Finansdepartementet opprettet i november 1995 skattefogdkontorenes økonomitjenesteprosjekt
bl a for å tilpasse økonomisystemene ved skattefogdkontorene til
kravene i det nye økonomireglementet for staten. I prosjektplanen
av 12. januar 1996 la departementet opp til nye systemer, rutiner
og tjenester ved skattefogdkontorene. Ifølge planen skulle
prosjektet være avsluttet og nye tjenestetilbud etablert
for statlige virksomheter innen 1. januar 1998.
For å gjennomføre dette anskaffet
Finansdepartementet i juni 1997 økonomisystemet Agresso
til bruk ved skattefogdkontorene. Kravene til funksjonalitet i økonomisystemet
var ikke tilfredsstillende på anskaffelsestidspunktet og
leveransen er fortsatt ikke akseptert grunnet feil og mangler i
systemet.
Av St. prp. nr. 65 (1997-98) framgår
det at nytt økonomisystem og oppkobling til skattefogdkontorenes regnskapssentraler
for alle virksomheter som benytter skattefogdene som regnskapsførere,
skal være gjennomført innen utgangen av 1999.
Ifølge proposisjonen er prosjektets framdrift fortsatt
beheftet med usikkerhet.
Riksrevisjonens årsavslutningskontroll
av regnskapet for 1997 har påvist en rekke mangler og svakheter som
i hovedsak er en følge av innføringen av nytt økonomisystem
ved skattefogdkontorene.
I tillegg ble det påvist mangler blant
annet vedrørende obligatoriske regnskapsrapporter, bruk
av kundereskontro i regnskapsføringen og retningslinjer for
overføring av kasseforsterkninger fra Finansdepartementet
til skattefogdkontorene, samt forsinket overføring av inngående
balanse til regnskapsåret 1998 ved de fleste skattefogdkontorene.
I brev av 5. mai 1998 tok Riksrevisjonen opp forholdene
med Skattedirektoratet og understreket viktigheten av tilstrekkelig
testing av årsavslutningsrutinene ved innføring
av det nye økonomisystemet. Direktoratet opplyser i brev
av 26. mai 1998 til Riksrevisjonen at innføringen av nytt
regnskapssystem ved skattefogdkontorene har skapt enkelte driftsproblemer. I
hovedsak er dette problemer med kontantregnskapet og overføring
av inngående balanse til 1998.
Riksrevisjonen ba i brev av 25. juni 1998 Finansdepartementet
om uttalelse blant annet til forholdene som har oppstått
ved overgangen til nytt økonomisystem ved skattefogdkontorene.
I brev av 16. juli 1998 til Riksrevisjonen opplyser departementet
at uoverensstemmelsene mellom skattefogdkontorenes mellomregnskapskonti
og tilsvarende konti i statsregnskapet i første rekke skyldes
at skattefogdkontorenes regnskaper i forbindelse med omstillingen
ble delt i to adskilte regnskaper, som fra høsten 1997
ble rapportert til statsregnskapet under to forskjellige regnskapsførernummer.
Direktoratet har opplyst til departementet at avvikene vil kunne
forklares, og at rapport om dette vil foreligge over sommeren 1998.
Departementet forutsetter at arbeidet med avstemming av mellomregnskapskontiene,
oppklaring av differanser og nødvendige omposteringer avsluttes som
planlagt i forbindelse med innsending av kasserapporter pr. 30.
juni 1998. Når det gjelder grunnlaget for departementets
posteringer på skattefogdkontorenes mellomregnskapskonti
i St.meld. nr. 3 (1997-98) vises det til kontogruppe 71 og 73.
Til problemet med forsinket innsending av kasserapporter
opplyser departementet at alle regnskapsførere i 1998 følger
de samme rutinene som tidligere år med innrapportering
til det sentrale statsregnskapet, siden nytt system for føring
av det sentrale statsregnskapet ikke er satt i produksjon. Det uttales
videre at konsekvensen av forsinket ferdigstillelse av foreløpig
bevilgningsregnskap må kunne sies å ha hatt begrenset betydning
selv om det er uheldig at denne forsinkelsen har oppstått.
I departementets brev av 16. juli 1998 til Riksrevisjonen
blir det blant annet konstatert at det i forbindelse med årsavslutningen
for 1997 synes å ha vært mangelfulle kontrollrutiner
ved skattefogdkontorene. Departementet forventer en forbedring på området
og viser til utarbeidede instrukser for å oppnå dette.
Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementets
posteringer på skattefogdenes mellomregnskapskonti i statsregnskapet
for 1997 til dels har vært basert på tallmateriale
fra Norges Bank som ikke har vært avstemt mot skattefogdkontorenes
innrapportering. Riksrevisjonen vil peke på at skattefogdenes
avstemminger ikke har vært i samsvar med bestemmelsene
i funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten.
Riksrevisjonen har merket seg at det ved gjennomføring
av årsavslutning ved skattefogdkontorene har vært
mangelfulle kontrollrutiner. Riksrevisjonen har videre merket seg
at de manglene som ble påpekt overfor leverandøren
i forbindelse med testingen og utprøvingen av økonomisystemet
i 1997, ikke ble rettet opp innen årsavslutningen for 1997.
Med bakgrunn i avdekkede forhold og problemer stiller
Riksrevisjonen spørsmål ved om innføring
av nytt økonomisystem og oppkobling til skattefogdkontorenes
regnskapssentraler for alle virksomheter som benytter skattefogdene
som regnskapsførere, vil være gjennomført
innen utgangen av 1999, jf. St. prp. nr. 65 (1997-98).
Finansdepartementet har i sitt svar tatt opp
to forhold og uttalt blant annet:
«1. Problemer knyttet til innføringen
av nytt økonomisystem ved skattefogdkontorene og hos skattefogdkontorenes
kunder.
Finansdepartementet vil vise til omtalen av
skatteetatens økonomitjenesteprosjekt i St prp
nr 65(1997-98). Finansdepartementet deler Riksrevisjonens bekymring
for de problemer som har oppstått ved innføringen
av nytt økonomisystem ved skattefogdkontorene,... Finansdepartementet
har bedt Skattedirektoratet gi dette problemet prioritet….»
Finansdepartementet vil understreke at prosjektet
er beheftet med betydelig usikkerhet, og viser til forutsetningene
som Skattedirektoratet som særlig viktige for en vellykket
gjennomføring, jf. St. prp. nr. 65 (1997-98), side 74.
Departementet har videre uttalt:
«2. Ringvirkninger i form av negative konsekvenser for
den løpende økonomiforvaltning ved skattefogdkontorene
av arbeidet med innføring av nytt økonomisystem
… Finansdepartementet
kan opplyse at Skattedirektoratet har iverksatt tiltak for å rette
på de mangler som Riksrevisjonen har påpekt, blant
annet knyttet til arbeidet med avstemming av kontantregnskapet.
Videre skal uoverensstemmelser mellom skattefogdkontorenes mellomregnskapskonti
og tilsvarende konti i statsregnskapet forklares i en særskilt
rapport. Denne rapporten forventes oversendt Finansdepartementet innen
utgangen av september 1998.»
Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet
deler Riksrevisjonens bekymring for de problemene som har oppstått
ved innføringen av nytt økonomisystem
ved skattefogdkontorene. Funksjonaliteten og kvaliteten i systemløsningen
fra ekstern leverandør tilfredsstiller i september 1998
fortsatt ikke de kravene Finansdepartementet stilte til valg av
system i juni 1997.
Ifølge brev av 16. juli 1998 fra Finansdepartementet til
Riksrevisjonen forutsatte departementet at avstemming av mellomregnskapskontiene,
oppklaring av differanser og nødvendige omposteringer ble
avsluttet som planlagt i forbindelse med innsending av kasserapporter
pr 30. juni 1998. I svaret til antegnelsen skriver Finansdepartementet
at en særskilt rapport fra arbeidet med uoverensstemmelsene
forventes oversendt departementet fra Skattedirektoratet innen utgangen
av september 1998.
Riksrevisjonen har merket seg at oppklaringen
av differansene har trukket ut i tid. Riksrevisjonen har mottatt
brev av 16. oktober 1998 fra Finansdepartementet vedlagt rapport
fra Skattedirektoratet av 18. september 1998 om nevnte uoverensstemmelser.
Riksrevisjonen vil vurdere det mottatte materialet.
