Brev fra professor dr. juris Hans Petter Graver og dr. polit Ulf Sverdrup til Stortingets utredningsseksjon, Guri Sandborg, datert 8. januar 2001

Betenkning om "vetoretten" i EØS-avtalen

1. Innledning og sammendrag

Vi viser til Deres brev av 20 desember 2000. Vi har valgt å svare på de spørsmål som er stilt gjennom en sammenhengende fremstilling. Først skisseres de saksbehandlingstrinn som er knyttet i avtalen til opphevelse og midlertidig suspensjon av deler av avtalen. Deretter skisseres kompetansen til å treffe beslutninger og å fastlegge fellesskapets holdning innad i EU. Så gir vi en behandling av hvilken rekkevidde en midlertidig suspensjon av deler av avtalen kan få, og mulighetene for en eventuell rettslig prøving av dette. Endelig skisserer vi noen betraktninger rundt hva som taler for at EU vil gå til mottiltak av forskjellig type. Fremstillingen er begrenset til norske forhold. Formelt sett nedlegger jo ikke Norge veto i EØS-komiteen, men i EFTA slik at EFTA nedlegger veto i EØS-komiteen. Dette innebærer at vedtaket får virkning for hele EØS, dvs. også for forholdet mellom de øvrige avtalepartene innbyrdes. Vi går ikke inn på virkninger for de andre EFTA-landene eller for relasjonene mellom Norge og dem.

Det er ikke noe avtalebrudd om en EFTA-stat hindrer EFTA-blokken i å medvirke til at nye direktiver innlemmes i EØS-avtalen. En slik opptreden innebærer imidlertid et avvik fra en hovedmålsetting for avtalen, nemlig dynamikk og homogenitet mellom reglene i EU og EØS. Dette avviket fører rettslig til at avtalen kan bli justert med sikte på å gjenopprette balansen, enten i form av at alternativer legges til den, eller i form av at deler av den suspenderes. Avviket kan også politisk sett påvirke arbeidet frem mot den felles målsettingen om dynamikk i utviklingen av forholdet mellom Norge og EU. I den grad dette setter Norge i en situasjon som det oppfattes som ønskelig fra norsk side å endre, vil det kunne øke EUs spillerom for forhandlinger med Norge om EØS-relaterte forhold og om andre forhold.

Generelt er vår konklusjon at de rent rettslige konsekvenser av at Norge ikke stemmer for å innlemme de tre aktuelle direktivene neppe blir særlig omfattende. Vi anser en oppsigelse av avtalen fra EUs side som svært lite sannsynlig, og dette krever enstemmig vedtak i Rådet. Vi anser det på den annen side som sannsynlig at norsk nei til å ta inn noen av direktivene vil føre til at de direktiver som i dag er del av avtalen, og som de aktuelle direktivene reviderer eller erstatter vil bli suspendert. Den rettslige konsekvens vil sannsynligvis være begrenset til bortfall av harmoniserte regler for tilsettingsstoffer i næringsmidler og visse plantevernmidler. Avtalens virkeområde som sådan berøres ikke og hovedreglene om de fire friheter gjelder fortsatt. Siden det er svært få næringsmidler som i dag går inn under avtalens virkeområde, vil rettslige konsekvenser antakelig bli ganske små. Det må imidlertid tas i betraktning at det skjer en viss handel med EU med næringsmidler utenfor EØS-avtalen, og at bortfall av harmoniserte regler vil berøre også denne samhandelen. Dette vil få følger for norsk næringsmiddeleksport, herunder fiskeeksport til EU i den grad de aktuelle direktivene har regler som gjelder for slike produkter.

Der hvor man kan forvente mer omfattende konsekvenser, er på EUs holdning utenfor det som i dag følger av avtalen, dvs. i utviklingen av avtalen fremover og på samarbeidet utenfor EØS-avtalen. Disse relasjonene er ikke rettslig regulert på samme måte, og utviklingen av dem kan således ikke kartlegges gjennom en rettslig analyse. Man kan oppleve at Norge blir satt under press til likevel å godta de aktuelle direktivene, eventuelt også andre regler, for å oppnå hensiktsmessige løsninger på andre områder, eller at løsning på andre områder blir utsatt med den begrunnelse at man har en uløst konflikt i forhold til EØS-avtalen. Det kan også tenkes at Norge i en neste runde blir tilbudt en tilfredsstillende løsning på området for de aktuelle direktiver mot å gi konsesjoner til EU på andre områder. Vi vil imidlertid understreke at utviklingen vil være bestemt av politiske handlinger i EU og EFTA-statene, herunder Norge og at den derfor vil kunne påvirkes av norske myndigheters opptreden.

2. De rettslige alternativer

EØS-avtalen har som siktemål å opprette et dynamisk og ensartet EØS. På denne bakgrunn fastslår art. 98 at straks EF-kommisjonen begynner å utarbeide nytt regelverk på et område som omfattes av avtalen, skal den innlede kontakt med EFTA-statene og til en viss grad trekke dem med i prosessen. I art. 102 nr. 1 er slått fast at EØS-komiteen skal treffe beslutning om endring i et vedlegg til avtalen så nær som mulig i tid etter at Fellesskapet har vedtatt tilsvarende nytt regelverk. Målsettingen er med andre ord at reglene knyttet til EØS-avtalen skal speile utviklingen av fellesskapsreglene for det indre marked for å opprettholde regelfellesskapet mellom EØS og EUs indre marked.

EØS-avtalen er imidlertid ikke noe overnasjonalt fellesskap med lovgivningsmyndighet. Avgjørelser om endringer eller tilføyelser til EØS-avtalen kan derfor ikke treffes uten at alle parter er enige, og ingen part blir forpliktet uten vedkommende parts uttrykkelige tilslutning. Dette fremgår uttrykkelig av art. 93 nr. 2. Dette innebærer at EFTA-statene ikke kan kreve at en ny fellesskapsregel innlemmes i avtalen uten tilslutning fra EU, og at nye regler for fellesskapet ikke kan bli del av EØS-avtalen uten tilslutning fra EFTA-siden. Fellesskapet kan med andre ord ikke lovgi med virkning for EFTA-landene. Det er dette som ofte betegnes som EFTA-landenes "reservasjons-" eller "vetorett". EFTA-statene kan selvsagt ikke hindre at EU vedtar nye regler som gjelder for EUs indre marked, men kan hindre at reglene blir del av EØS. Dette er en viktig følge av EØS-avtalens formelle karakter av en folkerettslig avtale mellom partene.

Hvis EFTA-siden nekter å godta at et eller flere direktiver som EU mener berøres av avtalens virkeområde innlemmes i avtalen, vil EU med sikkerhet generelt hevde at en slik holdning strider mot avtalens målsetting om et dynamisk og ensartet samarbeidsområde. EFTA vil like sikkert hevde at avtalen forutsetter enighet for innlemmelsen av nye rettsakter, og at det er helt regulært og regulert i avtalen at den ene parten ikke ønsker konkrete rettsakter. Det er neppe til å komme utenom at rettslig sett er det ikke noe irregulært i at beslutningsretten i avtalen brukes til å avvike fra homogenitetsmålsettingen. På den annen side er det like klart at i et rettslig fellesskap som avtalen er, gir dette den annen part rett til å treffe tiltak for å gjenopprette balansen i avtalen. Det er også klart at det å nekte å ta inn i avtalen relevant fellesskapsregelverk er et avvik fra en av avtalens sentrale målsettinger som det hittil har vært full enighet mellom partene om.

Det er to rettslige hovedalternativer når det gjelder mottrekk EU kan foreta seg som følge av at nye rettsakter ikke innlemmes i avtalen. Det ene er at EU kan komme til at avtalen ikke lenger har noe poeng, og si den opp etter art. 127 med tolv måneders varsel. Avtalen stiller ikke krav til saklighet eller rimelighet for en slik oppsigelse og gir ingen regulering av prosedyren frem mot en slik handling. Det gjelder således ingen regler i avtalen som kan sies å begrense adgangen til å gå til oppsigelse, og at dette bare kan skje under forutsetning om proposjonalitet eller lignende. Den beskyttelse Norge har i samhandelen med EU i et slik tilfelle, vil være regulert av alminnelige internasjonale regler for handlen som for eksempel WTO-avtalen og eventuelle ordninger som kan fremforhandles med EU.

Det andre alternativet er de saksbehandlingstrinn som EØS-avtalen skisserer i art. 102 flg. De kan føre til en midlertidig suspensjon av enkelte sekundære rettsakter (direktiver og forordninger) knyttet til avtalen. At suspensjonen er midlertidig betyr at den bare gjelder inntil partene har funnet en tilfredsstillende løsning på problemet. Suspensjonen gjelder imidlertid helt til partene blir enige om å bringe den til opphør.

Etter art. 102 nr. 3 skal EØS-komiteen "særlig bestrebe seg på å finne en gjensidig godtakbar løsning dersom det oppstår et alvorlig problem på et område som i EFTA-statene hører inn under den lovgivende myndighets kompetanse". Dette betyr at dersom et nei i Stortinget som lovgiver hindrer regjeringen i å medvirke til at et vedlegg til EØS-avtalen blir endret ved at et nytt direktiv tas inn, skal komiteen søke å finne en annen, gjensidig godtakbar løsning.

