6.1 Sammenhenger mellom Forsvarets oppgaver, struktur og virksomhet
Utviklingen av Forsvaret må tilpasses de vedvarende og langsiktige forandringene i vår omverden og vårt samfunn. Norges utgifter til militære formål, målt ved andeler av vårt brutto nasjonalprodukt ligger nå på gjennomsnittsnivået for de europeiske NATO-landene, og noe under gjennomsnittet for alliansen samlet.
De militære konvensjonelle kapasiteter i våre nærområder utgjør en viktig premiss for forsvarsplanleggingen, samtidig som overgangen til et manøverorientert operasjonskonsept har en viktig betydning for Forsvarets struktur og virksomhet.
Forsvarets oppgaver er utgangspunktet for utviklingen av Forsvarets struktur og innrettingen av Forsvarets virksomhet. Meldingen deler disse oppgavene inn i to hovedkategorier; fredstidsoppgaver og krigsoppgaver. Oppgavespektret med invasjonsforsvar som den mest krevende setter kravene. Et krigsforebyggende forsvar krever troverdig evne til å løse Forsvarets oppgaver til enhver tid. Samtidig er det siden forrige langtidsmelding gjennomført dyptgripende endringer i Forsvarets styrkestruktur og fredsorganisasjon.
Flere av tiltakene som skal bidra til å sikre nødvendige investeringer gjennom innsparinger på driftssidene, er fortsatt under iverksetting. Med den struktur og virksomhet som meldingen legger opp til, er det neppe rom for overføringer fra drift til investeringer i de nærmeste årene.
6.2 Dagens forsvar
Utviklingen av Forsvaret i de siste fem årene har vært basert på de mål, retningslinjer og strategier som ble fastlagt ved Stortingets behandling av Innst.S.nr.150 (1992-1993), jf. St.meld. nr. 16 (1992-1993). Det er arbeidet målrettet for å få til de endringene som meldingen la opp til og Forsvaret har nå kommet langt i denne krevende og dyptgripende omstillingsprosessen.
Til tross for de omfattende tiltak som Forsvaret har gjennomført for å redusere driften, ligger resultatene langt fra målsettingen om driftsreduksjoner. En mer detaljert omtale av Forsvarets utvikling i perioden 1994-98 fremgår av meldingens vedlegg 2. Utviklingen har skapt svakheter knyttet til blant annet personellsituasjonen, materiellinvesteringene, trening og øving.
6.3 Mål og retningslinjer for utviklingen av Forsvarets styrkestruktur
Faren for et større militært angrep på Norge ansees som meget liten i de nærmeste årene. Dette gir handlefrihet til å foreta tilpassinger og justeringer i styrkestrukturen. Å videreutvikle Forsvarets evne til invasjonsforsvar er fortsatt hovedutfordringen for framtidens styrkestruktur. Utviklingen av et nytt militært operasjonskonsept, ny militær teknologi og militære kapasiteter i våre naboland og hos våre allierte, taler for å endre Forsvarets struktur og planer i forhold til forrige langtidsmelding. I meldingen legges det opp til at det ikke anskaffes nye ubåter i den neste tiårs perioden og at Hæren fornyes i mindre omfang. Dette vil isolert sett redusere Forsvarets evne til invasjonsforsvar og territorialforsvar.
Meldingen beskriver først generelle retningslinjer for utviklingen av Forsvarets styrkestruktur, utviklingen fram til år 2006 og avslutningsvis utviklingen fram mot år 2018. Hovedretningslinjene skal baseres på helhet, handlefrihet, nøkternhet og fellesoperasjoner. Disse forholdene beskrives mere i detalj i meldingen på sidene 66-70.
6.4 Forsvarets virksomhet i perioden 1999-2002
Meldingen beskriver på sidene 70-81 flere forhold knyttet til dette punktet. Det pekes på at systemer og rutiner for styring, Forsvarets styringskonsept, består av en styringsmodell og fire ledelsesprinsipper. I forbindelse med utdanning og trening behandles befal, sivile og vernepliktige mannskaper.
Med hensyn til øving fastslår meldingen at øvingsvirksomheten skal sette Forsvaret i stand til å løse pålagte oppgaver i fred, krise og krig, samt demonstrere vilje og evne til forsvar av landet såvel som deltakelse i multinasjonale styrker og internasjonale operasjoner.
