3.1 Regler og praksis for bankenes regnskapsføring av tap på utlån.

En viktig del av debatten om bankkrisen har nettopp handlet om regelverket for tapsføring. Det har bl.a. vært hevdet at reglene i Norge var strengere enn i andre land, og at bankkrisen var en papirkrise forårsaket av langt strengere tapsforskrifter enn det som var hensiktsmessig og nødvendig.

Kommisjonen viser til at det ofte har vært hevdet at man før tapsforskriften av 1987 bare regnskapsførte konstaterte tap, og at tapsforskriften innførte et nytt og strengere regime hvor også beregnede tap skulle regnskapsføres. Kommisjonen anfører at slike påstander hviler på en misforståelse. Også tidligere skulle man regnskapsføre så vel konstaterte som beregnede tap, og dette ble gjort i mange banker. Hovedinnholdet av tapsforskriften av 1987 var en presisering av hva som fulgte av det opprinnelige regelverk samt av god regnskapsskikk.

Det er derimot riktig at 1987-forskriften begrenset bankenes skjønn når et lån skulle regnes som misligholdt og hvilke verdier man skulle tillegge underliggende sikkerheter. Formålet med tapsforskriften var nettopp å sørge for en mer ensartet praksis i bankene.

Kommisjonen finner det klart at de norske tapsavsetningsreglene ikke var de strengeste i verden og kan ikke se at det norske regelverket under krisen på noe vesentlig punkt var i utakt med regelverket i andre land som det i denne relasjon er grunn til å se hen til. Totalt sett er likheten mellom regelverkene i de ulike land - derunder Norge - mer påfallende enn ulikhetene.

Kommisjonen finner heller ikke grunn til å kritisere Kredittilsynet fordi tapsforskriften ble satt i verk fra 1987. På denne tiden var det ingen som forutså at en dyp økonomisk krise snart skulle ramme Norge og Vest-Europa. Forskriften innebar heller ikke den sterke innstramning som mange har hevdet. Og den viktigste endring som kom med 1992-forskriften var større adgang til skjønn over tapsavsetningenes størrelse.

Kommisjonen viser til at en ikke uvesentlig del av tapsavsetningene har blitt tilbakeført etter bankkrisen. Men dette beviser ifølge kommisjonen ikke i seg selv at tapsavsetningene under krisen var for store. Deler av tilbakeføringene må snarere forstås på bakgrunn av den sterke oppgangen i norsk økonomi fra 1993. Tallene gir heller ingen indikasjon på at bankenes skjønn da de fastsatte tapsavsetningenes størrelse var særskilt streng under krisen. Dette gjelder i forhold til praksis både før og etter krisen.

Kommisjonen ser intet grunnlag for å hevde at det var tapsforskriften som skapte krisen. Det var ikke tapsforskriften som medførte det store antallet misligholdte lån og konkurser.

Kommisjonen viser til at årsaken til bankenes store tap i 1986-93 ligger hovedsakelig i at utlånseksplosjonen på 1980-tallet gjorde mange av bankene svært risikoeksponerte. Nedgangstiden etter 1986 understreket denne risikoen. I kombinasjon med svak soliditet ga dette til dels katastrofale resultater.

Totalt sett ga tapsforskriften etter kommisjonens oppfatning hensiktsmessige regler. Den form for tapsføring som regelverket ga anvisning på, medførte riktignok den form for asymmetri at bankene regnskapsførte forventede tap, men ikke forventede inntekter. Men dette problemet bør etter kommisjonens syn løses ved å sørge for at bankene har så god soliditet at de som hovedregel kan bære følgene av slik asymmetri.

3.2 Kapitaldekning og soliditet i banker

Når det gjelder kapitaldekning og soliditet i banker viser kommisjonen til at i større utstrekning enn andre næringsdrivende er finansinstitusjoner, derunder banker, underkastet lovfestede minstekrav til ansvarlig kapital. Kommisjonen finner det overraskende at bankenes soliditet har fått så liten oppmerksomhet i debatten om bankkrisen. Etter kommisjonens syn er dette spørsmålet helt sentralt for å forstå bankkrisen.

Etter kommisjonens syn må bankene i utgangspunktet selv bære ansvaret for sin soliditet. Dette ansvaret var det mange banker i Norge som ikke tok tilstrekkelig alvorlig på 1980-tallet.

Men kommisjonen mener at også myndighetene må bære sin del av ansvaret for den svake soliditeten i mange banker. Selv om myndighetene var klar over at nivået var lite tilfredsstillende, ble ikke bankenes soliditet viet særlig oppmerksomhet.

Den økning i bankenes risikoeksponering som fulgte av bankliberalisering og sterk utlånsvekst burde ifølge kommisjonen ha vært fulgt opp av økte krav til bankenes soliditet. I stedet godtok myndighetene den kvalitetsforringelse som fulgte av økt bruk av ansvarlig lånekapital. Slik kapital kunne bare angripes ved avvikling av en bank, ikke for å dekke løpende tap i banker som skulle drives videre. Dessuten gjorde den økende bruken av ansvarlig lånekapital det lettere for bankene å øke sine utlån. Etter kommisjonens syn er det derfor kritikkverdig at myndighetene åpnet for økt bruk av ansvarlig lånekapital i en periode preget av meget sterk utlånsvekst.

Kommisjonen viser til at den svake soliditeten fra midten av 1980-tallet ledet til at mange banker ikke hadde noe reelt førstelinjeforsvar mot sterke nedgangskonjunkturer. Da krisen kom, var mange av dem allerede nede på lovens minstenivå. Dette ga liten motstandskraft mot tap på utlån. I land som Danmark, England og Sverige hadde mange av de største bankene derimot en soliditet som satte dem i stand til selv å håndtere store tap.

Kommisjonen ser på den svake soliditeten som en viktig årsak til den krisen som mange banker i Norge kom opp i.

