I proposisjonen ber Regjeringen om Stortingets
samtykke til inngåelse av en avtale mellom Norge, Island og
Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre
hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad
som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat. Avtalen gjelder
tilknytning til Dublinregelverket, særlig Dublinkonvensjonen
av 15. juni 1990.
Formålet med Dublinkonvensjonen er å motvirke
at asylsøkere blir henvist frem og tilbake mellom stater uten å få søknaden
behandlet. En asylsøker får rett til å få søknaden
behandlet i en stat, og det gis regler for hvilken stat som har
plikt til å behandle saken. Konvensjonen skal også motvirke
at asylsøknader som blir fremmet i flere medlemsstater,
må behandles av mer enn én stats myndigheter.
Det følger av konvensjonen at når en asylsøker
etter å ha fått endelig avslag i en stat reiser
og søker asyl i en ny medlemsstat, kan den siste staten
sende asylsøkeren tilbake til førstestaten uten å behandle
asylspørsmålet.
Dublinkonvensjonen regulerer prosedyreregler
og ikke innholdet av asylpolitikken. Konvensjonen har likevel henvisninger
til FNs flyktningkonvensjon av 1951 og tilleggsprotokollen av 1967.
Dublinkonvensjonen er også omtalt i St.meld. nr. 17 (2000-2001)
om asyl- og flyktningpolitikken i Noreg.
Da Schengensamarbeidet trådte i kraft
mellom EU-statene i 1997 ble personkontrollen på grensene
mellom Schengen-statene opphevet. De åpne grensene i Europa gjør
det enkelt for alle å reise fritt, også for dem
som vil søke asyl i flere stater, eller som forsvinner
når de ikke lenger har rett til opphold. Dublinkonvensjonen
har dermed en nær forbindelse til Schengensamarbeidet.
Det fremgår av artikkel 7 i Schengen-samarbeidsavtalen,
jf. St.prp. nr. 50 (1998-1999), at "det bør avtales en
egnet ordning om kriterier og mekanismer for å avgjøre
hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad
som fremlegges i en medlemsstat i Den europeiske union eller i Island
eller i Norge", og at en slik ordning bør være
etablert innen det operative Schengensamarbeidet iverksettes for
de nordiske stater. Dette skal forutsetningsvis skje 25. mars 2001.
Avtalen som er fremforhandlet med Det europeiske fellesskap
knytter Norge og Island til Dublinkonvensjonen, samt to beslutninger
av Dublinkonvensjonens vedtaksorgan "artikkel 18-komiteen". Avtalen
knytter også Norge og Island til Eurodac-forordningen som
ble vedtatt av EUs Råd 11. desember 2000. Videre muliggjør
avtalen norsk og islandsk tilknytning til både nåværende
og fremtidige vedtak på dette området.
Avtalen antas å være av slik
særlig viktighet at Stortingets samtykke til inngåelse
er nødvendig i medhold av Grunnlovens § 26 annet
ledd. I tillegg nødvendiggjør tilknytningen til
Eurodac lovendringer. Tilknytningsavtalen vil for øvrig
innebære årlige økonomiske forpliktelser.
Avtalen med fem erklæringer fra avtalepartene,
en erklæring fra Det europeiske fellesskap, Dublinkonvensjonen
av 15. mai 1990 med to tilhørende beslutninger, samt ovennevnte
Eurodac-forordning, samtlige i engelsk originalversjon med norsk
oversettelse, følger som vedlegg til proposisjonen.
EU-samarbeidet er blitt et stadig viktigere
politisk redskap for å ivareta medlemsstatenes behov og
interesser i forhold til drivkrefter og utfordringer som følger
av den internasjonale og globale utviklingen som alle europeiske
stater står overfor.
Stor tilstrømming av asylsøkere
og personer uten lovlig opphold parallelt med stigende organisert
kriminalitet, herunder menneskehandel, har stimulert EUs medlemsstater
til et tettere samarbeid.
Norge møter de samme utfordringene.
Gjennom Maastricht-traktaten av 1992 tok EU
sikte på å møte utfordringene på justisområdet
med mellomstatlige virkemidler. Under regjeringskonferansen som ledet
frem til Amsterdamtraktaten i 1997 ble det klart at det var behov
for styrket innsats. Økt internasjonal kriminalitet og
nye utfordringer på flyktningeområdet stilte krav
om effektivisering av beslutningsprosessen og mer forpliktende samarbeid.