Meldingen fastslår at for å vedlikeholde og utvikle Forsvarets styrkestruktur kreves betydelige investeringer i materiell, eiendommer, bygg og anlegg gjennom de kommende år. I perioden 1992-2002 legges det opp til investeringer i materiell for om lag 24 mrd. kroner.
Drift og vedlikehold av materiell, eiendommer, bygg og anlegg tilhører de største utgiftskategoriene på driftssiden, og for å nå angitte mål og omprioriteringer er det viktig å oppnå driftsinnsparinger innenfor disse kategoriene.
Fredsorganisasjonen må omstilles som følge av endringene i styrkestrukturen og fredstidsoppgavene. Omstillingen av fredsorganisasjonen skal medvirke til at de overordnede målene for Forsvarets struktur og virksomhet nås ved å frigjøre ressurser. Forsvarets organisasjon og virksomhet i fred må til enhver tid ha innebygd fleksibilitet for endringer som følge av blant annet den sikkerhetspolitiske og økonomiske utvikling og usikkerhet.
Avslutningsvis beskrives under dette hovedpunktet særskilte virksomheter som miljøhensyn og samt forskning og utvikling (FoU).
6.5 Økonomiske konsekvenser
Det økonomiske ressursbehovet kan fastsettes med en rimelig grad av nøyaktighet for de nærmeste årene. På lengre sikt er anslagene mer usikre. Usikkerheten skyldes blant annet at prisene på forsvarsmateriell stiger raskere enn den alminnelige prisstigningen, at moderne materiell ofte har høyere driftskostnader enn gammelt materiell, at omfang og tempo av innsparingen ved omstillingstiltakene er vanskelig å anslå, og at bruken av militære enheter og avdelinger i internasjonale fredsoperasjoner er vanskelig å forutsi.
Forsvarets kjøp av nye fregatter, kampfly og utstyr til 6. divisjon vil dominere Forsvarets investeringsprogram i det kommende tiår. For å videreutvikle et nasjonalt balansert forsvar kreves samlede investeringer på om lag 24 mrd. kroner i perioden 1999-2002. For å sikre Forsvarets evne til å løse sine oppgaver, vil dagens driftsnivå bli konsolidert gjennom neste fireårsperiode. For å styrke viktige aktiviteter uten at nødvendige investeringer blir skadelidende, er det kritisk viktig at Forsvarets driftskostnader stabiliseres på noe sikt. Samtidig må nye omfattende omstillingstiltak gjennomføres.
Meldingen legger til grunn at forsvarsplanlegging innrettes mot en reell nullvekst i de to første årene av kommende fireårs periode og med 0,5 % årlig, reell vekst i de to siste årene. De faktiske bevilgninger blir fastsatt som en del av den årlige budsjettprosessen, innenfor en samlet budsjettprioritering hvor ulike hensyn må vektlegges. Meldingen legger opp til at merutgiftene ved bruk av militære kapasiteter i internasjonale fredsoppdrag finansieres i tillegg til, eller som en ytterligere økning av, forsvarsbudsjettet.
Endelige beslutninger om å erstatte gamle fregatter og gamle/tapte kampfly må tas i løpet av de neste årene. Meldingen legger opp til at deler av kostnadene ved anskaffelsene av nye fregatter finansieres i tillegg til, eller som en ytterligere økning av, forsvarsbudsjettet.
Forsvarsplanleggingen krever et langsiktig tidsperspektiv for å videreutvikle og vedlikeholde Forsvarets struktur og kompetanse på en effektiv og målrettet måte. For å kunne kompensere for langsiktig usikkerhet, legges det i meldingen vekt på å bevare handlefrihet i utviklingen av Forsvaret. En forsiktig årlig vekst i forsvarsbudsjettene kombinert med særskilte bevilgninger, vil bevare den nødvendige handlefrihet i det kommende tidsrom. Videre skal en fortsatt regelmessig framleggelse av langtidsmeldingen for Forsvaret også bidra til å sikre at Forsvaret utvikles mot et langsiktig mål som er nøye avstemt i forhold til de oppgaver Forsvaret kan og vil bli stilt overfor i framtiden.
