Bakgrunn
Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond eier til sammen 52 % av aksjene i Den norske Bank og 51 % av aksjene i Kreditkassen. I forbindelse med et bredt politisk ønske om å bringe disse eierandelene ned gjennom salg av aksjer, er det naturlig også å vurdere problemstillinger knyttet til norsk eierskap og forsikringsselskapers mulighet til å eie bankaksjer. Dagens regelverk fører til at norske forsikringsselskaper får fradrag i egen ansvarlig kapital hvis de investerer i ansvarlig kapital for eksempel av norske banker.
I dag eksisterer det særnorske regler knyttet til finansinstitusjonenes kapitaldekning som er med på å hindre norsk eierskap. Det er i dokumentet redegjort nærmere for dagens regelverk på dette området.
Alternative løsninger
Den beste løsning vil være at forsikringsselskapene ble underlagt den samme regulering som i EU. Det vil innebære at soliditetshensyn ble ivaretatt gjennom krav til solvensmarginkapital alene, mens kravet til kapitaldekning ble fjernet. En slik løsning vil kreve lovendring, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 7-3. En annen og tidsbesparende løsning vil være som for pensjonskassene, å unnta forsikringsselskapene for § 7 e og § 7 f ved beregning av ansvarlig kapital.
I begge alternativer gjenstår imidlertid spørsmål knyttet til konsern og konsolidering. Dersom det gjøres gjeldende kapitaldekningskrav med fulle finansfradrag på konsolidert basis kan det være av liten hjelp at kravet er frafalt på lavest nivå. Dette er av særlig betydning for livselskapene som inngår i bankgrupper, det vil si Vital, NOR forsikring, Norske Liv og David.
Behovet for finansfradrag av typen § 7 e og § 7 f ligger i å forhindre at problemer i en finansinstitusjon skal forplante seg til andre finansinstitusjoner ved at egenkapitalen gjennom gjensidig eie blir brukt flere ganger. Vilkåret for at pensjonskassene slipper finansfradrag, er at pensjonskassens egen ansvarlige kapital bare skal kunne tilføres av foretaket eller kommunen den er opprettet for. Dermed er anti-dominoeffekten sikret. En tilsvarende løsning kan ikke gjennomføres for forsikringsselskapene. Forsikringsselskapene bør likevel kunne unntas fra finansfradrag. Den potensielle dominoeffekten er relativt beskjeden og vesentlig mindre enn for kredittinstitusjoner. For forsikringsselskaper vil investeringer i andre finansinstitusjoner være en normal del av kapitalforvaltningen. Risikoen som finansaksjene representerer vil ikke skille seg fra andre aksjeinvesteringer og finansaksjene vil inngå i verdiverifiserte porteføljer. Diversifikasjonseffekter kombinert med det bakenforliggende formålet om å hindre dominoeffekter, reiser også spørsmålet om investeringer i utenlandske finansinstitusjoner bør omfattes av reguleringene. Ulikt kredittinstitusjonene er livselskapene underlagt detaljerte krav til sin kapitalforvaltning, jf. forskrift av 23. april 1997. Investeringsrisikoen knyttet til finansaksjer og andre plasseringer er derfor allerede hensyntatt gjennom særskilt regulering. Mens bankene kan ha et visst incentiv til å « bytte » ansvarlig kapital seg imellom, er det tvilsomt om et livselskap vil finne det hensiktsmessig å ta del i slike kombinerte opplegg. Årsaken til dette er at livselskapene primært må være opptatt av finansaktivaenes risiko og avkastning, og at kundenes interesser vil være ivaretatt gjennom ekstern styrerepresentasjon. I tillegg kommer at med dagens overskuddsdelingsregler i livsforsikring, vil det være forsikringskundene og ikke selskapet som vil bære mesteparten av risikoen knyttet til finansinvesteringene. I et krakkscenario hvor livselskapene ikke makter å oppfylle sin garanterte minsteavkastning selv etter anvendelse av både kursreserver og tilleggsavsetninger, vil tapene som kan tilskrives finansaksjer, sannsynligvis være helt marginale. Antas det at midlene som var bundet til finansaksjer hadde vært plassert i andre aksjer, ville trolig tapene vært like store. For livselskapenes soliditet har det derfor liten betydning om midlene investeres i finansaksjer eller i andre aksjer.