Riksrevisjonen foreslår: «Til
observasjon»
Som ledd i saksbehandlingen har komiteen tilskrevet Riksrevisjonen
vedrørende Finansdepartementets oversendelse til Riksrevisjonen
av rapport av 16. oktober 1998 om uoverensstemmelser mellom skattefogdkontorenes
mellomregnskapskonti og tilsvarende konti i statsregnskapet. Riksrevisjonens
redegjør nærmere i sitt svarbrev av 12. februar
1999. Begge brevene ligger som vedlegg til innstillingen.
Komiteen har merket
seg at Finansdepartementets posteringer på skattefogdenes
mellomregnskapskonti i statsregnskapet for 1997 delvis har vært
basert på tallmateriale fra Norges Bank som ikke har vært avstemt
mot skattefogdkontorenes innrapportering. Komiteen er
enig med Riksrevisjonens påpekning av at skattefogdenes
avstemminger ikke har vært i samsvar med bestemmelsene
om funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten
som understreker at en virksomhet skal ha utført avstemming
før rapportering til Finansdepartementet. Videre har komiteen merket
seg at Riksrevisjonen påpeker mangelfulle kontrollrutiner
ved gjennomføring av årsavslutningene ved skattefogdkontorene.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen
og Finansdepartementet i at de problemer som har oppstått ved
skattefogdkontorene i forbindelse med innføring av nytt økonomisystem
er bekymringsfulle. Komiteen forutsetter at de målsettinger
som er fastsatt av Stortinget gjennom St.prp. nr. 65 (1997-98) og Innst.
S. nr. 252 (1997-98), om skatteetatens økonomitjenesteprosjekt
følges opp av departementet i samarbeid med etaten, slik
at de omtalte problemer unngås i fremtiden. Komiteen viser
til brev av 12. februar 1999 fra Riksrevisjonen til komiteen hvor
det fremgår at differansen mellom skattefogdkontorenes mellomregnskapskonti
og tilsvarende konti i statsregnskapet pr. 31. desember 1997 nå i
hovedsak er rettet opp i Finansdepartementet og ved de kontrollerte
skattefogdkontorene. Komiteen er videre tilfreds
med at skattefogdkontorene nå arbeider med å avklare
gjenværende differanser, og at uavklarte differanser vil
bli fulgt opp i forbindelse med årsavslutningsrevisjonen for
1998.
Komiteen slutter seg for øvrig
til Riksrevisjonens merknader og desisjon: ”Til observasjon.”
Innbetalinger av merverdi- og investeringsavgift, OCR-innbetalinger
(optisk lesbare innbetalinger), har vært omfattet av statens
konsernkontoordning fra november 1993.
Det har i flere år vært problemer
med avstemmingen av OCR-innbetalingene. I brev av 5. februar 1998
fra Skattedirektoratet til Riksrevisjonen ble endelig avstemming
for 1996 framlagt. Ifølge brev fra Finansdepartementet
skyldes dette i hovedsak feilaktig periodisering ved overgang til
nytt år og feilføring mellom ulike konti. Departementet
opplyste at direktoratet vil ta opp forholdene med skattefogdkontorene.
Ved kontroll av Skattedirektoratets avstemming
pr. 31. desember 1997 av de finansielle overføringene, kunne
sentrale deler av dokumentasjonen ikke framskaffes. I tillegg viste
de systemproduserte avstemmingslistene for innbetalingene til dels
store differanser i forhold til den finansielle avstemmingen.
Skattedirektoratet har i brev av 25. juni 1998
til Riksrevisjonen forklart og delvis dokumentert forholdet. Direktoratet
vil gjennomgå dagens organisering av avstemmingsarbeidet
med sikte på å få en mer betryggende
oppfølging av uidentifiserte innbetalinger. Direktoratet
opplyser for øvrig at det med virkning fra 1. juli 1998
gjelder nye rutiner for bokføring og avstemming av sentralt
innbetalt merverdiavgift.
Riksrevisjonen tok forholdet opp med Finansdepartementet
i brev av 3. juli 1998. I brev av 24. juli 1998 til Riksrevisjonen
opplyser departementet at det i innkrevingsinstruks til Skattedirektøren,
fastsatt den 10. juni 1998, bl.a. er lagt vekt på å rette
søkelyset mot avstemmingsrutiner.
I svaret fra departementet blir det også vist
til brev av 3. september 1997 til Riksrevisjonen om løpende avstemming
av de finansielle overføringene til den sentrale OCR-kontoen
for merverdiavgift. Videre konstaterer departementet at avstemmingsarbeidet
har vært mangelfullt også i 1997, men er av den
oppfatning at de tiltakene som direktoratet har iverksatt, er tilfredsstillende.