3.3 Komiteens merknader

3.3.1 Regler og praksis for bankenes regnskapsføring av tap på utlån

Komiteen har merket seg at det ifølge kommisjonen har vært hevdet at reglene om tapsavsetninger i Norge var langt strengere enn i andre land, og at bankkrisen langt på vei var en papirkrise forårsaket av langt strengere tapsforskrifter enn det som var hensiktsmessig og nødvendig.

Komiteen viser til at det frem til 1987 ikke var gitt særlige regler i lov eller forskrift for hvordan forretnings- og sparebanker skulle vurdere og regnskapsføre misligholdte og tapsutsatte låneengasjementer og at det heller ikke fantes retningslinjer fra Bankinspeksjonen eller senere Kredittilsynet.

Komiteen viser imidlertid til at bankene likevel var bundet av tilsvarende regler i regnskaps- og banklovgivningen samt av prinsipper for god regnskapsskikk. Komiteen konstaterer at både ordlyden i bank-, regnskaps- og aksjeselskapslovgivningen og de prinsipper som disse bestemmelsene bygger på, gjør det klart at bankene også før 1987 hadde plikt til å vurdere verdien av misligholdte eller tapsutsatte låneengasjementer.

Komiteen har videre merket seg kommisjonens syn om at spørsmålet om bankene endret sin praksis etter at tapsforskriften ble innført i 1987 er sammensatt. Komiteen viser til at bankenes regnskapsmessige tapsavsetninger i høy grad var påvirket av det skatterettslige regelverk, jf. adgangen til en bloc-avsetning for tap på utlån og garantier (Enbloc-fond er tidligere avsetning i finansinstitusjonenes regnskaper til dekning av fremtidige tap på utlån. Avsetningen ble foretatt samlet for hele utlånsmassen og ikke for de enkelte lån.) Komiteen viser i denne sammenheng til at dette innebar at bankene i stedet for avsetninger for faktisk konstaterte tap, samt for beregnede fremtidige tap, fikk anledning til sjablonmessig å sette av årlige skattemessig betingede avsetninger på 1 pst. av utlånsmassen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at begrensningen på 1 pst. av mulighetene til skattemessig betingede avsetninger på utlånsmassen var fastsatt av myndighetene, og vil påpeke at dersom myndighetene hadde vært mer interessert i bankenes soliditet og vist fornuft på dette området, ville grensen på 1 pst. vært høyere, slik at de skattemessige avsetninger som bankene hadde foretatt ville ha vært langt større, og bankene ville derfor vært langt mer forberedt på en eventuell krise ved at utlån ble misligholdt.

Komiteen viser videre til at det påpekes at bruken av en bloc-avsetningene kan ha ledet til at bankene i liten grad skilte mellom konstaterte og beregnede tap så lenge man holdt seg innenfor 1 pst.-grensen. Når det gjelder i hvilken grad det ble foretatt gjennomganger av utlånsmassen med sikte på å avdekke fremtidige tap, har komiteen merket seg kommisjonens inntrykk av at bankene hadde ulik praksis på dette området ved at enkelte banker foretok gjennomgående kontroller og foretok tapsavsetninger til beregnede tap som en følge av dette, mens andre banker var tilfreds med å foreta 1 pst.-avsetninger så lenge dette dekket mer enn de konstaterte tap.

Når det gjelder forholdet mellom konstaterte og beregnede tap viser komiteen til at i perioden frem til midten av 80-tallet foretok bankene som et gjennomsnitt tapsavsetninger som var større enn de konstaterte tap.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det faktum at når bankene avsatte det maksimale av skattemessige betingede avsetninger på en bloc-fondet til å møte fremtidige tap, så viser det at bankene var innstilt på å styrke soliditeten og være konservative når det gjaldt sikkerheten, men at det var myndighetenes begrensinger som hindret bankene fra å kunne følge en forsiktig linje.

Komiteen viser for øvrig til at banker som i særlig grad ble berørt av bankkrisen, f.eks. Kreditkassen, DnC og Bergen Bank, foretok tapsavsetninger på 1 pst. av utlån selv om dette overskred de konstaterte tapene for 1984-86. Komiteen registrerer således at det altså ikke er grunnlag for å hevde at bankene frem til 1987 bare førte konstaterte tap. Komiteen viser for øvrig til at det ikke lar seg hevde at bankene før 1986-87 hadde rett til å vente til et tap var endelig konstatert, f.eks. ved konkursutlodning, før tapet skulle regnskapsføres. Komiteen registrerer at dette også var Bankforeningens syn, jf. brev av 4. desember 1986 til Kredittilsynet, der det bl.a. heter (s. 120):

«Den enkelte bank vil likevel være bundet av det overordnede prinsipp om at regnskapet skal følge god regnskapsskikk. Dette innebærer bl.a. at konstaterte tap skal avskrives, og videre at man uavhengig av uformelle kriterier som konkursbehandling, tvangsauksjoner e.l. skal foreta avskrivning når nøkterne vurderinger tilsier at tap vil oppstå og ikke vente til det definitivt er konstatert hvor stort tapet blir.»

Komiteen har merket seg at den kraftige utlånsveksten på 1980-tallet medførte at bankenes en bloc-fond ikke klarte å holde følge med den totale utlåns-massen og viser til at fra 1983 til 1985 sank forretningsbankenes en bloc-fond fra 3,9 pst. til 3,1 pst. av totale utlån. Komiteen registrerer at tidspunktet for dette var uheldig og at dette ikke var i samsvar med at en bloc-fondene skulle utgjøre 5 pst. av utlånsmassen.

Komiteen konstaterer at Kredittilsynet utferdiget retningslinjer for tapsvurdering av 20. januar 1987. Komiteen konstaterer videre at retningslinjene bare omfattet tapsføring for misligholdte engasjementer og at de fikk selvstendig betydning bare for regnskapsåret 1986 og bare i den grad bankene frivillig fulgte dem opp.

