Rehabiliteringen av Slottet

Kostnadsoverskridelsene skyldes i stor grad at FIN, AAD og Statsbygg undervurderte usikkerheten i prosjektet og organiserte prosjektet slik at det ble en stor grad av parallellitet i programmering, prosjektering og bygging.

Kostnadsrammen på 149 mill. kroner tok ikke i tilstrekkelig grad høyde for omfanget og kompleksiteten i de arbeider som skulle utføres. Til tross for at Statsbygg og FIN høsten 1995 var kjent med at det var betydelig usikkerhet i prosjektet ble det ikke foretatt noen systematisk tilstandsanalyse eller risikoanalyse ved utarbeidelsen av kostnadsrammen. Verken entreprisekostnadene i forprosjektet eller Statsbyggs forslag til kostnadsramme inneholdt avsetninger som skulle dekke den ekstraordinære usikkerheten i prosjektet.

Det fantes ikke reserver i den kostnadsrammen som FIN la fram for Stortinget i St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 10 (1995-1996). Statsbygg la 28. september 1995 fram forslag om å øke kostnadsrammen for prosjektet med 50,2 mill. kroner. Dette inkluderte ikke kostnader til prisstigning, belysningsarbeider eller reserve. FIN foreslo 14. november 1995 å øke kostnadsrammen med ytterligere 13,8 mill. kroner som bare dekket kostnadene til prisstigning på 5,3 mill. kroner og belysningsarbeider på 8,5 mill. kroner. Det budsjetterte beløp ble ført under post 46 på Statsbyggs budsjett som heller ikke er med i beregningsgrunnlaget for bevilgningen til Statsbyggs felles reservepost for byggeprosjekter.

FIN som oppdragsgivende departement fram til 1. januar 1997 var ansvarlig for planleggingen fram til og med forprosjektet og dermed også ansvarlig for den fastsatte kostnadsrammen. Undersøkelsen viser imidlertid vesentlige svakheter i Statsbyggs faglige arbeid når det gjelder utarbeidelsen av forslaget til kostnadsramme.

FINs beskrivelse av Statsbyggs ansvar og mandat i brev til Statsbygg av 15. februar 1996 tok ikke hensyn til at Slottet skulle fastlegge alle vesentlige premisser for rehabiliteringsarbeidene, samt at Riksantikvaren hadde myndighet til å fastsette premissene for ivaretakelse av de antikvariske aspektene ved rehabiliteringen. FIN tok heller ikke hensyn til at det var behov for en samordning og avklaring mellom rehabiliteringsprosjektet og inventarprosjektet, selv om dette behovet var kjent.

På tross av både hyppigere og mer omfattende rapportering enn normalt, fikk verken FIN eller AAD tilstrekkelig informasjon om usikkerheten i prosjektet. Statsbygg gav ikke på et tidlig nok tidspunkt informasjon om usikkerhetsmomenter knyttet til fremdrift og økonomi. Statsbygg tallfestet i stor grad konsekvensene av usikkerhetsmomentene først etter hvert som prosjektet ble påført merkostnader eller forsinkelser.

Ved gjennomføringen av prosjektet ble det i mange tilfeller utarbeidet nye premisser etter at entreprisene var kontrahert og byggearbeidene satt i gang, noe som medførte at omfanget av merarbeid for enkelte entrepriser ble uvanlig stort. Dette medførte at flere entrepriser og prosjekteringsarbeidene, etter reforhandling, ble honorert etter medgått tid. Endringene i premissene bidro til en omstendelig beslutningsprosess med mye "dobbelt" prosjektering, og var en viktig årsak til at de endelige prosjekterings- og administrasjonskostnadene ble 63,0 mill. kroner (190 pst.) høyere enn opprinnelig forutsatt. Totalt kan økte kostnader på 142,8 mill. kroner tilskrives økte utbetalinger til prosjekteringen og til syv entrepriser som ble avregnet etter medgått tid.

Fordi det ble utarbeidet nye premisser for rehabiliteringen av Slottet gjennom store deler av prosjektet bidro dette til å undergrave forprosjektet som referanseramme for rehabiliteringsarbeidene. Det ble heller ikke sørget for tilstrekkelig avstand i tid mellom programmering, prosjektering og byggearbeid før arbeidet med Kongeboligen ble stanset høsten 1998.

