En viktig del av debatten om bankkrisen har
nettopp handlet om regelverket for tapsføring. Det har
bl.a. vært hevdet at reglene i Norge var strengere enn
i andre land, og at bankkrisen var en papirkrise forårsaket
av langt strengere tapsforskrifter enn det som var hensiktsmessig
og nødvendig.
Kommisjonen viser til at det ofte har vært
hevdet at man før tapsforskriften av 1987 bare regnskapsførte konstaterte
tap, og at tapsforskriften innførte et nytt og strengere
regime hvor også beregnede tap skulle regnskapsføres.
Kommisjonen anfører at slike påstander hviler
på en misforståelse. Også tidligere skulle
man regnskapsføre så vel konstaterte som beregnede
tap, og dette ble gjort i mange banker. Hovedinnholdet av tapsforskriften
av 1987 var en presisering av hva som fulgte av det opprinnelige
regelverk samt av god regnskapsskikk.
Det er derimot riktig at 1987-forskriften begrenset bankenes
skjønn når et lån skulle regnes som misligholdt
og hvilke verdier man skulle tillegge underliggende sikkerheter.
Formålet med tapsforskriften var nettopp å sørge
for en mer ensartet praksis i bankene.
Kommisjonen finner det klart at de norske tapsavsetningsreglene
ikke var de strengeste i verden og kan ikke se at det norske regelverket
under krisen på noe vesentlig punkt var i utakt med regelverket
i andre land som det i denne relasjon er grunn til å se
hen til. Totalt sett er likheten mellom regelverkene i de ulike
land - derunder Norge - mer påfallende enn ulikhetene.
Kommisjonen finner heller ikke grunn til å kritisere Kredittilsynet
fordi tapsforskriften ble satt i verk fra 1987. På denne
tiden var det ingen som forutså at en dyp økonomisk
krise snart skulle ramme Norge og Vest-Europa. Forskriften innebar
heller ikke den sterke innstramning som mange har hevdet. Og den
viktigste endring som kom med 1992-forskriften var større adgang
til skjønn over tapsavsetningenes størrelse.
Kommisjonen viser til at en ikke uvesentlig
del av tapsavsetningene har blitt tilbakeført etter bankkrisen. Men
dette beviser ifølge kommisjonen ikke i seg selv at tapsavsetningene
under krisen var for store. Deler av tilbakeføringene må snarere
forstås på bakgrunn av den sterke oppgangen i
norsk økonomi fra 1993. Tallene gir heller ingen indikasjon
på at bankenes skjønn da de fastsatte tapsavsetningenes
størrelse var særskilt streng under krisen. Dette
gjelder i forhold til praksis både før og etter
krisen.
Kommisjonen ser intet grunnlag for å hevde
at det var tapsforskriften som skapte krisen. Det var ikke tapsforskriften
som medførte det store antallet misligholdte lån
og konkurser.
Kommisjonen viser til at årsaken til
bankenes store tap i 1986-93 ligger hovedsakelig i at utlånseksplosjonen
på 1980-tallet gjorde mange av bankene svært risikoeksponerte.
Nedgangstiden etter 1986 understreket denne risikoen. I kombinasjon
med svak soliditet ga dette til dels katastrofale resultater.
Totalt sett ga tapsforskriften etter kommisjonens oppfatning
hensiktsmessige regler. Den form for tapsføring som regelverket
ga anvisning på, medførte riktignok den form for
asymmetri at bankene regnskapsførte forventede tap, men
ikke forventede inntekter. Men dette problemet bør etter
kommisjonens syn løses ved å sørge for
at bankene har så god soliditet at de som hovedregel kan
bære følgene av slik asymmetri.
Når det gjelder kapitaldekning og soliditet
i banker viser kommisjonen til at i større utstrekning
enn andre næringsdrivende er finansinstitusjoner, derunder
banker, underkastet lovfestede minstekrav til ansvarlig kapital.
Kommisjonen finner det overraskende at bankenes soliditet har fått
så liten oppmerksomhet i debatten om bankkrisen. Etter
kommisjonens syn er dette spørsmålet helt sentralt
for å forstå bankkrisen.
Etter kommisjonens syn må bankene i
utgangspunktet selv bære ansvaret for sin soliditet. Dette
ansvaret var det mange banker i Norge som ikke tok tilstrekkelig
alvorlig på 1980-tallet.
Men kommisjonen mener at også myndighetene
må bære sin del av ansvaret for den svake soliditeten
i mange banker. Selv om myndighetene var klar over at nivået
var lite tilfredsstillende, ble ikke bankenes soliditet viet særlig
oppmerksomhet.
Den økning i bankenes risikoeksponering
som fulgte av bankliberalisering og sterk utlånsvekst burde
ifølge kommisjonen ha vært fulgt opp av økte
krav til bankenes soliditet. I stedet godtok myndighetene den kvalitetsforringelse
som fulgte av økt bruk av ansvarlig lånekapital.
Slik kapital kunne bare angripes ved avvikling av en bank, ikke
for å dekke løpende tap i banker som skulle drives
videre. Dessuten gjorde den økende bruken av ansvarlig
lånekapital det lettere for bankene å øke
sine utlån. Etter kommisjonens syn er det derfor kritikkverdig
at myndighetene åpnet for økt bruk av ansvarlig
lånekapital i en periode preget av meget sterk utlånsvekst.
Kommisjonen viser til at den svake soliditeten
fra midten av 1980-tallet ledet til at mange banker ikke hadde noe
reelt førstelinjeforsvar mot sterke nedgangskonjunkturer.
Da krisen kom, var mange av dem allerede nede på lovens
minstenivå. Dette ga liten motstandskraft mot tap på utlån.
I land som Danmark, England og Sverige hadde mange av de største
bankene derimot en soliditet som satte dem i stand til selv å håndtere
store tap.
Kommisjonen ser på den svake soliditeten
som en viktig årsak til den krisen som mange banker i Norge kom
opp i.
Komiteen har merket
seg at det ifølge kommisjonen har vært hevdet
at reglene om tapsavsetninger i Norge var langt strengere enn i
andre land, og at bankkrisen langt på vei var en papirkrise
forårsaket av langt strengere tapsforskrifter enn det som
var hensiktsmessig og nødvendig.
