2.1 Fratredelseskontrakter - Åremålskontrakter - Ventelønn
Administrasjonsdepartementet har utarbeidet en standardkontrakt for tilsetting i åremålsstillinger og gitt retningslinjer for bruk av denne. I de tilfeller det vurderes avtalt mer vidtgående vilkår enn det standardkontrakten hjemler skal fagdepartementene innhente Administrasjonsdepartementets samtykke på forhånd.
Det er også utarbeidet egne bestemmelser for behandling av saker hvor det vurderes å yte økonomisk kompensasjon i forbindelse med frivillig fratredelse fra statsstilling. Bestemmelsene er inntatt i Administrasjonsdepartementets brev av 21. mai 1993 til samtlige departementer og Statsministerens kontor. Dersom fratredelseskontrakten gir mer vidtgående rettigheter enn det tiltredelseskontrakten tilsier, skal saken sendes via fagdepartement til Administrasjonsdepartementet til uttalelse. Det er fagdepartementet som treffer beslutning i saken.
Riksrevisjonen har gjennom den løpende revisjon tatt opp flere tilfeller hvor ovennevnte gitte bestemmelser og retningslinjer ikke er fulgt. I Riksrevisjonens brev til Samferdselsdepartementet av 15. mars 1996 og 29. mars 1996 er det bedt om departementets uttalelse knyttet til fratredelseskontrakt for tidligere administrerende direktører i Norges Statsbaner og i Postverket. Det framgår av Samferdselsdepartementets to svar at Administrasjonsdepartementets uttalelse ikke har vært innhentet til noen av kontraktene til tross for at de gikk utover vilkårene i tiltredelseskontraktene. Saken er tatt opp som egen orienteringssak under Samferdselsdepartementet.
Riksrevisjonen har også forelagt for Administrasjonsdepartementet en sak vedrørende tidligere åremålstilsatt direktør i Statsdata/Statskonsult som i ventelønnsperioden har vært innleid av flere statlige oppdragsgivere som konsulent. Det har ikke vært foretatt avkorting av ventelønnsutbetalingene for opptjente konsulenthonorarer. Administrasjonsdepartementet har i brev til Riksrevisjonen lagt til grunn at det skulle vært foretatt slik avkorting og at saken har vist at departementets rutiner har vært for dårlige. Departementet har i nevnte brev varslet at det skal utarbeides særskilte rutiner hvor ansvaret for oppfølging av ledere på ventelønn er forankret i vedkommende avdelingsledelse. Saken er tatt opp som egen orienteringssak under Administrasjonsdepartementet.
Til Administrasjonsdepartementet har Riksrevisjonen etterlyst øvrige oppfølgingstiltak på området. Departementet opplyser i sitt brev av 9. mai 1996 at det vil bli foretatt endringer i standardkontrakt for ledere i åremålsstillinger. Det vurderes å ta inn et punkt i kontrakten som uttrykkelig pålegger arbeidstaker å gi arbeidsgiver skriftlig varsel så snart han personlig, eller selskap han er involvert i mottar lønn eller annet arbeidsvederlag for vedkommende i ventelønnsperioden. Departementet har ellers ikke signalisert tiltak for å følge opp øvrige ledere som går på ventelønn.
Riksrevisjonen har i brev av 17. juni 1996 bedt Administrasjonsdepartementet beskrive og klargjøre regelverk og retningslinjer vedrørende ventelønnsavtaler for åremålstilsatte ledere og andre særskilte avtaler om økonomisk kompensasjon ved frivillig fratredelse for statlige ledere, herunder redegjøre for tiltak for å sikre en tilstrekkelig oppfølging av slike avtaler.
Departementet har i svarbrev av 1. juli 1996 orientert om følgende:
Økonomisk kompensasjon ved frivillig fratredelse
Gitte saksbehandlingsregler for saker hvor det vurderes å yte økonomisk kompensasjon ved frivillig fratredelse fra statsstilling regulerer også forbedrede vilkår med hensyn til ventelønn som avtales i forbindelse med en ekstraordinær fratredelse. Saksbehandlingsreglene er ikke tatt inn i Statens personalhåndbok fordi det etter departementets oppfatning vil kunne gi det feilaktige inntrykk at dette er tiltak som benyttes hyppig i statsforvaltningen og dermed er en del av vanlig personalforvaltning. Administrasjonsdepartementet har foreløpig ikke fått seg forelagt noen slike avtaler til behandling.
