Ifølge FO § 30 annet ledd
skal forslag som er omhandlet og utformet i komitéinnstillingen,
tas opp til avgjørelse sammen med innstillingen, når
forslagsstilleren krever det. Det samme gjelder andre forslag vedkommende
samme sak når de er forhåndsvarslet ved innlevering
til presidenten gjennom Stortingets kontor senest kl. 09.00 den
dag saken skal behandles i Stortinget eller Odelstinget. Dette betyr
at forslagsstilleren kan kreve votering over forslaget i møtet
når de beskrevne vilkår er oppfylt. I særskilte
tilfelle kan vedkommende ting med⅔flertall vedta å sette
disse bestemmelsene ut av kraft. Denne adgangen, som sjelden er
brukt i praksis, innebærer at det kan vedtas at det ikke
skal voteres over et forslag i møtet, trass i at de beskrevne
vilkår er oppfylt.
Når en debatt varer i to dager, er
det i praksis lagt til grunn at det er tidsnok at forslag vedrørende
saken blir innlevert senest kl. 09.00 på debattens annen
dag, for at det kan kreves votering over forslaget samme dag.
Tredje ledd i § 30 bestemmer: "For øvrig
gjelder § 28 tredje ledd tilsvarende for behandling av
forslag som fremsettes under debatten." Sistnevnte bestemmelse inneholder
reglene om fem ulike måter som "nye saker" kan behandles
på: a) oversendes til regjeringen uten realitetsvotering,
b) oversendes til komité, c) utlegges til gjennomsyn i
minst en dag og deretter føres opp på kartet til
behandling, d) tas opp til avgjørelse straks, hvis ikke
presidenten eller 1/5 av de tilstedeværende motsetter
seg dette, e) avvises eller ikke tas under behandling. Det er vedkommende
ting, etter forslag fra Presidentskapet, som avgjør hvilken
av disse behandlingsmåtene som skal følges. Det
fremgår av forarbeidene (Innst. S. nr. 232 (1988-89)) at § 30
tredje ledd er ment å gjelde de samme slags saker som annet ledd.
Meningen med henvisningen til § 28 tredje ledd må for
det første være at når det vedtas etter
annet ledd tredje punktum å sette bestemmelsene i annet
ledd ut av kraft, må det vedtas å behandle forslaget
på en av de andre måtene som er hjemlet i § 28
tredje ledd. For det andre betyr henvisningen at hvis et forslag
som ikke er utformet i innstillingen, blir innlevert senere enn
fristen i annet ledd, avgjør tinget hvilken av de fem behandlingsmåtene
som skal følges. Det innebærer bl.a. at presidenten
eller 1/5 av de tilstedeværende kan motsette seg
realitetsvotering i møtet.
Første ledd i § 30 bestemmer:
"Forslag som fremsettes i tilknytning til en sak under debatten,
behandles i samsvar med bestemmelsene i denne paragraf." Annet ledd
i § 30 handler likevel - etter ordlyden - bare om forslag
som fremsettes i forbindelse med behandlingen av komitéinnstillinger.
I Stortinget blir det som kjent også behandlet andre slags
saker enn komitéinnstillinger, bl. a. redegjørelser
av et medlem av regjeringen (§ 34 a) og interpellasjoner
(§ 50). Det står i FO § 50 siste ledd
at det er anledning til å fremsette forslag under en interpellasjonsdebatt.
Det samme er i praksis uten uttrykkelig bestemmelse antatt å gjelde
under en debatt om en redegjørelse, når debatten
foregår i et senere møte. For interpellasjoners
vedkommende bestemmer § 50 siste ledd videre: "Forslag
behandles overensstemmende med § 28, jf. § 31."
Om forståelsen av denne bestemmelsen uttalte utredningsgruppen
som la fram innstilling om endringer i spørsmålsordningen i
Stortinget, se Innst. S. nr. 211 (1995-96) s. 27: "Denne bestemmelsen
innebærer trolig at forslagsstilleren ikke kan kreve realitetsvotering
over forslaget i forbindelse med interpellasjonsdebatten, fordi
bestemmelsen om at forslagsstilleren i visse tilfeller kan kreve
realitetsvotering, står i FO § 30. Det foreslås
ingen endring av bestemmelsen om behandlingsmåten av slike
forslag." Når det gjelder forslag fremsatt under redegjørelsesdebatter,
har man ingen uttrykkelig bestemmelse i FO om behandlingsmåten.