Departementet uttaler videre at forhold vedrørende skattefogdkontorenes
regnskapsføring av OCR-innbetalingene er tatt opp med direktoratet,
bl.a. i brev av 29. august 1997. Departementet opplyser at direktoratet har
nedsatt en arbeidsgruppe som har utarbeidet hovedlinjer for bokføring,
avstemming og rapportering av sentralt innbetalt merverdiavgift.
Det opplyses dessuten at direktoratet er i ferd med å utvikle
nye rutiner for stedlig ettersyn hos skattefogdkontorene. Departementet
har bedt direktoratet om å presisere viktigheten av at
bokføring og avstemming av merverdiavgift håndteres
på korrekt måte overfor samtlige skattefogdkontorer.
Departementet legger til grunn at de tiltakene som er iverksatt,
vil medføre at det innen 1. januar 1999 vil foreligge gjennomarbeidede
bokførings- og avstemmingsrutiner, og at betryggende oppfølging
av at rutinene blir fulgt opp i det løpende arbeidet.
Riksrevisjonen viser til Finansdepartementets uttalelse
om at løpende avstemming og regnskapsføring for
1997 ikke har vært tilfredsstillende. Riksrevisjonen konstaterer
at OCR-innbetalingene for 1997 ikke er endelig avstemt, og at det
fortsatt arbeides med å oppklare differansen. Riksrevisjonen
har merket seg at det med virkning fra 1. juli 1998 er innført
nye rutiner for bokføring og avstemming av sentralt innbetalt
merverdiavgift, samt at Skattedirektoratet vil gjennomgå rutinene
for å sikre mer betryggende oppfølging av uidentifiserte
innbetalinger.
Riksrevisjonen vil bemerke at mangelfull løpende avstemming
vil kunne få konsekvenser både for regnskap og
innfordring. Feilaktig oppdatering av reskontroen vil kunne påvirke
skattefogdkontorenes saksbehandling i innfordringsarbeidet direkte.
Det kan også medføre feilaktig utbetaling til
de avgiftspliktige.
Riksrevisjonen regner med at Finansdepartementet følger
opp gjennomføringen av de bebudede tiltakene for å sikre
korrekt regnskapsføring og avstemming av sentralt innbetalt
merverdiavgift.
Riksrevisjonen foreslår: «Til
observasjon».
Komiteen merker seg
at det i flere år har vært problemer med avstemmingen
av OCR-innbetalingen (optisk lesbare innbetalinger) av merverdi-
og investeringsavgift som har vært statens konsernkontoordning fra
november 1993.
Komiteen ser alvorlig på at
mangelfull avstemming vil kunne få konsekvenser både
for regnskap og innfordring.
Komiteen merker seg at det med
virkning fra 1. juli 1998 er innført nye rutiner for bokføring
og avstemming av sentralt innbetalt merverdiavgift, samt at Skattedirektoratet
vil gjennomgå rutinene for å sikre mer betryggende
oppfølging av uidentifiserte innbetalinger.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens
forslag til desisjon «Til observasjon».
Det er betydelige rapportrestanser i den skatte-
og avgiftsmessige behandlingen av rapporter fra skattemyndighetenes
bokettersyn hos næringsdrivende m.v. Forholdet ble tatt
opp i antegnelsene til statsregnskapet for 1986 og 1991, jf. Dokument
nr. 1 (1987-88) og (1992-93), og senest lagt fram for Stortinget
i Dokument nr. 3:1 (1997-98). Av Dokument nr. 3:1 (1997-98) framgår
det bl.a. at Finansdepartementet i brev av 15. august 1997 til Riksrevisjonen
har opplyst at arbeidet med å redusere saksbehandlingstiden
har høy prioritet, og at skatteetaten arbeider med flere
tiltak.
Riksrevisjonen tok forholdet opp med Finansdepartementet
som i brev av 28. juli 1998 opplyser at skatteetaten de senere årene
har gitt høy prioritet til arbeidet med å redusere
saksbehandlingstiden og å bygge ned eldre restanser. Departementet
gir videre uttrykk for at det har vært en kontinuerlig
bedring i restansesituasjonen de siste årene. Saksbehandlingstiden
har gått ned, og restansene har blitt færre. Skattedirektoratet
vil særskilt følge opp ubehandlede rapporter som
er eldre enn tre år. Departementet vil i tildelingsbrevet
for 1999 gi uttrykk for at det fortsatt forventes forbedringer på dette
området, og bl.a. be om at skatteetaten fortsatt må rette
særlig oppmerksomhet mot saksbehandlingstiden for bokettersynsrapporter
og mot effektivitet og kvalitet i kontrollarbeidet.