Statsbygg gjorde i 1996 ved flere anledninger FIN oppmerksom på at nye premisser og parallell programmering, prosjektering og bygging bidro til å svekke etatens styringsmuligheter i prosjektet. I statusrapport nr. 4 gav Statsbygg bl.a. uttrykk for at styringsfunksjonen ikke var tilstrekkelig til å videreføre prosjektet innenfor de økonomiske rammer som var gitt og den eksisterende prosjektorganisering. På dette tidspunkt rapporterte Statsbygg om en overskridelse på 23 mill. kroner.

De ovennevnte forhold medførte en midlertidig stans i arbeidene. Det ble 18. desember 1996 inngått en avtale mellom Det Kongelige Slott og Statsbygg om videre gjennomføring av rehabiliteringen. Avtalen innebar at kostnadsrammen på 149 mill. kroner fortsatt skulle være styrende for prosjektet, samtidig som det fortsatt skulle utarbeides nye premisser parallelt med byggearbeidene. Statsbygg hevdet i brev til FIN av 12. desember 1996 at deres forutsetninger ikke i tilstrekkelig grad var reflektert i FINs utkast til avtale, da utkastet ifølge Statsbygg medførte en adskillelse av ansvar og myndighet som ikke samsvarte med Statsbyggs administrative bestemmelser. Statsbygg uttrykte videre bekymring for økonomistyringen i prosjektet. FIN tok ikke hensyn til Statsbyggs faglige vurderinger ved utformingen av avtale. Før funksjonen som oppdragsgivende departement ble overført til AAD ved årsskiftet 1996/97, burde FIN ha påsett at oppgaven med å utarbeide ny kostnadsramme var påbegynt, og at prosjektet var underlagt tilfredsstillende styring.

Da AAD overtok ansvaret som oppdragsgivende departement 1. januar 1997, var departementet informert om Statsbyggs innvendinger mot avtalen. Statsbygg uttrykte 6. desember 1996 til AAD at Statsbygg oppfattet det som at ansvaret og myndigheten i prosjektet var adskilt, og at Statsbygg i praksis hadde det hele og fulle økonomiansvaret uten å ha tilsvarende beslutningsmyndighet. Kopi av Statsbyggs ovennevnte brev til FIN av 12. desember 1996 ble også oversendt til departementet. Statsbyggs tolkning av avtalen av 18. desember 1996 var kjent for AAD allerede på avtaletidspunktet og ikke først sommeren 1998, slik departementet hevdet i brev til Statsbygg av 16. juli 1998. AAD må derfor ta ansvaret for at de uavklarte forholdene som fulgte av avtalen vedvarte helt fram til de gjenstående arbeidene ved Slottet ble overført til Slottsforvaltningen 1. september 1999. AAD burde som oppdragsgivende departement iverksatt tiltak for å sikre at de reviderte kostnadsrammene fra høsten 1997 og våren 1998 ble mer realistiske.

Som en følge av disse forhold oppstod det et uklart skille mellom oppdragsgivende departements ansvar for planleggingen og Statsbyggs faglige ansvar for byggearbeidene.

Rehabiliteringen av Parkveien 45 og Stiftsgården

Kostnadsoverskridelsene på til sammen 8,8 mill. kroner (52 pst.) på arbeidene ved Parkveien 45 kan bl.a. tilskrives utvidelser i prosjektet, økte administrasjonskostnader og at Statsbygg undervurderte prosjektets kompleksitet, kvalitetskrav, antikvariske krav og prisstigning, samt at det oppstod kostnader ved forsinkelser. Det ble ikke foretatt noen helhetlig tilstandsanalyse og ikke tatt tilstrekkelig hensyn til den særskilte usikkerheten i prosjektet.

Når det gjelder rehabiliteringen av Stiftsgården er det knyttet usikkerhet til hvor store beløp som totalt er brukt til investeringer og vedlikehold på Stiftsgården i perioden 1991-1997. På bakgrunn av regnskapsoversikter er disse utgiftene beregnet til ca. 15,5 mill. kroner. Statsbygg Midt-Norge hadde ikke tilstrekkelig oversikt vedrørende arbeidene ved Stiftsgården, og det var derfor vanskelig for Statsbygg å fremskaffe en del av den dokumentasjonen Riksrevisjonen etterspurte.