I forbindelse med Stortingets behandling av
St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v.
ba kommunalkomiteen om en vurdering av om vekstkommunene har et
utgiftsbehov som ikke fanges opp av inntektssystemet.
Inntektssystemet er et fordelingssystem som
berører alle kommuner. Om en gjør en endring som
kommer en gruppe av kommuner til gode, må dette nødvendigvis finansieres
av andre kommuner. Siste tiår har vært preget
av sterk befolkningsvekst i mer sentrale strøk i landet,
mens særlig småkommuner og kommuner i Nord-Norge
har opplevd befolkningsnedgang og fraflytting. Konsekvensen blir
en ung befolkning i vekstkommunene, mens i fraflyttingskommunene øker
eldreandelen. Det er derfor nødvendig å se utgiftsbehovet
til vekst- og fraflyttingskommuner i sammenheng.
Vekstproblematikken berører særskilt
to forhold i inntektssystemet; endringer i kriterieverdier herunder valg
av dato for innbyggertall som brukes, og behandlingen av kapitalkostnader.
Departementet har følgende vurderinger
av spørsmålet om å benytte nyere befolkningsdata
i utgiftsutjevningen: I vekstkommunene vil ikke nødvendigvis utgiftene
som følge av nye innbyggere komme med en gang. På samme
måte vil også fraflyttingskommuner ha behov for
tid til omstilling. Departementet mener derfor at det er riktig å ha
en viss tidsforsinkelse i utgiftsutjevningen, fordi det kan ta noe
tid før befolkningsendringer gir seg utslag på utgiftene.
Det vil også være sterkt kompliserende å bruke
nyere data ved beregning av utgiftsutjevnende tilskudd. Departementet
vil også vise til at omleggingen til fullt gjennomslag av
kriterieendringer fra 1997 er til stor fordel for vekstkommunene.
Tidligere måtte de vente i fem år før befolkningsendringene
fikk full virkning.
Også når det gjelder inntektsutjevningen
kan det være faglig mest riktig med en viss tidsforsinkelse. Overgang
til nye befolkningstall gir relativt store utslag for fraflyttingskommuner
som har skatteinntekter under 110 pst. av landsgjennomsnittet Selv
om departementet mener at det finnes gode argumenter for å gå over
til å bruke sist tilgjengelige innbyggertall i inntektsutjevningen,
vil en slik omlegging ikke ta tilstrekkelig hensyn til fraflyttingskommunenes
og kommuner med en skjev aldersfordeling sine behov for tid til
omstilling og omlegging av tjenesteytingen. Departementet har derfor
foreløpig lagt til grunn at en ikke skal bruke nyere innbyggertall
i inntektsutjevningen.
Ved siden av vekst og fraflytting er departementet opptatt
av problematikken med en skjev aldersfordeling i enkelte kommuner.
Befolkningsprognoser utført på NIBR som er beskrevet
i proposisjonen viser at utviklingen spesielt i Oppland, Hedmark,
Nord-Trøndelag og Nordland i perioden fram til 2009 vil
være karakterisert ved en sterkere vekst i eldreandelen
enn i andelen innbyggere i yrkesaktiv alder. Allerede nå har disse
fylkene en høyere andel eldre enn landet ellers. I tillegg
forventes en reell nedgang i antallet barn og unge. En slik utvikling
krever etter departementets skjønn, en omstilling i kommunene
som i praksis kan vise seg mer krevende enn den omstillingen vekstkommunene
står overfor.
Dersom kapitalbehovet (slik inntektssystemutvalget la
til grunn) er noenlunde proporsjonalt med produksjonen av de fleste
kommunale tjenester, er det ikke behov for å ha særskilte
kriterier for dette i kostnadsnøkkelen. De faktorene som
forklarer forskjellene i driftsbehov vil da også forklare
forskjellene i kapitalbehov. Men selv om det i et lengre tidsperspektiv
nok er riktig at kapitalbehovet er proporsjonalt med driftsutgiftene,
er det helt klart at kapitalutgifter sett i et noe kortere tidsrom
kan variere til dels betydelig mellom kommunene utover variasjonen
i driftsutgifter.
Departementet vil likevel ikke nå tilrå endringer
i utgiftsutjevningen som fanger opp variasjoner i kapitalkostnadene.
Det vil med det foreliggende datamaterialet være vanskelig å gjøre
analyser over hvordan variasjonene i kapitalkostnadene vil påvirke
utgiftsbehovet. Alle kommuner vil f.o.m 2001 beregne avskrivninger,
og etter hvert vil dette gi bedre data. Departementet mener imidlertid
at både sterk vekst, sterk befolkningsnedgang og en uheldig
befolkningssammensetning bør kunne gi grunnlag for tildeling
av skjønnstilskudd. Departementet foreslår at
dette tas inn i retningslinjene for skjønn f.o.m. 2002,
og viser for øvrig til omtale av retningslinjene for fordeling
av skjønnet, se kapittel 9.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener
at innbyggertall pr. 1. januar året før fortsatt
bør legges til grunn for beregning av innbyggertilskuddet/utgiftsutjevningen.