Komiteen har videre merket seg at retningslinjene ble erstattet av forskrift av 23. november 1987 om tapsføring på misligholdte lån som bare innebar en presisering av hva som fulgte av det opprinnelige regelverket og av god regnskapsskikk, samt at ny forskrift ble gitt 12. desember 1988 som utelukkende inneholdt endringer av teknisk art. Komiteen har ellers merket seg at høringsbehandlingen av 1987-forskriften ikke resulterte i kommentarer om at tapsforskriften ville medføre en uheldig praksisendring som ville forverre bankenes regnskapsmessige stilling. Komiteen viser også til Kredittilsynets rundskriv ultimo 1989 hvor det ble presisert at tapsforskriften ikke var å anse som uttømmende, men at kravet til god regnskapsskikk innebar at bankene også skulle vurdere risikoen for tap på ikke-misligholdte engasjementer og eventuelt foreta tapsavsetninger.

Når det gjelder i hvilken grad tapsforskriften av 1987-88 innebar at bankenes praksis ble endret, vil komiteen vise til at bankene før tapsforskriften sjablonmessig satte av betydelige midler til fremtidige og latente tap. Komiteen registrerer her at de beregninger kommisjonen har foretatt viser at forholdet mellom de årlige konstaterte tap og avsetninger for fremtidige tap (beregnede tap etter 1987) ikke endret seg vesentlig etter 1987. Komiteen registrerer videre at det derfor ikke lar seg hevde at bankene før 1987 ikke foretok avsetninger til fremtidige tap. Komiteen registrerer for øvrig at idet omfanget av konstaterte og beregnede tap i årene forut for og under krisetoppen i de bankene som var dårligst stilt, kom over 1pst.-grensen for skattebegunstigede avsetninger til en bloc-fond, kan i seg selv hovedårsaken til den store økningen i tapsføring ikke ha ligget i den nye tapsforskriften. Komiteen vil vise til at den reelle praksisendring lå i at bankene gikk over fra en sjablonmessig tapsvurdering, som medførte tilstrekkelige tapsavsetninger i tider med lave og moderate tap, til en vurdering av fremtidige tap på det enkelte misligholdte engasjement.

Komiteen har på denne bakgrunn merket seg kommisjonens konklusjon om at økningen i kostnadsførte tap fra 1987 ikke kan tillegges innføringen av 1987-forskriften.

Når det gjelder de bankene som i særlig grad ble berørt av bankkrisen og deres praktisering av tapsforskriften fra 1988 til 1. halvår 1991 har komiteen merket seg at Kreditkassen frem til annet kvartal 1991 underrapporterte beregnede tap. Komiteen viser også til at Børsens ileggelse av gebyr overfor Kreditkassen som er omtalt ovenfor, også var basert på at tapene var fastsatt lavere enn det var grunnlag for.

Komiteen må således kunne legge til grunn at Kreditkassen ikke anvendte tapsforskriften på en strengere måte enn hva som fulgte av forskriften selv og prinsipper for god regnskapsskikk. Komiteen har merket seg kommisjonens påpeking av at bankens praksis tvert imot var et eksempel på svært lempelig praktisering av tapsforskriften.

Komiteen har videre merket seg at Kredittilsynet i forbindelse med to inspeksjoner i Fokus Bank høst og vinter 1990 konkluderte henholdsvis at tapene på årsbasis var undervurdert og at banken burde øke sitt tapsanslag. Komiteen registrerer således at Fokus Bank neppe kan sies å ha håndhevet reglene om tapsføring unødig strengt i perioden fra 1988 og frem til halvårsregnskapet for 1991.

Når det gjelder praksis i DnC/DnB viser komiteen til at kommisjonen ikke har kjennskap til materiale som tyder på at DnC/DnB i perioden 1988-91 la til grunn en strengere norm for sine tapsavsetninger enn hva som fulgte av tapsforskriften og kravene til forsvarlig regnskapsskikk, men at det er mye som tyder på at DnC/DnB fulgte en strengere tapsføringspraksis enn Kreditkassen og Fokus Bank.

Komiteen viser til at 1988-forskriften ble erstattet av tapsforskriften av 14. november 1991, men at forskjellene i all hovedsak er av formell og teknisk art og en videreføring og presisering av 1987/88-forskriften samt av prinsipper om god regnskapsskikk, uten særlig betydning for størrelsen av bankenes tapsavsetninger. Komiteen har for øvrig merket seg at ingen av høringsinstansene kom med noe generelt innspill om at tapsforskriften forsterket krisen eller at forskriften i sin alminnelighet innebar en innstramming sett i forhold til de tidligere forskriftene.

Komiteen viser til at et eget utvalg ble opprettet av Kredittilsynets styre for å vurdere tapsforskriften bl.a. opp mot erfaringene fra bankkrisen. Utvalget la frem sin vurdering våren 1998 og komiteen har merket seg at utvalget ikke har foreslått noen ny tapsforskrift, men konkluderer blant annet med at (s. 100):

«Gjeldende tapsforskrift er forsvarlig ut fra hva som betraktes som god regnskapsskikk både i Norge og internasjonalt.»

Komiteen har merket seg at i debatten om bankkrisen har det blitt hevdet at de norske tapsforskriftene atskiller seg sterkt fra regelverk og praksis i utlandet og at avvikene har gått i retning av strengere krav og dermed større bokførte tap og at dette har fått enkelte til å hevde at de norske tapsforskriftene bidro vesentlig til å skape - eller iallfall til å forsterke - bankkrisen i Norge. Komiteen vil her vise til at regler om avsetning for tap på utlån kan baseres på tre ulike modeller med ulike grader av skjønn. Komiteen viser til at man kan legge til grunn markedsverdiprinsipper, innbringelsesverdi eller ved at det bare skal føres konstaterte tap. Komiteen registrerer at anvendelse av markedsverdiprinsipper anses som streng form for regnskapsføring og at regler og praksis om tapsavsetninger etter disse prinsippene er kjent fra Danmark og USA. Komiteen viser videre til at en kan ta utgangspunkt i innbringelsesverdi, hvilket innebærer at utlån skal regnskapsføres med den verdi banken kan forvente å innbringe på utlånet. Komiteen konstaterer at denne metoden er valgt i Norge og at en også kjenner metoden fra bl.a. Sverige og England. Komiteen konstaterer at det tredje system som kan legges til grunn går ut på at det bare skal føres konstaterte tap. Komiteen registrerer at ifølge kommisjonen har enkelte i debatten i Norge tatt til orde for et slikt system, men viser til at kommisjonen imidlertid ikke kjenner til at noe land i den vestlige verden anvender en metode hvor man bare tapsfører konstaterte tap.