Det er også lite trolig at finansfradraget gir en positiv effekt på soliditeten gjennom at egenkapitalen i selskapene holdes høyere enn den ellers ville ha vært på grunn av fradraget. Selskapene vil i praksis prøve å optimere egenkapitalstørrelsen i forhold til investeringsrisikoen. Denne risikoen knyttet til finansaksjer er såvidt lik annen aksjerisiko at de fleste trolig heller vil redusere på finansaksjer som investeringsalternativ fremfor å holde en uoptimalt høy egenkapitalandel. Selv om det finnes substitutter for investeringer i finansaksjer, tilsier likevel hensynet til like konkurransevilkår at norske livselskaper får den samme mulighet til å investere i slike aktiva som pensjonskassene og utenlandske forsikringsselskaper. De nye unit linked livsforsikringsselskapene vil også bli rammet av finansfradrag. Dette følger av at de er definert som finansinstitusjoner og at det ikke er gjort noen tilpasninger i forskriftene for å unngå finansfradrag for slike selskaper. Den 20. desember 1996 kom en rekke forskriftsendringer som dannet grunnlaget for unit linked selskapenes virksomhet. Blant annet ble forskriften om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner endret slik at eiendelene i unit linked selskaper skal ha en risikovekting på 20 % av sin normale risikovekt når det ikke er gitt noen avkastningsgaranti. Det ble imidlertid ikke gjort endringer i samme forskrifts § 5A hvor eierandeler i aksje- og obligasjonsfond blir regulert. Paragrafen fastsetter at ved beregning av den ansvarlige kapital:
|
« skal eierandel i aksje- og obligasjonsfond eller tilsvarende investeringsfond regnes som en tilsvarende direkte eierandel i de eiendeler som forvaltes av fondet ... i den utstrekning fondets midler er plassert i ansvarlig kapital i finansinstitusjoner eller verdipapirforetak. » |
Det ble heller ikke gjort endringer i forskriften om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner som omhandler finansfradraget direkte. Unit linked selskapene må derfor formelt sett beregne en proratisk andel av finansaksjene m.m. som inngår i de investeringsporteføljene/fondene som kundene velger å investere i. Den samlede størrelsen bli deretter å behandle etter § 7 f i forskriften om beregning av ansvarlig kapital.
Siden unit linked selskapet ikke bærer investeringsrisikoen, er det svært vanskelig å se noen relevant begrunnelse for å kreve finansfradrag for disse institusjonene. Det vil også bli et betydelig administrativt arbeid ved eventuelt å følge opp en slik bestemmelse. Problemstillingen har ikke vært drøftet ved innføringen av unit linked forskriftene. Det er derfor meget mulig at denne virkningen ikke har vært tilsiktet.
Gjennomgangen viser at finansfradraget gir helt marginale effekter på den reelle soliditeten i livselskapene og for stabiliteten i det finansielle system. Hovedvirkningen er at livselskapene som er en betydelig investorgruppe, velger å investere mindre i norske finansaksjer enn det som ville vært tilfelle uten finansfradrag. Dette reduserer det norske eierskapet i disse institusjonene. Det er verdt å merke seg at i forarbeidene både ved innføringen av kapitaldekningskravet og senere ved innførigen av solvensmarginkravet, synes ikke denne problemstillingen å være drøftet. Unit linked selskapene er trolig underlagt finansfradraget som en utilsiktet bivirkning.
I statsråd Restads svar på spørsmål om forskriftsendring i spørretimen onsdag 21. januar 1998 viste han til behovet for en høringsrunde. I forbindelse med gjennomføringen av endringer for pensjonskassene i 1996 ble det gjennomført en høringsrunde på 3 uker. En tilsvarende kort høringsrunde nå vil kunne være meget realistisk. En rekke av de naturlige høringsinstansene har tatt opp problemstillingen ved flere tidligere anledninger og dermed klart indikert et ønske om en omlegging.
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
« I.
Stortinget ber Regjeringen unnta forsikringsselskapene for § 7 e og § 7 f i forskrift av 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner ved beregning av ansvarlig kapital. »
II.
« Regjeringen bes utarbeide en melding til Stortinget med forslag til nødvendige endringer i forsikringsvirksomhetsloven, slik at forsikringsselskaper underlegges den samme regulering som i EU. »
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Dag Terje Andersen, Erik Dalheim, Ranveig Frøiland, Trond Giske, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg, fra Fremskrittspartiet, Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, Randi Karlstrøm, lederen Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S Sørfonn, fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, fra Senterpartiet, Jørgen Holte, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Venstre, Terje Johansen og fra Tverrpolitisk Folkevalgte, Steinar Bastesen, viser til svar 4. mars 1998 fra finansministeren på spørsmål fra saksordføreren 10. februar 1998, svar fra finansministeren 23. april 1998 på spørsmål fra saksordfører 16. april 1998 og svar fra finansministeren 28. april 1998 på spørsmål fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe 22. april 1998 følger som vedlegg 1, 2 og 3 til denne innstillingen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til finansministerens brev til komiteen av 4. mars 1998. Finansministeren ønsker ikke å knytte krysseiebestemmelsene opp mot spørsmålet om norsk eierskap i norske finansinstitusjoner. Krysseiebestemmelsene bør baseres på hva som er forsvarlig ut fra hensynet om systemmessig stabilitet. Disse medlemmer er enig i dette. Krysseiebestemmelsene er viktige for å sikre soliditeten i finansinstitusjonene, særlig gjelder dette for bankene.