Dersom komiteen ikke kan finne en slik gjensidig godtakbar løsning, skal den likevel etter art. 102 nr. 4 "undersøke alle andre muligheter for at denne avtale forsatt skal kunne virke tilfredsstillende, og treffe enhver beslutning for dette formål, herunder konstatere at lovgivningen anses likeverdig". Hvis det ikke er truffet noen slik beslutning innen seks måneder, trer mekanismen i art. 102 nr. 5 inn. Det vil si at "den berørte del av vedlegget" midlertidig trer ut av kraft, med mindre EØS-komiteen beslutter det motsatte. Siden EØS-komiteen treffer sine beslutninger ved enighet mellom Fellesskapet og et samstemt EFTA, jf. art. 93 nr. 2, må Fellesskapet og EFTA-statene være enige om en slik beslutning. Virkningen av at vedlegget trer ut av kraft inntrer seks måneder etter fristen i art. 102 nr. 4. I mellomtiden skal EØS-komiteen "fortsette sine bestrebelser på å komme til enighet om en gjensidig godtakbar løsning slik at opphøret kan avbrytes så snart som mulig".

Gangen etter at Norge eventuelt har "benyttet reservasjonsretten" er således at partene i de første seks måneder etter denne hendelsen først skal søke å finne en annen, gjensidig godtakbar løsning, dernest skal undersøke alle andre muligheter for at avtalen skal kunne virke tilfredsstillende til tross for at det ikke oppnås enighet om de aktuelle direktivene. Hvis dette ikke lykkes, og det ikke lykkes partene å komme til enighet om å stanse suspensjonen av den berørte del av vedlegget, starter en ny seks månedersfrist å løpe. Blir ikke partene enige heller innenfor denne, trer den berørte del av vedlegget ut av kraft, et år etter møtet hvor reservasjonsretten er benyttet.

Avtalen er noe uklar på hva som skal til for at disse fristene skal begynne å løpe. Utgangspunktet er art. 102 nr. 1 som sier at EØS-komiteen skal "treffe beslutning om endring i et vedlegg til denne avtale så nær som mulig i tid etter at Fellesskapet har vedtatt tilsvarende nytt regelverk". Fristene begynner imidlertid ikke å løpe før spørsmål om endring av et vedlegg er "forelagt" EØS-komiteen. I praksis forelegges ikke saker for komiteen før det er enighet om dem. Se redegjørelsen i St.meld. nr. 12 2000-2001 s. 98-99. Eventuelle forhandlinger, slik som i de aktuelle sakene, skjer derfor uten at en frist om suspensjon av vedleggene henger over hodet på partene. Avtalen har ingen formell regulering av når en sak skal bringes inn for komiteen. Den gir imidlertid i art. 92 nr. 2 hver av partene rett til å bringe en sak opp. Fellesskapet kan således ensidig sette fristene i art. 102 nr. 4 og 5 igang med å løpe, ved å bringe saken opp for EØS-komiteen.

3. Kompetanse og saksbehandling internt i EU

I forhold til opptreden i EØS-komiteen, er det Kommisjonen som representerer Fellesskapet, se art. 94 nr. 1. Fra EUs side er det imidlertid i utgangspunktet Rådet som har kompetansen til å inngå og endre avtaler med tredjeland, se art. 300 EF og Rfo 2894/94 om visse gjennomføringsbestemmelser til avtalen om Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområdet.

Skulle EU ønske å bringe avtalen til opphør etter art. 127, er dette en avgjørelse som treffes av Rådet ved enstemmighet etter forslag fra Kommisjonen, jf. art. 300 EF nr. 2 annet ledd. I alle tilfelle hvor det er snakk om å treffe tiltak etter art 102 i EØS-avtalen, er det også Rådet som har kompetansen. Dette fremgår av art. 300 nr. 2 og av art. 1 nr. 3 bokstav b i Rfo 2894/94. Hvis det er snakk om å fastlegge EUs holdning med sikte på å finne alternativer til å innlemme et direktiv, vil Rådet ha kompetanse til å treffe en slik avgjørelse etter de avstemningsregler som gjelder for vedkommende område. Siden de aktuelle direktivene er fastsatt med hjemmel i daværende art. 100A EF, vil Rådet ha myndighet etter reglene om kvalifisert flertall.

Dette fører til at gangen i EUs saksbehandling som kan forventes blir som følger. Når det gjelder avgjørelsen om å bringe saken inn for EØS-komiteen for å sette i gang fristene, ligger denne avgjørelsen til Kommisjonen, da Rådet allerede har vedtatt at de aktuelle direktivene er omfattet av EØS-avtalens område. Siden det trengs aktivt vedtak i EØS-komiteen for å avbryte løpet frem mot at deler av avtalen midlertidig suspenderes, er beslutning i Rådet ikke nødvendig for at denne mekanismen skal inntre. Tvert imot må Rådet med kvalifisert flertall beslutte at EUs holdning er at avtalen skal bestå uten at deler av den settes midlertidig ut av kraft. Rådet kan bare treffe en slik beslutning på forslag fra Kommisjonen, se art. 300 EF nr. 2 og Rfo 2894/94 art 1 nr. 3. Dette betyr at det er Kommisjonen som har initiativretten i slike saker. Ingen av Rådets medlemmer kan således få brakt spørsmålet om å "redde" EØS-avtalen opp i Rådet uten Kommisjonens formelle medvirkning.

Er det på den annen side tale om helt å si opp avtalen fra EUs side, er utgangspunktet det motsatte. Dette krever forslag fra Kommisjonen og enstemmig vedtak i Rådet. Et av EUs medlemsland kan således blokkere at EU sier opp EØS-avtalen. Vi ser i det følgende bort fra alternativet om at EU sier opp avtalen.

4. Virkningene av en suspensjon av deler av avtalen

Hvis partene ikke kommer til en løsning i EØS-komiteen, så bestemmer avtalens art. 102 nr. 5 at "den berørte del av vedlegget, slik det er fastslått i samsvar med nr. 2 (skal) betraktes som midlertidig satt ut av kraft". Det er med andre ord EØS-komiteen som fastsetter hvilken del av et vedlegg til avtalen som vil bli berørt av et nytt regelverk. De deler av vedlegget som settes ut av kraft som følge av konflikten er med andre ord de deler som EØS-komiteen har fastlagt som berørt av de omtvistede nye regler.

Regelen om midlertidig suspensjon må ses på bakgrunn av den funksjon vedleggene til EØS-avtalen har for virkemåten til det indre marked. Reglene i avtalens hoveddel innfører fritt varebytte, fri tjenesteytelse, etableringsfrihet og frie arbeidskraft- og kapitalbevegelser. Avtalen hindrer likevel ikke avtalepartene fra å innføre restriksjoner som er nødvendige for å beskytte tvingende hensyn som helse, miljø og sikkerhet. De sikrer heller ikke at reglene som beskytter slike hensyn er identiske i alle land eller at landene gjensidig anerkjenner hverandres kontroller og vedtak. Derfor kan det oppstå restriksjoner på samhandelen som følge av ulike regler og som følge av at hvert land har sine egne kontrollordninger som også importerte varer og tjenester må underkastes. En måte å motvirke dette på er å ha felles regler som varetar de viktige hensyn. Slike finnes i vedleggene i avtalen, som bygger på EUs regelverk. Når EU endrer sine regler, så er det ikke lenger identitet mellom de regler som gjelder innenfor EUs indre marked og de som gjelder i EØS. Derfor forutsetter EØS-avtalen at den skal oppdateres, slik at reglene påny blir identiske. Hvis dette ikke skjer, blir situasjonen den at ett sett regler gjelder i EU og et annet i EØS. Dette vil skape en uholdbar situasjon for EU all den stund EØS-regler også gjelder i EU. En suspensjon av de berørte deler av vedlegget er derfor ikke en sanksjon mot veto fra EFTA-statene, men en naturlig konsekvens av at man ikke lenger har felles harmoniserte regler i hele EØS. Av den grunn blir det noe misvisende å si som Sejersted m.fl. EØS-rett, Oslo 1995 s. 129 at bestemmelsen gir EU muligheter til å "reagere hardt" mot EFTA. Det bestemmelsen gir, er EU mulighet til å hindre en situasjon hvor de overfor EFTA er bundet av regler de selv ikke lenger praktiserer innenfor fellesskapet. Man må derfor regne med som ganske sikkert at de deler av EØS-avtalen som blir endret eller erstattet med de nye reglene, vil bli satt midlertidig ut av kraft hvor de nye reglene ikke aksepteres.

Avtalen gir ikke noe klart svar på hva som skjer dersom det ikke er truffet noe vedtak i EØS-komiteen om hvilke deler av et vedlegg som er berørt. Et mulig svar er å si at dersom slik avgjørelse ikke er truffet, så kommer ikke suspensjonsregelen i art. 102 nr. 5 til anvendelse. En slik tolkning er lite nærliggende fordi det ville gi den ene part i konflikten mulighet til ensidig å hindre at balansen i forholdet gjenopprettes på annen måte enn gjennom beskyttelsestiltak etter art. 112 og 113. Et annet mulig svar er at EU ensidig legger til grunn en tolkning av hva som er den berørte del av vedlegget, og henviser den annen part til reglene om tvisteløsning dersom den ikke er enig i den anvendelse som art. 102 blir gitt. Dette vil ikke innebære at EFTA-landene står rettsløs overfor EUs tiltak, fordi art. 111 gir adgang til å anvende beskyttelsestiltak i slike tilfelle dersom tiltakene fører til "alvorlige økonomiske, samfunnsmessige eller miljømessige vanskeligheter som kan vedvare".

Hvis EU ensidig fastlegger hva den vil betrakte som den berørte del av vedlegget, blir det et rettsspørsmål å ta stilling til om denne holdningen ligger innenfor eller utenfor hva art. 102 gir adgang til. Suspensjonen etter art. 102 nr. 5 er begrenset til EØS-avtalens vedlegg. Slik avtalen er bygget opp må dette omfatte vedlegg og rettsakter som er omfattet i dem, jf. art. 2 bokstav a, men ikke avtalens hoveddel og protokoller. Dette betyr at avtalens anvendelsesområde i forhold til bestemte varer ikke kan endres, da dette er fastlagt i art. 8 og tilhørende protokoller. Avtalen kan således ikke for eksempel suspenderes for norske fiskeprodukter eller for noen annen produktkategori generelt.

