1.1 Innledning

I proposisjonen ber Regjeringen om Stortingets samtykke til inngåelse av en avtale mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat. Avtalen gjelder tilknytning til Dublinregelverket, særlig Dublinkonvensjonen av 15. juni 1990.

Formålet med Dublinkonvensjonen er å motvirke at asylsøkere blir henvist frem og tilbake mellom stater uten å få søknaden behandlet. En asylsøker får rett til å få søknaden behandlet i en stat, og det gis regler for hvilken stat som har plikt til å behandle saken. Konvensjonen skal også motvirke at asylsøknader som blir fremmet i flere medlemsstater, må behandles av mer enn én stats myndigheter. Det følger av konvensjonen at når en asylsøker etter å ha fått endelig avslag i en stat reiser og søker asyl i en ny medlemsstat, kan den siste staten sende asylsøkeren tilbake til førstestaten uten å behandle asylspørsmålet.

Dublinkonvensjonen regulerer prosedyreregler og ikke innholdet av asylpolitikken. Konvensjonen har likevel henvisninger til FNs flyktningkonvensjon av 1951 og tilleggsprotokollen av 1967. Dublinkonvensjonen er også omtalt i St.meld. nr. 17 (2000-2001) om asyl- og flyktningpolitikken i Noreg.

Da Schengensamarbeidet trådte i kraft mellom EU-statene i 1997 ble personkontrollen på grensene mellom Schengen-statene opphevet. De åpne grensene i Europa gjør det enkelt for alle å reise fritt, også for dem som vil søke asyl i flere stater, eller som forsvinner når de ikke lenger har rett til opphold. Dublinkonvensjonen har dermed en nær forbindelse til Schengensamarbeidet.

Det fremgår av artikkel 7 i Schengen-samarbeidsavtalen, jf. St.prp. nr. 50 (1998-1999), at "det bør avtales en egnet ordning om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i en medlemsstat i Den europeiske union eller i Island eller i Norge", og at en slik ordning bør være etablert innen det operative Schengensamarbeidet iverksettes for de nordiske stater. Dette skal forutsetningsvis skje 25. mars 2001.

Avtalen som er fremforhandlet med Det europeiske fellesskap knytter Norge og Island til Dublinkonvensjonen, samt to beslutninger av Dublinkonvensjonens vedtaksorgan "artikkel 18-komiteen". Avtalen knytter også Norge og Island til Eurodac-forordningen som ble vedtatt av EUs Råd 11. desember 2000. Videre muliggjør avtalen norsk og islandsk tilknytning til både nåværende og fremtidige vedtak på dette området.

Avtalen antas å være av slik særlig viktighet at Stortingets samtykke til inngåelse er nødvendig i medhold av Grunnlovens § 26 annet ledd. I tillegg nødvendiggjør tilknytningen til Eurodac lovendringer. Tilknytningsavtalen vil for øvrig innebære årlige økonomiske forpliktelser.

Avtalen med fem erklæringer fra avtalepartene, en erklæring fra Det europeiske fellesskap, Dublinkonvensjonen av 15. mai 1990 med to tilhørende beslutninger, samt ovennevnte Eurodac-forordning, samtlige i engelsk originalversjon med norsk oversettelse, følger som vedlegg til proposisjonen.

1.2 EUs justissamarbeid i et bredere perspektiv

EU-samarbeidet er blitt et stadig viktigere politisk redskap for å ivareta medlemsstatenes behov og interesser i forhold til drivkrefter og utfordringer som følger av den internasjonale og globale utviklingen som alle europeiske stater står overfor.

Stor tilstrømming av asylsøkere og personer uten lovlig opphold parallelt med stigende organisert kriminalitet, herunder menneskehandel, har stimulert EUs medlemsstater til et tettere samarbeid.

Norge møter de samme utfordringene.

Gjennom Maastricht-traktaten av 1992 tok EU sikte på å møte utfordringene på justisområdet med mellomstatlige virkemidler. Under regjeringskonferansen som ledet frem til Amsterdamtraktaten i 1997 ble det klart at det var behov for styrket innsats. Økt internasjonal kriminalitet og nye utfordringer på flyktningeområdet stilte krav om effektivisering av beslutningsprosessen og mer forpliktende samarbeid. Yttergrensekontrollen var regulert i Schengenavtalen som lå utenfor EU-samarbeidet. Amsterdamtraktaten gjorde Schengensamarbeidet til en del av EU-samarbeidet og la således det institusjonelle grunnlaget for å realisere disse målsetningene.