Komiteen viser til at det frem
til 1987 ikke var gitt særlige regler i lov eller forskrift
for hvordan forretnings- og sparebanker skulle vurdere og regnskapsføre misligholdte
og tapsutsatte låneengasjementer og at det heller ikke
fantes retningslinjer fra Bankinspeksjonen eller senere Kredittilsynet.
Komiteen viser imidlertid til
at bankene likevel var bundet av tilsvarende regler i regnskaps-
og banklovgivningen samt av prinsipper for god regnskapsskikk. Komiteen konstaterer
at både ordlyden i bank-, regnskaps- og aksjeselskapslovgivningen
og de prinsipper som disse bestemmelsene bygger på, gjør det
klart at bankene også før 1987 hadde plikt til å vurdere
verdien av misligholdte eller tapsutsatte låneengasjementer.
Komiteen har videre merket seg
kommisjonens syn om at spørsmålet om bankene endret
sin praksis etter at tapsforskriften ble innført i 1987
er sammensatt. Komiteen viser til at bankenes regnskapsmessige
tapsavsetninger i høy grad var påvirket av det skatterettslige
regelverk, jf. adgangen til en bloc-avsetning for tap på utlån
og garantier (Enbloc-fond er tidligere avsetning i finansinstitusjonenes
regnskaper til dekning av fremtidige tap på utlån.
Avsetningen ble foretatt samlet for hele utlånsmassen og
ikke for de enkelte lån.) Komiteen viser
i denne sammenheng til at dette innebar at bankene i stedet for
avsetninger for faktisk konstaterte tap, samt for beregnede fremtidige
tap, fikk anledning til sjablonmessig å sette av årlige
skattemessig betingede avsetninger på 1 pst. av utlånsmassen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
påpeke at begrensningen på 1 pst. av mulighetene
til skattemessig betingede avsetninger på utlånsmassen
var fastsatt av myndighetene, og vil påpeke at dersom myndighetene
hadde vært mer interessert i bankenes soliditet og vist
fornuft på dette området, ville grensen på 1
pst. vært høyere, slik at de skattemessige avsetninger
som bankene hadde foretatt ville ha vært langt større,
og bankene ville derfor vært langt mer forberedt på en
eventuell krise ved at utlån ble misligholdt.
Komiteen viser videre
til at det påpekes at bruken av en bloc-avsetningene kan
ha ledet til at bankene i liten grad skilte mellom konstaterte og
beregnede tap så lenge man holdt seg innenfor 1 pst.-grensen.
Når det gjelder i hvilken grad det ble foretatt gjennomganger av
utlånsmassen med sikte på å avdekke fremtidige tap,
har komiteen merket seg kommisjonens inntrykk av
at bankene hadde ulik praksis på dette området
ved at enkelte banker foretok gjennomgående kontroller
og foretok tapsavsetninger til beregnede tap som en følge
av dette, mens andre banker var tilfreds med å foreta 1
pst.-avsetninger så lenge dette dekket mer enn de konstaterte
tap.
Når det gjelder forholdet mellom konstaterte
og beregnede tap viser komiteen til at i perioden
frem til midten av 80-tallet foretok bankene som et gjennomsnitt
tapsavsetninger som var større enn de konstaterte tap.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at det faktum at når bankene avsatte det maksimale
av skattemessige betingede avsetninger på en bloc-fondet
til å møte fremtidige tap, så viser det at
bankene var innstilt på å styrke soliditeten og
være konservative når det gjaldt sikkerheten,
men at det var myndighetenes begrensinger som hindret bankene fra å kunne
følge en forsiktig linje.
Komiteen viser for øvrig
til at banker som i særlig grad ble berørt av
bankkrisen, f.eks. Kreditkassen, DnC og Bergen Bank, foretok tapsavsetninger
på 1 pst. av utlån selv om dette overskred de
konstaterte tapene for 1984-86. Komiteen registrerer
således at det altså ikke er grunnlag for å hevde
at bankene frem til 1987 bare førte konstaterte tap. Komiteen viser
for øvrig til at det ikke lar seg hevde at bankene før
1986-87 hadde rett til å vente til et tap var endelig konstatert, f.eks.
ved konkursutlodning, før tapet skulle regnskapsføres. Komiteen registrerer
at dette også var Bankforeningens syn, jf. brev av 4. desember
1986 til Kredittilsynet, der det bl.a. heter (s. 120):
«Den enkelte bank vil likevel være bundet
av det overordnede prinsipp om at regnskapet skal følge
god regnskapsskikk. Dette innebærer bl.a. at konstaterte tap
skal avskrives, og videre at man uavhengig av uformelle kriterier
som konkursbehandling, tvangsauksjoner e.l. skal foreta avskrivning
når nøkterne vurderinger tilsier at tap vil oppstå og
ikke vente til det definitivt er konstatert hvor stort tapet blir.»
Komiteen har merket
seg at den kraftige utlånsveksten på 1980-tallet
medførte at bankenes en bloc-fond ikke klarte å holde
følge med den totale utlåns-massen og viser til
at fra 1983 til 1985 sank forretningsbankenes en bloc-fond fra 3,9
pst. til 3,1 pst. av totale utlån. Komiteen registrerer
at tidspunktet for dette var uheldig og at dette ikke var i samsvar
med at en bloc-fondene skulle utgjøre 5 pst. av utlånsmassen.
Komiteen konstaterer at Kredittilsynet
utferdiget retningslinjer for tapsvurdering av 20. januar 1987. Komiteen konstaterer
videre at retningslinjene bare omfattet tapsføring for
misligholdte engasjementer og at de fikk selvstendig betydning bare
for regnskapsåret 1986 og bare i den grad bankene frivillig
fulgte dem opp.
Komiteen har videre merket seg
at retningslinjene ble erstattet av forskrift av 23. november 1987
om tapsføring på misligholdte lån som
bare innebar en presisering av hva som fulgte av det opprinnelige
regelverket og av god regnskapsskikk, samt at ny forskrift ble gitt 12.
desember 1988 som utelukkende inneholdt endringer av teknisk art. Komiteen har
ellers merket seg at høringsbehandlingen av 1987-forskriften
ikke resulterte i kommentarer om at tapsforskriften ville medføre en
uheldig praksisendring som ville forverre bankenes regnskapsmessige
stilling. Komiteen viser også til Kredittilsynets
rundskriv ultimo 1989 hvor det ble presisert at tapsforskriften
ikke var å anse som uttømmende, men at kravet
til god regnskapsskikk innebar at bankene også skulle vurdere
risikoen for tap på ikke-misligholdte engasjementer og
eventuelt foreta tapsavsetninger.
Når det gjelder i hvilken grad tapsforskriften
av 1987-88 innebar at bankenes praksis ble endret, vil komiteen vise
til at bankene før tapsforskriften
sjablonmessig satte av betydelige midler til fremtidige og latente
tap. Komiteen registrerer her at de beregninger kommisjonen
har foretatt viser at forholdet mellom de årlige konstaterte
tap og avsetninger for fremtidige tap (beregnede tap etter 1987)
ikke endret seg vesentlig etter 1987. Komiteen registrerer
videre at det derfor ikke lar seg hevde at bankene før
1987 ikke foretok avsetninger til fremtidige tap. Komiteen registrerer for øvrig
at idet omfanget av konstaterte og beregnede tap i årene
forut for og under krisetoppen i de bankene som var dårligst
stilt, kom over 1pst.-grensen for skattebegunstigede avsetninger
til en bloc-fond, kan i seg selv hovedårsaken til den store økningen
i tapsføring ikke ha ligget i den nye tapsforskriften. Komiteen vil
vise til at den reelle praksisendring lå i at bankene gikk
over fra en sjablonmessig tapsvurdering, som medførte tilstrekkelige
tapsavsetninger i tider med lave og moderate tap, til en vurdering
av fremtidige tap på det enkelte misligholdte engasjement.
Komiteen har på denne
bakgrunn merket seg kommisjonens konklusjon om at økningen
i kostnadsførte tap fra 1987 ikke kan tillegges innføringen
av 1987-forskriften.
Når det gjelder de bankene som i særlig
grad ble berørt av bankkrisen og deres praktisering av
tapsforskriften fra 1988 til 1. halvår 1991 har komiteen merket
seg at Kreditkassen frem til annet kvartal 1991 underrapporterte
beregnede tap. Komiteen viser også til at
Børsens ileggelse av gebyr overfor Kreditkassen som er
omtalt ovenfor, også var basert på at tapene var
fastsatt lavere enn det var grunnlag for.
Komiteen må således
kunne legge til grunn at Kreditkassen ikke anvendte tapsforskriften
på en strengere måte enn hva som fulgte av forskriften
selv og prinsipper for god regnskapsskikk. Komiteen har merket
seg kommisjonens påpeking av at bankens praksis tvert imot
var et eksempel på svært lempelig praktisering
av tapsforskriften.
Komiteen har videre merket seg
at Kredittilsynet i forbindelse med to inspeksjoner i Fokus Bank
høst og vinter 1990 konkluderte henholdsvis at tapene på årsbasis
var undervurdert og at banken burde øke sitt tapsanslag. Komiteen registrerer
således at Fokus Bank neppe kan sies å ha håndhevet
reglene om tapsføring unødig strengt i perioden
fra 1988 og frem til halvårsregnskapet for 1991.
Når det gjelder praksis i DnC/DnB
viser komiteen til at kommisjonen ikke har kjennskap
til materiale som tyder på at DnC/DnB i perioden
1988-91 la til grunn en strengere norm for sine tapsavsetninger
enn hva som fulgte av tapsforskriften og kravene til forsvarlig
regnskapsskikk, men at det er mye som tyder på at DnC/DnB
fulgte en strengere tapsføringspraksis enn Kreditkassen
og Fokus Bank.
Komiteen viser til at 1988-forskriften
ble erstattet av tapsforskriften av 14. november 1991, men at forskjellene
i all hovedsak er av formell og teknisk art og en videreføring
og presisering av 1987/88-forskriften samt av prinsipper
om god regnskapsskikk, uten særlig betydning for størrelsen
av bankenes tapsavsetninger. Komiteen har for øvrig
merket seg at ingen av høringsinstansene kom med noe generelt
innspill om at tapsforskriften forsterket krisen eller at forskriften
i sin alminnelighet innebar en innstramming sett i forhold til de
tidligere forskriftene.
Komiteen viser til at et eget
utvalg ble opprettet av Kredittilsynets styre for å vurdere
tapsforskriften bl.a. opp mot erfaringene fra bankkrisen. Utvalget
la frem sin vurdering våren 1998 og komiteen har
merket seg at utvalget ikke har foreslått noen ny tapsforskrift, men
konkluderer blant annet med at (s. 100):
«Gjeldende tapsforskrift er forsvarlig ut fra hva
som betraktes som god regnskapsskikk både i Norge og internasjonalt.»
Komiteen har merket
seg at i debatten om bankkrisen har det blitt hevdet at de norske
tapsforskriftene atskiller seg sterkt fra regelverk og praksis i
utlandet og at avvikene har gått i retning av strengere
krav og dermed større bokførte tap og at dette
har fått enkelte til å hevde at de norske tapsforskriftene
bidro vesentlig til å skape - eller iallfall til å forsterke
- bankkrisen i Norge. Komiteen vil her vise til at
regler om avsetning for tap på utlån kan baseres
på tre ulike modeller med ulike grader av skjønn. Komiteen viser
til at man kan legge til grunn markedsverdiprinsipper, innbringelsesverdi
eller ved at det bare skal føres konstaterte tap. Komiteen registrerer
at anvendelse av markedsverdiprinsipper anses som streng form for
regnskapsføring og at regler og praksis om tapsavsetninger
etter disse prinsippene er kjent fra Danmark og USA. Komiteen viser
videre til at en kan ta utgangspunkt i innbringelsesverdi, hvilket
innebærer at utlån skal regnskapsføres
med den verdi banken kan forvente å innbringe på utlånet. Komiteen konstaterer
at denne metoden er valgt i Norge og at en også kjenner
metoden fra bl.a. Sverige og England. Komiteen konstaterer
at det tredje system som kan legges til grunn går ut på at
det bare skal føres konstaterte tap. Komiteen registrerer
at ifølge kommisjonen har enkelte i debatten i Norge tatt
til orde for et slikt system, men viser til at kommisjonen imidlertid
ikke kjenner til at noe land i den vestlige verden anvender en metode
hvor man bare tapsfører konstaterte tap.