På den annen side er det mye som taler for at de norske reglene på området er unødig strenge, særlig gjelder dette for forsikringsselskapene. Disse medlemmer mener det ville være svært uheldig om strenge krysseiebestemmelser skulle være til hinder for norsk eierskap i våre største banker når statens nedsalg begynner.
Disse medlemmer mener en oppmykning av krysseiebestemmelsene for forsikringsselskapene bør vurderes raskest mulig. Disse medlemmer kan ikke se at det er nødvendig å avvente Banklovkommisjonens arbeid på dette området. Det knytter seg stor usikkerhet til hvor raskt den endelige behandlingen av kommisjonens samlede forslag kan fremmes for Stortinget. Disse medlemmer mener at krysseiebestemmelsene må kunne utredes på en raskere måte slik at Stortinget senest i forbindelse med behandlingen av nasjonalbudsjettet for 1999 kan ta stilling til spørsmålet. En eventuell endring av reglene på dette området vil da komme tidsnok for å sikre muligheten for fortsatt nasjonalt eierskap i de store bankene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, fremmer følgende forslag:
« Regjeringen bes snarest sette i gang en egen utredning av krysseiebestemmelsene for finansinstitusjoner og senest i forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 1999 legge fram forslag om endringer i beregningsforskriften. »
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte konstaterer at det ikke er flertall i komiteen for å foreta de nødvendige endringer i rammevilkårene for forsikringsselskapene slik at disse ikke får fradrag i sin egen ansvarlige kapital for investeringer i andre finansinstitusjoner nå, men at man ønsker å avvente Banklovkommisjonens delinnstilling.
Disse medlemmer viser til at forslaget til forskriftsendring vil øke norske institusjoners kapasitet mht. å eie norske bankaksjer og vil minne om at regjeringen selv har signalisert ønske om økt norsk eierskap i bankene. Ved å avvente Banklovkommisjonen vil man trolig komme på etterskudd i forhold til det planlagte nedsalg av statens aksjer i de to storbankene.
Disse medlemmer merker seg at finansdepartementet i brev av 4. mars 1998 viser til en uttalelse fra Sparebankforeningen for å støtte opp om egen argumentasjon, men at departementet ikke tar med at Sparebankforeningen ved mange anledninger har uttalt at det ikke er grunnlag for særnorske bestemmelser på dette punkt. Risiko ved den virksomhet som forsikringsselskaper i hovedsak driver, avviker betydelig fra den risiko som er forbundet med bankers virksomhet. Utviklingen synes å gå i retning av at forsikringsselskapenes utlånsvirksomhet reduseres. Krysseiebestemmelsene er derfor ikke godt nok begrunnet. Bestemmelsene, slik de nå lyder er med på å svekke norske bankers og forsikringsselskapers mulighet for egenkapitalanskaffelser, særlig fra innenlandske kilder.
Disse medlemmer legger til grunn at andre land gjennomgående ikke har tilsvarende begrensninger på forsikringsselskapers adgang til å plassere i bankaksjer. Norske særbestemmelser kan også bidra til at norske forsikringsselskaper får dårligere mulighet til å oppnå tilfredsstillende avkastning på sin kapital, sammenlignet med utenlandske konkurrenter.
Disse medlemmer viser til at det i forbindelse med spørsmål om oppblåsing av egenkapital og konsentrasjon av risiko innenfor finanssektoren har vært anført som separate argumenter om fradragsreglene at det er ønskelig å hindre såkalt oppblåsing, og at økonomiske problemer har en tendens til å ramme hele banksektoren og øvrig finanssektor. Samtidig anføres det at krysseie mellom finansinstitusjoner vil forsterke slike problemer. Slike argumenter bør etter disse medlemmers oppfatning holdes fra hverandre og drøftes hver for seg. Problemet med oppblåsing av egenkapital oppstår som følge av at det hviler krav om en minste egenkapital på de enkelte finansforetakene. For eksempel illustrert ved at et aksjeselskap må trekke fra eventuell beholdning av egne aksjer ved beregning av selskapets egenkapital. På tilsvarende måte kan et holdingselskap ikke regne med beholdning av aksjer i datterselskaper når egenkapitalen for konsernet som sådan skal beregnes. Går en utover et konserns mer formelle grenser, og tar med større eierandeler i andre selskaper, bør man selvsagt vurdere om det bør settes en grense, hvor man sier at ved økning til større eierandeler, skal det tas hensyn til ved vurderingen av egenkapitalen til det eiende selskapet.
Internasjonalt synes det å være en grense på 20 % for forsikringskonserner. For banker i EU er grensen satt til 10 %, men den gjelder bare bankenes eierandeler i andre banker. Den norske grensen på 2 %, som er satt i § 7 e i den norske forskriften, gjelder alle typer av finansinstitusjoners eie i alle andre finansinstitusjoner.
