4.1 Forsvarets FN-virksomhet - administrativ kontroll m.v.

       Forhold vedrørende Forsvarets FN-virksomhet er flere ganger tidligere tatt opp i antegnelser til statsregnskapet og senest omtalt i Dok.nr.3:01 (1995-1996), jf. Innst.S.nr.79 (1995-1996). Antegnelsene omhandler blant annet mangler ved forvaltnings- og økonomitjenesten, herunder en rekke kritikkverdige forhold.

       Norske FN-avdelinger har etter 1991 vært engasjert i flere oppdrag.

       De kritikkverdige forholdene som er tatt opp i tidligere antegnelser har, etter Riksrevisjonens erfaring, ikke bedret seg. Det har derfor vært nødvendig på nytt å se nærmere på Forsvarets FN-virksomhet innen følgende områder:

4.1.1 Kantinedriften ved FN-avdelingene

       Driften av kantinetjenesten har vært et kontinuerlig problem siden oppstarten i 1980. Kantinetjenesten er senere utvidet til å dekke FN-avdelingene i det tidligere Jugoslavia. Den årlige omsetningen ved kantinene ved FN-avdelingene er på ca 50 mill. kroner.

       Etter gjentatte henvendelser fra Riksrevisjonen, gjennomførte Forsvarets overkommando (FO) og Forsvarets regnskapssentral (FRS) ettersyn i oktober 1995 ved kantinen i Tuzla. Etter ettersynet er det foretatt avskrivning, kassasjon og nedskrivning av betydelige beløp mot kantinens ansvarsfond. Videre finnes det fremdeles en beholdning av ukurante varer som må nedprises for anslagsvis 1-2 mill. kroner.

       Ved ett ettersyn ved kantinen i NORBATT (Norsk bataljon i UNIFIL) i februar 1996, ble det konstatert en kassedifferanse på ca 1,25 mill. kroner, og hvor store deler av differansen ikke kunne forklares. Videre ble det avdekket kritikkverdige forhold ved manglende avstemming av regnskapskonti og spesifikasjon av leverandørkonto, etterslep i bilagsføringen og manglende innsending av regnskapene, manglende attestasjon og underdokumentasjon til bilag samt overstrykninger på originalbilag. Det finnes også ved denne kantinen en stor beholdning av ukurante varer.

       For å bedre situasjonen når det gjelder innkjøpssiden ved kantinene, arbeider Hærens forsyningskommando (HFK) for å få til rammeavtaler med aktuelle leverandører, og rutinene for innkjøp er under vurdering.

       Etter Riksrevisjonens oppfatning kan forverringen av driftsforholdene ved kantinene henføres til mangelfull administrativ styring og kontroll, overskridelser av fullmakter som ligger til grunn for ordningen, uklare ansvarsforhold, ukvalifisert personale ved kantinene, dårlig innkjøpspraksis som har ført til ukurans i varebeholdningene og for stor gjeld til leverandører. Dette fører til at kantinevirksomheten har unødvendig store utgifter.

4.1.2 Materiellforvaltningen ved FN-avdelingene

       Forsvarsdepartementet forutsatte i 1991 at en rekke tiltak skulle iverksettes for å få materiellforvaltningen i forbindelse med FN-oppdrag opp på et akseptabelt nivå.

       I svar til antegnelsen til statsregnskapet 1991 anførte Forsvarsdepartementet, at FO høsten 1992 ville utgi Bestemmelser for norsk FN-tjeneste (BFN 70-01) om forsyninger, materiell og refusjoner i FN-systemet for å bringe forvaltningen opp på et tilfredsstillende nivå.

       Distriktskommando Østlandet (DKØ) har i 1995 gjennomført forvaltningskontroller ved FN-avdelingene. Konklusjonene fra disse rapportene viser at det fortsatt synes å være en del grunnleggende problemer med materiellforvaltningen. I rapportene anføres det blant annet at sentrale regnskapsbestemmelser ikke er blitt fulgt og at grunnlaget ikke er tilstede for å føre et tilfredsstillende regnskap.

       Forsvarsdepartementet har i brev til Riksrevisjonen vist til at FN-avdelingene har forholdsvis kompliserte regnskapssystemer, der det skilles mellom flere eierforhold og regler for regnskapsføring, nasjonalt- (NOE), kontingent- (COE) og FN-eiet materiell (UNOE).

       Etter departementets oppfatning er dagens regelverk innenfor materiellforvaltning i Forsvaret tilfredsstillende også i forhold til Forsvarets FN-virksomhet. Problemet ligger i oppfølgingen, bruken og forståelsen av de allerede etablerte regler og rutiner for en forsvarlig kontroll og forvaltning av materiell.

       Departementet er videre oppmerksom på at kontinuitet i forvaltningsstillinger er av vital betydning. Dette er et særlig problem i forbindelse med tjenestegjøring i internasjonale operasjoner, da en stor del av personellet rekrutteres for perioder på 6 - 12 måneder. Den militærfaglige bakgrunn er ofte også mangelfull. Departementet har i mars 1996 lagt frem St.prp. nr. 38 (1995-1996) Om ny befalsordning, hvor det blant annet vises til hva Forsvaret vil foreta seg på ovennevnte områder.

       Riksrevisjonens erfaring er at det fremdeles er vanskelig å få rekruttert personell som har relevant forvaltningsbakgrunn og dermed kjennskap til materiell-regnskapsføring.

       Etter Riksrevisjonens syn hjelper det lite å ha et omfattende regelverk/ bestemmelser når personellet ikke har fått tilstrekkelig med opplæring.

4.1.3 FN-avdelingen i Somalia

       Norge mottok 4. september 1992 en uformell anmodning fra FN om å stille et stabskompani på inntil 70 personer til FNs operasjon i Somalia UNOSOM, jf. St.prp. nr. 72 (1992-1993). Ved kgl.res. av 18. september 1992 besluttet regjeringen å svare positivt på FNs anmodning.

4.1.4 Pengeregnskapet

       FN-avdelingene sender sine regnskapsbilag månedlig til Forsvarets regnskapssentral (FRS) som sammenstiller regnskapene for de forskjellige enhetene til ett felles FN-regnskap. Etter relativt kort tid ble det avdekket at de månedlige regnskapene ved FN-avdelingen i Somalia ikke ble innsendt som forutsatt.

       Departementet har i brev av 24. juni 1996 anført at pengeregnskapstjenesten ved FN-avdelingen i Somalia bar tydelig preg av manglende fagkunnskap og hyppig utskifting av pengeregnskapsfører. Kvaliteten på regnskapene var svært varierende, men innsendelsen synes å ha vært foretatt i henhold til gjeldende bestemmelser. Terminering av avdelingene ble foretatt uten at FRS deltok. Dette var en av årsakene til at det tok 19 måneder før regnskapet ble avsluttet.

       Ved FN-avdelingen i Somalia er det foretatt flere inn- og utbetalinger fra enhetens kasse uten nødvendig anvisning. Dette er et klart brudd på gjeldende regelverk. En rekke bilag i pengeregnskapet ble først bokført i desember 1995, dvs. 19 måneder etter at oppdraget ble avsluttet. På grunn av mangelfull dokumentasjon har det vært svært vanskelig å avgjøre om de tildelte midler er brukt i samsvar med forutsetningene.

4.1.5 Materiellregnskapet

       Etter det Riksrevisjonen kjenner til finnes det ikke et komplett materiellregnskap for FN-avdelingen i Somalia.

       Materiellregnskapstjenesten synes ved denne operasjonen å ha sviktet fullstendig. Ansvaret for at det gjennomføres en tilfredsstillende regnskapsføring av det materiell avdelingen disponerer tilligger oppsettende avdeling og kontingentens sjef.

       I forbindelse med uttrekningen ble store deler av nasjonaleiet materiell (NOE) solgt. Men likevel også materiell av kontingenteiet utstyr (COE) ble avhendet ved denne operasjonen. Det ble eksempelvis i januar 1994 anskaffet 94 bo- og kontorcontainere for til sammen ca 5 mill. kroner. En del av containerne ble tre måneder senere overdratt til FN til sterkt redusert pris. Overdragelsen har i dette tilfelle skjedd uten at det har foreligget nødvendig hjemmel.

       Forsvarsdepartementet bekrefter at avdelingen ikke har hatt et komplett materiellregnskap. Ved termineringen av avdelingen ble materiellet talt opp og, etter ankomst Norge, tatt inn ved oppsettende avdeling for kontroll opp imot regimentets regnskap. Kontrollen avdekket store differanser og tap av materiell kan beløpe seg til 2 mill. kroner.

       Departementet har opplyst at en del av forholdene rundt de forvaltningsmessige forhold kan tilskrives mangel på tid og på kvalifisert personale. I flere tilfeller har det vært nødvendig å la materiellforvaltningen komme i annen rekke. Dette gjelder også i Somalia, der operative behov måtte prioriteres.

       Riksrevisjonen antar at en del av de kritikkverdige forhold som er avdekket ved denne misjonen, kan tilskrives de knappe tidsfristene som Forsvaret fikk fra beslutningen om å delta ble fattet og til styrkene ankom operasjonsområdet. Det er for øvrig mange likhetstegn i forvaltningen mellom denne misjonen og andre operasjoner som ikke kan henføres til knappe tidsfrister.

       Forsvarsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

       Riksrevisjonen har merket seg at hovedproblemene ved Forsvarets FN-virksomhet når det gjelder kantinedriften, materiellforvaltningen og pengeregnskapstjenesten kan tilskrives utilstrekkelig kompetanse og mangelfull opplæring av tjenestegjørende personell.

       Riksrevisjonen konstaterer at tidligere foreslåtte tiltak bare i liten grad er fulgt opp og at den administrative kontroll med FN-virksomheten fortsatt er mangelfull.

       Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».

4.1.6 Komiteens merknader

       Komiteen viser til Riksrevisjonens merknader om at hovedproblemene ved Forsvarets FN-virksomhet når det gjelder kantinedriften, materiellforvaltningen og pengeregnskapstjenesten kan tilskrives utilstrekkelig kompetanse og mangelfull opplæring av tjenestegjørende personell. Komiteen stiller seg kritisk til at tidligere foreslåtte tiltak bare i liten grad er fulgt opp og at den administrative kontroll med FN-virksomheten fortsatt er mangelfull. Dette fører til unødvendig store utgifter ved kantinedriften og at det er svært vanskelig å avgjøre om de tildelte midlene til materiellforvaltningen er brukt i samsvar med forutsetningene.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon « Til observasjon ».

4.2 Inntektsmålsettingen knyttet til salg av Forsvarets arealer og eiendommer i forbindelse med Gardermoen-utbyggingen

       Forsvarets Gardermoutredning (FGU) har stått sentralt i Forsvarets arbeid med utredning av Gardermoen som hovedflyplassalternativ. I rapport av 15. desember 1991 anslo FGU inntektene ved salg av Forsvarets eiendommer på Gardermoen (Trandum leir inkludert Russerleiren og Sør-Gardermoen leir, øvingsområdet på Gardermoen og Trandum Tekniske Verksted) og boliger på Rena til 400-600 mill. kroner. Forsvarsdepartementet konkretiserte inntektsanslaget til 500 mill. kroner i St.prp. nr. 90 (1991-1992).

       Samferdselskomiteen ba Forsvarsdepartementet redegjøre for hvordan inntektsanslaget på 500 mill. kroner var stipulert. I svar av 5. juni 1992 uttalte departementet at det ikke var vurdert om potensielle kjøpere var villige til å betale de stipulerte beløp, men at det var gjennomført restverdibetraktninger. Stortinget sluttet seg til inntektsanslaget i forbindelse med behandlingen av Innst.S.nr.1 (1992-1993).

       I St.prp. nr. 48 (1994-1995) ble inntektsmålsettingen redusert med omlag 280 mill. kroner, med forbehold om at det fortsatt heftet usikkerhet ved anslagene. Av denne reduksjonen var 200 mill. kroner knyttet til forutsetningen om at Stortinget ville beslutte ikke å avhende Trandum tekniske verksted (TTV). Etter dette ble verdien på denne eiendommen nedjustert til ca 40 mill. kroner, dvs. en reduksjon på ca 160 mill. kroner. Det ble også opplyst at salg av et øvingsområde ville kunne gi vesentlig mindre inntekt enn opprinnelig antatt på grunn av forslag til ny verneplan. Forsvarsdepartementet har i brev til Riksrevisjonen anslått den nye salgsverdien for øvingsområdet til 6 mill. kroner. Det opprinnelige anslaget var på 100 mill. kroner. Departementet opplyste videre at det totale justerte inntektsanslaget inneholdt nye eiendommer som ikke var med i den opprinnelige inntektsmålsettingen. Verdien av disse eiendommene ble samlet anslått til 80 mill. kroner. Ifølge departementet kunne dette vært presisert tydeligere overfor Stortinget.

       Riksrevisjonen konstaterer at det har vært en vesentlig inntektssvikt for flere av eiendommene som lå til grunn for den opprinnelige inntektsmålsettingen. Verdivurderingene har etter Riksrevisjonens oppfatning vært basert på et ikke tilstrekkelig grunnlag, og det kan stilles spørsmål ved verdien av slike anslag når de viser seg å være så løselig fundert.

       Riksrevisjonen finner det også uheldig at Forsvarsdepartementet ikke har informert Stortinget om at nye eiendommer med anslått verdi på 80 mill. kroner var tatt inn i beregningen av det justerte inntektsanslaget i St.prp. nr. 48 (1994-1995).

       Forsvarsdepartementet har på antegnelsen svart:

       Riksrevisjonen viser til at departementet har redegjort for hvordan verdianslagene ble beregnet og for de forhold som i ettertid har redusert anslagene. Departementet har ikke tilkjennegjort at verdianslagene burde vært beregnet på en annen måte eller hva som vil gjøres for at fremtidige verdianslag skal bli bedre fundert. Departementet har ikke besvart spørsmålet om verdien av slike anslag når de viser seg å være så løselig fundert.

       Departementet forklarer at utelatelsen av flere eiendommer i svaret til Samferdselsdepartementet skyldes en inkurie. Riksrevisjonen har merket seg at departementet i ettertid innser at de nye eiendommene burde ha vært omtalt i St.prp. nr. 48 (1994-1995) for å holde Stortinget best mulig orientert.

       Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».

4.2.1 Komiteens merknader

       Komiteen vil understreke at det er meget viktig at Stortinget fortløpende gjøres kjent med endrede økonomiske forutsetninger av betydning når det gjelder enkeltprosjekt av en viss størrelse. Dette er forutsetningen for å drive god økonomistyring og foreta riktige prioriteringer ut fra de økonomiske rammer som Stortinget setter i forbindelse med de årlige budsjettbehandlingene.

       Komiteen viser til at departementet, ifølge Riksrevisjonens bemerkninger, innser at departementet burde ha handlet annerledes for å holde Stortinget best mulig orientert. På denne bakgrunn tiltrer komiteen Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Kan passere ».

4.3 Økonomistyringen i Forsvaret m.v.

       Riksrevisjonen har gjennomgått Forsvarsdepartementets (FD) forklaringer til statsregnskapet for 1995. I brev av 20. mai 1996 er det bedt om nærmere forklaringer til flere forhold. Departementet har svart ved brev av 20. juni 1996.

4.3.1 Mindreforbruk

       Mindreforbruk forekommer på flere kapitler. Til sammen ønsker departementet å overføre 1 825 mill. kroner fra 1995 til 1996. Forsvarsdepartementet har i mange år hatt betydelige mindreforbruk av gitte bevilgninger. Senest i antegnelsene for regnskapet for 1991, jf. Innst.S.nr.174 (1992-1993) har Riksrevisjonen tatt opp departementets betydelige mindreforbruk.