Amsterdamtraktaten setter som mål å utvikle EU til et område for frihet, sikkerhet og rettferdighet. Den betydning som tillegges justissamarbeidet understrekes av at det i Tammerfors i oktober 1999 for første gang i EUs historie ble holdt et toppmøte som var viet justis- og innenriksområdet. Toppmøtet satte klare mål som det nødvendigvis vil ta tid å gjennomføre.

I Tammerfors understreket Det europeiske råd friheten til å ferdes fritt innen EU under sikre og rettferdige forhold. Det krever felles kontroll av yttergrensen for å stoppe ulovlig innvandring og bekjempe organisert kriminalitet, herunder menneskehandel. Toppmøtet understreket behovet for å utvikle partnerskap med opprinnelsesstater og transittstater. Det krever bekjempelse av fattigdom, forbedring av levevilkår og arbeidsmuligheter, forebyggelse av konflikter og konsolidering av demokratiske stater og menneskerettigheter.

Friheten og sikkerheten krever videre et felles område med rettferdighet der borgerne har lik adgang til rettssystemet i hele EU. Kriminelle skal ikke kunne utnytte forskjeller eller mangel på organisering eller kommunikasjon mellom medlemsstatene. Det europeiske råd har med dette gitt et klart signal til felles innsats med sikte på å forebygge og bekjempe kriminalitet i hele EU.

Asyl- og innvandringspolitikken settes på denne måten inn i en mer helhetlig politisk ramme. Justisområdet har også etter hvert blitt et element i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk. Det vises til nærmere omtale av samarbeidet på justisområdet i St.meld. nr. 12 (2000-2001) om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre.

1.3 Sammenfatning av tilknytningsavtalen

Avtalen som er fremforhandlet med EU fastlegger de institusjonelle løsningene for Norges og Islands tilknytning til Dublinregelverket. Avtalen sier at Norge og Island skal gjennomføre og anvende reglene i Dublinkonvensjonen, med unntak av artiklene 16-22, som omhandler interne forhold og institusjonelle spørsmål mellom EU-statene. I tillegg skal Norge og Island gjennomføre og anvende to beslutninger av Dublinkonvensjonens "artikkel 18-komité" om gjennomføringsbestemmelser for konvensjonen. En tredje beslutning om familiegjenforening som nylig er fattet, skal drøftes med sikte på innlemmelse etter tilknytningsavtalens bestemmelser.

Det legges også opp til at Norge og Island skal slutte seg til Eurodac-forordningen som ble vedtatt av EUs Råd 11. desember 2000. Tilknytningen til Eurodac-forordningen vil nødvendiggjøre visse lovendringer, jf. pkt. 1.4 nedenfor.

Dublinkonvensjonen fastsetter at nye regler eller tiltak vedtas enstemmig av EU-statene i den såkalte "artikkel 18-komiteen". Amsterdamtraktaten bestemmer at Dublinkonvensjonen innen 2004 skal erstattes med fellesskapsregler. Tilknytningsavtalen muliggjør norsk og islandsk tilknytning til både nåværende og fremtidige vedtak på området.

Etter at Amsterdamtraktaten trådte i kraft, er det Kommisjonen som representerer Fellesskapet i forhold til tredjestater i asyl- og innvandringspolitikken. Tilknytningsavtalen oppretter derfor en "Blandet komité" med deltakelse av partene i avtalen, dvs. Norge, Island og Det europeiske fellesskap representert ved Kommisjonen. Når nye regler utarbeides av "artikkel 18-komiteen" skal Kommisjonen avholde møter i Den blandete komité i tilknytning til møtene i "artikkel 18-komiteen". Når Kommisjonen utarbeider forslag til nye regler under det fremtidige fellesskaplige system skal den innhente råd fra norske og islandske eksperter på samme måte som fra EU-statenes eksperter.