Mens problemet med oppblåsing av egenkapitalen kan ivaretas ved regler om konsolidering eller fradrag for eierandeler utover en viss grense i de enkelte finansinstitusjonene, ligger spørsmålet om konsentrasjon av risiko eller sammenfallende konjunkturforløp innen hele eller deler av finansnæringen, som hovedbegrunnelse for et regelverk som søker å begrense samlet eierskap i andre finansforetak. Med tanke på erfaringer fra bankkrisen, kan det ikke utelukkes at det innenfor banksektoren finnes mekanismer som gjør at eventuelle problemer har en tendens til å slå bredt og ramme alle, eller flere av foretakene samtidig. Men det må heller ikke legges til side at det også var en rekke banker som var så godt som uberørt av bankkrisen. Det foreligger derfor ikke tilstrekkelig erfaringsmateriale som tilsier at problemer i ett forsikringsselskap tenderer å gå sammen med problemer for hele forsikringsnæringen. Erfaringene tilsier snarere motsatte faser i konjunkturforløpet for banker og skadeforsikringsselskaper. Normalt vil det også være ulike faser mellom banker og livselskap og forskjellen vil være mer utpreget jo tyngre livselskapene er i aksjeplasseringer. Av samme grunn kan det argumenteres med at fremveksten av finanskonserner tilsier en større stabilitet enn om de ulike finansforetakene står alene. Økte muligheter til aksjeplasseringer for livselskaper anses av de fleste som en fordel for kundene på grunn av økt forventning om forventet avkastning over tid samtidig som risikoen ikke øker i samme grad som forventet avkastning.
Et annet viktig element ved risiko ved aksjeinvesteringer er at plasseringene skjer i diversifiserte eller balanserte porteføljer. Dersom plasseringer i andre finansforetak hindres på grunn av fradrag i relasjon til minstekrav innebærer dette at risikoen ved investeringene øker på grunn av manglende balansering eller ved at egenkapitalkostnadene øker.
Disse medlemmer vil også påpeke at i tillegg til at kapitaldekningsregler etter mønster av bank ble innført i Norge for over ti år siden har forsikring også blitt underlagt solvenskrav etter forsikringsdirektivene i EU. Kravene for forsikringsinstitusjoner og forsikring er blitt mer ulike også på andre områder, både i forhold til såkalt markedsrisiko og i forhold til store engasjementer. Pensjonskassene, som på mange måter utgjør nærmere konkurrenter til livselskapene enn det bankene utgjør, er fritatt for fradragsreglene. Fakta er dermed at forsikring fortsatt vil være underlagt kapitalkrav, selv om bankkravene utgår og at likhetskravet uansett er oppgitt.
Disse medlemmer er skuffet over den manglende vilje i Regjeringen til å styre utviklingen i en positiv og likebehandlende retning. Etter at spørsmålet ble reist i Stortingets spørretime 21. januar 1998 uttalte statsråd Restad følgende:
|
« Jeg er innstilt på å vurdere dette spørsmålet blant annet i sammenheng med spørsmålet om grensen for livsforsikringsselskapers plassering i aksjer skal heves, og spørsmålet om kravet til ansvarlig egenkapital i bankene bør heves. Men jeg vil ikke foregripe noen konklusjon. En eventuelt regelendring kan uansett først finne sted etter en høringsrunde. » |
Disse medlemmer konstaterer at statsråden nå knytter dette spørsmålet opp til Banklovkommisjonens arbeid, og derfor ikke har igangsatt noen høringsrunde knyttet til spørsmålet. Allikevel har en rekke instanser uttalt seg positivt om saken. De faktiske forhold synes klarlagt og disse medlemmer synes derfor at det er unødvendig å avvente Banklovkommisjonens delinnstilling.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen unnta forsikringsselskapene for § 7 e og § 7 f i forskrift av 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner ved beregning av ansvarlig kapital. »
Disse medlemmer vil subsidiært støtte forslaget fra komiteens flertall.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til Banklovkommisjonens delinnstilling som er forventet fremlagt i løpet av mai/juni, hvor spørsmål om rammevilkår for forsikringsselskaper vil bli omhandlet og satt i en større sammenheng. Disse medlemmer mener sakens omfang og kompleksitet tilsier at den bør betraktes i en større sammenheng og med en mer omgående faglig belysning.
Disse medlemmer mener at så snart Banklovkommisjonens delinnstilling foreligger, vil en anmode Regjeringen om å vurdere rammebetingelser og krysseierbestemmelsen for livsforsikringsselskapene spesielt, slik at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Nasjonalbudsjettet for 1999 kan ta stilling til spørsmålet.
Krysseierbestemmelsen er viktig for å sikre soliditeten i finansinstitusjonene og må utformes slik at den ikke virker unødig begrensende med sikte på å sikre norsk eierskap og våre finansinstitusjoner generelt.