Åremålskontrakter - særvilkår mht. ventelønn og pensjon
Dersom standard åremålskontrakt benyttes er det ikke nødvendig å forelegge kontrakten for Administrasjonsdepartementet til godkjenning. Departementet opplyser at det derfor ikke foreligger samlet oversikt over inngåtte åremålskontrakter.
Der det vurderes å gi ekstra pensjonsytelser til åremålstilsatte ledere, er det nødvendig med Administrasjonsdepartementets samtykke til avtalen. Når det derimot gjelder kontraktsbestemmelser om ventelønnsperioden, åpner standardkontrakten for en valgadgang. Fagdepartementet kan velge om ventelønns-perioden skal settes til to år eller om ventelønnen skal løpe frem til oppnådd pensjonsalder.
Ventelønn - annet passende arbeid eller annen passende stilling
Av standardkontrakten for åremålsstillinger fremgår at den åremålstilsatte i en ventelønnsperiode er forpliktet til etter departementets nærmere bestemmelse å utføre annet passende arbeid eller overta annen passende stilling. Departementet har ikke laget spesielle rutiner for behandling av slike saker. Dette er overlatt den enkelte statlige virksomhet.
Inntekt i ventelønnsperioden
Når det gjelder avkorting av ventelønn mot annen inntekt ventelønnsmottaker skaffer seg i ventelønnsperioden, viser departementet til forskjellige regler for lovbestemt ventelønn og kontraktsfestet ventelønn. Tjenestemannslovens forskrift § 12 ble med virkning fra 1. januar 1996 endret til at avkorting ikke bare skulle foretas i forhold til annet offentlig og privat arbeid, men også i forhold til all annen inntekt vedkommende har eller får. Dette vil inkludere næringsinntekt. Slik dagens standardkontrakt lyder vil inntekt fra næring imidlertid ikke gå til avkorting av ventelønn. Det heter videre i svaret fra departementet at den person som mottar kontraktsfestet ventelønn har en klar plikt til å melde fra til ventelønnsutbetalende myndighet om vedkommende skaffer seg annen inntekt og størrelsen på disse. Ventelønnsutbetalende myndighet kan ikke ha oversikt over dette på annen måte.
Departementet legger videre til grunn i sitt brev til Riksrevisjonen av 1. juli 1996 at det kan være behov både for å gjøre regelverket på områdene bedre kjent og å se på reglene på nytt. Departementet vil derfor utarbeide nye retningslinjer.
Departementet uttaler at det tas sikte på følgende:
| - |
en presisering og klargjøring av hvilken grad av offentlighet som skal utøves i tilknytning til lederlønns- og åremålskontrakter |
| - |
saksbehandlingsreglene for saker hvor det vurderes å yte økonomisk kompensasjon i forbindelse med frivillig fratredelse fra statsstilling sendes ut på nytt |
| - |
ny standardkontrakt for kombinerte lederlønns- og åremålskontrakter, samt ny ren åremålskontrakt vedlegges. Kontrakten skal inneholde bl a punkter som uttrykkelig pålegger arbeidstaker å gi arbeidsgiver skriftlig varsel så snart han selv eller selskap han er involvert i, mottar lønn eller annet arbeidsvederlag i ventelønnsperioden |
| - |
en veiledning knyttet til disse standardkontraktene, hvor det innskjerpes hvilke plikter mht. oppfølging den enkelte virksomhet har og hvilke spørsmål som krever Administrasjonsdepartementets samtykke eller godkjenning |
| - |
en omtale av hva en åremålsstilling innebærer når det gjelder den midlertidige karakter og forholdet til midlertidige funksjoner (« åremålsstilling med retrettstilling »). |
Riksrevisjonen konstaterer at på grunn av uklart regelverk og uklare retningslinjer samt manglende oppfølgingsansvar har inngåelse og oppfølging av ventelønnsavtaler og fratredelseskontrakter for åremålstilsatte ledere i staten ikke skjedd på en tilfredsstillende måte.