Norge og Island kan fremsette forslag i Den blandete komité. Skal et forslag resultere i regelendringer, må det imidlertid deretter fremmes av Kommisjonen eller en av EUs medlemsstater. Dersom Kommisjonen i fremtiden får delegert myndighet til å fastsette utfyllende regelverk, vil Norge og Island kunne fremme forslag direkte i de komiteer som bistår Kommisjonen.

Norge og Island skal hver for seg på selvstendig grunnlag ta stilling til om de skal beslutte å godta et vedtak. Dersom Norge eller Island beslutter ikke å godta nytt regelverk, eller dersom Norge eller Island ikke iverksetter et vedtak midlertidig, vil Den blandete komité i løpet av nitti dager grundig undersøke ulike måter å videreføre avtalen på. Dersom Den blandete komité ikke enes om en løsning, vil avtalen opphøre å gjelde.

Enhetlig tolkning og anvendelse av avtalen skal sikres ved at Den blandete komité følger med i utviklingen av partenes forvaltningspraksis og EF-domstolens og norske og islandske domstolers rettspraksis. EF-domstolen og Kommisjonen gis ikke myndighet i Norge og Island.

Dersom det oppstår betydelige forskjeller i hvordan regelverket tolkes eller praktiseres, skal dette etter visse frister drøftes i Den blandete komité. Den blandete komité har da 180 dager på seg til å finne en løsning. Dersom man ikke kommer til enighet, vil avtalen opphøre å gjelde.

Eventuelle tvister skal løses i Den blandete komité.

Avtalen gir partene rett til å si opp samarbeidet uten vilkår.

Norges økonomiske bidrag til Dublin- og Eurodac-samarbeidet i EU er basert på en fordelingsnøkkel som er sammenlignbar med bestemmelser om økonomiske bidrag i andre samarbeidsavtaler mellom EU og Norge, jf. pkt. 1.6 nedenfor.

1.4 Lovendringer

Det er allerede vedtatt endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften for å legge til rette for norsk tilknytning til Dublinkonvensjonen, jf. Ot.prp. nr. 56 (1998-1999) punktene 4.2 og 4.7. Disse var foranlediget av Schengen-samarbeidsavtalens artikkel 7.

Utlendingsloven § 34 a omfatter oversendelse av opplysninger til myndighetene i de stater vi samarbeider med, men ikke oversendelse av fingeravtrykk til en sentralenhet i Europa. Å delta i Eurodac-samarbeidet vil medføre at fingeravtrykk som tas av norsk politi i utlendingssaker vil bli sendt elektronisk til den sentrale Eurodac-databasen og lagret der. Regjeringen vil også vurdere om det vil være behov for å gi særlige regler i utlendingsloven for behandling av personopplysninger som følge av tilknytning til Eurodac. Det vil bli lagt frem en odelstingsproposisjon for å sikre et tilstrekkelig lovgrunnlag for å ta del i Eurodac-samarbeidet.

Eurodac-forordningen inneholder en bestemmelse om at forordningen skal tre i kraft umiddelbart. For Norges del vil ikrafttredelsen av Eurodac-forordningen medføre administrative og økonomiske konsekvenser fra det tidspunkt tilknytningsavtalen trer i kraft. Eurodac-forordningen skal imidlertid først anvendes mellom EU-statene når EU-statene og Kommisjonen har gjort de nødvendige praktiske forberedelser knyttet til opprettelse av Eurodac-systemet, noe som antas tidligst å skje i 2002.

For Norge aktualiseres behovet for lovendringer først på det tidspunkt hvor Eurodac-forordningen anvendes. En odelstingsproposisjon fra Kommunal- og regionaldepartementet med de nødvendige lovendringer vil bli fremmet i 2001. Norges folkerettslige forpliktelser vil være ivaretatt ved at de nødvendige lovendringer er gjennomført innen forordningen anvendes.

1.5 Vurdering av avtalen

Regjeringen ser det som ønskelig at Norge knytter seg til Dublinregelverket og at dette kan skje fra det tidspunkt Schengen-regelverket settes i verk, sannsynligvis i mars 2001. Forhandlingene har i hovedsak dreiet seg om institusjonelle løsninger og hvordan Norge og Island best skal sikres innflytelse i beslutningsprosessene. Den løsning som er funnet bygger på kjente elementer i forholdet til EU og reflekterer at Norge og Island ikke er EU-medlemmer.