I praksis har man stort sett fulgt bestemmelsene i § 30
annet og tredje ledd analogisk for behandling av forslag som fremsettes
i forbindelse med redegjørelser og interpellasjoner.
Dette gjelder innleveringsfristen, og det har blitt realitetsvotert
i møtet over forslag innlevert innen fristen når
forslagsstilleren har bedt om det. Analogien kan sies å ha
en viss støtte i ordlyden i første ledd i § 30.
Man har altså ikke lagt avgjørende vekt på at
FO tilsynelatende har en annen bestemmelse om interpellasjoner.
Det har heller ikke vært lagt avgjørende vekt
på den reelle forskjellen mellom saker som bygger på en
komitéinnstilling og saker som ikke har vært
komitébehandlet. Når man sammenligner forslag
som er utformet i en komitéinnstilling, med forslag som
fremsettes under en redegjørelses- eller interpellasjonsdebatt,
synes representantenes reelle grunnlag for å stemme for
eller mot de sistnevnte forslagene gjennomgående å være
dårligere enn for de førstnevnte. Av og til har
det kommet til uttrykk misnøye med den praksis som har
vært fulgt når det gjelder å foreta votering
over forslag i forbindelse med redegjørelses- og interpellasjonsdebatter,
spesielt over at slike forslag ikke blir komitébehandlet.
Videre har det vært anført at FOs regler er uklare
og mangelfulle. Et slikt tilfelle fra praksis omtales i det følgende:
Kommunal- og arbeidsministeren holdt den
16. mai 1995 en regional- og distriktspolitisk redegjørelse
i Stortinget. Redegjørelsen ble debattert i Stortinget
23. mai 1995. Under debatten fremsatte Morten Lund på vegne
av Senterpartiet følgende forslag:
«Stortinget
ber Regjeringen legge til grunn at framtidige endringer i kommunestrukturen
ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret, eller innbyggerne
i en folkeavstemning, har gått imot kommunesammenslutning."
Forslagsstilleren ønsket
votering over forslaget under møtet, men forslaget ble
foreslått oversendt kommunalkomiteen, under henvisning
til at komiteen hadde til behandling en stortingsmelding om kommune-
og fylkesinndelingen. Med 72 mot 40 stemmer vedtok Stortinget å sende
Senterpartiets forslag til komiteen.
I Stortingets
møte 29. mai 1995 var det samme forslaget ført
opp til ny behandling som egen sak på kartet.
Innledningsvis sa presidenten bl.a.:
«Forretningsordenens § 30
annet ledd har en hovedbestemmelse som gir forslagsstilleren rett
til å kreve realitetsvotering over et forslag som det foreliggende når
vedkommende ønsker det. Dersom Stortinget ikke ønsker å etterkomme
et slikt krav om at et forslag skal realitetsbehandles,
fordres det et flertall på⅔for å sette bestemmelsen
ut av kraft. Ved behandlingen av nevnte forslag ble det ikke tatt
opp til votering hvorvidt Stortinget ønsker å sette
hovedbestemmelsen i § 30 ut av kraft. Resultatet av den
voteringen som ble foretatt, gir grunn til å anta at et
forslag om å sette bestemmelsen ut av kraft ikke ville
oppnådd det nødvendige⅔flertall. Presidenten
vil derfor foreslå for Stortinget at vedtaket om å oversende
forslag nr. 5 fra Senterpartiet, under sak nr. 1 i Stortingets møte
den 23. mai 1995 til kommunalkomiteen omgjøres, og at forslaget
tas opp igjen til avgjørelse i Stortinget i samsvar med
forretningsordenens § 30 annet ledd, annet punktum.
Ingen
har bedt om ordet til presidentens forslag om at saken tas opp igjen. – Dermed
er det enstemmig vedtatt."
Det ble enstemmig vedtatt å ta
saken av dagens kart og føre den opp til behandling på et
senere møte.
Saken ble behandlet i Stortinget
den 1. juni 1995. Forslagsstilleren opprettholdt ønsket
om realitetsvotering i møtet, men det ble på nytt
foreslått å sende forslaget til kommunalkomiteen.
Presidenten bemerket at vedtak om oversendelse til komité ville
trenge⅔flertall, fordi det ville innebære fravikelse
av bestemmelsen i § 30 om realitetsvotering. Jan Petersen
(H) fant det uheldig å foreta en realitetsvotering over
forslaget i møtet.
«Slike forslag som er
svært viktige og svært vidtrekkende, egner seg
best til å tas opp til votering etter en skikkelig og grundig
komitébehandling …".