Komiteen registrerer at kommisjonen
således finner klart at de norske tapsavsetningsreglene
ikke er de strengeste i verden. Komiteen har merket
seg at Danmark og USA trolig har det strengeste regelverket, og
at det norske til dels er strengere enn det svenske. Komiteen har
imidlertid merket seg kommisjonens påpeking at det er likhetene
som er mest iøynefallende mellom det svenske og det norske
regelverket.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar til etterretning
kommisjonens påpeking av at det i ettertid har vært
rettet søkelys mot de store tilbakeføringene av
tapsavsetninger som har funnet sted etter krisen og at det blir
hevdet at disse tilbakeføringene beviser at tapsavsetningene
under krisen var for store, og at nullingen av aksjekapitalen i
de tre store bankene således skjedde på et galt
grunnlag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
påpeke at innføringen av de nye tapsforskriftene
skjedde kanskje på det minst fornuftige tidspunkt og forsterket
problemene for utsatte banker. I tillegg til å møte
konstaterte tap ble det også innført en forsterkning
om å utgiftsføre misligholdte lån som
tap, uten å kunne foreta en skjønnsmessig vurdering
av sikkerhet og mulighet for endret situasjon. De fremtidige tilbakeføringer
av tapsavsetninger viser dette og dersom mandatet for kommisjonens
undersøkelser hadde vært gitt en lengre utstrekning
i tid, ville muligens også verdien, som senere er fremkommet
av tapsavsetningene, vært sterkere. For øvrig
vil disse medlemmer påpeke at i den perioden
som er omhandlet i kommisjonen har det også skjedd dramatiske
endringer i ledelsen av de rammede forretningsbanker. Når
en ny ledelse ble innsatt til erstatning for en tidligere, ville det
selvsagt være den nye ledelsens og det nye styrets interesse å maksimalisere
tap og tapsavsetninger og tapsvurderinger på tidligere
engasjementer inngått av den forrige ledelsen, fordi den
forrige ledelsen derved ville få ansvaret for tapssituasjonen.
Samtidig ville en ny ledelse, som ved ekstraordinære store
tapsavsetninger på forrige ledelses engasjementer, kunne
nyte godt av situasjonen senere hen når tilbakeføring
av tidligere tapsavsetninger viste seg å være
store. En ny ledelse kunne da slå seg på brystet
og demonstrere hvor flinke de selv var, mens alle de store tap og
vanskeligheter skyldtes den foregående ledelse. Disse
medlemmer vil hevde at kommisjonen ikke har dekket denne problemstillingen
på en tilstrekkelig god måte. Disse medlemmer vil
hevde at bankenes egne vurderinger av behovet for og nødvendigheten
av tapsavsetninger også må vurderes i et slikt
perspektiv, hvor bankledelser og bankstyrer var interessert i å ivareta
sine egne interesser. Disse medlemmer vil hevde at
når det kan påpekes at bankkrisen var kjennetegnet
ved unormalt store tap, mens perioden senere har vært kjennetegnet
ved svært lave tap på utlån og tilbakeføringer
av tidligere tapsavsetninger, så demonstrerer dette korrekt-heten
i en slik analyse.
Komiteen registrerer
at tapene økte etterhvert dramatisk utover 1980-årene
og nådde en topp i 1991 med utlånstap på 16,9
mrd. kroner for forretningsbankene, hvilket utgjorde hele 5,9 pst.
av disse bankenes brutto utlån. Komiteen registrerer
for øvrig at mens bankkrisen var kjennetegnet ved unormalt
store tap, har perioden etter krisen vært kjennetegnet
ved svært lave tap på utlån.
Komiteen viser til at før
1987 var bokførte tap på utlån i høy
grad påvirket av det skattemessige regelverk. Komiteen registrerer
at for årene 1980-1986 lå forretningsbankenes årlige
en bloc-avsetninger nær opp til den tillatte grensen på 1
pst. av utlån, med unntak av 1980 og 1981. Komiteen registrerer
også at for 1986 var konstaterte tap i forretningsbankene
kommet opp i 0,6 pst. av utlån. Komiteen viser
også til at for å hindre at en slik sjablonmessig
avsetningsregel skulle føre til at bankene bygget opp store
skjulte reserver, ble det satt en øverste grense for en
bloc-fondets størrelse i forhold til utlånsvolum
som fra 1978 var 5 pst. av samlet utlån.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
vise til at den øvre grense på en bloc-fondets
størrelse i forhold til utlånenes volum på 5
pst. hindret bankene i å bygge opp en bedre reserve på en bloc-fondet,
og at formålet fra myndighetene var å hindre at
bankene bygget opp store skjulte reserver. Dette understreker myndighetenes
ansvar for bankkrisen, da myndighetene satte egne kortsiktige skatteinntekter foran
soliditeten i banknæringen, og derved må også myndighetene
ha et økonomisk ansvar for den krisen som senere oppsto
som følge av myndighetenes politikk og i tillegg slett
bankhåndverk.
Komiteen viser til
at ved den nye forskriften i 1987 ble tap på utlån
lik summen av nye konstaterte tap og beregnede tap, således
at beregnede tap var tap som ennå ikke var konstaterte,
men som på grunn av mislighold og vurdering av sikkerhet
ble forventet å ville oppstå.