Det framgår for øvrig av departementets
brev at direktoratet har sagt seg enig i at det er behov for en restanseoversikt
også over skatteoppkrevernes arbeidsgiverkontroller. Det
vil derfor bli utarbeidet et system for slik rapportering.
Riksrevisjonen viser til det uheldige i at staten
ikke får fastsatt og innfordret mulige tilgodehavender
i skatter og avgifter, og at de næringsdrivende ikke får
avgjort mulige krav fra staten innen rimelig tid etter gjennomført
bokettersyn.
Riksrevisjonen anfører at det bør
etableres et system som registrerer rene henleggelser etter bokettersyn.
Riksrevisjonen har merket seg at det har vært
en bedring i rapportrestansesituasjonen, og at arbeidet med å redusere
rapportrestansene har høy prioritet.
Finansdepartementet har svart:
«Finansdepartementet viser til sitt brev
av 28. juli 1998 til Riksrevisjonen om saken. Finansdepartementet
er enig i at det er uheldig at staten ikke får fastsatt og
innfordret mulige tilgodehavender i skatter og avgifter, og at de
næringsdrivende ikke får avgjort mulige krav innen
rimelig tid etter gjennomført bokettersyn. Det har vært
en bedring i rapportrestansene, og dette arbeidet har høy
prioritet i skatteetaten. Både Skattedirektoratet og Finansdepartementet
følger utviklingen nøye.
Riksrevisjonen
påpeker videre at det bør etableres et system
som registrerer rene henleggelser av bokettersynsrapporter. Riksrevisjonen
stiller samtidig spørsmål ved vår opplysning
i brev av 28. juli 1998 om at det er få egentlige henleggelser
av bokettersynsrapporter. I brev av 10. september 1998 uttaler Skattedirektoratet
at det etter direktoratets oppfatning fattes vedtak i de sakene
hvor det foreligger en bokettersynsrapport, og at det bare er unntaksvis
at slike saker blir registrert som henlagt. Det opplyses i den forbindelse at
det er gjennomført en stikkprøve ved et fylkesskattekontor
som hadde 57 henleggelser i 1997………Denne
stikkprøven gir .. ikke holdepunkt for den tvil Riksrevisjonen
har reist.
Skattedirektoratet opplyser at en vil vurdere
om det kan gjøres endringer i nåværende
MVA2-løsning slik at det er mulig å skille mellom
henleggelser av rapporter og henleggelser/-annullering
av bokettersynsoppdrag. I alle tilfeller vil statistikken bli forbedret
i den nye MVA3-løsningen. Finansdepartementet er enig i
at det er ønskelig å bedre statistikk-grunnlaget
og å klargjøre begrepsbruken ved henleggelser
av bokettersynsrapporter kontra annulleringer av bokettersynsoppdrag.»
Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet
er enig i at det er uheldig at staten ikke får fastsatt og
innfordret mulige tilgodehavender i skatter og avgifter, og at næringsdrivende
ikke får avgjort mulige krav innen rimelig tid etter gjennomført
bokettersyn. Riksrevisjonen vil peke på at bokettersynsrapporter eldre
enn tre år ifølge skatteetatens statistikk innebærer forslag
om endret skattegrunnlag på nær 1,5 mrd. kroner.
Riksrevisjonen har videre merket seg at også departementet
ser det som ønskelig å bedre statistikkgrunnlaget
og klargjøre begrepsbruken med henleggelser av bokettersynsrapporter
kontra annulleringer av bokettersynsoppdrag. Riksrevisjonen forutsetter
at det blir etablert et system som klart registrerer rene henleggelser
av bokettersynsrapporter, samt et system for rapportering av rapportrestanser
m.h.t. skatteoppkrevernes arbeidsgiverkontroller.
Riksrevisjonen foreslår: «Til
observasjon».