Disse medlemmer mener derfor at Regjeringen bør komme tilbake til disse spørsmålene i forbindelse med behandlingen av Nasjonalbudsjettet for 1999.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte:
Stortinget ber Regjeringen unnta forsikringsselskapene for § 7 e og § 7 f i forskrift av 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner ved beregning av ansvarlig kapital.
Komiteen viser til dokumentetet og til det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
Regjeringen bes snarest sette i gang en egen utredning av krysseiebestemmelsene for finansinstitusjoner og senest i forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 1999 legge fram forslag om endringer i beregningsforskriften.
|
Oslo, i finanskomiteen, den 30. april 1998.
|
| Lars Gunnar Lie, |
Randi Karlstrøm, |
Siv Jensen, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |
Brev fra Finansdepartementet v/Statsråden til finanskomiteen, datert 4. mars 1998:
1.
Jeg viser til brev datert 10. februar 1998 hvor finanskomiteen ber om en uttalelse til Dok.nr.8:57 (1997-1998):
I Dok.nr.8:57 fremmes det forslag om at:
« I.
Stortinget ber Regjeringen unnta forsikringsselskapene for § 7 e og § 7 f i forskrift av 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner ved beregning av ansvarlig kapital.
II.
Regjeringen bes utarbeide en melding til Stortinget med forslag til nødvendige endringer i forsikringsvirksomhetsloven, slik at forsikringsselskaper underlegges samme regulering som i EU. »
Bakgrunnen for forslaget synes bl.a å være en bekymring for at regelverket for beregning av ansvarlig kapital i finansinstitusjoner, som er gjort gjeldende for forsikringsselskaper, bidrar til at livselskapene investerer mindre i norske finansaksjer enn det som ellers ville har vært tilfelle.
2.
Det følger av bl.a finansieringsvirksomhetsloven (finansvl.) § 2-9 at finansinstitusjoner til enhver tid skal ha en forsvarlig kapitaldekning. Det følger videre av forsikringsvirksomhetsloven (forsikrvl.) § 7-3, forretningsbankloven (fbl.) § 21 og sparebankloven (spbl.) § 25, jf. forskrift 22. oktober 1990 om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner (kapitaldekningsforskriften) at en institusjon ikke kan ha en ansvarlig kapital som utgjør mindre enn 8 prosent av risikoveiet balanse. Regler som skal sikre at den ansvarlige kapitalen som nyttes til å oppfylle kapitalkravene oppfyller visse minstemål til kvalitet er fastsatt i forskrift 1. juni 1990 nr. 435 (beregningsforskriften). Etter beregningsforskriften § 7 bokstav e og f skal det gjøres fradrag ved beregninger av ansvarlig kapital for eiendeler i andre finansinstitusjoner ut over bestemte terskler.
De aktuelle bestemmelsene i forskriftens § 7 lyder:
|
« Følgende poster skal trekkes fra i den samlede ansvarlige kapital: |
| e |
Bokførte verdier av enhver form for ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner for den del av den ansvarlige kapital i det mottakende selskap som overstiger 2 %. |
| f |
Bokførte verdier av enhver form for ansvarlig kapital som ikke trekkes fra i henhold til bokstav e, for den del av summen av slik ansvarlig kapital som overstiger 10 % av finansinstitusjonens egen ansvarlige kapital. » |
Fradragsbestemmelsene for ansvarlig kapital bygger på Rådsdirektiv 89/299/EØF om kredittinstitusjoners ansvarlige kapital artikkel 2 nr. 12 og 13. Direktivets bestemmelser er i samsvar med Basel-komiteens standarder fra juli 1988 for beregning av ansvarlig kapital for internasjonalt aktive banker Annex I bokstav C.
EØS-reglene er minstekrav, og det kan fastsettes strengere krav i nasjonal lovgivning. Grensen i forskriftens § 7 e på 2 % kan etter direktivet settes til 10 %.
Det norske kapitaldekningsregelverket er foruten å gjelde for kredittinstitusjoner, også gjort gjeldende for forsikringsselskaper og pensjonskasser, jf. beregningsforskriften og kapitaldekningsforskriften. Dette har sammenheng med en målsetting om mest mulig like regler for ulike kategorier finansinstitusjoner. For pensjonskasser ble det for øvrig gjort en regelendring i 1996 slik at pensjonskasser som ikke mottar ansvarlig kapital fra andre kilder enn det foretaket eller den kommunen pensjonskassen er opprettet for, kan eie aksjer og annen ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner uten å gjøre fradrag i egen ansvarlig kapital.
Fradragsbestemmelsene i beregningsforskriften § 7 e og f virker slik at en viss andel av tapene i en institusjon kanaliseres ut av næringen. Dette beregner faren for at problemer som måtte oppstå, forplanter seg fra institusjon til institusjon innen det finansielle systemet, og bidrar til å sikre stabiliteten.
3.