       Mindreforbruket er forklart med at dette i hovedsak skyldes følgende forhold utenfor Forsvarets kontroll:

       Departementet anfører at Forsvarets prosjektstyring er vel ivaretatt og under kontinuerlig forbedring, og mener at mindreforbruk og overskridelser ikke kan tillegges for svak prosjektstyring i Forsvaret. Forsvaret har som klar målsetting å bedre økonomistyringen, herunder prosjektstyringen gjennom konkrete tiltak.

       Riksrevisjonen er av den oppfatning at mindreforbruket de senere år utgjør betydelige beløp. Det fremgår blant annet av Bevilgningsreglementets § 4 at budsjettet skal omfatte samtlige statsutgifter i budsjetterminen så langt de kan forutses. Ut fra de senere års erfaringer med stadig høyt mindreforbruk er det grunn til å kritisere FDs manglende budsjettstyring av underliggende etater.

4.3.2 Merforbruk

       Det har vært overskridelser på enkelte kapitler i 1995 med totalt ca 107,5 mill. kroner, hvorav 80 mill. kroner på kap. 1719. Sistnevnte overskridelse skyldes ifølge Forsvarsdepartementet en ren inkurie.

       I brev av 4. mars 1996 til Finansdepartementet (FIN) fremmet FD en såkalt begjæring om overføring av negative saldi for ikke å bryte bevilgningsreglementet både ved å overskride bevilgningen og å flytte midler mellom kapitler. FIN godtok ikke FDs forslag om negative overføringer. Overføringene måtte således nulles ut av bevilgningsregnskapet.

       Budsjettoverskridelsene i statsregnskapet for 1995 er et brudd på bevilgningsreglementets § 11. Prinsipielt sett er det uheldig at FD år etter år ikke etterlever bestemmelsene i bevilgningsregnskapet, jf. Dok.nr.1 (1995-1996), jf. Innst.S.nr.108 (1995-1996) og Stortingets behandling 30. januar 1996. Departementet burde i forbindelse med omgrupperingen i 1995 ha sørget for nødvendige overføringer på budsjettet.

4.3.3 Kap. 1760 Nyanskaffelser av materiell og nybygg og nyanlegg

       Riksrevisjonen har påpekt at departementets forklarte avvik i flere tilfeller ikke harmonerer med forklaringene fra underliggende enheter.

       Forsvarsdepartementet har anført flere årsaker til de påpekte tallmessige avvik. Avvikene skyldes i hovedsak at departementet og Forsvarets regnskapssentral (FRS) har benyttet andre utgaver av plan- og regnskapstall enn det underliggende enheter har.

       Etter Riksrevisjonens oppfatning må det være en klar forutsetning at det til enhver tid er avklart hvilke plantall som skal benyttes i den løpende rapporteringen, og at alle forklaringer til statsregnskapet tar utgangspunkt i de endelige avstemte og korrigerte regnskapstall for gjeldende regnskapsår.

4.3.4 Kap. 1792/4792 FN-tjenesten

       Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved fremgangsmåten departementet benytter ved mottak av refusjoner, ofte for tidligere år, utover det som er budsjettert for det enkelte år fra FN. Videre har Riksrevisjonen stilt spørsmål ved om en overførsel av midler på denne måten gir et riktig bilde av utgiftene fra år til år og om dette er overensstemmende med Stortingets forutsetninger.

       Departementet har bekreftet at det er korrekt at en vesentlig del av det innbetalte beløp fra FN i 1995 er refusjoner fra tidligere år, og at budsjetteringsmåten for inntekter fra FN i 1995 er lik den praksis som er etablert gjennom mange år der man i forbindelse med omgrupperingsproposisjonen tar hensyn til innbetalinger hittil og forventede innbetalinger i resten av regnskapsåret. Departementet fremholder at denne måten å budsjettere og føre regnskapet på ikke gir et riktig bilde av utgiftene år for år fordi inntektene ikke er periodisert som utgiftene. Departementet vurderer å fremme forslag om endring av rutinene ved regnskapsførsel av FN-refusjoner.