Komiteen registrerer at kommisjonen således finner klart at de norske tapsavsetningsreglene ikke er de strengeste i verden. Komiteen har merket seg at Danmark og USA trolig har det strengeste regelverket, og at det norske til dels er strengere enn det svenske. Komiteen har imidlertid merket seg kommisjonens påpeking at det er likhetene som er mest iøynefallende mellom det svenske og det norske regelverket.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar til etterretning kommisjonens påpeking av at det i ettertid har vært rettet søkelys mot de store tilbakeføringene av tapsavsetninger som har funnet sted etter krisen og at det blir hevdet at disse tilbakeføringene beviser at tapsavsetningene under krisen var for store, og at nullingen av aksjekapitalen i de tre store bankene således skjedde på et galt grunnlag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at innføringen av de nye tapsforskriftene skjedde kanskje på det minst fornuftige tidspunkt og forsterket problemene for utsatte banker. I tillegg til å møte konstaterte tap ble det også innført en forsterkning om å utgiftsføre misligholdte lån som tap, uten å kunne foreta en skjønnsmessig vurdering av sikkerhet og mulighet for endret situasjon. De fremtidige tilbakeføringer av tapsavsetninger viser dette og dersom mandatet for kommisjonens undersøkelser hadde vært gitt en lengre utstrekning i tid, ville muligens også verdien, som senere er fremkommet av tapsavsetningene, vært sterkere. For øvrig vil disse medlemmer påpeke at i den perioden som er omhandlet i kommisjonen har det også skjedd dramatiske endringer i ledelsen av de rammede forretningsbanker. Når en ny ledelse ble innsatt til erstatning for en tidligere, ville det selvsagt være den nye ledelsens og det nye styrets interesse å maksimalisere tap og tapsavsetninger og tapsvurderinger på tidligere engasjementer inngått av den forrige ledelsen, fordi den forrige ledelsen derved ville få ansvaret for tapssituasjonen. Samtidig ville en ny ledelse, som ved ekstraordinære store tapsavsetninger på forrige ledelses engasjementer, kunne nyte godt av situasjonen senere hen når tilbakeføring av tidligere tapsavsetninger viste seg å være store. En ny ledelse kunne da slå seg på brystet og demonstrere hvor flinke de selv var, mens alle de store tap og vanskeligheter skyldtes den foregående ledelse. Disse medlemmer vil hevde at kommisjonen ikke har dekket denne problemstillingen på en tilstrekkelig god måte. Disse medlemmer vil hevde at bankenes egne vurderinger av behovet for og nødvendigheten av tapsavsetninger også må vurderes i et slikt perspektiv, hvor bankledelser og bankstyrer var interessert i å ivareta sine egne interesser. Disse medlemmer vil hevde at når det kan påpekes at bankkrisen var kjennetegnet ved unormalt store tap, mens perioden senere har vært kjennetegnet ved svært lave tap på utlån og tilbakeføringer av tidligere tapsavsetninger, så demonstrerer dette korrekt-heten i en slik analyse.

Komiteen registrerer at tapene økte etterhvert dramatisk utover 1980-årene og nådde en topp i 1991 med utlånstap på 16,9 mrd. kroner for forretningsbankene, hvilket utgjorde hele 5,9 pst. av disse bankenes brutto utlån. Komiteen registrerer for øvrig at mens bankkrisen var kjennetegnet ved unormalt store tap, har perioden etter krisen vært kjennetegnet ved svært lave tap på utlån.

Komiteen viser til at før 1987 var bokførte tap på utlån i høy grad påvirket av det skattemessige regelverk. Komiteen registrerer at for årene 1980-1986 lå forretningsbankenes årlige en bloc-avsetninger nær opp til den tillatte grensen på 1 pst. av utlån, med unntak av 1980 og 1981. Komiteen registrerer også at for 1986 var konstaterte tap i forretningsbankene kommet opp i 0,6 pst. av utlån. Komiteen viser også til at for å hindre at en slik sjablonmessig avsetningsregel skulle føre til at bankene bygget opp store skjulte reserver, ble det satt en øverste grense for en bloc-fondets størrelse i forhold til utlånsvolum som fra 1978 var 5 pst. av samlet utlån.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil vise til at den øvre grense på en bloc-fondets størrelse i forhold til utlånenes volum på 5 pst. hindret bankene i å bygge opp en bedre reserve på en bloc-fondet, og at formålet fra myndighetene var å hindre at bankene bygget opp store skjulte reserver. Dette understreker myndighetenes ansvar for bankkrisen, da myndighetene satte egne kortsiktige skatteinntekter foran soliditeten i banknæringen, og derved må også myndighetene ha et økonomisk ansvar for den krisen som senere oppsto som følge av myndighetenes politikk og i tillegg slett bankhåndverk.

Komiteen viser til at ved den nye forskriften i 1987 ble tap på utlån lik summen av nye konstaterte tap og beregnede tap, således at beregnede tap var tap som ennå ikke var konstaterte, men som på grunn av mislighold og vurdering av sikkerhet ble forventet å ville oppstå.