Det betyr videre at reglene i avtalens hoveddel om frie bevegelser av varer, tjenester, personer og kapital fortsatt vil gjelde. At en del av et vedlegg suspenderes vil således ikke si at det kan legges restriksjoner på varer fra Norge inn til EU og omvendt. Det Regjeringen uttaler i Europameldingen om at EUs plikt til å avstå fra antidumpingstiltak vil kunne bortfalle på et særskilt område er derfor ikke treffende for varer som faller inn under EØS-avtalen etter art. 8. Se St.meld.nr. 12 2000-2001 s. 99. En annen sak er at dette kan bli konsekvensen for varer som ikke faller inn under EØS-avtalen, se nærmere nedenfor. Men det vil kunne innebære at norske regler ikke uten videre anses som likeverdige, at norske kontroller og sertifikater ikke uten videre legges til grunn i det indre marked eller at EU forbeholder seg retten til å ha et høyere beskyttelsesnivå enn Norge. Kort sagt vil det kunne føre til praktiske problemer fordi reglene og forvaltningen ikke er harmonisert og til rettslige skranker der EUs beskyttelse går lengre enn den norske. Situasjonen for de suspenderte områder blir med andre ord den samme som på alle andre områder hvor det ikke finnes harmonisert regelverk. Motsatt vil et norsk nei til å innlemme nye regler og suspensjon av de berørte deler av vedlegget heller ikke gi Norge rett til å legge restriksjoner på produkter fra EU. Også i denne relasjonen vil det da være reglene om fri bevegelighet i avtalens hoveddel som gjelder. Det er altså ikke slik at Norge gjennom å si nei til direktivet om tilsettingsstoffer uten videre kan forby importen av varer fra EU som inneholder de aktuelle tilsettingsstoffene. Det konkrete forbudet må kunne begrunnes ut fra hensynene i EØS-avtalens art. 11 og 13 og vil være underlagt domstolskontroll. Hvis det norske forbudet blir angrepet for domstolen, og den norske argumentasjonen ikke får gjennomslag her, vil Norge måtte godta import av en vare som inneholder det aktuelle stoffet selv om direktivet ikke er del av EØS-avtalen.

EØS-avtalen har tjueto vedlegg som alle er definert i avtalens hoveddel. Det fremgår med andre ord av en tolkning av de enkelte artikler i avtalens hoveddel, hvilket vedlegg en aktuell rettsakt faller inn under. Den dagjeldende mengde av EF-regler som ble inntatt i avtalen, ble plassert i sine respektive vedlegg i forbindelse med EØS-forhandlingene.

Enkelte av vedleggene er inndelt i undergrupper. For eksempel berører de tre aktuelle direktivene alle pkt. XXII under vedlegg II, dvs. næringsmidler under vedlegget som etter art. 23 EØS inneholder regler om tekniske forskrifter, standarder, prøver og sertifisering. Direktiv 95/2 EF viser dessuten til 91/414/EØF om markedsføring av plantefarmasøytiske produkter som er del av pkt. XV farlige stoffer. Direktiv 94/36/EF viser til direktiver og forordninger om farger som brukes for å markere veterinærkontroll og til merking av egg.

Det er etter vårt syn klart at det videste omfang som betegnelsen ”de berørte deler av vedlegget” kan gis er de deler av vedleggene som direktivene kan klassifiseres under eller endrer. Det betyr at de tre direktivene alle i utgangspunktet berører gruppen næringsmidler under vedlegg II. Det forhold at direktiv 94/36/EF viser til regler under vedlegg I veterinære forhold, kan etter de konkrete omstendigheter neppe tilsi at deler av dette vedlegget er berørt av direktivet, da henvisningen nettopp går ut på at de regler som er fastsatt her fortsatt skal gjelde. Da direktiv 95/2 også viser til et direktiv under gruppen farlige stoffer, må også denne delen av vedlegget anses berørt. Vi kan ikke se at andre deler av EØS-avtalens vedlegg kan anses berørt av de tre direktivene.

Tiltak under EØS-avtalen vil være underlagt det generelle proposjonalitetsprinsipp. Dette gjelder som et generelt rettsprinsipp i fellesskapsretten og må anses å være inkorporert i EØS-avtalen i samsvar med art. 6. Bruken av tiltak vil også være underlagt lojalitetsplikten i art. 3. I tilknytning til tolkningen av art. 102 innebærer dette at begrepet "berørte deler" ikke må tolkes videre enn nødvendig. Etter vårt syn vil dette føre til at bare de rettsakter som endres eller direkte berøres av et omtvistet direktiv, vil i utgangspunktet være "berørte" deler av vedlegget. Det er i den forbindelse et poeng at regelen i art. 102 ikke er en sanksjonsregel, men en reparasjonsregel. I unntakstilfeller kan man tenke seg så nær sammenheng mellom reglene på et område at også andre rettsakter må anses berørt. Se St.meld.nr. 12 2000-2001 s. 99. Regjeringen går etter vårt syn her noe langt når den sier at man ”ofte” må anta at andre deler av vedlegget faller bort. Man kan neppe si at alle rettsaktene om finansielle tjenester har en slik sammenheng at de må falle bort en bloc. Dette krever en konkret analyse i forhold til det aktuelle regelverk som ikke tas inn i avtalen. Det avgjørende for vurderingen er at EU ikke skal bli tvunget til å akseptere produkter eller tjenester med avvikende egenskaper fra det som følger av harmoniserte krav det indre marked. Dette fører ikke til at det er noe mål å oppheve de deler av harmoniseringen som fortsatt er felles. Det vil med andre ord si at de berørte deler av EØS-avtalens vedlegg i forhold til de tre direktivene, i utgangspunktet er de rettsakter som nevnes innledningsvis i de tre direktivene som direktiver som endres eller oppheves. Hvorvidt det også skulle være enkelte andre rettsakter som berøres så direkte at de må bortfalle, kan bare besvares etter en konkret gjennomgang av de aktuelle rettsakter. Vi har ikke de nødvendige faglige kvalifikasjoner på feltet til å gjennomføre en slik gjennomgang. Men grovt sett blir konsekvensen av at de berørte deler av vedleggene settes ut av kraft, at EFTA-statene og EU midlertidig ikke har harmoniserte regler med hensyn til forskjellige former for tilsettingsstoffer som konserveringsmidler og fargestoffer i næringsmidler. Dette betyr at produkter som er produsert etter norske regler ikke uten videre tilfredsstiller EUs krav, og at godkjenninger som er gitt av norske myndigheter ikke uten videre legges til grunn av myndighetene i en EU-stat og vise versa. Det betyr imidlertid ikke at avtalens rekkevidde i forhold til ulike varer slik den er definert i art. 8 endres. Avtalen gjelder fortsatt fullt ut for de varer som går inn under for eksempel protokoll 3, selv om enkelte av de harmoniserte regler faller bort.

Bortfall av harmoniserte regler kan imidlertid få konsekvenser for det varebytte som skjer utenfor avtalen, for eksempel i handelen med landbruks- og fiskeriprodukter under WTO-avtalen. WTO-avtalen inneholder ikke forpliktelser til harmonisering. Dersom reglene for slike varer og kontrollen med dem likevel er harmonisert slik at man i Norge og EU har like regler og gjensidig godkjennelse av hverandres kontroller, får dette selvsagt også virkning for den samhandel som finner sted utenfor EØS-avtalens virkeområde. Dermed får bortfall av like regler og felles kontroller praktiske virkninger også utenfor EØS-avtalens virkeområde. I disse tilfelle kan bortfall av felles regler føre til at EUs adgang til å anvende antidumpingstiltak kan gjenoppstå. Det vil være tilfelle fordi EØS-avtalen ikke gjelder, hvis det er nettopp de regler som bortfaller som regulerer adgangen til gå til slike tiltak.

Avtalen forutsetter at det på tidspunktet for inntreden av den midlertidige suspensjon skal være klart hvilke deler av avtalens vedlegg som omfattes. Hvis partene ikke har fastsatt dette i EØS-komiteen, er det opp til partene å gjøre kjent sin holdning til dette spørsmål for den andre parten. Innad i EU er det Rådet som har kompetanse til å fastlegge holdningen. Antakelig vil det være regelen om kvalifisert flertall som eventuelt vil komme til anvendelse i den konkrete saken da det er snakk om tiltak på områder hvor Rådet har lovgivningskompetanse med kvalifisert flertall, se Rfo 2894/94 art. 1 nr. 3 bokstav b andre strekpunkt. Det kan imidlertid reises spørsmål om hvorvidt en avgjørelse av et slikt spørsmål krever enstemmighet i Rådet som følge av det nye innholdet i art. 300 EF. EØS-avtalen er en type avtale som omfattes av art. 310, og art 300 bestemmer at avgjørelser om inngåelse og suspensjon av slike avtaler skal fastsettes ved enstemmighet i Rådet.

Uansett må man kunne regne med at det forhold at EUs posisjon fastlegges av Rådet etter forslag fra Kommisjonen vil bidra til å moderere rekkevidden av den midlertidige suspensjonen. For ordens skyld kan det nevnes at medlemsstatene ikke enkeltvis kan treffe tiltak som går utover de tiltak som følger av EUs opptreden i henhold til avtalen. Dette følger av at EØS-avtalen som sådan gjelder med direkte virkning og forrang i medlemsstatene i henhold til fellesskapsretten. Etter EF-domstolens praksis utgjør bestemmelsene i en avtale Fellesskapet har inngått med tredjeland en "integrert del" av Fellesskapets rettsorden. Se sak 181/73 Haegeman mot Belgia saml. 1974 s. 449.