6.6 Komiteens merknader
Komiteen viser til at Forsvaret i inneværende langtidsprogramperiode har vært preget av omstilling mot en mer effektiv og moderne organisering. Dette er etter komiteens mening en nødvendig og viktig prosess, som i tilpasset form må videreføres i den kommende langtidsprogramperioden. Overgangen til økt vektlegging av et manøverorientert operasjonskonsept innebærer økt mobilitet og fleksibilitet som bedre er tilpasset Forsvarets oppgaver og allierte styrkers operasjonskonsepter. Komiteen er enig i at invasjonsforsvarets målsetting om kapasitet til å forvare en del av landet i en begrenset tidsperiode må være dimensjonerende for forsvarsplanleggingen. Komiteen støtter samtidig en sterkere vektlegging av kapasiteten til å håndtere oppgavene knyttet til internasjonale militære operasjoner, krisehåndtering, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse, uten at dette går på bekostning av evnen til å forsvare norsk territorium.
Komiteen slutter seg til meldingens vurderinger når det gjelder hovedretningslinjene for Forsvarets fremtidige styrkestruktur og organisasjon. Komiteen vil særlig understreke det helhetlige perspektivet, og behovet for å organisere stridsenheter på en fleksibel måte innenfor en samlet struktur. Dette er hensyn som må tillegges vekt når man starter arbeidet med å omstrukturere vårt nasjonale kommando- og kontrollsystem.
Komiteen har merket seg at det ikke legges opp til store nyinvesteringer innen Hæren i den kommende langtidsprogramperioden, men at behovet for materiellinvesteringer vil øke på noe sikt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil peke på at de budsjettrammene som har vært tilgjengelige i de senere år sammen med flertallets kutt i investeringsrammene med ca 1,5 mrd. kroner har medført at Hæren investeringsmessig har blitt nedprioritert. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til meldingens punkt 6.3.2 der det fremgår at 2 brigader nedprioriteres i forhold til divisjonen og at rundt år 2006 kan kvaliteten på de lavest prioriterte avdelingene i Hæren bli så marginal at det vil gå ut over antallet og kreve omstruktureringer. Disse medlemmer finner dette svært uheldig og vil gjennom de årlige budsjetter fremme forslag som motvirker en slik utvikling.
Komiteens medlem fra Høyre viser til den krigsstruktur som ble vedtatt under behandlingen av forrige langtidsmelding og til at denne i store trekk er videreført i FS 96. Dette medlem vil gå inn for at denne blir realisert. Dette medlem vil spesielt understreke at 6 brigader må være et absolutt minimum for Hæren og at disse må utstyres og utdannes på en skikkelig måte for sine primæroppgaver.
Som en følge av at omstillingen av Hæren har redusert evnen til landsdekkende territorialforsvar, vil komiteen understreke viktigheten av å sikre en tilstrekkelig ressurstilgang til Heimevernet. Heimevernet vil etter komiteens mening få en økende betydning innenfor territorialforsvaret, noe som understreker behovet for å prioritere kompetanse- og utdanningskapasiteten.
Av denne grunn viser komiteens medlem fra Senterpartiet til at en ikke trenger å vurdere sammenslåing av HV-skolene på Dombås og Torpo i denne sammenheng. Disse skolene vil etter dette medlems mening ha en viktig funksjon i denne kompetanseoppbyggingen.
Komiteen har merket seg at fredsorganisasjonen i Hæren fortsatt vil konsentreres til Troms og Østlandet, og har ingen innvendinger mot dette. Men det er etter komiteens mening nødvendig å opprettholde en tilknytning for landforsvaret på Sør-Vestlandet, og finner det naturlig at Evjemoen opprettholdes og videreføres som sentrum for en slik tilknytning til denne landsdelen.
