1.1 Innledning

       Riksrevisjonen har den 22. oktober 1997 lagt frem for Stortinget Dok.nr.3:02 (1997-1998) - Riksrevisjonens orientering om de nordiske riksrevisjonenes undersøkelse av skatteforvaltningenes kontrollvirksomhet. Rapport fra undersøkelsen følger som trykt vedlegg til dokumentet.

       Innenfor rammen av det nordiske samarbeidet mellom riksrevisjonene i Danmark, Island, Norge og Sverige har det vært gjennomført en undersøkelse innen skatteområdet. Formålet med undersøkelsen har vært å foreta en sammenlignende analyse av den administrative forvaltningsoppbyggingen og gjennomføringen av kontrollvirksomheten innenfor skatteforvaltningene med hovedvekt på inntektsskatteområdet. Et sentralt delmål har vært å få frem variasjonene mellom de nordiske landene og derved bidra til økt forståelse for eventuelle forskjeller i organiseringen og gjennomføringen av kontrollvirksomheten. Et annet viktig delmål har vært å bygge opp kompetanse innen forvaltningsrevisjon på skatteområdet.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Skatteproveny

       Sammenligningene av skatteproveny viser at Island og Norge i 1995 hadde den laveste skattebelastningen med henholdsvis ca 30 % og 42 % av bruttonasjonalproduktet (BNP). I Danmark og Sverige lå skattebelastningen på ca 50 % av BNP. Danmark har en relativt høy andel direkte skatter og en lav andel sosiale avgifter. De indirekte skattene på Island står for en klart høyere andel av skatteprovenyet enn i de øvrige landene. Kommunenes andel av skatteprovenyet for direkte skatter er klart høyest i Sverige.

Organisasjonsstruktur

       Skatteforvaltningenes organisasjonsstruktur varierer landene imellom. I Island og Sverige er administrasjonen av beskatningen utelukkende en statlig oppgave, mens det i Danmark er landets kommuner som har hovedansvaret for fastsettelse og innkreving av inntektsskatt. I Norge har samtlige 435 kommuner et statlig ligningskontor mens kommunale skatteoppkrevere har ansvar for kontroll og skatteinnkreving. Danmark er det eneste landet som har slått sammen den statlige skatteforvaltningen og tollvesenet. I alle landene, unntatt Sverige, er de myndighetene som har ansvaret for innbetaling av skatter, også ansvarlige for tvangsinndrivelse av skatter.

       I alle de nordiske landene er det etablert et sentralt organisatorisk ledd som har ansvaret for ledelse og styring av skatteforvaltningen. Med unntak av Sverige er skatteforvaltningen organisert i tre nivåer ledet av en minister som har et direkte ansvar for hele den statlige beskatningsadministrasjonen. I Sverige har regjeringen et kollektivt ansvar i forhold til styringen av forvaltningsapparatet, noe som bl.a. innebærer at Riksskatteverket har en selvstendig stilling i forhold til overordnet departement.

       I Danmark og Norge er det forskjellige organisatoriske enheter som håndterer ulike skatte- og avgiftsarter, mens det på Island og i Sverige er samme organisatoriske enhet som har ansvaret for alle skatteartene innen sitt geografiske område. Som en følge av ovennevnte organisering deltar langt flere organisatoriske enheter og nivåer i kontrollvirksomheten i Danmark og Norge. Spesielt i Norge er det mange aktører i kontrollarbeidet bl.a. fordi det her også er etablert tre spesialmyndigheter som håndterer særskilte skattytergrupper.

Politisk styring

       I alle landene inneholder lovgivningen detaljerte beskatningsregler og bestemmelser om gjennomføringen av beskatningen. Den politiske styringen av forvaltningen er minst detaljert i Sverige både med hensyn til ressurstildeling, antall kontorer og lokalisering av disse. I Danmark og Norge avgjør kommunene ressurstilgangen til den kommunale skatteforvaltningen. I Island finnes ingen direkte politisk styring av skatteforvaltningen, mens man i Danmark, Norge og Sverige tilstreber mål- og resultatstyring med resultatrapportering til parlamentet. Styringen er mest kvantitativt innrettet i Danmark og Norge, der statlige myndigheter også angir mål og rammer for den kommunale beskatningsvirksomheten. Med unntak av Island styres skatteforvaltningen også gjennom politisk oppnevnte nemnder på ulike nivåer i skatteforvaltningen.

