1.1 Innledning

Regjeringen legger i proposisjonen fram forslag om etablering av Forsvarets logistikkorganisasjon. Regjeringen mener det er nødvendig med en grunnleggende endring i måten den fredsmessige driften organiseres, styres og gjennomføres på.

Proposisjonen bygger på en utredning gjennomført av et prosjekt oppnevnt av departementet. Prosjektet vurderte fem hovedalternativer for organisering av materiellforvaltningen. Vurderingene og forslagene er presentert i NOU 1999:8 "Materiellforvaltningen i Forsvaret. Framtidig virksomhet, styring og organisering".

1.2 Forslag

Regjeringen foreslår etablering av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO):

• – Som ved etableringen vil bestå av forsyningskommandoene (HFK, LFK, SFK), Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD), materielldelen av Forsvarets overkommando/Sanitetsstaben, deler av de regionale forsyningskommandoene og Forsvarets øvrige verksteder og lagre.

• – Som skal være en del av Forsvarets militære organisasjon (FMO).

• – Med én sjef direkte underlagt Forsvarssjefen og støttet av en stab. Sjef FLO kan være sivil eller militær tilsatt på åremål.

• – Som i motsetning til andre deler av FMO (som er bevilgningsfinansiert) i hovedsak skal være kundefinansiert.

• – Med hovedoppgave å utøve fagmyndighet og forvaltningsoppgaver, anskaffe og levere materiell, forsyninger og andre varer og tjenester på rett sted, til riktig tid med avtalt kvalitet.

• – Der den videre organisasjonsutvikling vil følge en fasedelt prosess.

Ved etableringen av FLO opprettes det en hovedstruktur under Forsvarssjefen bestående av:

• – Operativ virksomhet.

• – Styrkeproduksjon med mer.

• – Logistikk.

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) foreslås etablert ved en trinnvis gjennomføring i tre faser:

• – Fase 1 omfatter tre hovedtiltak:

• • – Tilsetting av Sjef FLO.

  • – Etablering av en stab. Ved bemanningen vil man se oppgaver og ressursbruk i de berørte organisasjoner i sammenheng.

  • – Snarlig gjennomføring av de forslag til vertikal og horisontal integrasjon som er anbefalt i hovedalternativ 1.

De to første tiltakene tar departementet sikte på å gjennomføre innen utgangen av 2000. Hele fasen skal være gjennomført innen utgangen av 2002.

• – Fase 2 omfatter etablering av en felles investerings- og utviklingsorganisasjon (IUO) som del av den interne strukturen for FLO. Denne skal være etablert innen utgangen av 2003. Detaljert utforming av IUO vil foregå i et samarbeid mellom departementet, forsvarssjefen, ledelsen og de ansatte i FLO og kundene.

• – Fase 3 omfatter en OU-prosess basert på erfaringer fra, og til dels i parallell med, fase 1 og 2 med sikte på å etablere en mer prosessbasert internstruktur for FLO. OU-prosessen skal gjennomføres etter de fastsatte retningslinjer for omstillinger i Forsvaret. Den skal videre gjennomføres i et samarbeid mellom departementet, ledelsen, de ansatte og kundene. Som en del av denne prosessen vil en tilknytningsform som forvaltningsbedrift bli vurdert. Samtidig skal det også bli vurdert om bygningstjenesten og Forsvarets militærgeografiske tjeneste (FMGT) skal inngå i den nye organisasjonen.

Forslagene vil etter departementets vurdering legge på plass de overordnede forhold som forutsettes for å realisere virksomhetens forbedringspotensial raskest mulig. Forsvarets behov skal ivaretas, samtidig som FLO vil medvirke til at militære og sivile ressurser ses i sammenheng for å oppnå en planmessig og effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser innenfor rammen av totalforsvaret. Virksomheten settes også i stand til å møte framtidens utfordringer som følge av Forsvarets omfattende omstilling.

Forslagene i proposisjonen er kommet fram etter en helhetsvurdering der både forholdet til og konsekvensene for beredskap og operasjoner, styrkeproduksjon, personell, økonomi, nærings- og distriktsmessige aspekter er utredet. Dette er gjort for å unngå sektortenkning, og for å se logistikkfunksjonene under ett i forhold til Forsvaret som helhet.

1.3 Begrunnelse for og resultater av anbefalingen

Forsvarsdepartementet mener det er nødvendig med en grunnleggende endring i måten den fredsmessige driften organiseres, styres og gjennomføres på. Opprettelsen av FLO er et tiltak for å effektivisere logi-stikkfunksjonene og et bidrag til å redusere eksisterende ubalanse mellom oppgaver og ressurser og mellom drift og investering. Det er Forsvarets oppgaver i fred, krise og krig som er styrende for Forsvarets utforming og virksomhet i fred. Krigsorganisasjonen er et middel til å kunne utføre oppgavene i krig, og er derfor resultat av behovene som følger av disse oppgavene. Det er derfor viktig at logistikkorganisasjonens oppgaver og ansvar i krise og krig planlegges og øves, uavhengig av hvordan den er organisert i fredstid.

Det er et bærende prinsipp for forslaget i proposisjonen at Forsvaret må ha tilstrekkelig omstillingsevne fra fred til krise/krig basert på en balanse mellom risiki og beredskapskostnader. Omstillingsevnen er blant annet knyttet til kompetanse, kommando- og organisasjonsforhold. Departementet mener dette er en mer nyansert og riktigere premiss for framtiden, enn at "organiseringen av Forsvaret i fred er mest mulig lik organisasjonen i krig" som har vært mye brukt tidligere. Norge har aldri hatt en fredsorganisasjon som er lik krigsorganisasjonen. Det vil heller ikke i framtiden være økonomisk riktig å basere seg på en slik organisering.

Dagens organisering av logistikkfunksjonene i tre forsyningskommandoer, FTD og forvaltningsledd i generalinspektørenes regionale og lokale organisasjon, har gitt begrenset samordning og i liten grad ført til "helhetlig ressursutnyttelse Forsvarets behov sett under ett". En stor del av Hærens og Luftforsvarets lager- og verkstedorganisasjon ligger i dag utenfor forsyningskommandosjefenes produksjonsansvar. Det er derfor nødvendig å søke løsninger for den fredsmessige styring, organisering og drift av Forsvaret som er vesentlig mer effektive, omstillingsdyktige og økonomiske enn i dag. En nyordning må sikre tilstrekkelig kompetanse og gi de beste mulighetene for økt produktivitet og reduserte driftsutgifter for den samlede logistikkvirksomheten i Forsvaret.

Opprettelsen av FLO, og en organisering av logi-stikkfunksjonene i samsvar med Forsvarets styringskonsept, er et virkemiddel for å oppnå dette. Styringskonseptet skiller mellom primærvirksomhet og støttevirksomhet. Primærvirksomheten omfatter styrke-produksjon og operativ virksomhet. Styrkeproduksjon omfatter organisering, bemanning, utrustning og bevæpning, utdannelse, trening og oppsetting av styrkene. Generalinspektørene har på vegne av forsvarssjefen som oppgave å styre produksjonen av stridsklare styrker, og de operative sjefene har ansvar for å planlegge og gjennomføre operasjoner. Støttevirksom-heten, som FLO er et eksempel på, omfatter forvaltninger og fellesinstitusjoner og skal bidra til at primærvirksomheten når sine mål. Primærvirksomheten vil fortsatt ha ansvar for å planlegge, prioritere, budsjettere og utøve sin virksomhet i et helhetlig perspektiv som i dag.

Forholdet mellom primær- og støttevirksomheten reguleres gjennom horisontal samhandel som i et ordinært kunde-leverandørforhold. Prinsipielt gis midlene til primærvirksomheten (kundene) som kjøper varer og tjenester fra FLO (leverandøren) gjennom horisontal samhandel. Virksomhet som vanskelig lar seg fordele på de enkelte oppdrag, vil kunne bli bevilgningsfinansiert på vanlig måte. Gjennom vertikal og horisontal integrasjon vil sjef FLO gis ansvar for helhetlig planlegging, ressursutnyttelse og resultat i forhold til den samlede kundemasses behov. Det er primærvirksomheten som kunde som setter premissene for leveransene og for logistikkorganisasjonens evne til og forberedelse for omstilling fra fred til krise/krig. I den grad omstillingsevnen innebærer kostnader i fred, må primærvirksomheten "betale" for denne. Derved synliggjøres også beredskapskostnadene.

Under eventuelle fredskriser og krigsoperasjoner, særlig de som i noen grad er uforutsigbare både med hensyn til karakter og lokalisering, vil sjef FLO ved å se alle logistikkressursene under ett, gi operative sjefer med oppdrag i fredskriser logistikkstøtte med en større grad av fleksibilitet, reaksjonsevne, kraftsamling og mobilitet enn tilfellet er med dagens mer fragmenterte logistikkorganisasjon.

Departementet hadde tatt sikte på å opprette FLO som forvaltningsbedrift med et eget styre og der forsvarsministeren på vegne av Regjeringen ivaretok eierfunksjonen. Intensjonen var videre å oppnevne forsvarssjefen som styreleder, med ansvar for at FLO ble utviklet til en profesjonell virksomhet som effektivt skulle yte støtte i løsningen av FMOs oppgaver. Virksomhetens vedtekter med instruks for styret og sjef FLO ville ha etablert en klar ansvars-, myndighets- og oppgavefordeling mellom forsvarsministeren som eier, styret og den daglige ledelse.

Forsvarssjefen hadde, blant annet med erfaringene fra operasjonen i Kosovo og på basis av St.meld. nr. 38 (1998-1999), store betenkeligheter med at FLO skulle være underlagt ham som styreleder, og ikke være kommandomessig underlagt. Departementet tillegger denne vurderingen stor vekt og foreslår derfor at FLO blir organisert som en del av forsvarets militære organisasjon (FMO), og således direkte underlagt Forsvarssjefen.