Et spørsmål om å endre eller fjerne fradragsordningene for forsikringsselskaper, slik det foreslås i Dok.nr.8:57 (1997-1998), bør ikke knyttes opp mot norsk eierskap i norske finansinstitusjoner. En slik vurdering bør baseres på om hva som er forsvarlig ut fra hensynet til systemmessig stabilitet. Et sentralt spørsmål i denne sammenheng er om de ulike virksomhetsområdene representerer uavhengig risiko. Sparebankforeningen omtaler dette i sin høringsuttalelse av 14. januar 1998 til forslag til endring eller oppheving av forskrift om kapitalforvaltning 23. april 1997 § 7 første og annet ledd. Sparebankforeningen uttaler bl.a:
|
« Etter vårt skjønn er en likestilling mellom banker og forsikringsselskaper i denne sammenheng lite treffende. Risikoen ved den virksomhet som forsikringsselskaper i hovedsak bedriver avviker betydelig fra den risiko som er forbundet med bankers virksomhet. Under den bankkrise vi har bak oss, hadde for eksempel forsikringsselskapene ikke tilnærmelsesvis så store problemer som bankene som følge av tap på utlån o.a. Utviklingen synes å gå i retning av at forsikringsselskapenes utlånsvirksomhet reduseres. Denne type virksomhet legges riktignok i økende grad til datterbanker, men datterbankers balanse vil neppe utgjøre noen vesentlig del av forsikringskonsernets samlede virksomhet. Den risiko som er forbundet med datterbankenes virksomhet vil fanges opp av det konsoliderte kapitaldekningskrav som settes for konsernet, samt slike bestemmelser som på konsolidert basis motvirker risikokonsentrasjon. » |
Spørsmålet om fradragsbestemmelsene for ansvarlig kapital i et forsikringsselskap som er eid av andre finansinstitusjoner bør endres eller oppheves er i stor grad en vurdering av om faren for dominoeffekter innen forsikringsnæringen bør kunne tillegges mindre vekt enn det som ble lagt til grunn ved innføringen av någjeldende regulering.
Forskjeller når det gjelder observerte tap og trekk ved utviklingen av virksomheten kan tilsi at behovet for like fradragsregler for bank og forsikring er mindre enn tidligere. Dette kan imidlertid være preget av mer konjunkturelle forhold som kan endre seg over tid, og kan i seg selv neppe tillegges avgjørende vekt ved utformingen av regelverket.
I mitt svar på spørsmål fra Siv Jensen i Stortingets spørretime 21. januar i år uttalte jeg bl.a:
|
« Jeg er innstilt på å vurdere dette spørsmålet, bl.a i sammenheng med spørsmålet om grensen for livsforsikringsselskapenes plassering i aksjer skal heves, og spørsmålet om kravet til ansvarlig kapital i bankene bør heves. Men jeg vil ikke foregripe noen konklusjon. En evt. regelendring kan uansett først finne sted etter en høringsrunde. For øvrig mener jeg at statens virke som reguleringsmyndighet ikke skal kobles til statens forretningsmessige disposisjoner, som f.eks. salg av bankaksjer. » |
Jeg er gjort kjent med at dette spørsmålet drøftes i forbindelse med Banklovkommisjonens delinnstilling som er forventet å ville bli framlagt i løpet av mai/juni i år. Utredningen vil bli sendt på høring på vanlig måte, og lagt til grunn for den videre behandling av dette spørsmålet.
4.
Vedrørende forslaget om å utarbeide en melding til Stortinget med forslag til endringer i lovgivningen slik at forsikringsselskaper underlegges samme regulering som i EU, understrekes det at regelverket på flere områder varierer en del fra land til land innen EU. Dette skyldes at de aktuelle direktivene i noen grad gir minimumsbestemmelser, og det er full adgang til å innføre strengere bestemmelser i nasjonal lovgivning.
Rammebetingelsene for forsikringsnæringen avhenger av innretningen av det samlede regelverket. Sammenhengen mellom de ulike delene av regelverket er komplisert, og hvordan det totalt sett virker avhenger av mange forhold. Det er således neppe mulig å foreta en fyllestgjørende sammenligning av rammebetingelser mellom landene, eller å definere et hensiktsmessig mål på hva som skulle kunne sies å være lik regulering som i EU-landene.
Jeg vil for øvrig vise til Banklovkommisjonens arbeid med gjennomgang av finanslovgivningen. »
Brev fra Finans- og tolldepartementet til Stortingets finanskomité datert 23. april 1998:
Dok.nr.8:57 (1997-1998) om endring i rammevilkår for livsforsikringsselskap
1.