Det framgår at departementet ikke er forelagt en eneste avtale om økonomisk kompensasjon ved frivillig fratredelse fra statsstilling etter at saksbehandlingsregler om dette ble gitt i 1993. Det synes behov for at departementet generelt iverksetter tiltak for å avdekke om flere slike avtaler foreligger.
Riksrevisjonen bemerker også at Administrasjonsdepartementet ikke har noen samling av eller oversikt over inngåtte åremålskontrakter i staten. Det bør vurderes å igangsette undersøkelser for å avklare om løpende åremålskontrakter i staten er i overensstemmelse med gitt standard, herunder om kontraktsbestemmelsene blir fulgt opp. Det bør i denne forbindelse avklares om det blir foretatt kontraktsfestet avkorting av ventelønn der mottaker har annet lønnet arbeid og om arbeidstaker er disponert for annet passende arbeid eller annen passende stilling.
Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at departementet vil igangsette flere tiltak. I tillegg til de varslede tiltak vil Riksrevisjonen stille spørsmål om det er mulig å gi nærmere retningslinjer om innholdet i begrepet passende arbeid eller annen passende stilling og når dette bør pålegges en ventelønnsmottaker. Departementet bør også vurdere ytterligere tiltak for å sikre at ventelønnsutbetaler blir gjort kjent med inntekt fra arbeid eller næring som ventelønnsmottaker mottar i ventelønnsperioden.
Administrasjonsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
|
« Administrasjonsdepartementet er av den oppfatning at de tidligere nevnte tiltak vil sikre tilstrekkelig klargjøring og oppfølging av regelverket på området. Innholdet i Statens personalhåndbok vil endres i samsvar med nevnte PM. Vi vil imidlertid vurdere fortløpende hvorvidt disse tiltakene er tilstrekkelige og vil eventuelt komme tilbake med nye tiltak dersom det viser seg å være behov for det. » |
|
Etter at dette brevet ble sendt har departementet startet arbeidet med en personalmelding. Denne vil inneholde regler om offentlighet knyttet til lederlønns- og åremålskontrakter, samt saksbehandlingsreglene for saker hvor det vurderes å yte økonomisk kompensasjon i forbindelse med frivillig fratredelse fra statsstilling. |
|
Vi vil deretter påbegynne arbeidet med nye standardkontrakter for åremålsstillinger og åremåls/-lederlønnsstillinger, samt regelverket knyttet til dette. Nye standardkontrakter med en omfattende veiledning om regelverket på området, tar vi sikte på å sende ut i en ny personalmelding senere. |
|
Det er vår oppfatning at det arbeidet som er påbegynt og som vil bli gjennomført, i all hovedsak vil ivareta de hensyn som Riksrevisjonen påpeker i sine antegnelser. Riksrevisjonen nevner likevel ytterligere tiltak som bør gjennomføres. |
|
Når det gjelder undersøkelser for å avdekke om det foreligger saker om økonomisk kompensasjon som ikke er forelagt Administrasjonsdepartementet, og om det finnes åremålskontrakter som ikke er i overensstemmelse med standardkontrakten og som skulle ha være forelagt Administrasjonsdepartementet, så vil det være den enkelte virksomhet/fagdepartement selv som i første omgang må undersøke dette. Administrasjonsdepartementet vil pålegge statlige virksomheter å foreta slike undersøkelser og rapportere resultatet til Administrasjonsdepartementet. Vi vil i tillegg sørge for en bedre oppfølging og mer presist regelverk i fremtiden. |
|
Vi vil også se nærmere på definisjonen av begrepet « passende arbeid » eller « passende stilling ». » |
Riksrevisjonen viser i sin avsluttende uttalelse til at oppfølging av ventelønnsavtaler og fratredelseskontrakter for ledere i staten har vært lite tilfredsstillende og understreker nødvendigheten av et presist regelverk. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil iverksette flere tiltak som vil bedre oppfølgingen av ledere som fratrer og at departementet fortløpende vil vurdere hvorvidt tiltakene er tilstrekkelige. Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».