Det er ikke lett å si hva situasjonen blir hvis EU av en eller annen grunn ikke får vedtatt en holdning til hvilke deler av vedleggene i avtalen som skal bli berørt av en suspensjon. I et slikt tilfelle har man liten veiledning med hensyn til hva som er de berørte deler av vedleggene. En mulig løsning er at dette spørsmålet må løses av domstolene på grunnlag en tolkning etter de retningslinjer som er gjennomgått ovenfor. En annen mulig løsning er å si at så lenge verken EØS-komiteen eller noen av partene klart har tilkjennegitt et syn på hvilke deler av vedleggene som er berørt, så inntrer ingen suspensjon.

Etter vårt syn er det vanskelig å gi noe klart svar her. Momenter som taler for den siste løsningen er hensynet til individene, til rettshomogenitet og til lojalitet i anvendelse av avtalen, alle momenter som er understreket i avtalens fortale, formål og grunnleggende prinsipper. Uenighet mellom partene om utvikling av avtalen er i og for seg ikke noe irregulært og er regulert i avtalen. Dette tilsier at effekten av en slik uenighet ikke bør gjøres større enn nødvendig og gå ut over det partene uttrykkelig vedtar. En situasjon hvor det ikke finnes holdepunkter for hvilke virkninger konflikten har for hvilke regler som gjelder, fører til en uholdbar situasjon for de private rettssubjekter som er gitt rettigheter etter avtalen. På den annen side kan det hevdes at i og med at man ikke har felles regler, må man falle tilbake på hovedreglene i avtalens hoveddel. Selv om dette gir EU en ensidig adgang til å si opp vedlegg til EØS-avtalen, så er dette uttrykkelig regulert flere steder i avtalen bl.a. art. 97 og 102. Men i alle tilfelle forutsetter avtalen enighet eller i det minste en klart uttrykt konflikt mellom partene om tolkning og anvendelse av avtalen. Dette tilsier at domstoler eller andre organer ikke via tolkningsveien anser deler av avtalen bortfalt uten at dette er klart hevdet av en part.

5. Rettslig overprøving

Som vi ser er med andre ord virkningene av uenighet om nye sekundærregler rettslig regulert i avtalen. Avtalen mangler imidlertid rettslige mekanismer for å løse slike konflikter mellom partene. Dersom for eksempel Norge mener EU går for langt i å anse deler av avtalen suspendert, finnes ingen instans i avtalen som Norge kan bringe saken inn for. EUs tiltak, eller tiltak i EUs medlemsstater kan ikke av Norge bringes inn verken for EFTA-domstolen eller EF-domstolen. Konflikten mellom partene må derfor finne sin løsning politisk og ikke rettslig.

Dette gjør situasjonen under EØS-avtalen helt forskjellig fra situasjonen innen EU. I EU er beslutningsmekanismen regulert slik at for de vedtak som må treffes ved enstemmighet, inntrer intet vedtak å implementere dersom et land nedlegger veto. Det finnes ingen rettslige sanksjoner mot dette. En annen sak er at et land som går mot de andre kan bli utsatt for et uformelt press og initiativ for å endre standpunkt. Å stemme mot et vedtak som treffes ved kvalifisert flertall er selvsagt heller ikke gjenstand for sanksjoner. Dersom vedtaket får tilstrekkelig flertall, må det imidlertid respekteres og implementeres også av land som har stemt imot. Sanksjonene for manglende implementering er regulert i art. 226 og 227 EF. Disse er parallelle til reglene om ESA og EFTA-domstolen i art. 31 og 32 i overvåknings- og domstolsavtalen. Situasjonen i EØS er den at hvis et vedlegg ikke blir vedtatt av EØS-komiteen så inntrer ingen implementeringsplikt. Det er ikke noe rettsbrudd, og det er intet å sanksjonere. Slik sett er situasjonen parallell til de tilfelle der et vedtak i EU krever enstemmighet. På den annen side regulerer avtalen visse konsekvenser av en slik situasjon for den gjeldende avtale. Dette har intet sidestykke i fellesskapsretten eller traktatene som etablerer EU og fellesskapet.

Selv om avtalen ikke gir rett til å bringe en konflikt om disse spørsmål inn for noen domstol, finnes det indirekte flere måter spørsmålet kan havne for domstolene på. For det første vil spørsmålet om lovligheten av beslutninger truffet i EØS-komiteen og lovligheten av EUs opptreden i forhold til EØS-avtalen kunne komme opp internt i EU for EF-domstolen. Eksempel på en sak hvor dette kan skje er hvis en tysk importør av varer fra Norge av tyske myndigheter må underlegge seg tysk kontroll som følge av at harmoniserte regler suspenderes. Det kan tenkes at importøren mener at suspensjonen, og dermed kontrollen er ulovlig i forhold til EØS-avtalen. Tilsvarende sak kan reises av en norsk eksportør til Tyskland for tyske domstoler.

Etter EF-domstolens praksis utgjør bestemmelsene i en avtale Fellesskapet har inngått med tredjeland en ”integrert del” av Fellesskapets rettsorden. Se sak 181/73 Haegeman mot Belgia saml. 1974 s. 449. På denne bakgrunn tilligger det EF-domstolen å fortolke slike avtaler, og sikre at de gjennomføres ensartet innenfor hele Fellesskapet. Se sak 104/81 Hauptzollamt Mainz mot Kupferberg saml. 1982 s. 3641. Under dette ligger også å ta stilling til om avtalens bestemmelser har direkte rettsvirkninger i medlemsstatenes nasjonale rett. Når en avtale oppretter organer som kan treffe beslutninger i henhold til avtalen, blir også disse organenes beslutninger del av fellesskapsretten. Se sak 30/88 Hellas mot Kommisjonen saml. 1989 s. 3711 og sak c-192/89 Sevince mot Staatssecretaris van Justitie saml. 1990 I-s. 3461. Dette innebærer at såvel bestemmelsene i EØS-avtalen, som EØS-komiteens beslutninger, utgjør integrerte deler av fellesskapsretten, og at Fellesskapets rettsakter som strider mot EØS-avtalen kan annulleres av domstolen etter art. 230. Se sak T-115/94 Retten i første instans Opel Austria mot Rådet saml. 1997 II-s. 39. Det innebærer videre at reglene om forhåndsavgjørelse etter art. 234 kommer til anvendelse på EØS-avtalen og de beslutninger som treffes under denne, herunder reglene om foreleggelsesplikt. Uttalelse 1/91, EF-tidende 1992 C 110 premiss 37-38.

Som ledd i sin avgjørelse av virkninger innad i Fellesskapet av EUs avtaler med tredjeland, kan domstolen måtte ta stilling til avtalens gyldighet. Når det gjelder gyldigheten av beslutninger truffet i henhold til EØS-avtalen, må dette vurderes i forhold til folkerettslige regler og i forhold til EØS-avtalen selv. Det forhold at avtalen har egne tvisteløsningsprosedyrer er ikke til hinder for at EF-domstolen har kompetanse. Se sak 104/81 Hauptzollamt Mainz mot Kupferberg saml. 1982 s. 3641 premiss 20. Dette betyr at domstolen vil kunne ta stilling til om Rådet og Kommisjonen har tolket art. 102 riktig, og om den er anvendt proporsjonalt og lojalt i forhold til avtalens formål.

Spørsmålet kan også tenkes å komme opp innenfor EFTA-pilaren for eksempel om norske myndigheter innretter seg etter at deler av avtalen er suspendert og praktiserer særnorske regler og kontroller. I slike tilfelle kan man teoretisk tenke seg søksmål mot myndighetene for norske domstoler med påstand om at EØS-avtalen er brutt. I slike tilfelle kan både norske domstoler og EFTA-domstolen måtte ta stilling til om deler av avtalen, og i tilfelle hvilke, er suspendert.

Internt i Norge vil en slik rettsusikkerhet kunne fjernes ved at lovgivningsmyndigheten brukes til klart å angi hva som skal gjelde i norsk rett, f.eks. ved en opphevelse av de regler som gjennomfører i norsk rett suspenderte deler av EØS-avtalen. Norske myndigheters standpunkt vil i slike tilfelle måtte legges til grunn av norske domstoler, jf. senest Høyesteretts plenumsdom i Finangersaken. Mye taler for at norske domstoler i et slikt tilfelle ville følge norske myndigheters offisielle syn også utover de tilfelle hvor dette er kommet formelt til uttrykk i lovgivning.

Det kunne hevdes at hvis Norge fulgte opp EUs syn på hvilke deler av avtalen som var suspendert, og dette syn var galt, så kunne det representere et brudd på EØS-avtalen som kunne påtales av ESA etter overvåknings- og domstolsavtalen. Men siden ESA og Kommisjonen skal koordinere sine standpunkter etter art. 109, og uenighet mellom dem bringes opp for EØS-komiteen, er en slik utvikling neppe mulig.

Konklusjonen på dette blir at den eneste praktiske mulighet for en rettslig prøving av anvendelsen av art. 102, er som en rettssak anlagt av private mot myndighetene i et EU-land, og med foreleggelse av det EØS-rettslige spørsmål for EF-domstolen etter art. 234 EF.

6. Vurdering av mulighetene av at EU vil gå til mottiltak

6.1 Innledning

Vi er bedt om å vurdere tre ulike handlingsalternativer for EU: (i) gå til mottiltak på berørte områder av avtalen, (ii) ikke gjøre noe, (iii) ta politiske initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge og EU på andre områder.

Disse alternativene er ikke gjensidig utelukkende. EU kan gå til mottiltak på berørte deler av avtalen og samtidig ta politiske initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge og EU på andre områder. (kombinasjon av (i) og (ii)).

Alternativene er heller ikke uttømmende. For eksempel, EU kan gå til berørte mottiltak på berørte områder av avtalen, samtidig som noen av medlemsstatene ønsker å setter i gang politiske initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge og EU på andre områder, men at de ikke lykkes å få et flertall med seg. Resultatet kan likefullt være at legitimiteten og oppslutningen om EØS-avtalen og Norges ulike tilknytninger til EU, vil kunne svekkes. Norge vil kunne møte en mer sammensatt og vanskeligere forhandlingspartner (kombinasjon av (i) og et tenkt alternativ (iv)).

For å forstå mulige tiltak fra EUs side ved norsk bruk av reservasjonsretten, er det avgjørende å supplere den rene juridiske analysen med en politisk analyse av EU, EØS-avtalen og mer generelt Norges forhold til EU. Vi vil gjøre det klart at slike politiske analyser er heftet med betydelig skjønn og usikkerhet. Det er videre viktig å understreke at mulige tiltak fra EUs side og konsekvenser av disse for Norge vil være resultat av politiske vurderinger og valg. Tiltakene og konsekvensene vil derfor kunne påvirkes gjennom den politikk norske myndigheter fører overfor EU og det gjennomslag norske myndigheter får for de interesser og krav de velger å fremme i EUs medlemsstater og organer.

Det finnes ikke noen tidligere erfaringer fra bruk av reservasjonsretten. Eksisterende teorier og modeller er også utilstrekkelige for å gi klare prediksjoner på EUs mulige fremtidige handlingsmønster. For å vurdere mulige reaksjoner fra EU på at Norge benytter reservasjonsretten, velger vi å undersøke tidligere erfaringer med uoverensstemmelser mellom EU og Norge, eller andre land det er naturlig å sammenligne seg med, samt å ta utgangspunkt i noen mer generelle og velkjente trekk ved EU-samarbeidet. Selv om eksemplene er enkeltstående og må forstås i forhold til den konkrete sammenheng, illustrerer de likevel noen mer generelle trekk som er vel kjent fra systematiske studier av EU. Vi kommer tilbake til disse nedenfor etter gjennomgangen av de konkrete tilfellene.

6.2 Eksempler på tidligere uoverensstemmelser mellom og EU og avtaleparter

Samarbeidet med EU i og utenfor EØS har i hovedsak vært heftet med få problemer og vanskeligheter. Norge har ikke vært oppfattet som en vanskelig partner for EU. Norge har likevel hatt noen uoverensstemmelser med EU, der man har søkt å finne felles løsninger.

Eksempel 1, Låne og tilskuddsordningen For omtale av denne saken se Agence Europe, 07/10/1998, 11/05/1999 og 18/05/1999.

EØS-avtalens art. 115 skisserer den såkalte "Låne og tilskuddsordningen". Formålet med ordningen var at EFTA-landene som er medlemmer av EØS skal gi finaniseringsbistand til utvikling og strukturtilpasning i Hellas, Irland, Portugal og i visse regioner i Spania.

Bestemmelser om ordningen er spesifisert i protokoll 38. Her heter det blant annet i art. 3 at: "Det samlede beløp for tilskudd etter art. 1 skal være 500 millioner ECU, som det skal gis samme tilsagn om i like store deler i perioden 1994 til og med 1998."

Høsten 1998 kom det til uenighet mellom partene om hvorvidt denne ordningen skulle videreføres eller opphøre etter 1. januar 1999. EFTA-statene og flere medlemsstater, deriblant de skandinaviske, oppfattet dette som en "adgangsbillett" til EØS, som skulle løses en gang og som ikke skulle videreføres. Spania, som var støttet av de andre landene som var mottakere av disse midlene, mente derimot at denne ordningen var et arrangement som også skulle videreføres etter den angitte perioden.

Den spanske motstanden mot å fjerne tilskuddsordningen skjedde i en tid i EU da man var i ferd med å innlede forhandlingene om den nye budsjettstrukturen i EU, den såkalte Agenda 2000, som ble avsluttet våren 1999. Under disse forhandlingen sto overføringer til de svakest utviklede regionene sentralt og flere EU-land ønsket å redusere overføringene til blant annet Spania.

På møtet i EØS-komiteen i oktober 1998, aksepterte EFTA-statene ikke at det fulgte av EØS-avtalen at det skulle være en automatikk i forlengelse av tilskuddsordningen. EFTA-statene sa seg likevel villige til å videreføre det finansielle samarbeidet. De foreslo nye tiltak for å redusere sosial og økonomisk ulikhet i Europa.

Spania, støttet av de andre statene som var dekket av ordningen, aksepterte ikke dette forslaget. De viste dessuten til at det ikke var noen formuleringer i EØS-avtalen som åpnet for at EØS-samarbeidet skulle gjelde ved utvidelse og fordypning av EU samarbeidet, som for eksempel Schengen, miljø etc. Spørsmålet om utvidelse og fordypning av samarbeidet mellom EU og EFTA-statene ble således direkte koblet til at disse landene aksepterte deres tolkning av EØS-avtalens regler om tilskuddsordningen. Atmosfæren mellom partene ble ytterligere vanskeliggjort ved at andre saker måtte utsettes inntil spørsmålet om den finansielle ordningen ble løst. For eksempel ble spørsmålet om mulighetene for EFTA-landene til å sette visse medisinske produkter på markedet blokkert.

I løpet av vinteren 1999 arbeidet partene for å finne en akseptabel løsning. Island, Norge og Liechtenstein måtte på møtet i EØS-komiteen i mai 1999 akseptere at de skulle finansiere en ny ordning for sosial og økonomisk utjevning i Europa. Beløpet ble fastsatt til 119.6 millioner Euro mellom 1999 og 2003, og beløpet skulle gå til å finansiere prosjekter i Spania, Irland, Hellas og Portugal.

Denne saken illustrerte at EU har vesentlig makt til å fastlegge hvordan EØS avtalen skal forstås. EUs reaksjonsmønster er påvirket av at visse medlemsstater kan vanskeliggjøre andre former for samarbeid, og/eller forsinke beslutningsprosessen i EØS. Medlemsstater kan kople spørsmål omkring EØS til andre pågående forhandlinger og beslutningsprosesser i EU, slik Spania koplet spørsmålet om Låne- og tilskuddsordningen til den interne budsjettdebatten i EU. Fordi de andre medlemsstatene dermed selv kan bli påført kostnader eller byrder ved å støtte Norge fremfor Spania, kan de selv komme til å gi sin støtte til de andre medlemsstatenes protester mot Norge. Saken illustrerer også at som relativt rike land utenfor EU er det vanskelig å argumentere for at man skal delta og dele godene ved samarbeidet, men ikke dele byrdene og kostnadene ved samarbeidet

Eksempel 2: Anti-dumpingtiltak mot norsk laks For omtale av denne saken se blant annet Alf Håkon Hoel (1999) “Ikke en fisk å gi. Norge, EU og fiskeriene” i Dag Harald Claes og Bent Sofus Tranøy (red.) “Utenfor, annerledes og suveren? – Norge under EØS-...

I 1997 innledet Kommisjonen dumping- og subsidieprosedyrer mot Norge etter klager fra fiskeoppdretternes organisasjoner i Skottland og Irland. Kommisjonen fant at oppdrettsnæringene i disse områdene hadde vært skadelidende på grunn av norsk eksport av laks til EU. Det ble foreslått at norske aktører ble ilagt en dumping- og subsidieavgift på 13,7%.

Tidsmessig falt mobiliseringen blant oppdretterne i Skottland, sammen med valget i Storbritannia. Det var betydelig press fra de konservative i Storbritannia for at EU skulle ta opp denne saken og det var også en britisk kommissær som i stor grad håndterte saken i EU.

EU hevdet at spørsmålet falt utenfor EØS avtalen på grunn av reglene om avtalens omfang i art. 8. Etter EUs syn kom derfor verken forbudet mot toll og avgifter i art. 10 og 14 eller reglene om beskyttelsestiltak i art. 112-114t til anvendelse, slik at forpliktelsen til å avstå fra bruk av slike virkemidler ikke gjaldt for fisk. Norge, på sin side, forsøkte å legge EØS-avtalen til grunn for å løse tvisten. De norske forsøkene ble avvist av EU.

Etter en omfattende lobbykampanje fra norsk side, med mobilisering av faglige og personlige nettverk og kontakter, kombinert med omfattende mobilisering fra den norske fiskerinæringen, lyktes man med å komme til enighet om en "lakseavtale".

Avtalen innebar at det etableres et overvåknings- og håndhevningssystem for å følge utviklingen videre. Det ble fastsatt en minstepris for laks (3,25 Euro), den norske eksportveksten til EU skal ikke stige med mer enn 10 % per år, samt at eksportavgiften på laks ble øket for å finansiere felles markedsføring av laks i hele EU området. Avtalen mellom myndighetene ble supplert med avtaler mellom Kommisjonen og de enkelte oppdretterne om overholdelse av minsteprisene. Det har senere også vært innført sanksjoner mot norske oppdrettere for brudd på avtalen.

Også "Laksesaken" illustrerer at det er EU som i stor grad fortolker hva som ligger innenfor og utenfor avtalen. På tross av at Norge forsøkte å argumentere for at denne saken lå innenfor EØS, ble dette avvist fra EUs side.

Saken viser videre at EUs reaksjoner i stor grad kan være bestemt av forhold som foregår i de ulike medlemsstatene og som kan være nokså løst koplet til det ordinære arbeidet i Kommisjonen. Saken viser videre at Kommisjonenes handlinger i noen saker kan være preget av nasjonalitet og tilhørighet til de ulike kommisærene.

Endelig viser saken at EU og Norge var i stand til å finne frem til minnelige og troverdige løsninger som kunne fungere for alle parter, der overvåkning, rapportering og åpenhet sto sentralt. Men arbeidet med å få etablert en ny avtale krevde betydelig fokusering, samordning og mobilisering fra norsk side, og det kan være krevende å ha tid, ressurser, kontakter og legitimitet i EU til å ha mange slike "aksjoner" gående.