Det legges i kommende planperiode opp til en investering i nye fregatter til Sjøforsvaret. Dette er etter komiteens mening nødvendige nyanskaffelser, både for å opprettholde en tilfredsstillende materiellstandard og for å sette Sjøforsvaret bedre i stand til å løse sine oppdrag.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener det er et tilsvarende behov for investere i nye missiltorpedobåter. Flertallet har merket seg at man nå faser ut STORM-klassen og at man vil oppgradere HAUK-klassen, men at det legges opp til at også disse utfases i perioden etter 2006. For å opprettholde en tilfredsstillende kapasitet i forhold til å bekjempe overflatemål på sjøen og å følge opp allerede igangsatt utvikling av sjømålsmissiler tilpasset MTBer, er det etter flertallets mening behov for nyanskaffelser. Flertallet vil derfor legge til grunn at man under forutsetning av et tilfredsstillende prøveprosjekt, gjennomfører anskaffelsen av nye missiltorpedobåter. For å sikre produksjonskapasiteten knyttet til denne oppgaven, er det av stor betydning at et prinsippvedtak kan fattes så tidlig i langtidsprogramperioden som mulig, med sikte på bevilgninger over de årlige budsjettene fra år 2000.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet har merket seg at Regjeringen gjennom meldingen foreslår å fase ut STORM-klasse MTBer og at oppdateringen av HAUK-klassen videreføres. Disse medlemmer viser videre til at en avgjørelse om serieproduksjon av ny klasse MTBer først vil bli vurdert etter at utprøvingen av forseriefartøyet er gjennomført og at det samlede behov for denne typen plattform vil bli vurdert i et mere langsiktig perspektiv. Disse medlemmer viser til at de vedtatte og de tentative budsjettrammer for perioden ikke gir rom for å fase inn MTBer. Disse medlemmer viser også til Forsvarssjefens prioriteringer innenfor materiellsektoren. Disse medlemmer vil kun vurdere en fremskynding av et slikt prosjekt dersom det samtidig er et flertall for en økonomisk ramme som gir rom for dette prosjektet innenfor meldingens tidshorisont mot 2006. Disse medlemmer viser også til at nytt missil for bekjempelse av sjømål først vil være tilgjengelig rundt år 2006.
Komiteen viser til at organiseringen av sjøforsvarsdistriktene har vært gjenstand for debatt både i Stortinget og blant Forsvarets egne organisasjoner. Meldingen signaliserer at man vil vurdere en overgang fra sjøforsvarsdistrikter til en base- og stasjonsorganisasjon.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, avventer departementets syn på dette.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet legger til grunn at hovedprinsippet om en organisasjonsstruktur med utgangspunkt i 3 sjøforsvarsdistrikter gjennomføres i kommemde programperiode. Disse medlemmer forutsetter at den framtidige organisasjonen i Sjøforsvarets struktur følger hovedprinsippene i Forsvarssjefens utredning og anbefaling i denne forbindelse.
Komiteen er enig i at Luftforsvaret styrkes gjennom anskaffelser av nye kampfly til erstatning for utfasede F-5 og tapte F-16, og slutter seg til meldingens operative og økonomiske forutsetninger i denne forbindelsen.
Komiteen viser til at det legges opp til en omlegging av Luftforsvarets organisering, som blant annet innebærer en reduksjon i antall flystasjoner oppsatt i krig, og vil behandle dette i forbindelse med behandlingen av stortingsproposisjonen om omorganisering av Luftforsvarets flystasjoner, jf. St.prp. nr. 45 (1997-1998).
Komiteen viser til at teknologiutvikling og moderne manøverkonsepter fører til at det utvikles nye materielltyper. Komiteen ber departementet om at det vurderes bruk av UAV'er (små ubemannede rekognoseringsfly) som et relativt rimelig verktøy for innsamling av informasjon i sann tid. Komiten ber også departementet løpende vurdere mulig innføring av kamphelikoptre i forbindelse med utviklingen av manøverkonseptet.
Komiteen vil understreke at kravene til kompetanse og omstillingsevne er sterkt økende som en følge av en rivende teknologisk utvikling, en mer sammensatt, usikker og varierende trusselvurdering og den generelle modernisering som preger Forsvarets organisering og virksomhet. Det er derfor et gjennomgående behov for økt vektlegging av utdanning, øving og kompetanseutvikling i alle ledd i Forsvaret. Selv om deler av denne virksomheten naturlig vil variere mellom de forskjellige forsvarsgrenene, imøteser komiteen en større samordning av Forsvarets utdanningsinstitusjoner, og et tettere samarbeid med sivile utdanningsinstitusjoner der dette er naturlig og gir utdanningsmessige og økonomiske gevinster. Den militære opplæring må sikres en best mulig kvalitet både for befal og vernepliktige mannskaper, men som en følge av dagens høye krav til omstillingsevne blir behovene for en god videre- og etterutdanning spesielt viktig. I denne sammenheng er det gledelig at man i denne meldingen ser behovet for denne typen tilbud både for militært og sivilt personell som en sentral oppgave.