Komiteen har merket seg at på bakgrunn av tilgjengelig informasjon har det vært vanskelig for kommisjonen å vurdere bankenes tapsstruktur i årene 1987-91. Komiteen har merket seg at da tapene begynte å melde seg fra 1987, var det for utenforstående vanskelig å analysere både den løpende utviklingen i konstaterte tap og bankenes samlede avsetninger for fremtidige tap. Komiteen har videre merket seg den kritikk som kommisjonen retter mot tilsynsmyndighetene som i løpet av en såvidt lang periode som 1987-91 ikke fikk etablert rapporteringsrutiner som gjorde det lettere å følge med i tapsutviklingen i bankene. Komiteen registrerer at kritikken også rettes mot bankene selv som gjennom sin regnskapspraksis har gjort det unødig vanskelig for aksjonærene å sette seg inn i den faktiske situasjonen i bankene.

Når det gjelder tapene i de tre største bankene, DnB, Fokus og Kreditkassen, har komiteen merket seg at kommisjonen ikke har noe grunnlag for å hevde at noen av de tre bankene ved utgangen av 1991 hadde bygget opp betydelige "skjulte reserver" i forhold til den underliggende tapsstrukturen i bankenes utlånsportefølje.

Komiteen viser til at tapsforskriften som trådte i kraft f.o.m. regnskapsåret 1992 innebar en del endringer i bankenes tapsføring. Komiteen viser til at mens forskriften tidligere bare omhandlet avsetninger på misligholdte engasjementer, ble det fra 1992 presisert at bankene også skulle vurdere avsetninger på engasjementer som ennå ikke var misligholdt, men som ble vurdert til å være tapsutsatt. Komiteen registrerer at en slik endring nødvendigvis ville måtte føre til at bankenes eget skjønn i større grad fikk påvirke avsetningene. Komiteen registrerer for øvrig at de nye tapsforskriftene av 1992 førte til at informasjonen om bankenes tapsføring ble mer detaljert, jf. de svakheter som ble påpekt for perioden 1987-91.

Komiteen viser til at ved utgangen av 1992 hadde forretningsbankene samlede tapsavsetninger på 23 940 mill. kroner og at for perioden 1993-96 kom bankenes konstaterte tap som var dekket av tidligere avsetninger opp i 17 962 mill. kroner. Komiteen registrerer at de årlige konstaterte tapene holdt seg høye frem til 1994, for så å falle med 30 pst. fra 1994 til 1995.

Når det gjelder tilbakeføringer i tidsrommet 1993-96 registrerer komiteen at det ikke foreligger vesentlig avvik mellom forretningsbanker og sparebanker. Komiteen viser her til at tilbakeføringer vurdert i forhold til avsetninger ved inngangen til 1993 utgjorde 27 pst. for sparebanker og 33 pst. for forretningsbanker. Komiteen registrerer at samlet har sparebankene og forretningsbankene hatt et svært likt avsetningsmønster.

Komiteen kan ikke se at bankenes tapsavsetninger i 1992 var for høye, og dermed at de kunne hevdes å inneholde skjulte reserver.

Komiteen har merket seg at kommisjonens gjennomgang av tapsutviklingen i bankene bekrefter inntrykket av at en ikke uvesentlig del av tapsavsetningene fra bankkriseperioden senere er blitt tilbakeført. Komiteen registrerer at både for forretningsbankene og sparebankene ligger tilbakeføringsprosenten i gjennomsnitt på 30-35 pst. og at av de tre bankene hvis aksjekapital ble nullet, peker DnB seg ut med størst tilbakeføringer.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at når tilbakeføringene vurderes på grunnlag av situasjonen under krisen, kan de imidlertid ikke i seg selv bevise at avsetningene var for store idet dette først og fremst skyldes den sterke oppgangen som har kjennetegnet norsk økonomi etter krisen. Flertallet viser videre til at en så sterk oppgang kort tid etter en kraftig lavkonjunktur vil måtte innebære at tapsomfanget i bankene reduseres i forhold til det omfang som det var grunn til å regne med før oppgangen begynte å gjøre seg gjeldende. Flertallet registrerer også at reglene om tapsavsetning åpner for en betydelig grad av skjønn i vurderingen av størrelsen på tapsavsetningen.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmet fra Høyre, viser her til at det ikke er påvist noen endring i skjønnsutøvelsen hos bankene i form av mildere vurdering etter at krisen er overstått, således at en strengere utøvelse av skjønn under krisen skulle ha begrunnet påstanden om at tapsavsetningene var for store under krisen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, finner at den økning i tapsavsetningene som fant sted på slutten av 1980-tallet, først og fremst henger sammen med den økning i omfanget av konstaterte tap som fant sted på denne tiden og med at fremtidsutsiktene ble dystre.

Som flertallet har vist til ovenfor er det blitt hevdet at bankkrisen med utgangspunkt i tapsforskriftene langt på vei var en papirkrise. Flertallet har merket seg at kommisjonen har kommet til at "et slikt syn åpenbart ikke (er) korrekt". Flertallet viser til at årsaken til bankenes store tap i perioden 1986-1993 hovedsakelig er at utlånsekspansjonen på 1980-tallet gjorde mange banker svært risikoeksponert og at nedgangstiden i årene 1986-93 bidro til å aksentuere risikoen. Flertallet kan ikke se at det foreligger grunnlag for å hevde at krisen skyldtes tapsforskriftene.