Eksempel 3 Veterinæravtalen og koplingen til markedsadgang for laks: For omtale av denne saken se Frode Veggeland (1999) "WTO og EU som rammer for norsk matpolitikk" ARENA Working paper 99/14, samt Frode Veggeland (1999) "Matpolitikk i Norge – fra et b...

I EØS-avtalen var det opprinnelig gjort varige unntak for den veterinære kontroll av dyr og dyreprodukter ved grensepassering. I 1992 betraktet regjeringen dette unntaket for å være " ... avgjørende for opprettholdelse av vår gunstige dyrehelse". Unntaket innebar at Norge i denne sammenheng ble behandlet som tredjeland av EU.

Både fisk og kjøtt betraktes som landbruksprodukter i henhold til fellesskapsretten. I løpet av 1995 ble det klart at norsk eksport og laks ble vanskeliggjort til EU ved at det ble innført veterinær kontroll av norsk fisk både i transittland og i mottakerland. Resultatet var at leveringstiden for norsk fisk ble forsinket, kvaliteten ble svekket og verdier ble tapt.

Disse aksjonene falt også sammen med de generelle endringene i grensekontroll og tollsatser i Europa, og det var på denne tiden betydelig uro og uklarhet omkring spørsmålet om veterinær grensekontroll i EU.

Vinteren 1995 tok Norge, blant annet på bakgrunn av rapporter fra fiskerinæringen, men også etter noen henvendelser fra norske landbruksinteresser (blant annet TINE), initiativ overfor EU med sikte på å forhandle fram en utvidelse av EØS-avtalen på det veterinære området. Videreutviklingen av det norske kontroll- og tilsynsapparatet ble dermed koplet mot handelspolitiske hensyn.

I forhandlingene forsøkte Norge opprinnelig å få unntak for norsk fisk fra veterinærbestemmelsene. Dette ble bestemt avvist fra EUs side. EU ville ikke betrakte deler av regelverket isolert fra den større helheten.

Høsten 1996 var utkastet til veterinæravtale klar, og 17. juli 1998 ble beslutningen om å godkjenne avtalen tatt i EØS-komiteen. Avtalen bygde i stor grad på resultatet fra forhandlingene om medlemsskap.

Avtalen medførte at grensekontrollen mot EU-land ble fjernet, kompensatoriske ordninger ble etablert, og at en rekke veterinære bestemmelser blant annet knyttet til dyrevern og kugalskap ble iverksatt. Kontrollansvar ble flyttet til produsenter i eksportlandet, og til importører, grossister og detaljister i Norge. Samtidig ble ESAs kompetanse utvidet til å gjelde de nye kontrollordningene i Norge.

Kristelig Folkeparti, Venstre og Senterpartiet markerte opprinnelig motstand mot veterinæravtalen, men endte med å anbefale veterinæravtalen for Stortinget høsten 1998. Forutsetningen var: at 70.5 millioner ekstra skulle bevilges til nasjonale kontrolltiltak, at sikkerhetsklausulen i EØS-avtalen skulle brukes aktivt, samt at kontrolltiltakene skulle evalueres fortløpende.

Etter mobilisering internt i Senterpartiet utløste avtalen interne problemer i regjeringen. Fire av seks statsråder fra Senterpartiet tok dissens. En samlet stortingsgruppe fra Senterpartiet stemte imot avtalen. Avtalen ble likevel vedtatt med et klart stortingsflertall og trådte i kraft 1. januar 1999.

Veterinærsaken viste at i spørsmålet om å finne unntak for visse deler av avtalen, var EU motvillige. På mange områder betrakter EU det som vanskelig å skille mellom for eksempel fisk og andre landbruksprodukter i EU. Saken illustrerte videre at spørsmålet ble aktualisert i en periode der det var generell uro i EU omkring spørsmål knyttet til veterinærkontroll og grensekontroll.

Eksempel 4: Sveits og deres bilaterale forhandlinger For nærmere omtale se Kux, Stephan og Ulf Sverdrup (2000) "Fuzzy borders and adaptive outsiders: Norway, Switzerland and the EU" i European Integration, Vol. 22, s. 237-270.

Etter at Sveits sa nei til å delta i EØS ved folkeavstemmingen, ønsket de å innlede nye forhandlinger med EU. Sommeren 1993 sendte Sveits en liste med seksten politikkområder som de ønsket å forhandle med EU om. I november 1993 aksepterte Rådet at man skulle innlede forhandlinger på syv av disse områdene: lufttransport, landtransport, landbruk, fri bevegelse av personer, offentlige anskaffelser, forskning og tekniske handelshindringer.

Men i februar 1994 ble det avholdt en nye folkeavstemming i Sveits omkring transitt trafikk gjennom alpene. Et flertall stemte for å innlemme en formulering som sa at all internasjonal transport skulle forhindres etter 2004 i den sveitsiske konstitusjonen.

EU oppfattet dette som et brudd mot transittavtalen som Sveits og EU hadde inngått allerede i 1992. Som en konsekvens av den sveitsiske avstemmingen besluttet EU å utsette alle de bilaterale forhandlingene med Sveits.

Etter at Sveits over lengre tid, og med stor innsats, hadde overbevist EU om at den nye bestemmelsen skulle iverksettes på en ikke-diskriminerende måte og med respekt for tidligere inngåtte avtaler, ble forhandlingene om de ulike politikkområdene gjenopptatt ved utgangen av 1994.

Forhandlingene var svært vanskelige. Vanskene var spesielt store i forbindelse med prisfastsettingen på transittrafikken gjennom Alpene og på bestemmelser angående sosiale ordninger knyttet til fri bevegelse av personer. Etter at Sveits hadde gjort store innrømmelser og fått støtte fra det østerrikske formannskapet til å løse noen av vanskene, lyktes partene å komme frem til en avtale ved utgangen av 1998. Resultatet ble godkjent etter folkeavstemming i Sveits.

Eksemplet fra Sveits illustrerer at EUs reaksjoner og handlinger ofte er kjennetegnet av at man kopler vanskeligheter med forhandlinger på ett område, sammen med andre områder.

6.3 Noen generelle trekk ved EUs reaksjonsmønster

På tross av at eksemplene ovenfor med uoverenskomster er knyttet til spesielle situasjoner, passer de godt med det generelle bildet av EUs reaksjonsmønster som tegnes i faglitteraturen. Her er det gjerne tre trekk som fremheves Wallace, Helen (2000) "The Policy Process – A Moving Pendelum" i Helen Wallace og William Wallace (red) "Policy Making in the European Union" Fjerde utgave, Oxford University Press, London, s. 39-64..

Det første er at samarbeidet i EU i stor grad er et rettslig samarbeid. Fordi det er rettslig samarbeid vil det også forventes at partene forsøker å forholde seg til, og agere i forhold til det gjeldende regelverket. Løsninger blir gjerne søkt innenfor rammen av avtalen.

For det andre, samarbeidet i EU er kjennetegnet av en søken etter konsensus. Dersom partene er uenige, søkes det i stor grad å finne "minnelige" løsninger som bidrar til at alle partene kan være tilfredse, mens man samtidig ivaretar de generelle prinsippene og bærende ideene som kjennetegner samarbeidet, som for eksempel prinsippet om ikke-diskriminering. Saker der man ikke kan finne konsensus utsettes og forskyves gjerne frem i tid, snarere enn at løsninger tvinges frem gjennom flertallsbeslutninger. Det finnes også et betydelig etterslep i forhold til implementering av regelverket i de aller fleste medlemsstatene. Single Market Scoreboard, May 2000, SEC (2000).

I EØS avtalens art. 1 er det utrykt et ønske og en slags forpliktelse om å søke konsensus. Det heter at partene skal "fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av samme regler, med sikte på å opprette et ensartet Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde". En norsk bruk av reservasjonsretten kan av noen tolkes som et utrykk for manglende vilje til å følge avtalens "ånd".

På tross av at søken etter konsensus er et kjennetegn internt i EU samarbeidet, kan det reises spørsmål om den samme uskrevne forpliktelse om å søke konsensus gjelder i samme grad for EU og medlemsstatene i EU, i forholdet til stater som ikke har status som fullt medlem. Ønsket om intern konsensus kan tenkes å gå foran ønsket om konsensus med tredje-land. I tolkningen av EØS-avtalen er det klart at EU har vesentlig mer makt enn Norge og de andre EFTA statene. Men det er tross alt grunn til å anta at villighet til søken etter konsensus er sterkere i forhold til Norge, som er EØS medlem, enn i forhold til Sveits, som står utenfor EØS.

For det tredje, EU er et komplekst og sammenkoplet system. Forhandlingene og beslutningsprosessen kjennetegnes gjerne ved at partene finner løsninger ved at man kopler saksområder, som i utgangspunktet ikke hører tett sammen, sammen med hverandre. Beslutninger på et område kan derfor ofte ha store betydning for beslutninger på et annet område. Når man står utenfor EU er man i større grad avhengig av å løse de ulike problemene isolert, og har færre muligheter til å binde saksområder sammen.

Siden EU i stor grad også blir preget av de ulike medlemsstatenes synspunkter og interesser vil også EUs reaksjonsmønster være betinget av ulike nasjonale interesser, hendelser og politiske begivenheter. Sammenfall i tid mellom ulike problemer, løsninger og deltakere, både i medlemsstatene og i EU vil derfor ofte være avgjørende for å forstå EUs reaksjonsmønster. Slike sammenfall i tid er ofte nokså stabile og forutsigbare, som fremtidige prosjekter og timetabeller i EU eller nasjonale valgsykluser etc., men de kan også være mindre forutsigbare i form av plutselige hendelser eller kriser.