Komiteen vil også understreke meldingens synspunkt om den verdi som ligger i erfaringer fra deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner. Det er etter komiteens mening avgjørende at denne kompetansen integreres i Forsvarets øvrige virksomhet, og at erfaringer fra slike oppdrag blir et bidrag til å styrke Forsvarets evne til å løse sine oppgaver på norsk territorium. Komiteen er enig i at det er hensiktsmessig at hovedtyngden av Hærens bidrag til internasjonale beredskapsstyrker i framtiden blir etablert innenfor rammen av Brigade S, der Telemarksbataljonen vil inngå som en del.
Komiteen viser til at Forsvaret også gjennom sine fredstidsoppgaver har en sentral plass i det norske samfunn. Gjennom Kystvakten og redningstjenesten driver Forsvaret en virksomhet som er av avgjørende betydning for sivil virksomhet og ferdsel langs norskekysten. Også annet redningsarbeid og katastrofehjelp avhenger av Forsvarets ressurser. Kystvaktens oppgaver er utvidet over tid. Komiteen er enig i at det er behov for å styrke Kystvakten gjennom bygging av nytt kystvaktskip, jf. Stortingets behandling av St.prp. nr. 59 (1997-1998).
Komiteen vil særlig peke på den viktige rolle Forsvaret er i ferd med å etablere i forhold til miljøberedskap og forebyggende miljøarbeid. Både i norsk sammenheng og gjennom bi- og multilateralt samarbeid utfører Forsvaret her oppgaver av stadig større betydning for det norske samfunnet, både i fredstid og ved kriser. Det er viktig at disse oppgavene ivaretas, også som et fundament for sikkerhet og stabilitet i Norge og våre nærområder.
Komiteen slutter seg til vurderingene i meldingens kapittel 6.5 av de økonomiske konsekvenser på mellomlang og lengre sikt, henholdsvis år 2006 og år 2020. Den usikkerhet som knytter seg til dette, gjør det imidlertid særlig påkrevet at det økonomiske grunnlaget for planperioden 1999-2001 er best mulig sikret, slik at man ikke trekker med seg tunge uløste investeringsoppgaver inn i en ny planperiode utover det som følger av selve innfasingen av investeringene.
Komiteen finner det derfor nødvendig at de kostnader som følger av anskaffelse av nye fregatter innarbeides i de økonomiske rammer for langtidsplanen. Komiteen er enig i at dette til dels må skje i tillegg til rammene slik de er bekrevet i meldingen og antar at dette bør skje gjennom årlige investeringsrammer som vil ha en ujevn profil.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen innarbeide alle investeringer slik at den fullstendige investeringsprofil og reviderte måltall gjennom programperioden også inneholder fregattkostnadene fordelt på de respektive årene i anskaffelsesfasen og at dette legges fram for Stortinget innen utgangen av 1998. »
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen utarbeide reviderte måltall for drift og samlede investeringer i programperioden, og legge disse fram for Stortinget i tilknytning til kommende års nasjonalbudsjett. »
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet er enig i at finansieringen av fregattene til dels må skje i tillegg til rammene slik de er beskrevet i meldingen og antar at dette bør skje gjennom årlige investeringsrammer som vil få en ujevn profil. Disse medlemmer forutsetter videre at Regjeringen gjør dette i forbindelse med at Regjeringen fremmer saken om fregatter i 1999.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre påpeker at stortingsflertallet, mot Fremskrittspartiets og Høyres stemmer, i senere år etter forslag fra de respektive regjeringer har tatt 1,15 mrd. kroner fra kapitlet for materiellinvesteringer i Forsvaret og brukt dem til helt andre formål. Disse medlemmer vil foreslå at disse midlene tilbakeføres.
Disse medlemmer understreker nødvendigheten av samsvar mellom mål og den ressurstilgang som bevilges i de årlige budsjetter. Dette medlem viser til at FS 96 anslår en årlig vekst i forsvarsbudsjettet på 1,5 % som nødvendig for å opprettholde forsvarsevnen over tid.
Disse medlemmer vil i utgangspunktet legge dette til grunn og ellers følge konkret opp i samsvar med ovenstående i de årlige budsjettene.
Disse medlemmer vil i denne sammenhengen påpeke at ratifikasjonen av Ottawa-konvensjonen vil medføre betydelige ekstra utgifter dersom den økte risikoen for eget personell skal søkes redusert og forsvarsevnen opprettholdes. Hvor store beløp det her dreier seg om er så langt ikke utredet, men må antas å ville bli en betydelig belastning på forsvarsbudsjettet som må tilleggsbevilges dersom det ikke skal gå ut over prioriterte områder.