Komiteen har merket seg at på bakgrunn
av tilgjengelig informasjon har det vært vanskelig for
kommisjonen å vurdere bankenes tapsstruktur i årene
1987-91. Komiteen har merket seg at da tapene begynte å melde
seg fra 1987, var det for utenforstående vanskelig å analysere
både den løpende utviklingen i konstaterte tap
og bankenes samlede avsetninger for fremtidige tap. Komiteen har
videre merket seg den kritikk som kommisjonen retter mot tilsynsmyndighetene
som i løpet av en såvidt lang periode som 1987-91 ikke
fikk etablert rapporteringsrutiner som gjorde det lettere å følge
med i tapsutviklingen i bankene. Komiteen registrerer
at kritikken også rettes mot bankene selv som gjennom sin
regnskapspraksis har gjort det unødig vanskelig for aksjonærene å sette
seg inn i den faktiske situasjonen i bankene.
Når det gjelder tapene i de tre største
bankene, DnB, Fokus og Kreditkassen, har komiteen merket
seg at kommisjonen ikke har noe grunnlag for å hevde at noen
av de tre bankene ved utgangen av 1991 hadde bygget opp betydelige
"skjulte reserver" i forhold til den underliggende tapsstrukturen
i bankenes utlånsportefølje.
Komiteen viser til at tapsforskriften
som trådte i kraft f.o.m. regnskapsåret 1992 innebar
en del endringer i bankenes tapsføring. Komiteen viser
til at mens forskriften tidligere bare omhandlet avsetninger på misligholdte
engasjementer, ble det fra 1992 presisert at bankene også skulle
vurdere avsetninger på engasjementer som ennå ikke
var misligholdt, men som ble vurdert til å være
tapsutsatt. Komiteen registrerer at en slik endring
nødvendigvis ville måtte føre til at
bankenes eget skjønn i større grad fikk påvirke
avsetningene. Komiteen registrerer for øvrig
at de nye tapsforskriftene av 1992 førte til at informasjonen
om bankenes tapsføring ble mer detaljert, jf. de svakheter
som ble påpekt for perioden 1987-91.
Komiteen viser til at ved utgangen
av 1992 hadde forretningsbankene samlede tapsavsetninger på 23
940 mill. kroner og at for perioden 1993-96 kom bankenes konstaterte
tap som var dekket av tidligere avsetninger opp i 17 962 mill. kroner. Komiteen registrerer
at de årlige konstaterte tapene holdt seg høye
frem til 1994, for så å falle med 30 pst. fra
1994 til 1995.
Når det gjelder tilbakeføringer
i tidsrommet 1993-96 registrerer komiteen at det
ikke foreligger vesentlig avvik mellom forretningsbanker og sparebanker. Komiteen viser
her til at tilbakeføringer vurdert i forhold til avsetninger
ved inngangen til 1993 utgjorde 27 pst. for sparebanker og 33 pst.
for forretningsbanker. Komiteen registrerer at samlet
har sparebankene og forretningsbankene hatt et svært likt
avsetningsmønster.
Komiteen kan ikke se at bankenes
tapsavsetninger i 1992 var for høye, og dermed at de kunne
hevdes å inneholde skjulte reserver.
Komiteen har merket seg at kommisjonens
gjennomgang av tapsutviklingen i bankene bekrefter inntrykket av
at en ikke uvesentlig del av tapsavsetningene fra bankkriseperioden
senere er blitt tilbakeført. Komiteen registrerer
at både for forretningsbankene og sparebankene ligger tilbakeføringsprosenten
i gjennomsnitt på 30-35 pst. og at av de tre bankene hvis aksjekapital
ble nullet, peker DnB seg ut med størst tilbakeføringer.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre,
viser til at når tilbakeføringene vurderes på grunnlag
av situasjonen under krisen, kan de imidlertid ikke i seg selv bevise
at avsetningene var for store idet dette først og fremst
skyldes den sterke oppgangen som har kjennetegnet norsk økonomi
etter krisen. Flertallet viser videre til at en så sterk
oppgang kort tid etter en kraftig lavkonjunktur vil måtte
innebære at tapsomfanget i bankene reduseres i forhold
til det omfang som det var grunn til å regne med før
oppgangen begynte å gjøre seg gjeldende. Flertallet registrerer
også at reglene om tapsavsetning åpner for en
betydelig grad av skjønn i vurderingen av størrelsen
på tapsavsetningen.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmet fra Høyre, viser her til at det
ikke er påvist noen endring i skjønnsutøvelsen
hos bankene i form av mildere vurdering etter at krisen er overstått,
således at en strengere utøvelse av skjønn under krisen skulle ha begrunnet påstanden
om at tapsavsetningene var for store under krisen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre,
finner at den økning i tapsavsetningene som fant sted på slutten
av 1980-tallet, først og fremst henger sammen med den økning
i omfanget av konstaterte tap som fant sted på denne tiden
og med at fremtidsutsiktene ble dystre.
Som flertallet har vist til ovenfor
er det blitt hevdet at bankkrisen med utgangspunkt i tapsforskriftene langt
på vei var en papirkrise. Flertallet har
merket seg at kommisjonen har kommet til at "et slikt syn åpenbart
ikke (er) korrekt". Flertallet viser til at årsaken
til bankenes store tap i perioden 1986-1993 hovedsakelig er at utlånsekspansjonen
på 1980-tallet gjorde mange banker svært risikoeksponert
og at nedgangstiden i årene 1986-93 bidro til å aksentuere
risikoen. Flertallet kan ikke se at det foreligger
grunnlag for å hevde at krisen skyldtes tapsforskriftene.