Regjeringen legger stor vekt på Dublinkonvensjonens målsetning om at en asylsøker skal få rett til å få sin asylsøknad behandlet i en konvensjonsstat. Dette vil hindre at asylsøkere blir henvist frem og tilbake mellom aktuelle stater. Samtidig forhindrer konvensjonen at asylsøknader som er fremmet i en eller flere stater må behandles av mer enn en stats myndigheter. Dublinkonvensjonen regulerer ikke vilkårene for å innvilge asyl. Norge står fritt til å behandle en asylsøknad selv om det ikke foreligger en plikt til det etter konvensjonen.

EUs erfaringer viser at Dublinkonvensjonen ikke har fungert fullt ut etter forutsetningene. For å effektivisere samarbeidet under Dublinkonvensjonen, har EU-statene igangsatt arbeidet med å opprette Eurodac. Eurodac vil kunne føre til at identifikasjon i utlendingssaker og tilbakeføring mellom statene i Europa, vil gå betydelig smidigere.

Det er viktig at en tilknytning til Dublinregelverket skjer som forutsatt i Schengen-samarbeidsavtalen, slik at det operative Schengensamarbeidet kan iverksettes som planlagt i mars 2001. En utsettelse vil få betydning for alle nordiske stater.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

For det første skal Norge som følge av tilknytningsavtalen til Dublinkonvensjonen bidra til EUs ordinære budsjett med et årlig beløp til dekning av administrative kostnader eller driftskostnader i forbindelse med avtalen, jf. avtalens artikkel 9. Norges bidrag vil regnes ut etter en prosentsats lik forholdet mellom Norges BNP (bruttonasjonalprodukt) og samtlige deltakerstaters BNP. Utgiftene er dekket inn over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett for 2001.

Videre vil tilknytning til Dublinkonvensjonen medføre behov for investeringer og økte driftsutgifter for Utlendingsdirektoratet. I Ot.prp. nr. 56 (1998-1999) s. 112-113 antas det at disse vil beløpe seg til 9,4 mill. kroner første driftsår, og 8 mill. kroner andre driftsår. Utgiftene er dekket inn over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett for 2001.

Tilknytningen til Dublin-samarbeidet innebærer at asylsaker som etter dagens regelverk blir realitetsbehandlet, i visse tilfeller vil kunne avslås før saken er underlagt slik behandling. Inntil Eurodac gjennomføres vil det imidlertid forut for et slikt avslag kunne kreves et omfattende undersøkelsesarbeid og korrespondanse med andre konvensjonsstater.

Norge har allerede tilbaketakelsesordninger med de mest aktuelle statene (Danmark, Sverige og Tyskland). Det kan derfor ikke forventes at det vil bli gjort vesentlige besparelser som følge av Dublin-samarbeidet før Eurodac gjennomføres.

Norge og Island skal videre bidra til EUs ordinære budsjett i forbindelse med opprettelse av og operativ virksomhet ved sentralenheten for Eurodac. For Norges del vil dette iht. artikkel 9 i avtalen medføre et årlig beløp som utgjør 4,995 pst. av et første referansebeløp for tilsagnsrammer på 9 575 000 euro og av bevilgninger på 5 000 000 euro. Dette tilsvarer et årlig beløp for Norge på vel 6 mill. NOK. Fra og med budsjettåret 2002 skal det ytes et beløp etter samme prosentfordeling til de relevante budsjettbevilgninger for det aktuelle budsjettåret. Dette budsjettet er ennå ikke fastsatt fra EUs side.

Norges tilknytning til Eurodac vil medføre utgifter på minimum i overkant av 6 millioner NOK i 2001. Utgiftene i 2001 og 2002 vil i all hovedsak knytte seg til opprettelsen av Eurodac. Eurodac vil ikke være operativt før tidligst i 2002, og det vil følgelig ikke kunne forventes besparelser som følge av tilknytningen før i 2003. De samlede utgiftene for Norge knyttet til Eurodac dekkes innenfor de berørte departementers budsjettrammer. Det vil bli nærmere redegjort for de økonomiske konsekvensene av Eurodac i den odelstingsproposisjonen om endringer i utlendingsloven som følge av norsk deltakelse i Eurodac-samarbeidet, som Regjeringen vil legge fram til våren.