Operativ styring

       Med utgangspunkt i de politiske målene utformer det sentrale nivået innen skatteforvaltningen strategier og prioriteringer. I Danmark og Norge skjer dette relativt detaljert gjennom delvis kvantitative mål- og resultatkrav. I alle landene utarbeides det dessuten sentralt detaljerte retningslinjer for tilpasning av regler, gjennomføring av kontroll og beslutningsrutiner. I Sverige skiller den operative styringen seg fra de andre landene blant annet ved at Riksskatteverket har større frihet til å bestemme organisasjonsstrukturen og fordele ressurser innen forvaltningen. Ressurstildelingen skjer med utgangspunkt i indikatorer for arbeidsbelastning. I Danmark og Norge er det kommunene som tildeler ressurser til den kommunale skatteforvaltningen. Denne ressurstildelingen er i praksis frikoblet fra sentrale prioriteringer.

Fagkompetanse

       I Danmark og Norge eksisterer et omfattende internt utdanningsprogram for saksbehandlere i skatteetaten, jf. bl.a. den norske skatteetatskolen. I begge landene er det formelle utdanningskrav for saksbehandlere. I Sverige er den tidligere obligatoriske internutdanningen erstattet med et system der revisorene gjennomfører kurs etter behov. Behovet for kompetanse innen skatteforvaltningen har endret seg blant annet som følge av økt bruk av edb. Saksbehandlingen er nå i større grad innrettet mot tyngre skattytergrupper og næringsdrivende. Dette har ført til økt behov for regnskapskompetanse og juridisk kompetanse. I alle landene er målet å øke andelen høyskoleutdannede.

Regler og kontroll på inntektsskatteområdet

       Det er klare fellestrekk i utviklingen av regelsystemene på inntektsskatteområdet i de nordiske landene. I alle landene ble det med samme begrunnelse gjennomført større skattereformer på begynnelsen av 1990-tallet. Utviklingen etter reformene viser likeartete problemer i form av økende kompleksitet og problemer med å opprettholde et stabilt regelverk på næringsbeskatningsområdet.

       Alle landene, unntatt Island, har innført forenklet selvangivelse, og fokus har beveget seg i retning av kontroll med kvaliteten på grunnlagsdata og mot kontroller av tyngre skattytergrupper og næringsdrivende. I Danmark og Sverige bruker mer enn 80 % av personlige skattytere forenklet selvangivelse. I Danmark er det ikke nødvendig å sende inn selvangivelse - skattyterne får her tilsendt et forslag til ligning som kan korrigeres av skattyter via telefon eller Internett. I Norge bruker 45 % av personlige skattytere forenklet selvangivelse, og det er planlagt prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse.

       Innenfor personbeskatningsområdet er det en tendens til at kontrollproblemene avtar gjennom reduksjoner i fradragsmuligheter samt ved økt bruk av grunnlagsdata og forenklet selvangivelse.

       I alle landene er det arbeidsgiverne som skal innbetale skattetrekk for sine ansatte. I Island og i Sverige er banker m.fl. også ansvarlige for å foreta skattetrekk ved utbetaling av renter og aksjeutbytte. Reglene om tvangsinnfordring av skatter og avgifter er like og inneholder f.eks. regler om at myndighetene må foreta undersøkelser om debitors økonomiske situasjon før tvangsinndrivelse iverksettes. I Danmark kan skatterestanser opp til DKK 12.500 medregnes i neste års skattetrekk. Den danske ordningen innebærer at hoveddelen av mindre skatterestanser for personlige skattytere ikke behøver å være gjenstand for tvangsinnfordring. Dersom det ikke finnes noe å ta utlegg i, kan skattyter begjæres konkurs.