Det er departementets syn at opprettelsen av FLO som foreslått får positive virkninger på pågående eller forventede omstillingsprosesser. Organisering av FLO foreslås derfor med bakgrunn i de krav som stilles til logistikkorganisasjonens omstillingsevne i forbindelse med overgangen fra fred til krise/krig, og med forankring i Forsvarets styringskonsept. Etter etablering må FLO gjennom organisasjonsutvikling kontinuerlig tilpasse seg kundens behov.

Forslaget har et innsparingspotensial, i forhold til nåværende struktur og omfang av virksomheten, på mellom 3,8 og 4,5 mrd. kroner (nåverdi) over en 10-års periode, avhengig av hvilken internstruktur Forsvarets logistikktjeneste etableres med. Innsparingspotensialet vil tas ut gradvis i perioden.

Ved etableringen vil de personellmessige konsekvensene være små. FLO vil gjennomgå en påfølgende reorganisering og tilpasning av organisasjonen. Det er beregnet en reduksjon på om lag 600 årsverk. Endringene vil være jevnt fordelt over hele organisasjonen. De personellmessige konsekvensene vil bli behandlet i henhold til gjeldende regel- og avtaleverk og i samarbeid med de ansattes organisasjoner, Forsvarets personellforvaltning og Ressursorganisasjonen. Endringene vil sees i sammenheng med den øvrige omstillingen i Forsvaret.

Distriktspolitiske konsekvenser vil på kort sikt også være begrenset. På lengre sikt vil det foretas vesentlige organisatoriske endringer, men sett i forhold til Forsvarets aktivitet i berørte områder er den foreløpige vurderingen at tiltakene ikke har betydelige distriktsmessige konsekvenser.

Opprettelsen av FLO gir også gode muligheter for realisering av de retningslinjer for styring og organisering av Forsvaret som ligger i St.meld. nr. 55 (1992-1993) og St.meld. nr. 22 (1997-1998) som Stortinget har sluttet seg til i henholdsvis Innst. S. nr. 58 (1993-1994) og Innst. S. nr. 245 (1997-1998). Ved å etablere FLO etter de forslag som er beskrevet i proposisjonen, blir det lagt til rette for:

• – Kundefinansiering med klare leverandør- (FLO) og kunderoller (Forsvarets primærvirksomhet).

• – Økt produktivitet i utøvelsen av logistikk.

• – Resultatansvar fra "topp til bunn".

• – At FLO har organisatorisk og funksjonell tilpasningsevne til å møte

• • – kundens (Forsvarets primærvirksomhet) skiftende behov og etterspørsel,

  • – materiell- og tjenesteleverandører som er preget av en økende teknologisk og strukturell endringstakt.

• – Å ivareta kompetanse på spesialområder der tilgangen er liten.

• – Effektivisering i utøvelsen av logistikk, herunder:

• • – Konsentrasjon av logistikkressurser, men med evne til spredning og omdisponering.

  • – Samordning av forsvarsgrenenes innkjøp, lager, distribusjon og vedlikehold.

  • – Felles forsyningsbaser som utfører vedlikeholdsvirksomhet for avdelinger fra alle forsvarsgrener.

  • – Kjøp av sivile tjenester når dette er mer lønnsomt enn egen produksjon og sikkerhetsmessig akseptabelt, salg av tjenester når Forsvaret har kompetanse og er konkurransedyktig.

Dette vil gi effektiv og helhetlig utnyttelse av ressurser og kompetanse i utøvelsen av logistikk, et godt grunnlag for balansert omstillingsevne for Forsvaret fra fred til krise/krig og sette virksomheten i stand til å møte framtidens utfordringer som følge av Forsvarets omfattende omstilling.

1.4 Figurer i proposisjonen

I proposisjonen finnes følgende figurer og tabeller:

• – Figur 3.1 Logistikkfunksjoner i Forsvarets organisasjon, s. 11.

• – Figur 3.2 Forsvarets verdikjede i fred, s. 12.

• – Figur 3.3 Virksomhetsmodell for logistikk, s. 13.

• – Figur 3.4 Kjennetegn ved ulike tilknytningsformer for logistikkorganisasjoner.

• – Figur 4.1 Viktige kompetanseområder for investerings- og utviklingsprosjekter, s. 17.

• – Figur 4.2 Hovedstruktur i hovedalternativ 4, s. 19.

• – Figur 4.3 Hovedalternativ 5 – organisasjonsstruktur, s. 23.

• – Figur 5.1 FLO organisert som forvaltningsbedrift, s. 23.

• – Figur 5.2 Forsvarets fredsorganisasjon – FLOs plassering,s. 24.

• – Figur 6.1 FLO som en del av FMO, s 28.

• – Figur 7.1 FLOs direkte og indirekte støtte til styrkeproduksjon og beredskapsmessige og operative ytelser, s. 29.

1.5 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Grethe Fossli, Gunnar Halvorsen, Tore Nordseth og Anne Helen Rui, fra Fremskrittspartiet, lederen Hans J. Røsjorde og Per Ove Width, fra Kristelig Folkeparti, Lars Rise og Anne Brit Stråtveit, fra Høyre, Ingvald Godal, og fra Senterpartiet, Gudmund Restad, viser til merknader under pkt. 4, 5 og 6.