Riksrevisjonens undersøkelse er avgrenset
til industri-, avløps- og landbrukssektoren og miljøproblemene knyttet
til overgjødsling, dvs. utslipp av fosfor og nitrogen,
og miljøgifter. Kartleggingen omfatter perioden 1995-98.
Undersøkelsen viser at Norge har etablert
et system for å sette grenser for utslippene og et system
for å kontrollere at utslippstillatelser overholdes slik
konvensjonen krever. Norges oppfølging av OSPAR-konvensjonen
skjer for øvrig i tråd med prinsippet om sektoransvar,
som innebærer at hver sektor skal gjennomføre
miljøtiltak på sitt område.
Det opprinnelige målet i OSPAR-konvensjonen
om at deltakerlandene skulle halvere næringssaltutslippene
innen 1995 med 1985 som basisår, har blitt lempet på etter
hvert som målene ble vanskelige å oppfylle. Målet
om halvering av de norske fosforutslippene ble nådd i 1999.
Utslippene av nitrogen til sjøområdet som er påvirket
av norske utslipp er redusert med 18 pst. i samme periode. Norge
har satt ny frist til 2005 for å nå målet
om halvering av nitrogenutslippene.
Undersøkelsen viser at det på industrisektoren
er etablert et omfattende kontrollsystem, men til tross for dette
synes det ikke som om myndighetenes reaksjoner på brudd
på utslippstillatelsene har vært tilstrekkelige til å redusere
omfanget av brudd i perioden 1995-1998. Det har vært en
jevn økning fra ca. 240 landbaserte industribedrifter med
utslippstillatelser i 1995 til ca. 430 bedrifter i 1998. Egenrapporteringen
fra disse bedriftene viser at bruddene på utslippstillatelsene
i gjennomsnitt lå på 57 pst. årlig. SFT
og fylkesmennene gjennomfører risikobaserte kontroller
av bedriftene. Undersøkelsen viser at om lag 40 pst. av
de 109 bedriftene som ble kontrollert av myndighetene i 1997 og
de 131 som ble kontrollert i 1998, hadde brudd på utslippstillatelsene.
For brudd på internkontrollforskriften er tallene også høye,
med henholdsvis ca. 60 pst. i 1997 da 178 bedrifter ble kontrollert,
og ca. 45 pst. i 1998 da 148 bedrifter ble kontrollert.
I undersøkelsen kom det fram at det
gjennomgående benyttes milde reaksjonsmidler, fortrinnsvis
skriftlige pålegg om å utbedre forholdene, når
brudd på utslippstillatelser avdekkes. Forurensningsgebyrer
og politianmeldelser er benyttet i mindre grad. At andelen brudd holder
seg relativt stabilt på et høyt nivå,
gjør at det kan reises spørsmål om bruk
av strengere sanksjonsformer som første reaksjonsform vil
være mer preventivt og derfor bør benyttes oftere.
Det stabilt høye nivået på brudd
innen industrisektoren gjør at myndighetene også i
større grad bør vurdere mer samordnet og variert
bruk av juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler.
Selv om OSPAR-konvensjonen anbefaler informasjon som virkemiddel for å spre
kunnskap om beste miljøvernpraksis, synes dette virkemiddelet å være
lite benyttet. SFT opplyste i intervju at tilsynet i liten grad
gir informasjon til enkeltbedrifter om mulig mindre forurensende
teknologi, renseløsninger, stimuleringstiltak, regelverk
og strafferegler. Tilsynet opplyste at de er tilbakeholdne med å gi
informasjon av frykt for å bli gjort ansvarlig for teknologivalg.
Når det gjelder resultatoppfølgingssystemet
INKOSYS på industrisektoren, har et flertall av fylkesmennene
opplyst at de ikke er tilfreds med brukervennligheten, veiledningen
og opplæringen som er gitt.