Dette er det sist mulige tidspunkt for innbyggertall dersom endelige
beregninger av rammetilskuddene skal kunne foreligge samtidig med
statsbudsjettet (i "Grønt hefte"). Det vil også være
riktig med en viss tidsforsinkelse i utgiftsutjevningen, fordi det
kan ta noe tid før befolkningsendringer gir vesentlige
utgiftsendringer. Disse medlemmer viser dessuten
til at bruk av dette tidspunktet for innbyggertall kombinert med
fullt gjennomslag for kriterieendringer, gir en rimelig balanse
mellom hensynet til henholdsvis fraflyttings- og vekstkommuner.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Høyre har merket seg at Regjeringen i proposisjonen
foretar en gjennomgang av utgiftsbehovet i vekst og fraflyttingskommuner. Disse medlemmer ser
positivt på at Regjeringen mener det er grunn til å ta
hensyn til både sterk vekst, sterk befolkningsnedgang og
en uheldig befolkningssammensetning ved tildeling av skjønnstilskudd.
Disse medlemmer mener imidlertid
at innbyggertilskuddet må baseres på innbyggerantallet
og befolkningssammensetningen per 1. oktober året før, ikke
som nå 1. januar året før. Disse
medlemmer mener dette er viktig for at kommunene skal få mest mulig
riktig inntekt utfra den befolkningen kommunene skal tilrettelegge
sine tjenester for. Disse medlemmer vil understreke
at dette er særlig viktig for de kommunene som opplever
vekst.
Disse medlemmer vil på denne
bakgrunn foreslå følgende:
"Innbyggertilskuddet skal baseres
på innbyggertallet og befolkningssammensetningen pr. 1.
oktober året før."
Komiteens medlemmer fra Høyre er
uenig i at det ikke bør gjøres forbedringer i
de ugiftsutjevnende kriteriene for å ta hensyn til kapitalutgiftsopphoping
i vekstkommuner. Disse medlemmer mener ambisjonen
for det utgiftsutjevnende tilskuddet skal være å avspeile
de reelle objektive kostnadsforskjellene med å gi et sammenlignbart
tjenestetilbud mellom kommunene. Å overse et viktig område
som dette, samtidig som man driver millimeter-rettferdighet på andre
kriterier og inntektsutjevning, blir urimelig.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Høyre vil påpeke at hvis kostnadene
med en ny innbygger i snitt er mellom 65 000 og 85 000 kroner, slik
enkelte utredninger har antydet, vil høy vekst skape en
belastning på kommunebudsjettene som skaper et dårlig
tilbud for innbyggerne. Disse medlemmer vil peke
på at dette kan innbakes gjennom å identifisere
særlige trekk i befolkningsstrukturen som er hyppigst forekommende
i vekstkommuner. F.eks. å vekte barn/ungdom noe
sterkere eller ved å legge inne en egen vekstvekting i
det utgiftsutgjevnende tilskuddet.
Disse medlemmer vil derfor foreslå:
"Stortinget ber Regjeringen arbeide
videre med hvordan vekstutgiftene kan innarbeides i kriteriesystemet
i inntektssystemet i tråd med merknader fra Kristelig Folkeparti
og Høyre i Innst. S. nr. 326 (2000-2001) til kommuneproposisjonen
for 2002, og komme tilbake med en fornyet vurdering og forslag i
kommuneproposisjonen for 2003."
Komiteens medlemmer fra Høyre er
enig med Regjeringen i at fraflyttingskommunenes terskelproblemer
løses gjennom skjønnsmidlene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
av den oppfatning at kommuner som opplever stor tilflytning vil
ha problemer med å kunne opprettholde et godt servicetilbud
overfor sine innbyggere. Disse medlemmer vil i denne
sammenheng påpeke at det er meget kostbart for kommunene å legge til
rette for boligbygging og at kommunene således får store
utgifter ved utvikling av boligfelt, skoler, barnehager, vei, vann,
kloakk osv. Disse medlemmer mener at det bør
utredes forskjellige modeller for hvordan kommunene kan få godtgjort
innbyggertilskuddet fra det faktiske tidspunkt nye innbyggere flytter
til kommunen.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å legge
frem for Stortinget modeller for hvordan kommuner som opplever sterk
tilflytning, kan få godtgjort tilflytningen i innbyggertilskuddet
fra det tidspunkt tilflytningen faktisk har funnet sted."
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
påpeke at både kommuner med befolkningsnedgang
og befolkningsøkning har store økninger i utgifter. Dette
medlem deler departementets vurdering av at utfordringen
med befolkningsnedgang er vanskeligere enn ved økning. Dette medlem vil
imidlertid påpeke at befolkningstette områder
som opplever vekst må ha et godt tilbud til sin befolkning
og vil understreke behovet for likeverdige tjenester over hele landet. Dette
medlem vil også påpeke den store faren
for økt privatiseringspress som kommer av dårlig
kommuneøkonomi generelt. Privatiseringspresset vil være
størst i kommuner med vekst fordi oppbygging av tilbudet
vil henge etter befolkningsøkningen. I mange av disse kommunene
er inntektene pr. innbygger lave. Dårlige tilbud kombinert med
en voksende befolkning der en økende andel av befolkningen
har god privatøkonomi, gir grunnlag for rettmessig misnøye
og markedsmuligheter for private tilbydere. Som strategi mot privatisering
er derfor en bedring i vekstkommunen viktig. Dette medlem vil
også understreke viktigheten av at disse kommunene også tar
i bruk eiendomsskatt for å løse sine oppgaver.
Dette medlem ser at noen kommuner
kan komme dårlig ut av en nedtrapping av det ekstraordinære
skjønnet. Derfor vises til egne forslag i kommuneøkonomien
for 2001 om økt bruk og justering av virkeområdet
for regionaltilskuddet, slik at en mer aktivt kan fange opp distrikts-
og utkantbehov.
Dette medlem viser til egne forslag
under kap. 5.2 om å øke skjønnsramma
med 300 mill. kroner for å bedre ivareta disse utfordringene
både med befolkningsnedgang og befolkningsøkning.