Han aksepterte
at reglementet forutsetter en realitetsbehandling, men ga uttrykk
for at "det her er et klart hull i vårt reglement som Presidentskapet
bør overveie å gjøre noe med, slik at
man får en ryddigere saksbehandling". Tom Thoresen (A)
sa bl.a.:
«Etter min oppfatning sier Stortingets
forretningsordens §§ 28 og 30 for ingen av paragrafenes
vedkommende tindrende klart hva man gjør i en situasjon
som denne, dvs. når det gjelder et forslag satt fram i
forbindelse med en redegjørelse for Stortinget og en debatt
i tilknytning til den. Jeg tar imidlertid presidentens forståelse
og argumentasjon ikke minst rundt sedvane i dette spørsmålet
til etterretning og har således ingen merknader til det,
utover at det åpenbart må være slik at
man på dette punkt bør foreta en gjennomgang
av forretningsordenen for å gjøre disse reglene
klare."
Også han anbefalte sterkt at forslaget
ble oversendt til komité. Kjellbjørg Lunde (SV)
ga uttrykk for at det er behov for en gjennomgang av FO for å se
om en kan finne fram til mer presise og sammenhengende formuleringer.
Personlig mente hun at det hadde vært mest i samsvar med
FO og praksis at en hadde oversendt et slikt forslag til komité og
behandlet det sammen med den saken som ligger til behandling der.
Hvis det ble realitetsvotering, ville SV likevel stemme for forslaget. Representantene
fra de andre partiene støttet presidentens forståelse
av FO og hadde ingen innvending mot votering over forslaget i møtet.
81
stemte for og 59 mot å oversende forslaget til komité,
og presidenten konstaterte at oversendelse til komité ikke
var vedtatt med det nødvendige⅔flertall. Deretter ble
det realitetsvotert over forslaget, og det ble bifalt med 81 mot
58 stemmer.
§ 30 annet ledd gjelder som nevnt ikke
bare forslag som er utformet i komitéinnstillingen, men
også "andre forslag vedkommende samme sak" som innleveres innen
fristen. Heller ikke de sistnevnte forslag er komitébehandlet
før de i tilfelle skal realitetsavgjøres.
Kravet om at de skal gjelde "samme sak" som innstillingen, håndheves
i praksis ikke strengt, og de kan ligge noe på siden av
den sak som innstillingen handler om. Likevel er det altså for
slike forslags vedkommende klart etter FO at forslagsstilleren kan
kreve realitetsvotering, selv om andre representanter
skulle finne det vanskelig å ta stilling til et kanskje
uventet forslag i løpet av den forholdsvis korte tiden
fra det er omdelt til votering skjer. (Det sees her bort fra unntaksbestemmelsen
i § 30 annet ledd tredje punktum, fordi den sjelden har
vært påberopt i praksis.) Slike forslag fremsettes
ofte av partier som ikke er representert i komiteen som har avgitt
den innstilling som er til behandling, og prinsipielle grunner tilsier
at det blir votert over slike forslag i sammenheng med at det blir
votert over forslag som er utformet i innstillingen. Dette forhold
skiller denne type forslag fra forslag som fremsettes under redegjørelses-
eller interpellasjonsdebatter.
En tenkelig reform kunne være å innføre
et påbud om komitébehandling av alle forslag.
Som det fremgår av FO § 28 tredje ledd, som er
omtalt ovenfor, er det imidlertid nå heller ikke påbud
om komitébehandling av nye saker, dvs. proposisjoner og
meldinger fra regjeringen, og private forslag (Dokument 8-forslag). (Imidlertid
inneholder FO § 29 annet ledd første punktum tilsynelatende
et påbud om komitébehandling av private lovforslag.)
Så lenge det ikke er påbudt med komitébehandling
av nye saker, bør det for sammenhengens skyld heller ikke
være påbudt å komitébehandle
avledede forslag. Å innføre et påbud
om komitébehandling av alle nye saker, som for
eksempel Dokument 8-forslag, ville innebære et brudd med praksis.
Som kjent har en del slike saker ikke blitt komitébehandlet.
Det vil også være upraktisk å påby komitébehandling
av forslag som innleveres i forbindelse med behandlingen av en komitéinnstilling,
og som gjelder samme sak, men ikke er utformet i innstillingen.
