legges frem for Stortinget til orientering.
6.4 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har undersøkt fylkesskattekontorenes praktisering av fastsettelse av merverdiavgift ved sene eller manglende oppgaver.
Komiteen har registrert at det er uensartet praksis på flere områder og at resultatkravene i flere tilfeller ikke er oppfylt. Komiteen har registrert at det fra innføring av resultatkravene i 1993 fram til 1995 har vært en stor forbedring i resultatoppnåelsen.
Komiteen finner det uheldig at det bl.a. mangler helhetlige retningslinjer for behandling av oppgavene, og det er ikke fastsatt krav om hvordan fylkesskattekontorene skal organisere arbeidet med for sene og manglende oppgaver, samt skjønnsfastsettelser.
Komiteen har merket seg at det er ulik praksis mht. å gi fristutsettelse for innsending av omsetningsoppgaver før og etter terminforfall til tross for at det ikke er hjemmel i loven for dette, i tillegg til at det blir praktisert ulike purrerutiner. Komiteen vil presisere viktigheten av ensartede rutiner som sikrer både lik behandling uansett i hvilket fylke de er registrert, og en hensiktsmessig måling av oppfyllelsen av resultatkravene. Komiteen er enig i at undersøkelsen understreker behovet for en rutinebeskrivelse på området.
Komiteen har videre merket seg at direktoratet og departementet er enig i Riksrevisjonens beskrivelse når det gjelder mangler og uensartet praksis i forbindelse med fylkesskattekontorenes arbeid.
Komiteen har merket seg at Skattedirektoratet allerede har iverksatt en del tiltak. Komiteen har videre merket seg departementets oppfølging og er tilfreds med dette.
Komiteen er enig i at saken tas til orientering.
Komiteen viser til det som er anført over, og rår Stortinget til å fatte følgende
vedtak:
Dok.nr.3:02 (1996-1997) - Riksrevisjonens antegnelse vedrørende skatte- og avgiftsforvaltningen kapittel 1 - 5 blir desidert i samsvar med Riksrevisjonens forslag til antegnelse: « Til observasjon » og kapittel 6 vedlegges protokollen.
|
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 11. desember 1996.
|
| Petter Thomassen, |
Carl I Hagen, |
Kjellbjørg Lunde, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |