Vedrørende innkallingsretten etter Grunnloven § 75 bokstav h
Vi viser til brev datert 13. januar 1997.
Når det gjelder den tidligere bruk av Grunnloven § 75 bokstav h, vises til Arne Fliflets artikkel « Stortingets innkallingsrett i historisk lys. Et bidrag til tolkingen av Grunnloven § 75 h », trykt i « Jussens Venner » 1972 s. 68 flg. Se også « Det Norske Storting gjennom 150 år », Oslo 1964, Alf Kaartvedt i bind I s. 325-327 og Rolf Danielsen i bind II s. 313-315.
Bestemmelsen er ellers omtalt av bl.a. Frede Castberg i Norges Statsforfatning, tredje utgave, bind II s. 330-331.
Siste gang Stortinget brukte innkallingsretten etter Grunnloven § 75 bokstav h, var som kjent i 1933, da Stortinget den 15. mai vedtok å innkalle minister (sendemann) Wedel Jarlsberg for å forklare seg om « Grønlandssaken ». Han forklarte seg for Stortinget i plenum for lukkede dører den 16. mai 1933. Referat av dette møtet er trykt i Dok.nr.9 (1933), s. 21-44.
Lov av 3. august 1897 nr. 2 inneholder « særlige Straffebestemmelser m.v. for Personer, som i Henhold til Grundlovens § 75 h indkaldes til at møde for Storthinget ».
Gjeldende FO § 48 bestemmer at de rettigheter som er omtalt i bl.a. Grunnloven § 75 h, kan utøves både av det samlede Storting og av Odelstinget særskilt. FO § 49 har enkelte bestemmelser om slike tilfelle. Presidenten i vedkommende ting skal sørge for at det blir sendt innkalling. Innkallingen skal uttrykkelig nevne den sak eller de saker som tinget ønsker forklaringer om. Ifølge § 49 skal innkallingen også gjengi tingets vedtak om hvorledes den innkalte skal bekrefte sin forklaring - med ed eller med høytidelig forsikring. Loven av 1897 har imidlertid bare bestemmelser om straff for den som vegrer seg for å bekrefte forklaringen med høytidelig forsikring eller som forklarer seg i strid med slik forsikring, ikke tilsvarende bestemmelser om bekreftelse med ed. Sett i sammenheng med at prosesslovgivningens bestemmelser om ed ble opphevet i 1985, må dette bety at det ikke lenger er aktuelt at en innkalt etter Grunnloven § 75 bokstav h bekrefter sin forklaring med ed. Dermed gjenstår at tinget må vedta at den innkalte skal bekrefte sin forklaring med høytidelig forsikring. Endelig heter det i FO § 49 at den innkalte skal få en gjenpart av de bestemmelser som Stortinget har vedtatt som fremgangsmåte når noen innkalles etter Grunnloven § 75 bokstav h.
Inntil 1966 hadde FO nærmere regler i § 44 om fremgangsmåten når den innkalte forklarte seg i vedkommende ting, se vedlagte kopi av denne paragraf slik den lød i 1962. Paragrafen ble opphevet ved de omfattende endringene i FO som ble vedtatt av Stortinget 21. april 1966, med følgende begrunnelse av utenriks- og konstitusjonskomiteen i Innst.S.nr.65 (1965-1966) s. 118: « Den nåværende § 44 i Forretningsordenen foreslåes sløyfet. Etter komiteens mening er det ikke påkrevd å ha disse bestemmelsene som en del av selve Forretningsordenen. De detaljerte regler for innkalling, edsavleggelse osv, bør kunne gis av Stortinget ved eget vedtak. » Vi forstår det siste slik at det her er forutsatt at Stortinget skal vedta slike regler i forbindelse med at bestemte personer vedtas innkalt.
Det er lagt til grunn at Stortinget (og Odelstinget) ikke kan delegere sin innkallingsrett etter Grunnloven § 75 bokstav h til stortingskomiteene. Dette er bl.a. uttalt av utenriks- og konstitusjonskomiteen i Innst.S.nr.211 (1952), s. 421 og av Erik Mo på s. 54 i Guttorm Hansen og Erik MO: « Om Stortingets arbeidsordning. Stortingets forretningsorden med kommentarer ». Vi legger derfor til grunn at bare Stortinget eller Odelstinget kan gjøre vedtak om å pålegge noen å « møde for sig » i samsvar med Grunnloven § 75 bokstav h.
Dersom Stortinget/Odelstinget vedtar å innkalle bestemte personer, oppstår spørsmålet om tinget kan vedta å overlate til en av Stortingets komiteer å motta forklaringen/foreta høringen. I siste punktum i § 49 står det som nevnt at Stortinget skal vedta bestemmelser om « framgangsmåten » når noen innkalles etter Grunnloven § 75 bokstav h. Et vilkår for i tilfelle å kunne overlate høringen til en komité, må antakelig være at komiteen har under behandling den sak som den innkalte skal forklare seg om. Vi kan ikke se at det er eksplisitt lagt til grunn noe sted at det omtalte forbudet mot delegasjon til komiteene også omfatter delegasjon av kompetanse til å motta forklaringen. Spørsmålet synes hittil å ha vært uaktuelt. Grunnlovens ord « møde for sig » trekker i retning av at forklaringen må avgis for det ting som har vedtatt å pålegge noen å gi forklaring, men ordlyden er neppe så klar at den i seg selv er avgjørende. Det samme gjelder uttrykksmåten i loven av 1897: « ... møde for Storthinget ». Riksforsamlingen i 1814 forutsatte sannsynligvis at forklaringen skal gis til plenum, men en slik forutsetning kan ikke uten videre være bindende i dag. I de tre tilfelle hvor bestemmelsen hittil har vært brukt, har forklaringen blitt gitt til plenum. Da denne praksis er såpass gammel, kan heller ikke den uten videre være avgjørende i dag.
Etter reglene i FO § 44 som gjaldt inntil 1966, var det klart at forklaringen skulle gis til vedkommende ting. Någjeldende § 49 i FO synes å bygge på den samme forutsetning, jf. bestemmelsene om at presidenten i vedkommende ting skal sørge for at det blir sendt innkalling, og at innkallingen skal nevne den sak « som tinget ønsker forklaringer om ». Reelle hensyn kan etter vårt skjønn tale både for og mot en slik løsning. På den ene side kan man hevde at Stortingets normale arbeidsordning i dag bør kunne tilsi at utspørringen overlates til den komité som har saken til behandling. De fleste saker undergis nå forberedende komitébehandling, og en forklaring i henhold til innkaling etter den aktuelle grunnlovsbestemmelse vil nettopp utgjøre en formodentlig viktig bestanddel av saksforberedelsen. På den annen side må innkalling etter denne grunnlovbestemmelsen sies å ha en alvorlig karakter, derfor bør det være en høytidelig ramme rundt høringen. Dette tilsier høring i tinget. Der vil også alle medlemmer av vedkommende ting ha mulighet for å stille spørsmål, hvis ikke annet blir vedtatt, mens en eller flere partigrupper ofte ikke er representert i en komité.
Stortingets kontor er sterkt i tvil om hva som er det riktige svar på det spørsmålet som er drøftet ovenfor. Tar man som utgangspunkt at det er eksistensen av et eventuelt forbud mot å overlate høringen til en komité som må særskilt begrunnes, skulle løsningen langt på veg være grei. Noen eksplisitte holdepunkter for et slikt forbud kan nemlig vanskelig stables på beina med grunnlag i skreven eller uskreven rett. Som nevnt foran synes det å være høyst begrenset hva man i dag kan trekke ut av de aktuelle bestemmelsers ordlyd, og man har heller ingen sikre holdepunkter for å legge til grunn at den begrensede praksis man har bygger på en rettsoppfatning om at høringer etter den aktuelle bestemmelse ikke kunne foregå andre steder enn i plenum. Legger man derimot til grunn det motsatte utgangspunkt, at det er adgangen til å overlate utspørringen til en komité som må særskilt begrunnes, synes den rettslige situasjon noe mer problematisk. Personlig er vi her mest tilbøyelig til å trekke analogien fra de prinsipper som nyere juridisk teori har lagt til grunn i forhold til spørsmålet om adgang til delegasjon av forvaltningsmyndighet, nemlig at det er forbud mot slik delegasjon som krever særskilt begrunnelse. Ut fra dette antar vi da at det vanskelig kan hevdes at Stortinget skal være avskåret fra å bestemme at forklaringen til en person som innkalles etter Grunnloven § 75 bokstav h skal avgis for den aktuelle komité. Dersom man ser spørsmålet i lys av rettslig etterprøving, er det også grunn til å trekke frem at Stortingets vedtak i seg selv utgjør et viktig tolkingsmoment når det gjelder anvendelsen av Grunnloven. Dette er av Høyesterett flere ganger vektlagt i forhold til bestemmelsene i § 97 og § 105, og må gjelde desto mer i en sak som den foreliggende, hvor problemstillingen relaterer seg til Stortingets egen saksbehandling.
Dersom Stortinget bestemmer at forklaringen skal avgis til den aktuelle komité, må det likevel antas at bare Stortinget selv kan treffe de vedtak som er omhandlet i FO § 49 annet ledd annet og tredje punktum. Vi antar imidlertid at det ikke kan være noe i veien for at det her treffes vedtak om at de regler som ellers gjelder for komiteens åpne høringer skal legges til grunn.
Vi understreker for ordens skyld at vi ikke tar stilling til om det i den bestemte foreliggende sak er ønskelig at Stortinget overlater en eventuell høring etter Grunnloven § 75 bokstav h til komiteen.