Disse kjennetegnene er ikke konsistente og trekker ikke nødvendigvis i samme retning:

Det første antyder at EU ofte vil finne det naturlig å reagere dersom Norge benytter seg av reservasjonsretten, og man kan da forvente at de vil benytte retten til å få til mottiltak på berørte områder av avtalen. Det vil dessuten kunne være uhensiktsmessig sett fra EUs side å operere med ett sett av harmoniserte regler internt i EU, og et annet sett i forhold til EØS. Rettshomogeniteten vil da være brutt. I en slik situasjon er det nærliggende å anse de "gamle" harmoniserte for bortfalt, og falle tilbake på de generelle regler om forbud mot restriksjoner i avtalens hoveddel i forholdet mellom EU på sin side og EFTA-landene på den annen. Det er derfor meget sannsynlig at EU vil kreve de berørte deler av avtalens vedlegg etter de retningslinjer som er beskrevet ovenfor suspendert inntil konflikten er løst.

Det andre antyder at EU ofte vil søke å finne minnelige løsninger og at man vil etterstrebe å finne løsninger som alle kan akseptere, dersom partene er villige til å finne slike løsninger, samt at det er mulig å finne slike samtidig som man ivaretar noen av de grunnleggende prinsippene ved EU.

Det tredje trekket innebærer derimot betydelig usikkerhet. I EU er det vanlig og legitimt at man kopler saksområder sammen og at man ser det som naturlig at ulike nasjonale interesser kan uttrykkes og koples sammen slik at man kan finne løsninger. Dette innebærer at man ofte kan forvente at EU eller noen av medlemsstatene kan ønske å ta initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge og EU på andre områder.

6.4 Noen mer spesielle trekk som kan være relevante ved bruk av reservasjonsretten

I tillegg til disse mer generelle faktorene, vet vi fra andre studier at noen mer spesielle trekk kan være viktige for å forstå EUs handlingsmønster dersom Norge benytter reservasjonsretten.

i) Konflikt eller konsensus blant EUs medlemsstater? Wallace, Helen (2000) "The Policy Process - A Moving Pendelum" i Helen Wallace og William Wallace (red) " Policy Making in the European Union" Fjerde utgave, Oxford University Press, London, s. 39-64...

På tross av at beslutningene i EU ofte er preget av en søken etter å finne konsensus, er det ofte internt i EU ulike synspunkter på ulike direktiver og reguleringer. Medlemsstater kan ha forsøkt å ta opp saker til nye behandling, de kan ha truet med å nedlegge veto, saken kan ha blitt vedtatt med knappest mulig margin, medlemsstater kan ha unnlatt å iverksette eller trenert iverksetting av direktiver eller medlemsstater kan også ha forsøkt å fremme saken for EF domstolen etc? I andre saker er det betydelig uenighet mellom EUs ulike institusjoner, for eksempel kan Europaparlamentet ha reist kritiske spørsmål og motarbeidet et foreslått direktiv, eller Rådet kan ha ulike syn enn Kommisjonen etc.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på områder der det er stor konflikt internt i EU, kan man vente at EUs reaksjonsmønster vil være mindre kraftig, enn på områder der det er stor enighet og konsensus blant EU statene. I denne forbindelse kan det ha betydning at Danmark har søkt Kommisjonen om unntak etter art. 95 og at Kommisjonen har avslått dette. Saken står nå for EF-domstolen. På den ene siden illustrerer dette at det er uenighet innad i EU om det spørsmålet Norge reiser. På den annen side kan det være vanskelig for EU og særlig da Kommisjonen å føre en mildere linje overfor Norge enn den som er ført overfor EUs egne medlemsstater hvor argumentasjonen for unntak er avvist.

ii) Store eller små handelsvridende effekter?

Ulike direktiver kan ha ulike virkninger på EUs marked. Mens noen direktiver kan virke sterkt handelsvridende og ha store diskriminerende effekter, kan andre ha færre handelsvridende og diskriminerende effekter.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på områder som ikke vil virke diskriminerende og skape små handelsvridende effekter, kan man forvente at EUs reaksjonsmønster vil være mindre kraftig, enn dersom man ønsker å benytte reservasjonsretten på områder som har store handelsvridende effekter. Siden næringsmidler i det vesentligste faller utenfor EØS-avtalen må det sies at den aktuelle saken har relativt liten betydning for samhandelen innen EØS.

iii) I kjernen eller periferien av avtalen?

EØS-avtalen ble forhandlet frem på et spesielt tidspunkt og er statisk i forhold til det dynamiske samarbeidet i EU. Når nytt regelverk vedtas i EU, skal EØS-komiteen vurdere om det skal inkluderes i EØS. Det vil per definisjon være et vedvarende trekk ved EØS at man kontinuerlig vurderer hvorvidt, og hvor, nye deler av EUs regelverk hører inn i EØS avtalen. Noen av de nye delene vil da være mer sentrale i forhold til EØS avtalens primære målsetninger, mens andre direktiver og utviklinger av avtalen vil være av mer perifer betydning. Det vil ventelig være uenighet i tolkningene om hvorvidt visse nye deler inngår som en del av kjernen i EØS, eller om det inngår som en mer perifer del av avtalen.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på områder som ligger i periferien av EØS-avtalen, vil man forvente at EUs reaksjoner vil være mindre sterke enn dersom man benytter reservasjonsretten på områder som ligger mer sentralt i EØS-avtalen. I det aktuelle tilfellet må direktivene sies å ligge innenfor avtalens kjerneområde, nemlig harmonisering av produktstandarder for varer. På den annen side berører direktivene som nevnt ovenfor varer som i sin største del ikke faller inn under avtalen. Det vil si at direktivene prinsipielt sett er sentrale, men praktisk sett mer perifere.

I tilknytning til dette kan et være verdt å nevne at EUs reaksjoner må forventes å være avhengig av om reservasjonen brukes i et enkeltstående tilfelle, eller om den brukes mer regelmessig. Dersom reservasjonsretten brukes utover de rent enkeltstående tilfeller, vil det lett bli slik at homogenitetsmålsettingen mer direkte anses utfordret. Dette vil innebære at avtalens sentrale deler anses utfordret.

iv) Mange eller få muligheter til å kople saken til andre områder? Sverdrup; Ulf (2000) "Precedents and Present Events in the European Union – An Institutional Perspective on Treaty Reform" i Karlheinz Neunreither og Antje Wiener (2000) "European Integ...

Som nevnt ovenfor er det et viktig kjennetegn ved EU at løsninger søkes ved å kople ulike problemer sammen. Slike koplinger kan gjøres av EU selv, eller bli forsøkt gjort av noen av medlemsstatene. Ved noen anledninger er dagsorden i EU slik at det er mer naturlig å gjøre slike koplinger, mens andre ganger er slike koplinger mindre naturlige.

For Norge kan slike koplinger skje ved at de koples direkte til videreutvikling av selve EØS-avtalen eller til andre deler av samarbeidet. Det mest nærliggende i forbindelse med den direkte koplingen til EØS er muligens nye forhandlinger om låne og tilskuddsordningen som kan komme ved utgangen av 2003, samt forhandlinger i forbindelse med utvidelse av EØS-området i sammenheng med utvidelsen av EU. Tidsmessig kan disse forhandlingene komme til å falle sammen med at tidsfristen for reservasjonsretten utløper.

Uoverensstemmelser i forbindelse med EØS avtalen kan også koples til forhandlinger om andre former europeisk samarbeid utenfor EØS, som for eksempel Schengen, ØMU, felles utenriks- og sikkerhetspolitikk eller i forbindelse med utvidelse etc.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på tidspunkt der Norge ikke har mange andre pågående eller nært forestående forhandlinger med EU, kan man forvente mindre sterke reaksjoner fra EU.

v) Veldokumentert eller udokumentert begrunnelse? Joerges, Christian and Michelle Emerson (2000) "Challenging the Bureacratic Challenge" i Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum (red.) "Democracy in the European Union – Integration through Deliberatio...

For at argumenter skal høres og vinne oppslutning i EU bør de være velbegrunnet. Siden mange av direktivene i EU omhandler tekniske spørsmål, er det ofte nødvendig med god vitenskapelig dokumentasjon for sine synspunkter. EU og EU-landene besitter selv også vesentlig kompetanse på noen områder, mens på andre områder har de mindre kompetanse. På området som gjelder matsikkerhet har for eksempel EU over tid satset på å bygge opp bred og solid kunnskap og kompetanse for å sikre trygg mat for forbrukerne, mens på spørsmål omkring fisk har Norge betydelig kompetanse og gode fagmiljø som EU muligens ikke besitter.

Dersom Norge er i stand til å basere sine argumenter på solid, metodisk og faglig uavhengig vitenskap, kan en forvente at EUs reaksjonsmønster vil være mindre kraftig, enn dersom Norge ikke er i stand til å dokumentere sine påstander vitenskapelig og forskningsmessig. Siden Kommisjonen allerede har avvist Danmarks argumentasjon, vil det ha betydning i hvilken grad norske myndigheter kan komme med andre og for EU mer overbevisende argumenter enn de danske.

vi) Moralsk eller økonomisk begrunnelse?