FO inneholder også en bestemmelse om
at det ikke kan fremsettes forslag under behandlingen av en sak, jf. § 37
a tredje ledd som bestemmer at det ikke kan fremsettes forslag under
forhandlinger som omhandlet i annet ledd i samme paragraf. Dette
gjelder saker som med presidentens samtykke tas opp ved avslutningen av
et møte.
Presidentskapet har kommet til
at det ikke bør være adgang til å fremsette
forslag i tilknytning til interpellasjoner. Erfaring har vist at
det ofte er vanskelig for representantene å ta stilling
til slike forslag i løpet av den korte tiden fra forslaget
blir omdelt til votering skjer. Det begrensede antall talere som
kan delta i en interpellasjonsdebatt og den korte taletiden,
se FO § 50, gjør det vanskelig å kommentere
og utdype forslagene under debatten. Selv om representantene ikke
lenger kan fremsette forslag under interpellasjonsdebatter, vil
de fortsatt kunne fremsette private forslag (Dokument 8- forslag)
og forslag i tilknytning til andre saker som behandles. Presidentskapet fremmer
forslag om å endre § 50 siste ledd slik at det
ikke kan fremsettes forslag i tilknytning til interpellasjoner.
Når det gjelder redegjørelsesdebatter
som foregår i et senere møte enn redegjørelsen,
jf. § 34 a, er Presidentskapet av den oppfatning
at adgangen til å fremsette forslag i tilknytning til debatten
bør opprettholdes. For å redusere representantenes
problemer med hensyn til å måtte ta stilling til
innholdet i forslag i løpet av kort tid, og for å minske
risikoen for at det kan bli gjort vedtak som ikke er tilstrekkelig
gjennomtenkt, foreslår Presidentskapet at
reglene om behandlingsmåten for slike forslag endres slik
at de skal behandles på samme måte som "nye saker",
jf. FO § 28 tredje ledd. Dette vil innebære at
Stortinget med vanlig flertall (se likevel nedenfor) for hvert slikt
forslag må ta stilling til om det skal sendes til komité,
oversendes til regjeringen uten realitetsvotering, føres
opp på kartet til behandling i et senere møte,
avvises eller ikke tas under behandling, eller tas opp til avgjørelse
straks – det siste kan likevel ikke skje hvis presidenten
eller minst 1/5 av de tilstedeværende motsetter
seg det. Forslagsstilleren vil altså aldri kunne
kreve votering over et forslag i møtet. Det foreslås
tilføyd et nytt tredje ledd i § 30 om dette. Første
ledd i § 30 foreslås opphevet, da denne bestemmelsen
ikke lenger kan sees å ha noen funksjon.
Dersom en redegjørelse blir debattert
umiddelbart etter redegjørelsen, jf. § 34 a, kan
bare en representant fra hver partigruppe - og vedkommende regjeringsmedlem
- få ordet en gang i inntil 5 minutter. Det synes å være
underforstått at det ikke kan fremsettes forslag under
en slik debatt, da debattreglene vanskelig lar seg forene med en
slik adgang. For sammenhengens skyld foreslår Presidentskapet tilføyd
en bestemmelse i § 34 a annet ledd om at det ikke kan fremsettes
forslag under slike debatter.
Når det i Odelstinget blir fremmet
et forslag som inneholder en anmodning til regjeringen, skal forslaget sendes
til Stortinget til behandling, og i Stortinget skal det føres
opp som egen sak på dagsordenen (§ 30 fjerde ledd).
Noen av disse anmodningsforslagene er utformet i odelstingsinnstillingen
og har på den måten vært komitébehandlet.
Andre har ikke vært komitébehandlet, men saken
som de fremsettes i tilknytning til, har vært komitébehandlet.
Av denne grunn, og fordi forslaget er en egen sak på Stortingets
dagsorden, er det naturlig å behandle slike forslag på tilsvarende
måte som komitéinnstillinger, det vil bl.a. si
at forslagsstilleren kan kreve realitetsvotering.
Etter gjeldende regler er det usikkert om det
er anledning til å fremsette avvikende forslag under behandlingen
i Stortinget av et anmodningsforslag som er oversendt fra Odelstinget.
Etter Presidentskapets oppfatning har forutsetningen
for den omtalte bestemmelsen vært at det i Stortinget bare
skal voteres over forslaget som står på dagsordenen,
men praksis har ikke alltid vært i samsvar med dette. Presidentskapet kan
ikke se gode grunner til at det bør være adgang til å fremsette
avvikende forslag, og foreslår tatt inn et forbud mot dette
i FO § 30 fjerde ledd.