Yttergrensekontrollen var regulert i Schengenavtalen som lå utenfor
EU-samarbeidet. Amsterdamtraktaten gjorde Schengensamarbeidet til
en del av EU-samarbeidet og la således det institusjonelle
grunnlaget for å realisere disse målsetningene.
Amsterdamtraktaten setter som mål å utvikle
EU til et område for frihet, sikkerhet og rettferdighet.
Den betydning som tillegges justissamarbeidet understrekes av at
det i Tammerfors i oktober 1999 for første gang i EUs historie
ble holdt et toppmøte som var viet justis- og innenriksområdet.
Toppmøtet satte klare mål som det nødvendigvis
vil ta tid å gjennomføre.
I Tammerfors understreket Det europeiske råd
friheten til å ferdes fritt innen EU under sikre og rettferdige forhold.
Det krever felles kontroll av yttergrensen for å stoppe
ulovlig innvandring og bekjempe organisert kriminalitet, herunder
menneskehandel. Toppmøtet understreket behovet for å utvikle
partnerskap med opprinnelsesstater og transittstater. Det krever
bekjempelse av fattigdom, forbedring av levevilkår og arbeidsmuligheter,
forebyggelse av konflikter og konsolidering av demokratiske stater
og menneskerettigheter.
Friheten og sikkerheten krever videre et felles område
med rettferdighet der borgerne har lik adgang til rettssystemet
i hele EU. Kriminelle skal ikke kunne utnytte forskjeller eller
mangel på organisering eller kommunikasjon mellom medlemsstatene.
Det europeiske råd har med dette gitt et klart signal til
felles innsats med sikte på å forebygge og bekjempe
kriminalitet i hele EU.
Asyl- og innvandringspolitikken settes på denne måten
inn i en mer helhetlig politisk ramme. Justisområdet har
også etter hvert blitt et element i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk.
Det vises til nærmere omtale av samarbeidet på justisområdet
i St.meld. nr. 12 (2000-2001) om Norge og Europa ved inngangen til et
nytt århundre.
Avtalen som er fremforhandlet med EU fastlegger
de institusjonelle løsningene for Norges og Islands tilknytning
til Dublinregelverket. Avtalen sier at Norge og Island skal gjennomføre
og anvende reglene i Dublinkonvensjonen, med unntak av artiklene
16-22, som omhandler interne forhold og institusjonelle spørsmål
mellom EU-statene. I tillegg skal Norge og Island gjennomføre
og anvende to beslutninger av Dublinkonvensjonens "artikkel 18-komité"
om gjennomføringsbestemmelser for konvensjonen. En tredje beslutning
om familiegjenforening som nylig er fattet, skal drøftes
med sikte på innlemmelse etter tilknytningsavtalens bestemmelser.
Det legges også opp til at Norge og
Island skal slutte seg til Eurodac-forordningen som ble vedtatt
av EUs Råd 11. desember 2000. Tilknytningen til Eurodac-forordningen
vil nødvendiggjøre visse lovendringer, jf. pkt.
1.4 nedenfor.
Dublinkonvensjonen fastsetter at nye regler
eller tiltak vedtas enstemmig av EU-statene i den såkalte "artikkel
18-komiteen". Amsterdamtraktaten bestemmer at Dublinkonvensjonen
innen 2004 skal erstattes med fellesskapsregler. Tilknytningsavtalen
muliggjør norsk og islandsk tilknytning til både
nåværende og fremtidige vedtak på området.
Etter at Amsterdamtraktaten trådte
i kraft, er det Kommisjonen som representerer Fellesskapet i forhold til
tredjestater i asyl- og innvandringspolitikken. Tilknytningsavtalen
oppretter derfor en "Blandet komité" med deltakelse av
partene i avtalen, dvs. Norge, Island og Det europeiske fellesskap
representert ved Kommisjonen. Når nye regler utarbeides
av "artikkel 18-komiteen" skal Kommisjonen avholde møter
i Den blandete komité i tilknytning til møtene
i "artikkel 18-komiteen". Når Kommisjonen utarbeider forslag
til nye regler under det fremtidige fellesskaplige system skal den
innhente råd fra norske og islandske eksperter på samme
måte som fra EU-statenes eksperter.