Kontrollfilosofi og gjennomføring av kontrollvirksomheten

Grunnleggende perspektiver

       Kontrollbegrepets innhold er ulikt landene imellom og omfatter i Danmark og Sverige i utgangspunktet både løpende kontroll knyttet til årets ligningsbehandling og kontroll i ettertid i form av f.eks. bokettersyn. Både i Norge og i Sverige anvendes ofte kontrollbegrepet i mer snever betydning enn definisjonen skulle tilsi - det snevre kontrollbegrepet omfatter bare virksomhetskontroll i form av bokettersyn m.v.

       Når det gjelder formuleringen av formålene med kontrollvirksomheten, legger alle landene vekt på skattekontrollens preventive virkning. Det er imidlertid ulikheter i oppfatningene av hvilken provenymessig betydning kontrollvirksomheten skal ha.

Prioriteringer og utvalgsprinsipper

       Den overordnede prioriteringen med å innrette kontrollen mot næringsdrivende og kvaliteten på grunnlagsdata, er lik landene imellom. Med unntak av Sverige er det blitt lagt stor vekt på samordning mellom ulike aktører innen skatteforvaltningen. De større selskapene granskes gjennom mer eller mindre regelmessige, rullerende kontroller. Kontrollobjektene velges ut fra vurderinger av beløpsstørrelser samt risikoen for ubevisste og bevisste (illojale) feil. I alle landene prioriteres større virksomheter, merverdiavgift og svart arbeid/økonomisk kriminalitet. Utover dette har de ulike landene fokusert særskilt på enkelte andre områder, som f.eks. innbetaling av skatt, store utbyggingsprosjekter og utenlandskontroll.

Edb-støtte

       Island skiller seg ut ved at alle selvangivelser behandles manuelt. I alle landene gjennomgår selvangivelsene enkelte grunnleggende maskinelle kontroller. Med unntak av Island finnes i tillegg maskinelle kontroller som anvendes lokalt for å velge ut selvangivelser for kontroll. I Danmark og Sverige finnes utvalgs- og søkesystemer for å finne frem til egnede kontrollobjekter. I Island og Norge pågår fortsatt utviklingen av edb-støttesystemer.

Kontrollmetoder

       Selv om det er visse begrepsmessige forskjeller, har kontrollmetodene i stor grad likeartet innhold. Det gjennomføres kontroller av enkeltopplysninger, selvangivelser, virksomhetenes regnskaper og ulike spesialområder. I Norge og Sverige organiserer skattemyndighetene i økende utstrekning kontrollarbeidet som prosjekter.

       Enkelte ulikheter i kontrollmetoder kan henføres til organisatoriske forskjeller. I Sverige omfatter kontrollen ofte flere ulike skattearter. I Norge er det et mål at de enkelte aktørene i kontrollvirksomheten skal samordne kontrollplanene.

       I alle landene stilles det krav om at regionale og lokale myndigheter skal delta i sentralt initierte kontrollaksjoner og kontrollundersøkelser. Kontrollen av de større konsernene samordnes i alle landene.

Skatteforvaltningens syn på problemer og utfordringer i kontrollvirksomheten

       I alle landene viser skatteforvaltningen til problemer knyttet til organisering og samordning, utvalgs- og arbeidsmetoder samt fagkompetanse.

Sammenligning av resultatindikatorer

       I alle landene benyttes resultatindikatorer og interne styringssystemer som grunnlag for rapportering til regjering og parlament. Det arbeides også med å videreutvikle mål- og resultatstyring i de enkelte landene.