2.1.1 Komiteens merknader
Komiteen understreker det nødvendige i at departementet nå gir denne saken høy prioritet. Komiteen har merket seg at departementet vil iverksette tiltak for bedre oppfølgingen av ventelønnsavtaler og fratredelseskontrakter. Det faktum at departementet ikke har klare rutiner på dette punkt, og det faktum at både NSB og Postverket ikke følger retningslinjene med å innhente departementets samtykke på forhånd, ved utvidelse av vilkårene i tiltredelseskontraktene, tilsier at komiteen er enig med Riksrevisjonen i at saken fortsatt må stå « til observasjon ». Komiteen vil i tiden fremover følge saken nøye.
2.2 Pensjonsordningen for apoteketaten
Pensjonsordningen for apoteketaten (POA) er regulert av lov om pensjonsordning for apoteketaten. Ordningen har om lag 5.400 medlemmer, i hovedsak apotekere og ansatte ved apotek. POA administreres gjennom Statens Pensjonskasse (SPK).
Riksrevisjonen har gjennomført en kontroll av enkelte sider ved administreringen av POA. Kontrollen avdekket alvorlige svakheter på alle de kontrollerte områdene.
Innkreving av premie fra apotekene
Det var ikke etablert kontroller som sikret at alle apotek innbetalte premie og heller ikke tilfredsstillende kontroller av at innbetalt premie var korrekt.
Pensjonsordningens medlemsdatabase
Det ble konstatert at opplysningene i pensjonsordningens medlemsdatabase inneholdt mange feil. Det kan reises spørsmål ved om kvaliteten på de registrerte data har vært god nok til at databasen kan legges til grunn for pensjonsberegninger.
Beregning av statstilskudd til ordningen
Ifølge lovens § 37 skal staten yte et tilskudd til pensjonsordningen som skal dekke den del av pensjonsutgiftene som følger av medregning av tjenestetid før lovens ikrafttredelse. Riksrevisjonens kontroll har avdekket at det bare var beregnet statstilskudd for 10 av årets måneder, og foreløpige beregninger fra POA indikerer at statstilskuddet totalt har vært minst 16 millioner kroner for lavt.
Utlån til medlemmer
POA yter boliglån til sine medlemmer på gunstige betingelser. Ved fratreden fra medlemsberettiget stilling skal lånebetingelsene endres. Riksrevisjonen påpekte etter sin kontroll at rutinene for oppfølging av dette ikke syntes å fungere tilfredsstillende.
Riksrevisjonen la de avdekkede forholdene frem for POA (ved SPK).
Etter Riksrevisjonens syn var de tiltak som ble varslet gjennomgående for lite konkrete og uten klare tidsangivelser. Saken ble derfor lagt frem for Administrasjonsdepartementet til uttalelse.
I sitt svar har Administrasjonsdepartementet redegjort nærmere for tiltakene og fastsatt tidsfrister for gjennomføringen. Det er varslet et relativt omfattende arbeid med blant annet gjennomgåelse av premieoppgjørene for de siste to årene, utvikling av et nytt medlemssystem og kontroll av de registrerte medlemsdata.
Departementet har videre opplyst at POA allerede har foretatt en gjennomgåelse av utlån og funnet ca 50 saker hvor lånerenten skulle vært satt opp som følge av lånekundens fratreden fra medlemsberettiget stilling. Disse låntakerne er varslet om at renten vil bli forhøyet.
Administrasjonsdepartementet har varslet at det vil følge saken relativt tett den nærmeste tiden og for øvrig komme tilbake til Riksrevisjonen med nærmere redegjørelser.
Riksrevisjonen bemerker at det er avdekket alvorlige feil og mangler vedrørende administreringen av pensjonsordningen. På flere områder har mangelfulle rutiner medført at ordningen har gått glipp av inntekter den har krav på. Omfanget av dette er ikke endelig fastslått ennå. Svikt i rutinene for oppdatering og registrering av medlemsinformasjon har dessuten gjort at det må reises spørsmål om ordningens medlemsdatabase har vært egnet som grunnlag for pensjonsberegninger.
Administrasjonsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:
« 1. Innkreving av premie fra apotekene
|
Riksrevisjonen har påpekt at POA ikke hadde etablert kontroller som sikret at alle apotek innbetalte premie til pensjonsordningen. POAs styre har bestemt at det skal kreves renter dersom premie betales etter forfall. Riksrevisjonen har påpekt at dette ikke har blitt gjort. |
|
I brev fra Riksrevisjonen til AD går det fram at POA ikke har gjennomført kontroll av innbetalte premier i 1994 og 1995. POA vil gjennomgå premieoppgjørene for disse to årene innen 1. desember 1996. I de tilfellene det framgår at apotekene ikke har innbetalt tilstrekkelig oppgjør, eller at oppgjøret er innbetalt for sent, vil POA kreve rente etter en rentesats som tilsvarer gjennomsnittsrenten for statens 5-års obligasjonslån. POA vil også sende krav til de respektive apotekene om innbetaling av eventuelt for lite innbetalt premie og renter innen 1. desember 1996. |
2. Pensjonsordningens medlemsdatabase
|
Riksrevisjonen har konstatert at opplysningene i pensjonsordningens medlemsdatabase inneholdt mange feil. Statens Pensjonskasse som administrerer POA er i ferd med å utvikle et nytt medlemssystem for POA. Det nye medlemssystemet for POA skal være ferdigstilt innen 15. desember 1996. På grunn av kravene som må stilles til kvalitet og de store ressurser som arbeidet forutsetter, har AD samtykket i at selve medlemshistorikken ikke vil bli kontrollert før etter at det nye, elektronisk baserte, medlemssystemet er ferdigstilt. En fullstendig gjennomgang av alle historiske data vil bli gjennomført innen utgangen av 1997. Årsaken til at dette vil ta såpass lang tid er at alle data i dagens medlemsdatabase må kontrolleres. |
3. Beregning av statstilskudd for ordningen
|
Riksrevisjonens kontroll har avdekket at POA har beregnet for lite statstilskudd, og at flere pensjoner som skulle vært med i beregningen av statstilskuddet ikke var tatt med. |
|
POA har foretatt foreløpige beregninger for manglende statstilskudd. POA er dessuten i sluttfasen for beregning av manglende statstilskudd som følge av at ikke alle pensjoner som skulle vært med i beregningen tidligere har vært tatt med. AD vil sørge for at alle pensjoner det ikke har vært beregnet riktig statstilskudd for blir gjennomgått. AD vil komme tilbake til Riksrevisjonen med beløpenes størrelse så snart alle beregninger er utført. Svar vil senest bli sendt innen årsskiftet 1996/1997. |
4. Utlån til medlemmer
|
Ved fratreden fra medlemsberettiget stilling skal lånebetingelsene endres for boliglån til medlemmer. Riksrevisjonen påpekte etter sin kontroll at rutinene for oppfølging av dette ikke har fungert tilfredsstillende. |
|
POA har gjennomgått alle som sto registrert som sluttet og samtidig sto med lånekode i medlemsregisteret. POA fant at ca 50 låntakere var sluttet. Disse skulle ha fått forhøyet rente. Medio mai 1996 ble de tilskrevet og varslet om renteøkningen. |
|
For øvrig er både AD og POA innforstått med at datakvaliteten i medlemsregisteret influerer på justeringen av lånevilkårene. AD er tilfreds med POAs opprettinger. » |
Riksrevisjonen har merket seg at Administrasjonsdepartementet har iverksatt tiltak både med hensyn til å korrigere de forhold som er antegnet og å innføre nye systemer som skal gi bedre kontroll på området i fremtiden. Departementet vil informere Riksrevisjonen om resultatet av tiltakene innen årsskiftet 1996-97.
Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».