Jeg viser til brev datert 16. april hvor finanskomiteen ber om en utdyping av de faglige vurderinger som ble gitt i mitt brev av 4. mars 1998, med de henvisninger som der ble gjort til Banklovkommisjonens arbeid, vedrørende forslaget i Dok.nr.8:57 (1997-1998). Finanskomiteen ber spesielt om en redegjørelse for « hvilke konkrete farer, ulemper eller negative effekter departementet ser ved å lempe på vurderingene rundt egenkapitalen for livsforsikringsselskapene ». Jeg antar at finanskomiteen her sikter til forslaget i Dok.nr.8:57 om å unnta forsikringsselskapene for § 7 e og f i forskrift 1. juni 1990 nr 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner (beregningsforskriften) ved beregning av ansvarlig kapital.
I henhold til de aktuelle bestemmelsene i beregningsforskriften § 7 skal det gjøres fratrekk for følgende poster i den samlede ansvarlige kapital:
| « e |
Bokførte verdier av enhver form for ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner for den del av den ansvarlige kapital i det mottakende selskap som overstiger 2 %. |
| f |
Bokførte verdier av enhver form for ansvarlig kapital som ikke trekkes fra i henhold til bokstav e, for del av summen av slik ansvarlig kapital som overstiger 10 % av finansinstitusjonens egen ansvarlige kapital. » |
Som jeg redegjorde for i brev av 4. mars 1998 bygger disse bestemmelsene på Rådsdirektiv 89/299/EØF om kredittinstitusjoners ansvarlige kapital, artikkel 2 nr 12 og 13. I Norge gjelder fradragsbestemmelsene også for forsikringsselskaper som en følge av at alle finansinstitusjoner i henhold til forskrift 22. oktober 1990 om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner (kapitaldekningsforskriften) er underlagt et minstekrav til ansvarlig kapital på 8 % av risikoveiet balanse. Beregningsforskriften gir som nevnt regler om hvilke poster som kan inngå i grunnlaget for beregning av den ansvarlige kapitalen.
2.
Bakgrunn for å la forsikringsselskapene omfattes av disse fradragsbestemmelsene i beregningsforskriften § 7 e og f har sammenheng med en målsetning om størst mulig grad av konkurransemessig likebehandling av finansinstitusjonene i Norge. Jeg viser i den forbindelse til utredning « Konkurransen på finansmarkedet », jf. NOU 1986:5 s. 195, hvor utvalget konkluderte:
|
« I noen grad av konkurransehensyn, men i vesentlig grad av soliditetshensyn, mener arbeidsgruppen at alle grupper finansinstitusjoner bør underlegges et lovmessig egenkapitalkrav eller krav til ansvarlig kapital. Bare i den grad det klart vil være ulik risiko ved plassering av midlene, bør dette kravet variere mellom de ulike grupper av finansinstitusjoner. » |
Disse synspunkter var Stortinget enig i ved den senere lovgjennomføring.
I St.meld. nr. 39 (1993-1994) om bankkrisen (s. 98) er det lagt vekt på identiske regler for ansvarlig kapital for ulike typer finansinstitusjoner. Reglene er basert på et risikovektingssystem som skal ivareta hensynet til ulike aktivastrukturer i ulike finansinstitusjoner. Finanskomiteens flertall viser i Innst.S.nr.213 (1993-1994) (s. 120) til « at det i 1991 ble vedtatt nye krav til ansvarlig kapital », og gjengir (s. 17) i innstilling fra St.meld. nr. 39 (1993-1994) vedrørende dette.
3.
Når det gjelder den soliditetsmessige begrunnelse, har departementet en rekke ganger uttalt at en legger vekt på å unngå krysseierskap som ikke har basis i egen ansvarlig kapital, og som ville muliggjøre at samme kapital brukes mer enn én gang som tellende i den ansvarlige kapital. Bestemmelsen er altså ikke til hinder for at en finansinstitusjon kan eie aksjer i andre finansinstitusjoner, men skal sikre at soliditeten i finansnæringen ikke undergraves ved at kravene til ansvarlig kapital oppfylles ved å sette inn ansvarlig kapital hos hverandre.
Reglene forutsettes også anvendt på konsolidert basis. Dette var for øvrig en forutsetning for daværende regjerings forslag til konsernlovgivning for finansinstitusjoner høsten 1991. Utviklingen på finansmarkedet går også i retning av større enheter. I dag innehas cirka 75 % av all forvaltningskapital av åtte større konserngrupper. Betydningen av konsoliderte egenkapitalregler vil som følge av dette øke.
For øvrig viser jeg som nevnt i mitt brev av 4. mars 1998 til at Banklovkommisjonen vil gi en vurdering av disse forholdene. Dette vil gi mulighet til å se disse reglene i sammenheng med en vurdering av finanslovgivningen generelt. Det ville være uheldig å foregripe utfallet av Banklovkommisjonens arbeid.
Brev fra Finans- og tolldepartementet til Arbeiderpartiets stortingsgruppe datert 28. april 1998:
Spørsmål i brev 22. april 1998
Det vises til brev 22. april 1998 med spørsmål om fradragsreglene i forskrift 1. juni 1990 nr 435 om beregning av ansvarlig kapital (beregningsforskriften) § 7 e og f for så vidt gjelder bankaksjer eid av forsikringsselskaper og bankers aksjeeie i forsikringsselskaper . Jeg viser til mitt brev til finanskomiteen 23. april 1998 og mitt brev 4. mars 1998 vedr. Dok.nr.8:57 (1997-1998) som også berører tilsvarende problemstillinger som tatt opp her.