Flertallet viser for øvrig til at for at regler om avsetning til fremtidige tap skal virke optimalt bør de få anledning til å virke over en viss tid før kriser inntreffer og det må bygges opp god soliditet i bankene. Flertallet vil avslutningsvis vise til at for Norges del var problemet at bankene gikk inn i en nedgangskonjunktur med svak soliditet, ikke tapsforskriften som sådan.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har merket seg synspunktene til kommisjonen om at enkelte har hevdet at bankkrisen med utgangspunkt i tapsforskriftene langt på vei var en papirkrise, og kommisjonens anmerkning om at et slikt syn åpenbart ikke er korrekt. Disse medlemmer vil imidlertid påpeke at selv om ikke tapsforskriftene medførte at bankkrisen bare var en papirkrise, kan man ikke se bort fra at krisen ble forsterket som følge av dette. I denne sammenheng vil disse medlemmer vise til boken "DnB - Banken som ble ranet forskriftsmessig" av tidligere banksjef Damman. Disse medlemmer vil også påpeke at når en stor del av tapsavsetningene, som delvis forårsaket de store regnskapsmessige likviditetsproblemer for bankene er tilbakeført senere, kan det også tyde på en for streng skjønnsutøvelse av de nye ledelsene og de nye bankstyrene i flere av de berørte banker for å være på den sikre siden og for å kunne nyte godt av å legge ansvaret på tidligere ledelse og styrer, og selv høste æren når bank-resultatene ble bedre som følge av tilbakeføring av tapsavsetninger. Disse medlemmer mener at kommisjonens rapport ikke danner grunnlag for å avvise at slike problemstillinger også kan ha vært reelle. For øvrig vil disse medlemmer si seg tilfreds med at det slås fast at bankene gikk inn i en nedgangskonjunktur med for svak soliditet, noe som skyldtes myndighetenes penge- og kredittpolitikk med tilførsel av alt for billige lån fra Norges Banks side, samt restriksjoner på bankenes mulighet for å sette av skattebetingede tapsavsetninger og myndighetenes lettvinte godkjennelse av ansvarlig lånekapital fremfor å forlange økning av aksjekapitalen.

3.3.2 Kapitaldekning og soliditet i banker

Komiteen viser til at i større utstrekning enn i andre næringer oppstilles det lovfestede minimumskrav til den ansvarlige kapital i finansinstitusjoner, derunder banker. Komiteen viser videre til at bankkrisen med stor tydelighet viste at de store norske forretningsbankene ikke hadde tilstrekkelig soliditet til å møte en alvorlig nedgangskonjunktur. Komiteen vil påpeke at dette kan skyldes at de lovfestede soliditetskravene i årene før krisen var for lave eller det kan også skyldes at krisen var så alvorlig at bankene hadde hatt problemer selv med en bedre soliditet.

Komiteen registrerer for øvrig at spørsmålet om bankenes soliditet er blitt gjenstand for påfallende lite oppmerksomhet i debatten om bankkrisen. Det er også komiteens syn at dette spørsmålet er av avgjørende betydning for å forstå krisen.

Komiteen registrerer at kapitaldekningskravet til bankene i henhold til lovgivningen over tid har blitt redusert fra lov om aksjebanker fra 1924 og frem til bankkrisen. Komiteen viser til at ifølge 1924-loven måtte bankens samlede forpliktelser ikke overstige 10 ganger aksjekapitalen og at dette kravet ble redusert ved forretningsbankloven av 1961 slik at aksjekapitalen tillagt fonds ikke måtte være mindre enn 8 pst. av bankens forpliktelser. Komiteen viser videre til at kapitaldekningskravet ble satt ned til 6,5 pst. ved lovendringen i 1972.

Komiteen viser til Bankdemokratiseringsutvalget (NOU 1976:52) som bl.a. hadde som oppgave å vurdere om de gjeldende bestemmelser om kapitaldekning var hensiktsmessige. Komiteen viser til at etter utvalgets oppfatning ville den gjeldende kapitaldekningsregulering ikke alene (s. 126)

"… gi tilstrekkelig sikkerhet for innskyterne og for opprettholdelsen av virksomheten ved en sterk generell konjunkturnedgang eller ved et konjunkturtilbakeslag som er lokalt eller bransjemessig begrenset." (NOU 1976:52 s. 156.)

Komiteen viser til utvalgets oppsummering:

«Det er derfor egentlig bare i forbindelse med uforsiktig forretningsførsel som påfører banker unormalt store tap at egenkapital kan gi tilstrekkelig sikkerhet for bankens innskytere og andre fordringshavere." (NOU 1976:52 s. 156.)

Komiteen viser for øvrig til at Bankdemokratiseringsutvalget valgte ikke å foreslå endringer i kapitaldekningsreglene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at Bankdemokratiseringsutvalget og myndighetene ikke foreslo endringer i kapitaldekningsreglene på tross av at man var oppmerksom på at disse også hadde betydning for opprettholdelse av virksomheten ved en sterk generell konjunkturnedgang eller ved et konjunkturtilbakeslag, så medfører dette i hvert fall et moralsk, om ikke et rettslig ansvar for at soliditeten i bankene ikke var god nok. Særlig mindre bankaksjonærer måtte kunne påregne at myndigheter som gikk igjennom disse problemstillinger opptrådte forsvarlig og seriøst, og derfor naturlig trakk den slutning at sikkerheten ved investeringer i bankaksjer var, som mange kalte det, "sikker som banken".

Når det gjelder bruken av ansvarlig lånekapital viser komiteen til at allerede aksjebankloven fra 1924 åpnet for å likestille aksjekapital og såkalt ansvarlig lånekapital. Komiteen har videre merket seg at denne adgangen var lite benyttet, men at bankenes interesse for ansvarlig lånekapital økte mot slutten av 1970-årene. Komiteen viser til at i 1981 utgjorde ansvarlig lånekapital 38 pst. av aksjekapital og fonds. Komiteen registrerer at økningen bidro til at Finansdepartementet i 1984 ga retningslinjer for opptak av ansvarlig lånekapital. Komiteen viser til at dette medførte at ansvarlig lånekapital frem til 1986 ikke fikk utgjøre mer enn 50 pst. av bankens egenkapital, mens det f.o.m. 1987 ble tillatt å ha like store deler ansvarlig lånekapital og egenkapital.