Norge og Island kan fremsette forslag i Den
blandete komité. Skal et forslag resultere i regelendringer,
må det imidlertid deretter fremmes av Kommisjonen eller en
av EUs medlemsstater. Dersom Kommisjonen i fremtiden får
delegert myndighet til å fastsette utfyllende regelverk,
vil Norge og Island kunne fremme forslag direkte i de komiteer som
bistår Kommisjonen.
Norge og Island skal hver for seg på selvstendig
grunnlag ta stilling til om de skal beslutte å godta et
vedtak. Dersom Norge eller Island beslutter ikke å godta
nytt regelverk, eller dersom Norge eller Island ikke iverksetter
et vedtak midlertidig, vil Den blandete komité i løpet av
nitti dager grundig undersøke ulike måter å videreføre avtalen
på. Dersom Den blandete komité ikke enes om en løsning,
vil avtalen opphøre å gjelde.
Enhetlig tolkning og anvendelse av avtalen skal
sikres ved at Den blandete komité følger med i
utviklingen av partenes forvaltningspraksis og EF-domstolens og
norske og islandske domstolers rettspraksis. EF-domstolen og Kommisjonen
gis ikke myndighet i Norge og Island.
Dersom det oppstår betydelige forskjeller
i hvordan regelverket tolkes eller praktiseres, skal dette etter visse
frister drøftes i Den blandete komité. Den blandete
komité har da 180 dager på seg til å finne
en løsning. Dersom man ikke kommer til enighet, vil avtalen opphøre å gjelde.
Eventuelle tvister skal løses i Den
blandete komité.
Avtalen gir partene rett til å si opp
samarbeidet uten vilkår.
Norges økonomiske bidrag til Dublin-
og Eurodac-samarbeidet i EU er basert på en fordelingsnøkkel
som er sammenlignbar med bestemmelser om økonomiske bidrag
i andre samarbeidsavtaler mellom EU og Norge, jf. pkt. 1.6 nedenfor.
Det er allerede vedtatt endringer i utlendingsloven og
utlendingsforskriften for å legge til rette for norsk tilknytning
til Dublinkonvensjonen, jf. Ot.prp. nr. 56 (1998-1999) punktene
4.2 og 4.7. Disse var foranlediget av Schengen-samarbeidsavtalens
artikkel 7.
Utlendingsloven § 34 a omfatter oversendelse
av opplysninger til myndighetene i de stater vi samarbeider med,
men ikke oversendelse av fingeravtrykk til en sentralenhet i Europa. Å delta
i Eurodac-samarbeidet vil medføre at fingeravtrykk som
tas av norsk politi i utlendingssaker vil bli sendt elektronisk
til den sentrale Eurodac-databasen og lagret der. Regjeringen vil
også vurdere om det vil være behov for å gi
særlige regler i utlendingsloven for behandling av personopplysninger som
følge av tilknytning til Eurodac. Det vil bli lagt frem
en odelstingsproposisjon for å sikre et tilstrekkelig lovgrunnlag
for å ta del i Eurodac-samarbeidet.
Eurodac-forordningen inneholder en bestemmelse om
at forordningen skal tre i kraft umiddelbart. For Norges del vil
ikrafttredelsen av Eurodac-forordningen medføre administrative
og økonomiske konsekvenser fra det tidspunkt tilknytningsavtalen
trer i kraft. Eurodac-forordningen skal imidlertid først
anvendes mellom EU-statene når EU-statene og Kommisjonen
har gjort de nødvendige praktiske forberedelser knyttet
til opprettelse av Eurodac-systemet, noe som antas tidligst å skje
i 2002.
For Norge aktualiseres behovet for lovendringer først
på det tidspunkt hvor Eurodac-forordningen anvendes. En
odelstingsproposisjon fra Kommunal- og regionaldepartementet med
de nødvendige lovendringer vil bli fremmet i 2001. Norges
folkerettslige forpliktelser vil være ivaretatt ved at
de nødvendige lovendringer er gjennomført innen
forordningen anvendes.
Regjeringen ser det som ønskelig at
Norge knytter seg til Dublinregelverket og at dette kan skje fra
det tidspunkt Schengen-regelverket settes i verk, sannsynligvis
i mars 2001. Forhandlingene har i hovedsak dreiet seg om institusjonelle
løsninger og hvordan Norge og Island best skal sikres innflytelse
i beslutningsprosessene. Den løsning som er funnet bygger
på kjente elementer i forholdet til EU og reflekterer at Norge
og Island ikke er EU-medlemmer.