EU samarbeidet er bygd opp omkring noen sentrale prinsipper, som for eksempel å fremme økonomisk og sosial utvikling, sikre høy sysselsetting og fremme en bærekraftig utvikling. Disse prinsippene kan tidvis stå i motsetning til hverandre. Moralske eller verdimessige spørsmål har også en annen "logikk" enn de rent økonomiske. Økonomiske hensyn og interesser er pragmatiske og kan ofte graderes. Verdimessige og moralske spørsmål kan derimot noen ganger oppfattes som absolutter, der man ikke kan akseptere noen som helst form for endring. I slike situasjoner er det derimot viktig at man fremstår som troverdig. I de svenske forhandlingene om alkoholmonopol begrunnet ut i fra helsepolitiske vurderinger, ble man fra EU møtt med moralsk skepsis mot denne type argumenter all den tid Sverige var en av verdens største eksportører av vodka. Trygve Ugland (2000) "Europeanisation of Nordic Alcohol Control Policies – Policy Integration Through Processes of Relabelling", manuskript presentert på ARENA seminar 31.10 2000.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på noen områder ut i fra en moralsk begrunnelse, kan en forvente at EUs reaksjonsmønster vil være mindre kraftig enn dersom man benytter reservasjonsretten på områder der det kan være grunn til å tro at motstanden primært skyldes ønske om å verne om økonomiske interesser.

vii) Vitale norske interesser eller ikke vitale interesser? Hayes-Renshaw and Helen Wallace (1997) "The Council of Ministers" MacMillian, London.

I EU har man det såkalte Luxembourg-kompromisset. Det vil si at på områder som er av vital nasjonal betydning eller interesse kan man påberope seg en nasjonal vetorett. Dersom Norge benytter vetoretten på områder som kan fremstå som av vital nasjonal interesse, kan man forvente mindre sterke reaksjoner fra EU, enn dersom Norge benytter den på områder som ikke kan betraktes som av vital nasjonal interesse.

viii) Proaktiv eller reaktiv?

I henhold til art. 99, 100 og 101 i EØS-avtalen harEFTA landene anledning til å bidra til å utarbeide nytt regelverk når dette skapes i EU. Kommisjonen skal uformelt innhente synspunkter fra sakkyndige i EFTA-statene, på samme måte som den innhenter synspunkter fra sakkyndige i EUs medlemsstater når den utarbeider sine forslag. Kommisjonen skal også sikre sakkyndige fra EFTA-statene en bredest mulig deltakelse i det forberedende stadium for å utarbeide utkast til tiltak som senere skal forelegges komiteene som bistår Kommisjonen i utøvelsen av dens myndighet. Når Kommisjonen oversender sitt forslag til Rådet skal den også oversende gjenparter til EFTA statene og det kan anmodes at det foregår en meningsutveksling i EØS-komiteen. Det påhviler således et ansvar for Kommisjonen til å sikre deltakelse fra EFTA-landene, og det er en mulighet for EFTA-landene til å påvirke regelverket.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på områder der norske myndigheter ikke tidligere har gitt uttrykk for sine synspunkter, eller eventuelt har endret sitt synspunkt i forhold til hva de hevdet i tidligere faser av beslutningsprosessen, må man forvente en mer avvisende holdning fra EU begrunnet i at norske myndigheter burde fremmet sine synspunkter på et tidligere stadium i beslutningsprosessen.

ix) Bred eller snever prosess i Norge? Eriksen, Erik Oddvar og John Erik Fossum (2000) "Post-national Integration" i Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum (red.) "Democracy in the European Union - Integration through Deliberation", Routledge, London....

Når stater unnlater å følge visse forpliktelser kan dette være resultat av en bred folkelig mobilisering og uttrykk for brede interesser som har fremkommet gjennom sunne demokratiske og legitime prosesser. EU har selv benyttet dette argumentet i forbindelse med uenighet med USA om handel med genmodifisert mat. EU har her argumentert for at det finnes bred folkelig motstand mot denne type produkter i Europa og at dette i seg selv kan kompensere for eventuelle manglende vitenskapelige beviser.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på områder der norske myndigheter kan støtte seg på bred samfunnsmessig og faglig oppslutning, og man har benyttet seg av demokratiske prosedyrer for å innhente synspunkter fra velgere og berørte parter, kan man forvente at EUs reaksjoner vil være svakere enn dersom man benytter reservasjonsretten på områder der norske myndigheter ikke kan vise til tilsvarende bred samfunnsmessig og faglig oppslutning, og der man ikke har benyttet seg av demokratiske prosedyrer for å innhente synspunkter fra velgere og berørte parter.

7. Konklusjon

EØS- avtalen har nå fungert i seks år. Samarbeidet har i all hovedsak fungert tilfredsstillende. Det er likevel liten kjennskap til avtalen i EU og bare en håndfull mennesker i Kommisjonen arbeider med EFTA og EØS-saker. I løpet av denne perioden har dessuten Norges forhold til EU og Europa blitt endret på to vesentlige områder.

For det første har EFTA-pilaren og selve fundamentet for EØS-avtalen blitt endret. Ved at tidligere EFTA medlemmer er blitt medlemmer av EU har den symmetrien som tidligere var mellom EFTA og EU blitt kraftig forrykket til fordel for EU. EØS, og EØS institusjonene er dermed i dag en konstruksjon som oppfattes som tungrodd fra EUs side.

For det andre har EU-samarbeidet blitt utvidet til en rekke andre områder, som ØMU, Schengen, Felles utenriks og sikkerhetspolitikk og nå utvidelse til Øst og Sentral Europa. Et flertall i Norge har ønsket at Norge skulle søke tettere samarbeid med EU også innenfor disse ordningene. Stadig mer av norsk samarbeid med Europa skjer derfor på områder utenfor EØS-avtalen, mens det samtidig er klart at Norges medlemskap i EØS har bidratt til at Norge har fått privilegert adgang til en rekke av de nyere områdene innenfor EU samarbeidet.

Den politiske analysen har vist at det ikke finnes noen klare teorier eller modeller som kan si noe om hva som vil være EUs reaksjonsmønster dersom Norge velger å benytte reservasjonsretten. Å si noe om EUs reaksjoner må derfor baseres på mer eller mindre velkvalifiserte gjetninger.

På grunnlag av tidligere erfaringer og noen generelle trekk ved EU som man kan finne i faglitteraturen, har vi likevel forsøkt å lage en liste over noen forhold som kan være viktig for å vurdere EUs reaksjonsmønster. Dersom vi oppsummerer gjennomgangen på bakgrunnen av den rettslige analysen av EØS-avtalen vil det være nærliggende å peke på følgende:

Det er lite sannsynlig at EU vil gå til det skritt å si opp EØS-avtalen som følge av at Norge hindrer at de tre aktuelle direktivene blir tatt inn i avtalen. Dette ville som reaksjon være meget dramatisk og vil kreve enstemmig vedtak i EUs Råd. De aktuelle direktivene har for liten praktisk betydning for samhandelen mellom EU og EFTA-statene til at dette er særlig sannsynlig. Dette vil kunne fortone seg annerledes i tilfelle hvor reservasjonsretten brukes utover rent enkeltstående tilfelle, fordi homogenitetsmålsettingen, og dermed et viktig grunnlag for avtalens eksistens kan bli ansett oppgitt.

Det er på den annen side meget sannsynlig at det fører til at de direktiver som de tre direktivene erstatter og endrer innenfor vedlegg II, dvs. en del direktiver om tilsettingsstoffer i næringsmidler og et direktiv om farlige stoffer blir midlertidig suspendert. Det vil ikke være akseptabelt eller praktisk for EU å operere med to sett av harmoniserte regler innen EØS. Det er ikke særlig sannsynlig at andre deler av avtalen vil bli direkte og umiddelbart berørt. Bruken av art. 102 er underlagt rettslige begrensninger og kan bringes inn for domstolene av private som får sine rettigheter innskrenket. Den er videre underlagt rettslige krav til forholdsmessighet og lojalitet og krever flertallsvedtak i Rådet.

Når det gjelder muligheter for reaksjoner utover det som er regulert i avtalens art. 102, kan det tenkes forskjellige reaksjoner i mulighetene for å utvikle avtalen videre og for samarbeidet mellom EU og Norge på andre områder. Sannsynligheten for slike reaksjoner vil være avhengig av om et nei fra Norge oppfattes som en handling som fortjener en reaksjon og av i hvilken grad politiske spørsmål og prioriteringer i EU og medlemslandene tilsier at norske problemer i forhold til EØS kan utnyttes i interne forhandlinger i EU eller i EUs forhandlinger med Norge.

Reelt sett har reglene på området for næringsmidler ikke så stor betydning for samhandelen fordi handelen med slike varer ikke er så stor innenfor EØS-avtalen. På grunn av koblingen mellom næringsmidler og handelen med fisk kan praktiske problemer imidlertid ha følbare konsekvenser for en viktig næring i Norge. Det at spørsmålet ikke har så stor betydning kan tilsi en mild reaksjon fra EU. På den annen side har saken viktige symbolske sider både fordi det prinsipielt sett dreier seg om sentrale regler og fordi EU har avvist tilsvarende krav og argumenter fra enkelte av EUs egne medlemsstater. Dette kan også svekke verdien av at norske argumenter går på helseforhold, idet EUs holdning er at deres regler er helsemessig godt nok begrunnet. Det er derfor ganske sannsynlig at Norge vil få svekket sin goodwill i EU-systemet og i en rekke medlemsstater gjennom et nei.

Det forhold at Norge har andre viktige saker i forholdet til EU som vil bli tatt opp i nær fremtid særlig knyttet til økonomiske overføringer og konsekvenser av EUs utvidelse, øker sannsynligheten for at det vil bli foretatt koblinger mellom den forestående konflikt og nye spørsmål. Hvilken betydning dette kan få for norske interesser vil avhenge av hvor sterkt behov Norge har for å få løsning av de enkelte spørsmål. Det man kan oppleve er at Norge blir satt under press til likevel å godta de aktuelle direktivene, eventuelt også andre regler, for å oppnå hensiktsmessige løsninger på andre områder eller at løsning på andre områder blir utsatt med den begrunnelse at man har en uløst konflikt i forhold til EØS-avtalen. Man kan også tenke seg at Norge vil kunne oppnå et varig unntak mot å betale en konkret pris på et annet område. At Norge oppnår en normalisering med et varig unntak uten at det har sin pris, er neppe særlig sannsynlig.