Komiteen har merket
seg at det fremgår av Riksrevisjonens gjennomgang at det
er betydelige rapportrestanser i den skatte- og avgiftsmessige
behandlingen av rapporter fra skattemyndighetenes bokettersyn hos næringsdrivende
m.v. Komiteen viser til Stortingets tidligere gjennomgang
av dette forholdet helt tilbake til 1986 og frem til 1998.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen
i at det er uheldig at staten ikke får fastsatt og innfordret
mulige tilgodehavende i skatter og avgifter, og at næringsdrivende
ikke får avgjort mulige krav fra staten innen rimelig tid
etter gjennomført bokettersyn. Komiteen vil
også peke på at uklar statistikk mellom henleggelser
av bokettersynsrapporter og annulleringer av kontrolloppdrag ikke
er tilfredsstillende og ber derfor departementet vurdere å etablere
et system som klart registrerer rene henleggelser av bokettersynsrapporter. Komiteen vil
i denne sammenheng videre påpeke at stikkprøver
ved ett fylkesskattekontor ikke er et godt nok grunnlag for å trekke
de konklusjoner departementet gjør i sitt brev til Riksrevisjonen
om at det ikke er holdepunkter for den tvil Riksrevisjonen har reist
i denne saken. Komiteen mener det er en forutsetning at
staten får fastsatt og innfordret tilgodehavender i skatter
og avgifter og at dette viktige prinsipp også gjelder i
denne sammenheng. Komiteen vil også understreke
viktigheten av at næringsdrivende får avgjort
mulige krav innen rimelig tid etter bokettersyn. Det er etter komiteens mening
ikke tilfredsstillende at bokettersynsrapporter eldre enn tre år
ifølge skatteetatens statistikk innebærer
et endret skattegrunnlag på nær 1,5 milliarder
kroner.
Komiteen er på denne
bakgrunn enig med Riksrevisjonen, og forutsetter at det blir etablert
et system som klart registrerer rene henleggelser av bokettersynsrapporter,
samt et system for rapportering av rapportrestanser m.h.t. skatteoppkrevernes
arbeidsgiverkontroller. Komiteen forutsetter at Stortinget
blir informert om fremdriften i dette arbeidet på en egnet måte.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens
forslag til desisjon: «Til observasjon».
Ved stortingsvedtak av 2. april 1968 ble det
fra 1. juli 1968 innført en ordning med produktavgift i
fiskerinæringen som del av avgiften til folketrygden. Stortinget
vedtar de årlige avgiftssatsene, og Finansdepartementet
gir forskrifter om produktavgiften. Siste forskrift er gitt 18.
november 1997 og trådte i kraft 1. januar 1998.
Det er som hovedregel førstehåndsverdien
av råfisk som skal legges til grunn ved betaling av produktavgiften.
Fra denne hovedregelen har Stortinget vedtatt at det kan gjøres
unntak, jf. Stortingets vedtak av 28. oktober 1994, St.prp. nr.
1 (1994-95) og Budsj-innst. S. nr. 1 (1994-95). Det er Fiskeridirektoratet
ved Subsidiekontrollen som skal føre kontroll
med at rett produktavgift er beregnet og innbetalt.
Riksrevisjonen er gjennom rapporter fra Subsidiekontrollen
blitt kjent med at noen fartøy benytter kjøpegodkjenningen
til å foreta kjøp av råstoff fra andre
fiskefartøy for ombordproduksjon/bearbeiding. Noen
av disse fartøyene betaler produktavgift av merverdien
forbundet med ombordproduksjon/bearbeiding av fisken.
Fiskeridirektoratet har bl.a. i brev av 12.
desember 1996 til Finansdepartementet pekt på at ikke alle
fabrikktrålerne som har kjøpt fisk fra andre,
har innbetalt produktavgift av merverdien, og det er uklart om det
er betalt arbeidsgiveravgift. Fiskeridirektoratet uttaler blant
annet at slik saken fortoner seg med manglende hjemmel i forskriften
er det vanskelig for Subsidiekontrollen å foreta kontroll
og ber Finansdepartementet ta stilling til om disse sakene skal
følges opp. Videre bør det vurderes å endre
gjeldende forskrift i tråd med den praksis som er i ferd
med å etablere seg.
De forholdene som er påpekt av Fiskeridirektoratet
i brev av 12. desember 1996 til Finansdepartementet, er ikke tatt
hensyn til ved forskriftsendringen 18. november 1997. Riksrevisjonen
har i brev av 30. juni 1998 til Finansdepartementet blant annet
bedt om å få opplyst om Fiskeridirektoratet er
instruert om hvordan det skal forholdes m.h.t. tidligere og framtidige
innbetalinger.
Skattedirektoratet har den 9. desember 1997
fastsatt forskrift om innsending av oppgjør for arbeidsgiveravgift
ved fiske- og fangstvirksomhet. Riksrevisjonen ba i nevnte brev
av 30. juni 1998 til Finansdepartementet om å få opplyst
hvordan den nye forskriften skal forstås og praktiseres.