Graden av konkurranse mellom forsikringsselskaper og banker, ønsket om og behovet for å styrke slik konkurranse og vektleggingen av grunnleggende like rammevilkår for banker og forsikringsselskaper kan være ulik i ulike stater innen EØS-området. I Norge har en i mange sammenhenger framhevet at rammevilkårene for banker og forsikringsselskaper bør gjenspeile at det er konkurranse mellom institusjonen og at behovet for tiltak som begrenser risikoen ved virksomhetene er grunnleggende likt for banker og forsikringsselskaper. Dette synet har bl.a kommet til uttrykk ved fastsetting av kapitaldekningsregelverket, jf. NOU 1986:5 « Konkurransen på finansmarkedet », s 195, hvor utvalget konkluderte:
|
« I noen grad av konkurransehensyn, men i vesentlig grad av soliditetshensyn, mener arbeidsgruppen at alle grupper finansinstitusjoner bør underlegges et lovmessig egenkapitalkrav eller krav til ansvarlig kapital. Bare i den grad det klart vil være ulik risiko ved plassering av midlene, bør dette kravet variere mellom de ulike grupper av finansinstitusjoner. » |
Dette prinsippet har daværende Regjering og Storting sluttet seg til, jf. Ot.prp. nr. 41 (1986-1987) og Innst.O.nr.58 (1987-1988). Det vises også til St.meld. nr. 39 (1993-1994) om bankkrisen (s. 98) hvor det ble lagt vekt på viktigheten av identiske regler for ulike typer av finansinstitusjoner.
Graden av konkurranse mellom banker og forsikringsselskaper har økt de senere årene. Dette har forsterket behovet for å se rammebetingelsene for banker og forsikringsselskaper både i en konkurransemessig og en soliditetsmessig sammenheng.
Eventuelt høyere fradragsgrenser for ansvarlig kapital knyttet til forsikringsselskapers eie av bankaksjer og bankers eie av aksjer i forsikringsselskaper vil gi den enkelte bank eller det enkelte forsikringsselskap mulighet til å øke de omtalte aksjepostene. Dersom en bank og et forsikringsselskap gjensidig utnytter en slik mulighet kan resultatet bli økt sårbarhet ved at finansielle problemer smitter mellom forsikring og bank, fordi et større kronebeløp representerer ansvarlig kapital både i en bank og i et forsikringsselskap.
Når det gjelder den soliditetsmessige begrunnelse, har departementet en rekke ganger uttalt at en legger vekt på å unngå krysseierskap som ikke har basis i egen ansvarlig kapital, og som ville muliggjøre at samme kapital brukes mer enn én gang som tellende i den ansvarlige kapital. Bestemmelsen hindrer altså ikke at en finansinstitusjon kan eie aksjer i andre finansinstitusjoner, men skal sikre at soliditeten i finansnæringen ikke undergraves ved at kravene til ansvarlig kapital oppfylles ved å sette inn ansvarlig kapital hos hverandre. Det vil være en forretningsmessig vurdering om selskapene ønsker å foreta slike aksjeinvesteringer eller å foreta andre aktivaplasseringer.
Reglene forutsettes også anvendt på konsolidert grunnlag. Dette var for øvrig en forutsetning for daværende regjerings forslag om konsernlovgivning for finansinstitusjoner høsten 1991. Utviklingen på finansmarkedet går også i retning av større enheter. I dag innehas cirka 75 % av all forvaltningskapital av åtte større konserngrupper. Betydningen av konsoliderte egenkapitalregler har som følge av dette økt.
Forskriften om beregning av ansvarlig kapital er en del av et helhetlig lov- og regelverk for å regulere konkurranse og soliditet i finansnæringen. Det kan ofte være vanskelig å vurdere konsekvensene av endringer i én bestemmelse uten å se den i sammenheng med andre deler av lovverket. Bl.a. behovet for en helhetlig gjennomgang av sentrale deler av lovverket var bakgrunnen for at Banklovkommisjonen ble nedsatt i 1990. I mitt brev 23. april 1998 til Stortingets finanskomité uttalte jeg:
|
« For øvrig viser jeg som nevnt i mitt brev 4. mars 1998 til at Banklovkommisjonen vil gi en vurdering av disse forholdene (merknad her: fradragsreglene i § 7 e og f). Dette vil gi mulighet til å se disse reglene i sammenheng med en vurdering av finanslovgivningen generelt. Det vil være uheldig å foregripe utfallet av Banklovkommisjonens arbeid. » |
Banklovkommisjonens utredning forventes å foreligge til sommeren.