       Et mål med undersøkelsen har vært å sammenligne enkelte nøkkeltall for skatteforvaltningene, og da med særlig vekt på kontrollvirksomheten. Slike sammenligninger har imidlertid vist seg vanskelige på grunn av ulikheter i begreper og definisjoner. Det har derfor bare vært mulig å sammenligne noen få nøkkeltall, og det har i tillegg heftet usikkerhet ved om nøkkeltallene er direkte sammenlignbare. Sammenligningene kan imidlertid gi en indikasjon på mulige utfordringer i det enkelte land.

Ressursforbruk

       Sammenligningen indikerer at det totalt sett benyttes mindre ressurser til beskatningsoppgaver i Sverige enn i Island og Norge. Dette gjelder både antall årsverk og kostnader i forhold til innbyggertallet. De relativt store forskjellene i kostnader kan skyldes ulikheter i organisasjonsstruktur, omfang og bruk av forenklet selvangivelse, samt at det mellom landene varierer hvilke krav som er fastlagt til innsparinger i offentlig sektor. Undersøkelsene gir ikke grunnlag for å bedømme om forskjellene i ressursforbruk også gjenspeiler forskjeller i effektivitet.

Resultater av selvangivelsesbehandlingen

       Det er mange vanskeligheter forbundet med å vurdere resultatet av kontrollvirksomheten. Et høyt beløpsmessig resultat eller mange endringer er ikke nødvendigvis indikasjoner på mer omfattende eller velfungerende kontroll. Årsakene kan være reglenes utforming eller den skattepliktiges forståelse av skattebestemmelsene. Det tilgjengelige tallmaterialet gir ikke grunnlag for å bedømme årsakene til ulikhetene.

       Sammenligningen av hvor mange selvangivelser som endres i kontrollen i forhold til totalt antall selvangivelser, indikerer at relativt sett flere selvangivelser blir endret i Danmark enn i Sverige. For Norges vedkommende har det ikke vært mulig å fremskaffe opplysninger om hvor mange selvangivelser ligningsmyndighetene foretar endringer i, og hvilket beløp disse endringene representerer.

Det nordiske kontrollsamarbeidet

       Innen skatteområdet finnes det flere avtaler og overenskomster mellom de nordiske landene. Skatteforvaltningenes samarbeid innen kontrollområdet omfatter informasjonsutveksling, simultane revisjoner (samordnede bokettersyn) og erfaringsutveksling. I alle landene er erfaringene med samarbeidet positive. I flere land anses det å være potensiale for videreutvikling av kontrollsamarbeidet mellom de nordiske landene.

Ekstern og intern revisjon

       Med unntak av i Sverige sorterer de nasjonale revisjonsorganene under parlamentet. « Riksrevisionsverket » sorterer under regjeringen. I Sverige finnes også et mindre revisjonsorgan som sorterer direkte under Riksdagen. I Danmark og Sverige er det etablert interne revisjoner innen skatteforvaltningen.

1.3 Finansdepartementets kommentarer

       Finansdepartementet har avgitt uttalelse til rapporten. Departementet nevner innledningsvis at man finner rapportens beskrivelse av landenes skattesystemer og kontrollfilosofi informativ og interessant.

       Når det gjelder rapportens sammenligninger av nøkkeltall og resultatindikatorer peker departementet på at direkte sammenligninger mellom landene vil kunne være lite utsagnskraftige på grunn av ulikheter i begreper og definisjoner, samt mangelfull tilgang til sammenlignbare data. Dette illustreres ifølge departementet ved at de gjengitte resultatsammenligningene er ufullstendige. Departementet mener at slike forsøk på sammenligning basert på resultatindikatorer må ta utgangspunkt i et grundigere metodisk grunnlagsarbeid.

       Departementet mener det kan være metodemessig betenkelig å anvende såkalte nøkkeltall som resultatindikatorer. Departementet legger til grunn at nøkkeltall i form av forholdsstørrelser som gir tilstandsinformasjon, ikke nødvendigvis er resultatinformasjon. Ifølge departementet er resultatindikatorer forholdsstørrelser knyttet til/avledet fra mål for virksomheten. En reell sammenheng mellom land vil derfor forutsette at de enkelte landene har like målformuleringer på skatteområdet. Av dette følger at departementet vurderer rapportens indikatorer som mindre velegnet for sammenlignende resultatinformasjon.

       Departementet stiller spørsmål ved om indikatoren for samlet ressursforbruk i landenes skatteforvaltning er dekkende for kontrollen på inntektsskatteområdet. Departementet vurderer i stedet indikatorer knyttet direkte til de enkelte kontrolltiltakene som mer hensiktsmessige.

       Finansdepartementet har i sitt brev også inntatt enkelte spesielle merknader. St.prp. nr. 1 (1997-1998) vil inneholde en vurdering av hvorvidt det kan være aktuelt å etablere en intern revisjon i skatteforvaltningen.

       Til det forhold at utbyggingen av edb-systemer og edb-støtte til kontrollvirksomheten spesielt er kommet lengst i Danmark og Sverige, samt at andelen forenklede selvangivelser i disse to landene ligger på omtrent det dobbelte av i Norge, viser departementet til flere pågående prosjekter som skal forbedre dette forholdet:

       Når det gjelder organisasjonsstrukturens betydning og likningsforvaltningens muligheter for å gjennomføre en effektiv og rettssikkerhetsmessig god ligning, viser departementet til Stortingets behandling av Dok.nr.3:07 (1996-1997) Riksrevisjonens undersøkelse av 10 likningskontorers praktisering av de ulike behandlingsnivåene i likningen for inntektsåret 1993, jf. Innst.S.nr.157 (1996-1997) og finansministerens brev av 9. april 1997 til kontroll- og konstitusjonskomiteen.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

       Formålet med undersøkelsen har vært å foreta en sammenlignende analyse av den administrative forvaltningsoppbyggingen og gjennomføringen av kontrollvirksomheten innenfor skatteforvaltningene med hovedvekt på inntektsskatteområdet. Målsettingene har ikke primært vært å avdekke kritikkverdige forhold eller å foreslå tiltak til forbedringer i det enkelte land. Prosjektet har siktet mot gjensidig kompetanseoppbygging og erfaringsutveksling på skatteområdet i de nordiske landene.

       Riksrevisjonen vil peke på de forskjeller undersøkelsen har avdekket når det gjelder ressursbruk og resultater av selvangivelsesbehandlingen. Selv om det hefter stor usikkerhet ved grunnlagsmaterialet, kan rapporten gi indikasjoner på forhold det kan være naturlig å følge opp med mer inngående analyser på nasjonalt plan. Undersøkelsen gir grunn for å anta at det kan være mye å hente på videreutvikling av resultatinformasjon i mer enhetlig retning, slik at reelle og rutinemessige sammenligninger på tvers av landene blir mulig.

       Riksrevisjonen har merket seg at det vurderes etablert en intern revisjon i den norske skatteforvaltningen. Det vises i den forbindelse til Stortingets behandling av Dok.nr.3:03 (1994-1995) Antegnelser vedrørende enkeltsaker på skatte- og avgiftsområdet, jf. Innst.S.nr.106 (1994-1995) hvor Stortinget reiste spørsmål vedrørende styrking av internkontrollen. Riksrevisjonen er positiv til at Finansdepartementet vurderer å opprette en intern revisjon og antar at det kan bidra til å styrke den interne kontrollen i skatteetaten.

       Saken sendes Stortinget til orientering.

       Komiteen tilskrev Finansdepartementet 27. november 1997 hvor komiteen ønsket nærmere redegjort for hva Finansdepartementet har gjort og planlegger igangsatt når det gjelder den fremtidige organiseringen av likningsetaten, jf finansministerens uttalelser i forbindelse med Stortingets behandling av Dok.nr.3:07 - Riksrevisjonens undersøkelse av 10 ligningskontorers praktisering av de ulike behandlingsnivåene i likningen for inntektsåret 1993, jf. Innst.S.nr.157 (1996-1997). Departementets svarbrev av 9. desember 1997 følger som vedlegg til innstillingen.