Finansdepartementet har i brev av 23. juli 1998
til Riksrevisjonen blant annet svart at departementet i utkast til
revidert forskrift om produktavgift fra 1999 har en bestemmelse
om beregning av produktavgift i forbindelse med fangst som kjøpes
fra andre fiskefartøyer for viderebearbeiding.
Riksrevisjonen har bemerket blant annet at Finansdepartementets
brev av 23. juli 1998 kan forstås slik at Finansdepartementet
vil åpne adgang til å fravike gjeldende forskrift
vedrørende beregning og innberetning av produktavgift med
henvisning til en forskrift som er sendt til høring og
som tidligst kan gjelde fra 1. januar 1999. Finansdepartementet
har ikke opplyst hvorfor disse forholdene ikke ble tatt hensyn til ved
forskriftsendringen pr. 1. januar 1998. Departementet har heller
ikke opplyst om Fiskeridirektoratet, som mottaker av eventuell feilaktig
beregnet produktavgift, og som kontrollinstans for riktig beregning
og betaling, er instruert om hvordan det skal forholdes m.h.t. tidligere
og framtidige innbetalinger, og hvilken informasjon som er gitt
til fiskesalgslagene, rederiene m.v. om det samme.
Riksrevisjonen ser problemer med hvordan det
i praksis skal trekkes grense mellom arbeid hvor produktavgiften
kommer til anvendelse, og arbeid hvor forskriften av 9. desember
1997 får anvendelse. Det kan også reises spørsmål
om utkastet til forskrift inneholder enkelte formuleringer og begreper
som kan føre til ytterligere misforståelser og
tolkningsalternativer.
Finansdepartementet har blant annet svart:
«Riksrevisjonen anfører at Finansdepartementets brev
av 23. juli 1998 kan forstås slik at departementet vil åpne
adgang til å fravike gjeldende forskrift om beregning og
innbetaling av produktavgift med henvisning til en forskrift som
er sendt på høring.
Den gjeldende
forskrift om beregning og innbetaling av produktavgift inneholder
kun nærmere regler for hvordan beregning og innbetaling
skal foretas. I utkastet til revidert forskrift tar en bare sikte
på å presisere reglene for beregning og innbetaling,
bl.a. hvordan man skal beregne produktavgift av merverdien ved viderebearbeiding
av fisk kjøpt fra andre fartøy. Hjemmelsgrunnlaget
for innbetaling av produktavgift finner man imidlertid ikke i forskriften,
men i Stortingets årlige vedtak om produktavgift til Folketrygden.
For inntektsåret 1998 gjelder vedtak av 27. november 1997
nr 1278. Spørsmålet om det er hjemmel for innbetaling
av produktavgift på merverdien forbundet med viderebearbeiding
av fisk kjøpt fra andre fartøy må derfor
avgjøres ved tolkning av stortingsvedtaket.
…Departementet
mener at begrepet førstehåndsomsetning i denne
forbindelse må tolkes relativt vidt, bl a. i lys av den
arbeidsdeling mellom fartøyer som har utviklet seg. Etter
departementets oppfatning gir vedtaket hjemmel til å kreve
produktavgift av merverdien ved viderebearbeiding når fabrikktrålere
kjøper fisk direkte fra andre fartøyer. …Fordi
begrepet førstehåndsomsetning har gitt en viss
uklarhet mht hjemmelsgrunnlaget, mener departementet at begrepsbruken
i stortingsvedtaket bør endres fra og med 1999. Det legges
derfor opp til det.
Etter departementets oppfatning
er det hjemmel for innbetaling av produktavgift av merverdien forbundet med
viderebearbeiding av fisk kjøpt fra andre fartøy. Men
hjemmelen kunne vært klarere. Det er heller ikke regler
for hvordan produktavgiften skal beregnes i disse tilfellene. I
utkastet til revidert forskrift er det foreslått slike
beregningsregler. Som nevnt i departementets brev av 23. juli 1998
til Riksrevisjonen kan disse beregningsprinsippene legges til grunn
også for årene før 1999.»
Når det gjelder hvorfor de ovennevnte
forhold ikke ble tatt hensyn til ved forskriftsendringen pr. 1.
januar 1998 viser Finansdepartementet blant annet til at
«Det var departementets mening at spørsmål
om produktavgift skulle tas opp i en bredere sammenheng i forbindelse
med utarbeidelsen av utkast til Ot prp om beskatning av fiskere.