Når det gjelder forretningsbankenes bruk av ansvarlig lånekapital viser komiteen til at DnC, Kreditkassen og Bergen Bank i 1987 fikk godkjent søknad om tillatelse til å ta opp såkalt evigvarende ansvarlig lånekapital og at dette førte til at andelen av ansvarlig lånekapital gikk betydelig opp. Komiteen har merket seg at dette i særlig grad gjaldt Kreditkassen slik at banken fra 1987 har mer ansvarlig lånekapital enn egenkapital. Komiteen registrerer at også i andre forretningsbanker, bl.a. DnC og Bergen Bank, økte den ansvarlige lånekapitalen i samme perioden, slik at ved utgangen av 1990 utgjorde den ansvarlige lånekapitalen i forretningsbankene 74 pst. av aksjekapital og fonds.

Komiteen har merket seg at bruken av ansvarlig lånekapital ifølge kommisjonen hadde flere fordeler for bankene ved at den normalt var både en billigere kapitalkilde enn aksjekapital og lettere tilgjengelig enn aksjekapital. Komiteen viser også til at ansvarlig lånekapital hadde klare ulemper blant annet ved at den, ifølge kommisjonen, kvalitativt er dårligere enn aksjekapital og fonds, som skyldes at aksjekapital og fonds kan benyttes til dekning av ethvert tap, mens ansvarlig lånekapital som hovedregel bare kommer til anvendelse ved avvikling av en bank. Komiteen registrerer at ansvarlig lånekapital beskytter bankens kreditorer, derunder innskyterne, men øker risikoen for bankens aksjonærer ettersom aksjekapitalen reelt sett må bære risikoen for de økte utlånene den ansvarlige kapitalen åpner for. Komiteen viser til at denne forskjellen kom klart frem under bankkrisen, da ingen tap ble belastet den ansvarlige lånekapitalen i de tre store forretningsbankene hvis aksjer ble nedskrevet til null. Komiteen viser også til at det store opptaket av ansvarlig lånekapital innebar at bankene i betydelig grad kunne øke sine utlån. Komiteen registrerer således at større begrensninger på adgangen til å benytte ansvarlig lånekapital hadde kunnet bidra til å begrense utlånsekspansjonen i bankene.

Komiteen registrerer at reglene om forretningsbankenes kapitaldekning ble endret tidlig i 1990-årene således at norske forretningsbanker til enhver tid skulle ha en kapitaldekning på minimum 8 pst., et krav som bankene måtte ha innfridd innen 1. januar 1993, i tillegg skulle alle finansinstitusjoner - også banker - ha "forsvarlig kapitaldekning til enhver tid". Komiteen viser til at utgangspunktet for 8 pst.-kravet skrev seg fra de nye kapitaldekningsreglene som var utarbeidet av en internasjonal komité (BIS - Bank of International Settlements) som besto av representanter fra nasjonalbanker og tilsynsmyndigheter i ti sentrale industriland. Komiteen viser til at formålet med reglene var å legge til rette for styrket soliditet og stabilitet i det internasjonale banksystemet, og å harmonisere nasjonale regelverk for å skape like konkurransevilkår. Komiteen viser for øvrig til at under arbeidet med anbefalingen samarbeidet BIS tett med EU, som 18. desember 1989 gjennomførte BIS-anbefalingen ved eget direktiv.

Komiteen registrerer at når endringene ble gjennomført i Norge var det også på bakgrunn av erfaringene fra bankkrisens første år som viste at bankenes soliditet var lavere enn ønskelig.

Når det gjelder kapitaldekningen i de tre største forretningsbankene registrerer komiteen at Kreditkassen og den senere DnB (Bergen Bank og DnC) hadde omtrent samme kapitaldekning gjennom første halvdelen av 1980-tallet og at de alle lå over minstekravet på 6,5 pst. Komiteen registrerer for øvrig at en viktig årsak til at kapitaldekningen i bankene holdt seg såvidt stabil gjennom en periode med høy utlånsvekst var opptak av ansvarlig lånekapital.

Komiteen viser til at kommisjonen konkluderer med at en opplagt grunn til at egenkapitalen i DnB, Kreditkassen og Fokus Bank gikk tapt under krisen var at den var for lav ved inngangen til krisen.

Komiteen vil også vise til de beregninger som SNF har utført på oppdrag for kommisjonen om økt soliditet for å gjøre bankene sterkere til å tåle tap. Komiteen registrerer at beregningene klart viser den manglende soliditet som medvirkende årsak til krisen. Komiteen konstaterer også at kommisjonens oppfatning er at bankenes svake soliditet har vært av avgjørende betydning for bankkrisen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at bankene i utgangspunktet selv må bære hovedansvaret for sin soliditet. Flertallet viser til at dette ansvaret har ikke de store norske forretningsbanker tatt tilstrekkelig alvorlig og har merket seg at en i kommisjonens gjennomgang av de store norske bankene på 1980-tallet finner lite fokus på soliditeten. Flertallet vil også påpeke at på samme måte som dagens 8 pst.-krav var 6,5 pst.-kravet et minimumskrav slik at en bank som hadde kapitaldekning ned mot dette nivået følgelig hadde en minimumssoliditet. Flertallet vil ytterligere påpeke at soliditet på minste tillatte nivå innebærer en fare for bankens drift ettersom en bank med minimumsdekning ikke tåler underskudd før den ikke lenger tilfredsstiller lovens krav. Flertallet vil derfor understreke at bankene selv i stor grad må ta ansvaret for at de gikk inn i kriseårene med svak soliditet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at hovedansvaret for at bankvesenets soliditet er tilfredsstillende ligger hos landets myndigheter som står for regulering, tilsyn og lovgivning for bankvesenet. Det er også slik i et samfunn at landets innbyggere forutsetter at landets myndigheter sørger for at bankvesenets grunnplanke er nettopp soliditet, både av hensyn til långivere og låntakere, men også av hensyn til aksjonærer, særlig småaksjonærer. Når myndighetene gradvis endret reglene og i stor grad tillot ansvarlig lånekapital som egenkapital, uten at det var omfattende informasjonstiltak overfor bankaksjonærer om den svekkelse av deres stilling dette medførte, så påtok myndighetene seg et betydelig ansvar, i hvert fall moralsk, om ikke rettslig, for den manglende soliditet som var i bankvesenet og som ble grunnlag for bankkrisen.