Flertallet viser for øvrig
til at for at regler om avsetning til fremtidige tap skal virke
optimalt bør de få anledning til å virke
over en viss tid før kriser inntreffer og det må bygges
opp god soliditet i bankene. Flertallet vil avslutningsvis
vise til at for Norges del var problemet at bankene gikk inn i en
nedgangskonjunktur med svak soliditet, ikke tapsforskriften som
sådan.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har
merket seg synspunktene til kommisjonen om at enkelte har hevdet
at bankkrisen med utgangspunkt i tapsforskriftene langt på vei
var en papirkrise, og kommisjonens anmerkning om at et slikt syn åpenbart
ikke er korrekt. Disse medlemmer vil imidlertid påpeke
at selv om ikke tapsforskriftene medførte at bankkrisen
bare var en papirkrise, kan man ikke se bort fra at krisen ble forsterket
som følge av dette. I denne sammenheng vil disse
medlemmer vise til boken "DnB - Banken som ble ranet forskriftsmessig"
av tidligere banksjef Damman. Disse medlemmer vil
også påpeke at når en stor del av tapsavsetningene,
som delvis forårsaket de store regnskapsmessige likviditetsproblemer
for bankene er tilbakeført senere, kan det også tyde
på en for streng skjønnsutøvelse av de
nye ledelsene og de nye bankstyrene i flere av de berørte
banker for å være på den sikre siden
og for å kunne nyte godt av å legge ansvaret på tidligere
ledelse og styrer, og selv høste æren når bank-resultatene
ble bedre som følge av tilbakeføring av tapsavsetninger. Disse
medlemmer mener at kommisjonens rapport ikke danner grunnlag
for å avvise at slike problemstillinger også kan
ha vært reelle. For øvrig vil disse medlemmer si
seg tilfreds med at det slås fast at bankene gikk inn i
en nedgangskonjunktur med for svak soliditet, noe som skyldtes myndighetenes
penge- og kredittpolitikk med tilførsel av alt for billige
lån fra Norges Banks side, samt restriksjoner på bankenes
mulighet for å sette av skattebetingede tapsavsetninger
og myndighetenes lettvinte godkjennelse av ansvarlig lånekapital
fremfor å forlange økning av aksjekapitalen.
Komiteen viser til
at i større utstrekning enn i andre næringer oppstilles
det lovfestede minimumskrav til den ansvarlige kapital i finansinstitusjoner, derunder
banker. Komiteen viser videre til at bankkrisen med
stor tydelighet viste at de store norske forretningsbankene ikke
hadde tilstrekkelig soliditet til å møte en alvorlig
nedgangskonjunktur. Komiteen vil påpeke
at dette kan skyldes at de lovfestede soliditetskravene i årene
før krisen var for lave eller det kan også skyldes
at krisen var så alvorlig at bankene hadde hatt problemer
selv med en bedre soliditet.
Komiteen registrerer for øvrig
at spørsmålet om bankenes soliditet er blitt gjenstand
for påfallende lite oppmerksomhet i debatten om bankkrisen.
Det er også komiteens syn at dette spørsmålet
er av avgjørende betydning for å forstå krisen.
Komiteen registrerer at kapitaldekningskravet
til bankene i henhold til lovgivningen over tid har blitt redusert
fra lov om aksjebanker fra 1924 og frem til bankkrisen. Komiteen viser
til at ifølge 1924-loven måtte bankens samlede
forpliktelser ikke overstige 10 ganger aksjekapitalen og at dette
kravet ble redusert ved forretningsbankloven av 1961 slik at aksjekapitalen
tillagt fonds ikke måtte være mindre enn 8 pst.
av bankens forpliktelser. Komiteen viser videre til
at kapitaldekningskravet ble satt ned til 6,5 pst. ved lovendringen
i 1972.
Komiteen viser til Bankdemokratiseringsutvalget (NOU
1976:52) som bl.a. hadde som oppgave å vurdere om de gjeldende
bestemmelser om kapitaldekning var hensiktsmessige. Komiteen viser
til at etter utvalgets oppfatning ville den gjeldende kapitaldekningsregulering
ikke alene (s. 126)
"… gi tilstrekkelig sikkerhet for innskyterne
og for opprettholdelsen av virksomheten ved en sterk generell konjunkturnedgang
eller ved et konjunkturtilbakeslag som er lokalt eller bransjemessig
begrenset." (NOU 1976:52 s. 156.)
Komiteen viser til utvalgets
oppsummering:
«Det er derfor egentlig bare i forbindelse med uforsiktig
forretningsførsel som påfører banker
unormalt store tap at egenkapital kan gi tilstrekkelig sikkerhet for
bankens innskytere og andre fordringshavere." (NOU 1976:52 s. 156.)
Komiteen viser for øvrig
til at Bankdemokratiseringsutvalget valgte ikke å foreslå endringer
i kapitaldekningsreglene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
påpeke at Bankdemokratiseringsutvalget og myndighetene
ikke foreslo endringer i kapitaldekningsreglene på tross
av at man var oppmerksom på at disse også hadde
betydning for opprettholdelse av virksomheten ved en sterk generell
konjunkturnedgang eller ved et konjunkturtilbakeslag, så medfører
dette i hvert fall et moralsk, om ikke et rettslig ansvar for at soliditeten
i bankene ikke var god nok. Særlig mindre bankaksjonærer
måtte kunne påregne at myndigheter som gikk igjennom
disse problemstillinger opptrådte forsvarlig og seriøst,
og derfor naturlig trakk den slutning at sikkerheten ved investeringer
i bankaksjer var, som mange kalte det, "sikker som banken".
Når det gjelder bruken av ansvarlig
lånekapital viser komiteen til at allerede
aksjebankloven fra 1924 åpnet for å likestille
aksjekapital og såkalt ansvarlig lånekapital. Komiteen har
videre merket seg at denne adgangen var lite benyttet, men at bankenes interesse
for ansvarlig lånekapital økte mot slutten av 1970-årene. Komiteen viser
til at i 1981 utgjorde ansvarlig lånekapital 38 pst. av
aksjekapital og fonds. Komiteen registrerer at økningen
bidro til at Finansdepartementet i 1984 ga retningslinjer for opptak
av ansvarlig lånekapital. Komiteen viser
til at dette medførte at ansvarlig lånekapital
frem til 1986 ikke fikk utgjøre mer enn 50 pst. av bankens
egenkapital, mens det f.o.m. 1987 ble tillatt å ha like
store deler ansvarlig lånekapital og egenkapital.