2.2.1 Komiteens merknader
Komiteen merker seg at det åpenbart er svakheter i kontrollen med pensjonsordningen for apoteketaten. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at saken må stå « til observasjon » inntil Riksrevisjonen kan evaluere resultatene av tiltakene som departementet har iverksatt.
2.3 Ventelønn til tidligere åremålstilsatt direktør
Administrasjonsdepartementet har i Statens personalhåndbok utarbeidet en standardkontrakt for tilsettinger i åremålsstillinger. Ifølge standardkontrakten skal ventelønnen utgjøre 80 % av lønnen.
En tidligere direktør i Statskonsult/Statsdata var tilsatt i åremålsstilling i perioden 1986-1992. Han mottok ventelønn fra 1. juli 1992 og fram til 30. juni 1994 ifølge arbeidskontrakt med daværende Forbruker- og administrasjonsdepartementet. Av arbeidskontrakten framgår at såframt den åremålstilsatte ikke går over i annen privat eller offentlig stilling, har han rett til en årlig godtgjørelse som svarer til 80 % av lønnen i inntil to år. Videre framgår det at så lenge den åremålstilsatte mottar ventelønn, er han forpliktet til, etter departementets nærmere bestemmelse, å utføre annet passende arbeid eller overta annen passende stilling.
Vedkommende har som konsulent ansatt i et aksjeselskap som han har eierinteresser i, utført arbeid for Statens forvaltningstjeneste og Statsdata i ventelønnsperioden. Arbeidet for Statens forvaltningstjeneste gjelder oppdrag for Strategirådet for Stamnettet. Det er utbetalt ca kr 364.000 i konsulenthonorar til aksjeselskapet for arbeid utført i ventelønnsperioden. Vedkommende var også medlem av Strategirådet for Stamnettet mens han var tilsatt som direktør for Statsdata. Videre var han fra mars 1993 til juni 1994 styreleder for Winix AS hvor han fikk utbetalt kr 43.700 for styreledervervet.
Riksrevisjonen har forelagt saken for Administrasjonsdepartementet. Departementet har i brev av 22. november 1995 til Riksrevisjonen uttalt at arbeidet vedkommende utførte for Statsdata og Statens forvaltningstjeneste var å betrakte som annen offentlig stilling. Det skulle derfor vært foretatt avkorting i ventelønnsutbetalingene tilsvarende opptjente konsulenthonorarer. Vedkommende kunne ut fra forutsetningene ha blitt pålagt å utføre arbeid for Statsdata og Statens forvaltningstjeneste uten spesiell godtgjørelse. Departementet opplyser videre at det i 1992 var blitt gjort oppmerksom på konsulentengasjementet for Statsdata. Som følge av dette instruerte departementet Statskonsult ved brev av 15. mars 1993 om at det skulle foretas avkorting i ventelønnen tilsvarende det beløp som var fakturert som konsulenthonorar. Departementet opplyser at brevet ble forlagt internt hos Statskonsult og at det derfor ikke ble foretatt slik avkorting.
Departementet har i nevnte brev av 22. november 1995 uttalt at denne saken har vist at departementets rutiner har vært mangelfulle. Departementet beklager det som har skjedd og uttaler at de i fremtiden vil følge opp eventuelle ledere på ventelønn nøye. Det opplyses videre at departementet vurderer å forelegge den konkrete saken for Regjeringsadvokaten for vurdering av mulig tilbakesøknings-/erstatningsansvar. Administrasjonsdepartementet har i brev av 12. juli 1996 til Riksrevisjonen orientert om at Regjeringsadvokaten 21. mai 1996 tok ut forliksklage mot vedkommende.
Riksrevisjonen har merket seg at Administrasjonsdepartementet beklager det som har skjedd, at det er tatt ut forliksklage og at departementet i fremtiden kommer til å følge opp eventuelle ledere på ventelønn nøye.
2.3.1 Komiteens merknader
Komiteen merker seg at departementet beklager at det ikke har vært foretatt avkorting av ventelønnsutbetalingene til den tidligere åremålstilsatte direktør slik regelverket krever. Komiteen merker seg at departementet uttaler at rutinene har vært mangelfulle, og forutsetter at dette bringes i orden snarest mulig