Regjeringen legger stor vekt på Dublinkonvensjonens
målsetning om at en asylsøker skal få rett
til å få sin asylsøknad behandlet i en
konvensjonsstat. Dette vil hindre at asylsøkere blir henvist
frem og tilbake mellom aktuelle stater. Samtidig forhindrer konvensjonen
at asylsøknader som er fremmet i en eller flere stater
må behandles av mer enn en stats myndigheter. Dublinkonvensjonen
regulerer ikke vilkårene for å innvilge asyl.
Norge står fritt til å behandle en asylsøknad
selv om det ikke foreligger en plikt til det etter konvensjonen.
EUs erfaringer viser at Dublinkonvensjonen ikke
har fungert fullt ut etter forutsetningene. For å effektivisere samarbeidet
under Dublinkonvensjonen, har EU-statene igangsatt arbeidet med å opprette
Eurodac. Eurodac vil kunne føre til at identifikasjon i
utlendingssaker og tilbakeføring mellom statene i Europa,
vil gå betydelig smidigere.
Det er viktig at en tilknytning til Dublinregelverket skjer
som forutsatt i Schengen-samarbeidsavtalen, slik at det operative
Schengensamarbeidet kan iverksettes som planlagt i mars 2001. En
utsettelse vil få betydning for alle nordiske stater.
For det første skal Norge som følge
av tilknytningsavtalen til Dublinkonvensjonen bidra til EUs ordinære budsjett
med et årlig beløp til dekning av administrative
kostnader eller driftskostnader i forbindelse med avtalen, jf. avtalens
artikkel 9. Norges bidrag vil regnes ut etter en prosentsats lik
forholdet mellom Norges BNP (bruttonasjonalprodukt) og samtlige
deltakerstaters BNP. Utgiftene er dekket inn over Kommunal- og regionaldepartementets
budsjett for 2001.
Videre vil tilknytning til Dublinkonvensjonen
medføre behov for investeringer og økte driftsutgifter
for Utlendingsdirektoratet. I Ot.prp. nr. 56 (1998-1999) s. 112-113
antas det at disse vil beløpe seg til 9,4 mill. kroner
første driftsår, og 8 mill. kroner andre driftsår. Utgiftene
er dekket inn over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett
for 2001.
Tilknytningen til Dublin-samarbeidet innebærer
at asylsaker som etter dagens regelverk blir realitetsbehandlet,
i visse tilfeller vil kunne avslås før saken er underlagt
slik behandling. Inntil Eurodac gjennomføres vil det imidlertid
forut for et slikt avslag kunne kreves et omfattende undersøkelsesarbeid
og korrespondanse med andre konvensjonsstater.
Norge har allerede tilbaketakelsesordninger
med de mest aktuelle statene (Danmark, Sverige og Tyskland). Det
kan derfor ikke forventes at det vil bli gjort vesentlige besparelser
som følge av Dublin-samarbeidet før Eurodac gjennomføres.
Norge og Island skal videre bidra til EUs ordinære budsjett
i forbindelse med opprettelse av og operativ virksomhet ved sentralenheten
for Eurodac. For Norges del vil dette iht. artikkel 9 i avtalen
medføre et årlig beløp som utgjør
4,995 pst. av et første referansebeløp for tilsagnsrammer
på 9 575 000 euro og av bevilgninger på 5 000
000 euro. Dette tilsvarer et årlig beløp for Norge
på vel 6 mill. NOK. Fra og med budsjettåret 2002
skal det ytes et beløp etter samme prosentfordeling til
de relevante budsjettbevilgninger for det aktuelle budsjettåret.
Dette budsjettet er ennå ikke fastsatt fra EUs side.
Norges tilknytning til Eurodac vil medføre
utgifter på minimum i overkant av 6 millioner NOK i 2001. Utgiftene
i 2001 og 2002 vil i all hovedsak knytte seg til opprettelsen av
Eurodac. Eurodac vil ikke være operativt før tidligst
i 2002, og det vil følgelig ikke kunne forventes besparelser
som følge av tilknytningen før i 2003. De samlede
utgiftene for Norge knyttet til Eurodac dekkes innenfor de berørte
departementers budsjettrammer. Det vil bli nærmere redegjort
for de økonomiske konsekvensene av Eurodac i den odelstingsproposisjonen
om endringer i utlendingsloven som følge av norsk deltakelse
i Eurodac-samarbeidet, som Regjeringen vil legge fram til våren.