Når det gjelder forretningsbankenes
bruk av ansvarlig lånekapital viser komiteen til
at DnC, Kreditkassen og Bergen Bank i 1987 fikk godkjent søknad
om tillatelse til å ta opp såkalt evigvarende
ansvarlig lånekapital og at dette førte til at
andelen av ansvarlig lånekapital gikk betydelig opp. Komiteen har
merket seg at dette i særlig grad gjaldt Kreditkassen slik
at banken fra 1987 har mer ansvarlig lånekapital enn egenkapital. Komiteen registrerer
at også i andre forretningsbanker, bl.a. DnC og Bergen
Bank, økte den ansvarlige lånekapitalen i samme
perioden, slik at ved utgangen av 1990 utgjorde den ansvarlige lånekapitalen
i forretningsbankene 74 pst. av aksjekapital og fonds.
Komiteen har merket seg at bruken
av ansvarlig lånekapital ifølge kommisjonen hadde
flere fordeler for bankene ved at den normalt var både
en billigere kapitalkilde enn aksjekapital og lettere tilgjengelig
enn aksjekapital. Komiteen viser også til
at ansvarlig lånekapital hadde klare ulemper blant annet
ved at den, ifølge kommisjonen, kvalitativt er dårligere
enn aksjekapital og fonds, som skyldes at aksjekapital og fonds kan
benyttes til dekning av ethvert tap, mens ansvarlig lånekapital
som hovedregel bare kommer til anvendelse ved avvikling av en bank. Komiteen registrerer
at ansvarlig lånekapital beskytter bankens kreditorer,
derunder innskyterne, men øker risikoen for bankens aksjonærer
ettersom aksjekapitalen reelt sett må bære risikoen
for de økte utlånene den ansvarlige kapitalen åpner
for. Komiteen viser til at denne forskjellen kom
klart frem under bankkrisen, da ingen tap ble belastet den ansvarlige
lånekapitalen i de tre store forretningsbankene hvis aksjer
ble nedskrevet til null. Komiteen viser også til
at det store opptaket av ansvarlig lånekapital innebar
at bankene i betydelig grad kunne øke sine utlån. Komiteen registrerer således
at større begrensninger på adgangen til å benytte
ansvarlig lånekapital hadde kunnet bidra til å begrense
utlånsekspansjonen i bankene.
Komiteen registrerer at reglene
om forretningsbankenes kapitaldekning ble endret tidlig i 1990-årene således
at norske forretningsbanker til enhver tid skulle ha en kapitaldekning
på minimum 8 pst., et krav som bankene måtte ha
innfridd innen 1. januar 1993, i tillegg skulle alle finansinstitusjoner
- også banker - ha "forsvarlig kapitaldekning til enhver
tid". Komiteen viser til at utgangspunktet for 8
pst.-kravet skrev seg fra de nye kapitaldekningsreglene som var
utarbeidet av en internasjonal komité (BIS - Bank of International Settlements)
som besto av representanter fra nasjonalbanker og tilsynsmyndigheter
i ti sentrale industriland. Komiteen viser til at
formålet med reglene var å legge til rette for
styrket soliditet og stabilitet i det internasjonale banksystemet,
og å harmonisere nasjonale regelverk for å skape
like konkurransevilkår. Komiteen viser for øvrig
til at under arbeidet med anbefalingen samarbeidet BIS tett med
EU, som 18. desember 1989 gjennomførte BIS-anbefalingen
ved eget direktiv.
Komiteen registrerer at når
endringene ble gjennomført i Norge var det også på bakgrunn
av erfaringene fra bankkrisens første år som viste
at bankenes soliditet var lavere enn ønskelig.
Når det gjelder kapitaldekningen i
de tre største forretningsbankene registrerer komiteen at
Kreditkassen og den senere DnB (Bergen Bank og DnC) hadde omtrent
samme kapitaldekning gjennom første halvdelen av 1980-tallet
og at de alle lå over minstekravet på 6,5 pst. Komiteen registrerer
for øvrig at en viktig årsak til at kapitaldekningen
i bankene holdt seg såvidt stabil gjennom en periode med
høy utlånsvekst var opptak av ansvarlig lånekapital.
Komiteen viser til at kommisjonen
konkluderer med at en opplagt grunn til at egenkapitalen i DnB, Kreditkassen
og Fokus Bank gikk tapt under krisen var at den var for lav ved
inngangen til krisen.
Komiteen vil også vise
til de beregninger som SNF har utført på oppdrag
for kommisjonen om økt soliditet for å gjøre
bankene sterkere til å tåle tap. Komiteen registrerer
at beregningene klart viser den manglende soliditet som medvirkende årsak
til krisen. Komiteen konstaterer også at
kommisjonens oppfatning er at bankenes svake soliditet har vært
av avgjørende betydning for bankkrisen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke
at bankene i utgangspunktet selv må bære hovedansvaret
for sin soliditet. Flertallet viser til at dette
ansvaret har ikke de store norske forretningsbanker tatt tilstrekkelig alvorlig
og har merket seg at en i kommisjonens gjennomgang av de store norske
bankene på 1980-tallet finner lite fokus på soliditeten. Flertallet vil
også påpeke at på samme måte
som dagens 8 pst.-krav var 6,5 pst.-kravet et minimumskrav slik
at en bank som hadde kapitaldekning ned mot dette nivået
følgelig hadde en minimumssoliditet. Flertallet vil
ytterligere påpeke at soliditet på minste tillatte
nivå innebærer en fare for bankens drift ettersom
en bank med minimumsdekning ikke tåler underskudd før
den ikke lenger tilfredsstiller lovens krav. Flertallet vil
derfor understreke at bankene selv i stor grad må ta ansvaret
for at de gikk inn i kriseårene med svak soliditet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
av den oppfatning at hovedansvaret for at bankvesenets soliditet
er tilfredsstillende ligger hos landets myndigheter som står
for regulering, tilsyn og lovgivning for bankvesenet. Det er også slik
i et samfunn at landets innbyggere forutsetter at landets myndigheter
sørger for at bankvesenets grunnplanke er nettopp soliditet,
både av hensyn til långivere og låntakere,
men også av hensyn til aksjonærer, særlig
småaksjonærer. Når myndighetene gradvis
endret reglene og i stor grad tillot ansvarlig lånekapital
som egenkapital, uten at det var omfattende informasjonstiltak overfor bankaksjonærer
om den svekkelse av deres stilling dette medførte, så påtok
myndighetene seg et betydelig ansvar, i hvert fall moralsk, om ikke
rettslig, for den manglende soliditet som var i bankvesenet og som
ble grunnlag for bankkrisen.