       Riksrevisjonen vil bemerke at oversikten over utestående fordringer i FN synes å ha vært for dårlig i flere år.

4.3.5 Kap. 2463 Forsvarets bygningstjeneste

       Forsvarets bygningstjeneste (FBT) ble etablert som et forvaltningsorgan med utvidede fullmakter fra 1. januar 1995. I FDs iverksettingsbrev til FBT fremkommer blant annet at FBT er en selvstendig bud-sjetterende enhet som skal føre regnskapet etter regnskapsprinsippet med nødvendige tilpasninger til statsregnskapet.

       Ifølge FBTs forklaringer til kap. 2463 er det et negativt driftsresultat på 2,955 mill. kroner i 1995. I bevilgningsregnskapet fra FIN er driftsresultatet lik null. Riksrevisjonen har bedt FD om å redegjøre for hvilke konkrete krav, kriterier og prinsipper som følger av at regnskapet etableres etter regnskapsloven, hvilke tilpasninger til statsregnskapet som er nødvendige samt hvordan regnskapet skal rapporteres og presenteres ved avleggelse til FIN.

       I brev fra FD til Forsvarets overkommando (FO) er FBT gitt anledning til å tilpasse sitt samlede behov til kap. 1719 post 52 og kap. 1760 post 11 selv om FBTs oppdragsmengde overfor departementet ble lavere enn antatt slik at grunntilskuddet ikke ville bli brukt opp. En slik overføring mellom kapitler strider mot bevilgningsreglementet og må tas opp i omgrupperingsproposisjonen.

       FD har forklart at det forutsatte at en nærmere avklaring av regnskapet til FBT ville bli foretatt mellom FBT og FRS. Sommeren 1995 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som blant annet skulle se nærmere på FBTs forhold til statsregnskapet.

       Riksrevisjonen kan ikke se at Forsvarsdepartementet har oppfylt sin tilsynsplikt med underliggende enheter. Det er ikke skapt tilstrekkelig klarhet om FBTs regnskapsavlegg ettersom det forekommer uoverensstemmelser mellom bevilgningsregnskapet og FBTs regnskapsavlegg direkte til FIN. Nevnte arbeidsgruppe er ikke kommet frem til noen endelige synspunkter på en avklaring av krav, kriterier, prinsipper, tilpasninger til statsregnskapet og rapportering/presentasjon av FBTs regnskap.

       Riksrevisjonen konstaterer at Forsvarsdepartementet har brutt bevilgningsreglementet ved å gi FBT anledning til å tilpasse bruken av budsjettmidlene etter sitt samlede behov på kap. 1719 post 52 og på kap. 1760 post 11. Brudd på bevilgningsreglementet er tidligere påtalt av Riksrevisjonen, senest i Dok.nr.1 (1995-1996).

       Forsvarsdepartementet har på antegnelsen svart bl.a.:

       Riksrevisjonen har merket seg at regnskapet for 1995 som for tidligere års regnskaper, viser brudd på bevilgningsreglementet og svak økonomistyring, herunder mangelfullt tilsyn med underliggende enheter. Riksrevisjonen forventer at departementet for fremtiden fullt ut innretter seg etter gjeldende regler og bestemmelser. Riksrevisjonen foreslår: « Kan passere ».

4.3.6 Komiteens merknader

       Komiteen viser til Riksrevisjonens bemerkninger der der framgår at regnskapet for 1995 også viser brudd på bevilgningsreglementet og svak økonomistyring, herunder mangelfullt tilsyn med underliggende enheter. Komiteen har merket seg den kritikk som er framsatt når det gjelder mangelfull budsjettstyring med underliggende enheter samt uheldig praktisering når det gjelder rapportering.

       Komiteen forutsetter at departementet for framtiden sørger for å overholde bevilgningsreglementet, bedre økonomistyringen og innarbeide rutiner for mer tilfredsstillende tilsyn og budsjettstyring med underliggende etater.

       På denne bakgrunn tiltrer komiteen Riksrevisjonens forslag til desisjon: « Kan passere ».