Kommunene tar ifølge undersøkelsen
ikke tilstrekkelig miljøansvar verken når de som
eiere av avløpsanlegg stilles overfor miljøkrav
fra Fylkesmannen, eller når de selv som forurensningsmyndighet
kontrollerer separate avløpsanlegg. For årene
1997 og 1998 hadde hhv. 85 pst. og 55 pst., av de 20 kommunale renseanleggene
som ble kontrollert, brudd på utslippstillatelsene. Videre
har utviklingen av internkontrollsystemer gått senere enn
forutsatt. Alle kommunale renseanlegg skulle ha internkontrollsystemer
innen utgangen av 1995, men så sent som i 1998 hadde 45
pst. av de 406 kommunene som ble kontrollert, ennå ikke
ferdigstilt disse systemene.
Når det gjelder kommunenes rolle som
forurensningsmyndighet, opplyser 57 pst. av kommunene at de ikke
gjennomfører driftskontroller av separate avløpsanlegg,
slik de gjennom forskrift er forpliktet til. Etter en ny forskrift
som trer i kraft 1. januar 2001, får kommunene delegert
større ansvar på avløpssektoren.
Den mildeste reaksjonsformen, skriftlige pålegg
om forbedring, er ifølge undersøkelsen den som
brukes mest overfor kommunene i avløpssektoren. Forurensningsgebyrer
er benyttet i mindre grad. Politianmeldelser er ikke benyttet av
fylkesmennene i den fireårsperioden som her er undersøkt.
Fordi et forurensningsproblem ofte oppstår
i en annen kommune enn der utslippene skjer, er det bestemt at Fylkesmannen
skal se til at kommuner som er kilde til slik forurensning, iverksetter
tiltak. Undersøkelsen viser at over halvparten av fylkesmennene sjelden
griper inn overfor kommuner som har utslippsproblemer fra spredt
bebyggelse.
Undersøkelsen viser at noen miljøtiltak
i landbrukssektoren i minst grad har blitt iverksatt der behovet
er størst.
Mesteparten av tilskuddet til endret jordarbeiding (58
pst.) er ikke gått til områder hvor erosjonsrisikoen er
størst. I forskriften for tilskuddsordningen forutsettes
det at midlene i utgangspunktet skal gå til områder med
høy erosjonsrisiko.
Tilskuddsordningen ble iverksatt i 1991, og
fra 1994 er det årlig utbetalt i gjennomsnitt 93 mill.
kroner til slike tiltak. Det er kommunene som behandler og avgjør
søknader om tilskudd til endret jordarbeiding, og det kan
stilles spørsmål om praksisen er i tråd
med formålet med ordningen, og om forskriftens kriterier legges
til grunn ved tildeling av midler. Det kan synes som om tilskuddsordningen
ikke er forvaltet tilstrekkelig målrettet.
OSPAR-konvensjonen anbefaler bruk av "forurenser-betaler-prinsippet".
Den som forurenser skal bære kostnadene forbundet med å hindre
forurensning samt kostnader forbundet med kontrolltiltak. I landbrukssektoren
fører uheldig miljøvernpraksis vanligvis ikke til økte
kostnader, bare til reduksjon i tilskudd eller overføringer.
En mer aktiv bruk av forurenser-betaler-prinsippet kan være
et hensiktsmessig virkemiddel i arbeidet med å forhindre
forurensning fra landbruket.
OSPAR-konvensjonen forutsetter at beste tilgjengelige
teknologi benyttes for å redusere og forhindre forurensing.
I landbrukssektoren er det utviklet teknologi som bedre utnytter
næringsstoffene i husdyrgjødsla, men Landbruksdepartementet
har ikke stilt krav om at denne teknologien skal brukes. Avrenning
av næringssalter i forbindelse med bruk av husdyrgjødsel
kan være en vesentlig kilde til overgjødsling
av vannforekomstene, og innen landbrukssektoren bør departementet
vurdere om det skal stilles strengere krav til dette.
Undersøkelsen viser at det ikke er
fremskaffet data om avrenning av fosfor og nitrogen fra landbrukssektoren
siden 1996. Manglende oppdatert oversikt over miljøresultater
vil gjøre det vanskelig for departementet å tilpasse
tiltak og virkemidler på en hensiktsmessig måte.