Komiteen vil påpeke
at også myndighetene må bære en del av
ansvaret for bankenes soliditet ved at kapitaldekningskravene i
Norge isolert sett var relativt lave frem til innføringen
av BIS-reglene i 1992.
Komiteen konstaterer at fra 1924
frem til 1990 ble kapitaldekningskravene til norske banker stadig
justert ned. Komiteen har merket seg at det ser ikke
ut til at rene soliditetsbetraktninger sto sentralt i de vurderinger
som lå til grunn for disse endringene, derimot var nedreguleringene
i stor grad motivert ut fra det faktum at bankene slet med å oppfylle
lovgivningens krav. Komiteen registrerer således
at svak faktisk soliditet altså førte til at kravene
ble lempet på en måte som førte til enda
svakere soliditet.
Komiteen viser til at bl.a. Bankinspeksjonen
og Bankforeningen gikk imot nedbyggingen av lovens minimumskrav
uten at dette ble tillagt avgjørende vekt. Komiteen vil
i denne sammenheng også vise til de svakheter ved kapitaldekningsreguleringen
som Bankdemokratiseringsutvalget ovenfor har gitt uttrykk for. Komiteen registrerer
således at selv om både lovgivere og forvaltningsmyndigheter
kjente til disse betraktningene, ble det ikke gjort noe forsøk
på å bygge opp bankenes soliditet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartietvil påpeke at det er betenkelig å legge
hovedansvaret for bankkrisen på bankene når det
fremkommer at selv Bankforeningen, som er foreningen til bankene,
gikk imot nedbygging av lovens minimumskrav til kapitaldekning,
også dette sammen med Bankinspeksjonen, men at de politiske
myndigheter ikke tilla dette rådet avgjørende
vekt.
Komiteen vil påpeke
at en kapitaldekningsgrad på 6,5 pst. nok kunne sies å være
tilstrekkelig i et system med stram kredittrasjonering, men ved
liberaliseringen av kredittmarkedet økte imidlertid bankenes
muligheter for å utsette seg for større risikoeksponering
og da burde kapitaldekningskravet ha vært økt
tilsvarende. Komiteen viser til at ved gjennomføringen
av bankliberaliseringen i Norge var soliditetsbetraktninger imidlertid
lite fremtredende.
Komiteen har allerede vist til
den økning av ansvarlig lånekapital som skjedde
fra slutten av 1970-årene og vil understreke at en viktig årsak
til den svake soliditeten i norske banker ligger i myndighetenes
godkjennelse av ansvarlig lånekapital og bankenes bruk
av den adgang til å benytte slik kapital som dermed sto åpen. Komiteen viser
også til at myndighetenes godkjennelse av en større
andel ansvarlig lånekapital skjedde kort tid etter bankliberaliseringen
og i en periode med meget sterk ekspansjon i bankene. Komiteen registrerer
at på denne tid var Kredittilsynet også bekymret
for soliditeten i bankene, som stadig gikk ned. Komiteen har
her merket seg kommisjonens kommentar (s. 136):
«Sett på denne bakgrunn er det vanskelig å forstå at myndighetene
ukritisk godtok nye store opptak av ansvarlig lånekapital
på bekostning av kravet om egenkapital. Siden endringen
også åpnet for ytterligere utlånsvekst
og - dermed - for høyere risiko var dette i realiteten å bære
ved til bålet.»
Komiteen konstaterer
at den svake soliditeten i de store norske forretningsbankene fra
midten av 1980-tallet ledet til at bankene ikke hadde noe reelt
førstelinjeforsvar mot den sterke nedgangskonjunkturen. Komiteen viser
til at strengere kapitaldekningskrav og mindre aksept for ansvarlig
lånekapital, ville virket hemmende på ekspansjonen
i bankene og bedret bankenes soliditet. Men det er vanskelig å si
hvilke følger dette ville ha hatt for bankkrisens forløp.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
imidlertid påpeke at strengere kapitaldekningskrav og mindre
aksept for ansvarlig lånekapital, som ville virket hemmende
på ekspansjonen i bankene og bedret bankenes soliditet,
selvsagt må sies å ha vært en medvirkende
faktor til bankkrisen, noe som synliggjør myndighetenes
ansvar.
Når det gjelder soliditetens betydning
for å komme gjennom en alvorlig økonomisk nedgangsperiode,
vil komiteen vise til at banktapene også var
svært store i Sverige, Danmark og England, men at de aller
fleste bankene kom seg gjennom 1988-93 uten alvorlig mén. Komiteen registrerer
som et fellestrekk at bankene i disse landene gjennomgående
var mer solide enn i Norge, og at de i mindre grad hadde tatt opp
ansvarlig lånekapital.
Komiteen registrerer at det i
debatten er hevdet at innføringen av kravet til 8 pst.
kapitaldekning i perioden 1990-92 bidro til å forsterke
bankkrisen. Komiteen registrerer også at
de nye kapitaldekningsreglene skapte problemer for mange banker. Komiteen vil imidlertid
vise til at de norske bankene som dette særlig hadde betydning
for, hadde god kunnskap om BIS-reglene og derfor tid til å forberede
seg på det nye regelregimet. Komiteen vil
for øvrig påpeke at unnlatelse av å innføre
BIS/EU-regelverket i Norge, ifølge kommisjonen,
etter alt å dømme ville hatt svært negativ
virkning for tilliten til norske banker og til norsk finansvesen
generelt.
Komiteen har merket seg kommisjonens
syn om at det ikke er grunnlag for å kritisere at nye og
strengere regler om kapitaldekning ble innført fra 1990
med full virkning fra 1. januar 1993. Komiteen viser
for øvrig til kommisjonens uttalelse (s. 137):
«Og selv om man skulle være uenig i dette
syn, var tidspunktet for innføringen av de nye reglene
uten avgjørende betydning for håndteringen av
krisen i de tre store forretningsbankene.»