Komiteen vil påpeke at også myndighetene må bære en del av ansvaret for bankenes soliditet ved at kapitaldekningskravene i Norge isolert sett var relativt lave frem til innføringen av BIS-reglene i 1992.

Komiteen konstaterer at fra 1924 frem til 1990 ble kapitaldekningskravene til norske banker stadig justert ned. Komiteen har merket seg at det ser ikke ut til at rene soliditetsbetraktninger sto sentralt i de vurderinger som lå til grunn for disse endringene, derimot var nedreguleringene i stor grad motivert ut fra det faktum at bankene slet med å oppfylle lovgivningens krav. Komiteen registrerer således at svak faktisk soliditet altså førte til at kravene ble lempet på en måte som førte til enda svakere soliditet.

Komiteen viser til at bl.a. Bankinspeksjonen og Bankforeningen gikk imot nedbyggingen av lovens minimumskrav uten at dette ble tillagt avgjørende vekt. Komiteen vil i denne sammenheng også vise til de svakheter ved kapitaldekningsreguleringen som Bankdemokratiseringsutvalget ovenfor har gitt uttrykk for. Komiteen registrerer således at selv om både lovgivere og forvaltningsmyndigheter kjente til disse betraktningene, ble det ikke gjort noe forsøk på å bygge opp bankenes soliditet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartietvil påpeke at det er betenkelig å legge hovedansvaret for bankkrisen på bankene når det fremkommer at selv Bankforeningen, som er foreningen til bankene, gikk imot nedbygging av lovens minimumskrav til kapitaldekning, også dette sammen med Bankinspeksjonen, men at de politiske myndigheter ikke tilla dette rådet avgjørende vekt.

Komiteen vil påpeke at en kapitaldekningsgrad på 6,5 pst. nok kunne sies å være tilstrekkelig i et system med stram kredittrasjonering, men ved liberaliseringen av kredittmarkedet økte imidlertid bankenes muligheter for å utsette seg for større risikoeksponering og da burde kapitaldekningskravet ha vært økt tilsvarende. Komiteen viser til at ved gjennomføringen av bankliberaliseringen i Norge var soliditetsbetraktninger imidlertid lite fremtredende.

Komiteen har allerede vist til den økning av ansvarlig lånekapital som skjedde fra slutten av 1970-årene og vil understreke at en viktig årsak til den svake soliditeten i norske banker ligger i myndighetenes godkjennelse av ansvarlig lånekapital og bankenes bruk av den adgang til å benytte slik kapital som dermed sto åpen. Komiteen viser også til at myndighetenes godkjennelse av en større andel ansvarlig lånekapital skjedde kort tid etter bankliberaliseringen og i en periode med meget sterk ekspansjon i bankene. Komiteen registrerer at på denne tid var Kredittilsynet også bekymret for soliditeten i bankene, som stadig gikk ned. Komiteen har her merket seg kommisjonens kommentar (s. 136):

«Sett på denne bakgrunn er det vanskelig å forstå at myndighetene ukritisk godtok nye store opptak av ansvarlig lånekapital på bekostning av kravet om egenkapital. Siden endringen også åpnet for ytterligere utlånsvekst og - dermed - for høyere risiko var dette i realiteten å bære ved til bålet.»

Komiteen konstaterer at den svake soliditeten i de store norske forretningsbankene fra midten av 1980-tallet ledet til at bankene ikke hadde noe reelt førstelinjeforsvar mot den sterke nedgangskonjunkturen. Komiteen viser til at strengere kapitaldekningskrav og mindre aksept for ansvarlig lånekapital, ville virket hemmende på ekspansjonen i bankene og bedret bankenes soliditet. Men det er vanskelig å si hvilke følger dette ville ha hatt for bankkrisens forløp.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil imidlertid påpeke at strengere kapitaldekningskrav og mindre aksept for ansvarlig lånekapital, som ville virket hemmende på ekspansjonen i bankene og bedret bankenes soliditet, selvsagt må sies å ha vært en medvirkende faktor til bankkrisen, noe som synliggjør myndighetenes ansvar.

Når det gjelder soliditetens betydning for å komme gjennom en alvorlig økonomisk nedgangsperiode, vil komiteen vise til at banktapene også var svært store i Sverige, Danmark og England, men at de aller fleste bankene kom seg gjennom 1988-93 uten alvorlig mén. Komiteen registrerer som et fellestrekk at bankene i disse landene gjennomgående var mer solide enn i Norge, og at de i mindre grad hadde tatt opp ansvarlig lånekapital.

Komiteen registrerer at det i debatten er hevdet at innføringen av kravet til 8 pst. kapitaldekning i perioden 1990-92 bidro til å forsterke bankkrisen. Komiteen registrerer også at de nye kapitaldekningsreglene skapte problemer for mange banker. Komiteen vil imidlertid vise til at de norske bankene som dette særlig hadde betydning for, hadde god kunnskap om BIS-reglene og derfor tid til å forberede seg på det nye regelregimet. Komiteen vil for øvrig påpeke at unnlatelse av å innføre BIS/EU-regelverket i Norge, ifølge kommisjonen, etter alt å dømme ville hatt svært negativ virkning for tilliten til norske banker og til norsk finansvesen generelt.

Komiteen har merket seg kommisjonens syn om at det ikke er grunnlag for å kritisere at nye og strengere regler om kapitaldekning ble innført fra 1990 med full virkning fra 1. januar 1993. Komiteen viser for øvrig til kommisjonens uttalelse (s. 137):

«Og selv om man skulle være uenig i dette syn, var tidspunktet for innføringen av de nye reglene uten avgjørende betydning for håndteringen av krisen i de tre store forretningsbankene.»