Fordi proposisjonen ikke er fremmet, vil ytterligere presiseringer
av reglene om beregning og innbetaling av produktavgift være aktuelle,
jf høringen som har vært foretatt.»
Finansdepartementet vil bemerke at det ikke
skal være valgfrihet mellom innbetaling av produktavgift og
arbeidsgiver/folketrygdavgift. Departementet har videre
uttalt:
«Med de omtalte forslag til forskrifts-
og vedtaksendringer legges det til grunn at dette for fremtiden
vil være klarlagt. En har ikke funnet det påkrevet å gå ut med
departemental instruksjon om særskilt kontroll og etterberegning
før 1999 på dette spesielle området.»
Finansdepartementet viser ellers til at en vil
se nærmere på begrepsbruken i utkastet til forskrift
når alle høringsuttalelsene er innkommet.
Departementet har opplyst at forskriften på vanlig måte
blir fastsatt etter at Stortinget har gjort sitt avgiftsvedtak for
1999 og viser ellers til at ansvaret for produktavgiften skal overføres
fra Finansdepartementet til Fiskeridepartementet med virkning fra
1. november 1998.
Riksrevisjonen har vist til at spørsmålet
om hva som skulle være grunnlaget for produktavgiften ble
drøftet i St.prp. nr. 68 (1967-68) om innføringen
av produktavgiften hvor det ble uttalt at inntekter som ellers kan ha
tilknytning til fiske, f.eks. tilvirking av tørrfisk, klippfisk
eller annen foredlingsvirksomhet, ikke skal anses som inntekt av
fiske.
Etter gjeldende stortingsvedtak og forskrift
skal produktavgiften beregnes som en vedtatt prosent av brutto salgsbeløp
i første omsetningsledd. Ved forskriftsendringen den 16.
desember 1994 ble det gitt adgang til et fradrag på 10
pst. av brutto salgsbeløp når et fartøy
bearbeider egen fangst, jf. St.prp. nr. 1 (1994-95) og Stortingets
vedtak av 28. oktober 1994.
Finansdepartementet mener at det i gjeldende
stortingsvedtak foreligger hjemmel for innbetaling av produktavgift
forbundet med bearbeiding om bord av fisk kjøpt fra andre
fartøy, og at beregningsprinsippene i utkastet til ny forskrift
kan legges til grunn også for årene før
1999.
Riksrevisjonen stiller seg kritisk til en slik
fortolkning av gjeldende regelverk.
Dersom grunnlaget for produktavgiften blir utvidet til
også å omfatte merverdien ved bearbeiding av fisk kjøpt
fra andre fartøy, ser Riksrevisjonen problemer med hvordan
det i praksis skal trekkes grense mellom inntekt av fiske, hvor
produktavgiften kommer til anvendelse, og inntekt der det skal beregnes
arbeidsgiveravgift m.m. på vanlig måte.
Riksrevisjonen forutsetter at hjemmelsspørsmålet
og beregningsreglene avklares.
Riksrevisjonen foreslår: «Til
observasjon».
Komiteen merker seg
at det over flere år har vært enkelte problemer
med å utøve ordningen med produktavgift
i fiskerinæringen som en del av avgiften til folketrygden. Komiteen registrerer
at det er foretatt presiseringer av ordlyden i produktavgiftsvedtaket
for 1999 sammenlignet med 1998, og viser i denne sammenheng til
Stortingets budsjettvedtak av 30. november 1998 om produktavgift
til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringen,
jf. St.prp. nr. 1 (1998-99) og Budsjett-innst. S. nr. 1 (1998-99)
s. 94-95, samt forskrift om beregning og innbetaling av produktavgift
av 11. desember 1998 som trådte i kraft 1. januar 1999.
Komiteen har merket seg at gjennom
dette vedtaket, synes usikkerhet om forståelsen av forskriften å være
et tilbakelagt problem. Komiteen viser imidlertid
til at en konsekvens av denne presisering kan være en konkurransevridning
mellom landbasert og sjøbasert produksjon. En aksept av
at det beregnes produktavgift ved leveranse til sjøbaserte
produksjonsskip kan medføre at man reduserer mengden fisk
levert til landbaserte mottak, der det beregnes arbeidsgiveravgift.
Komiteen finner det naturlig
at Regjeringen vurderer den næringspolitiske virkningen
av forskriftsvedtaket og på egnet måte forelegger
konklusjonen for Stortinget.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens
forslag til desisjon: «Til observasjon».