Dokument 8:76 (2001-2002) Forslag om tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale pensjonsordninger

Vi viser til Finansdepartementets brev av 8. mars 2002 vedlagt Dokument 8:76 (2001-2002).

I Dokument 8:76 (2001-2002) foreslås det at Regjeringen gjennomfører tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale pensjonsordninger. Bakgrunnen for forslaget er at konkurransen mellom forsikringsselskapene etter forslagsstillernes oppfatning ikke fungerer tilfredsstillende i markedet for kommunale pensjonsordninger.

Et av momentene som er tatt opp i Dokument 8-forslaget er bestemmelsen i forskrift av 27. november 1991 nr. 757 om overføring av oppsamlede midler knyttet til kollektiv eller individuell livs- eller pensjonsforsikring (flytteforskriften) § 3-8 annet ledd annet punktum. Denne bestemmelsen åpner for at opphør av kollektiv forsikring på bestemte vilkår kan finne sted ved et årsskifte. Kommunal Landspensjonskasse (KLP) benytter denne adgangen ved oppsigelse av avtaler om pensjonsordninger. Tilsvarende gjelder for kommunale pensjonsordninger i andre pensjonsinnretninger.

Departementet ber i brev av 8. mars 2002 om Kredittilsynets foreløpige vurdering av behovet for denne bestemmelsen i flytteforskriften, og eventuelt muligheten for å fjerne eller modifisere bestemmelsen. På bakgrunn av denne anmodningen har Kredittilsynet begrenset sine vurderinger til denne bestemmelsen i flytteforskriften.

Kredittilsynet vil vise til tidligere korrespondanse mellom departementet og Kredittilsynet i 1997 og 1998 i forbindelse med at flytteforskriftenble endret på det aktuelle området. Det vises spesielt til Kredittilsynets brev av 27. januar 1997 som gir en nærmere vurdering av spørsmålet om oppsigelsesfrister i KLP i forhold til den daværende utforming av flytteforskriften § 3-8 bl.a. utfra konkurransemessige hensyn.Det vises også til vårt brev av 20. mai 1998 som gir en vurdering av om det er nødvendig med unntak fra flyttereglene som innebærer at opphør bare kan skje med virkning fra årsskiftet for pensjonsordninger tegnet i KLP. I brev av 20. mai 1998 uttaler Kredittilsynet bl.a. følgende:

Bestemmelsen i vedtektene fastsetter nå at oppsigelsesfristen er to måneder med virkning fra kalenderårets slutt. Dette innebærer at ved oppsigelse i perioden 1.1. til 1.10. vil flytting finne sted ved årets slutt. KLPs forpliktelser/forsikringsansvar overfor de medlemmer som omfattes av flyttingen opphører altså når forsikringen opphører, m.a.o. ved kalenderårets slutt.

Etter Kredittilsynets oppfatning vil den endring som nå er vedtatt når det gjelder Fellesordningens vedtekter i stor grad redusere eventuelle problemer ved flytting av ordninger fra KLP til andre pensjonsinnretninger.

Departementet ber som nevnt over om Kredittilsynets vurdering av om det er mulig å videreføre systemet med felles beregning av premier i KLP dersom opphør ikke lenger skjer med virkning fra årsskiftet. Etter Kredittilsynets mening kan KLPs forsikringstekniske premie- og beregningsgrunnlag ikke videreføres i sin nåværende form under gjeldende forsikringsvirksomhetslov dersom flytting skal kunne foretas utenom årsskiftet. KLPs pensjonssystem (med sikring av lønns- og G-regulering) og tilhørende premieberegningssystem og avsetningsmodell er som kjent basert på en finansieringsmodell hvor alle forpliktelser først er fullfinansiert ved årets slutt. Dersom KLP blir pålagt å flytte pensjonsordninger på andre tidspunkter (enn ved årets slutt) vil det være ubalanse mellom forpliktelser og tilhørende fondsmidler. Det er derfor etter Kredittilsynets oppfatning heller intet alternativ å pålegge KLP å flytte midler som motsvarer forsikringstakerens/kommunenes forpliktelser, da deler av denne forpliktelsen ikke er finansiert i KLP før ved utgangen av året. Under et slikt alternativ ville for øvrig selskapet opptre i strid med sentrale bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven. Dette gjelder § 7-5 (fordeling av kostnader, tap, inntekter og fond mv.) og § 8-2 (forsikringsfond i livsforsikring). Dette vil i prinsippet gjelde uavhengig av pensjonsordningens størrelse.

KLP benytter et solidarisk premiesystem hvor den enkelte forsikringstaker betaler en andel av den samlede premie til fellesordningen basert på sine medlemmers andel av det samlede pensjonsgrunnlag. Dette premieberegningssystemet er basert på at KLP har fått dispensasjon fra reglene om premieberegning i 1ov om forsikringsvirksomhet § 7-6, jf. § 7-5 som fastsetter at et forsikringsselskap skal fordele sine kostnader og inntekter mv. på en rimelig måte mellom forsikringsbransjer, forsikringskontrakter og forsikrede. Siden 1998 har flere livsforsikringsselskaper fått ferdigbehandlet produktmeldinger for offentlige pensjonsordninger tilpasset Hovedtariffavtalen i kommunal sektor. Det er derfor flere aktører enn tidligere som kan tilby slike pensjonsordninger. Ingen av de selskapene som har framlagt slike produktmeldinger har søkt om tilsvarende dispensasjon fra forsikringsvirksomhetsloven som KLP har fått, men har tilpasset sine produkter til loven.

I spørsmålet om flyttefrist for pensjonsordninger i KLP vil, som det er redegjort for i tidligere korrespondanse, de forsikringstekniske hensyn måtte veies opp mot flyttefristenes lengde i konkurransesammenheng. Vi vil i den forbindelse også peke på at det er flere andre momenter som er av betydning for konkurransen innen det kommunale pensjonsmarkedet.

De kommunale pensjonsplanene består av en rekke ulike ytelser. Kredittilsynet har ved behandling av produktmeldingene for kommunale offentlige pensjonsordninger lagt til grunn at Overføringsavtalens og Hovedtariffavtalens krav må forstås slik at det skal være full forsikringsmessig dekning for alle forsikringsbare ytelser ved at disse ytelsene dekkes gjennom ordinær årlig premie. Det er videre lagt til grunn at livsforsikringsselskapene i henhold til forsikringsvirksomhetsloven ikke har adgang til å gi garantier eller annen form for sikring av ytelser som ikke er forsikringsbare, herunder dekke ytelser/krav som det ikke er mulig å legge inn forutsetninger for i fastsettelsen av ordinær årlig premie etter forsikringstekniske prinsipper. Det må derfor innbetales tilleggspremie i form av en engangspremie for ytelser som det ikke er mulig å fastsette før forsikringstilfellet inntreffer, f.eks. på grunn av bruttogarantien og tilleggsytelser som skyldes den årlige lønns- og G-reguleringen.

Et annet moment av betydning i konkurransesammenheng er at det ofte fokuseres på nivået på ordinær årlig premie. I de pensjonsløsninger som de ulike aktørene tilbyr, er imidlertid ikke de samme ytelsene inkludert i denne premien. Kredittilsynet er gjort kjent med at i en del tilfeller skal enkelte ytelser være trukket ut for å dekkes av engangspremie når forsikringstilfellet inntreffer, selv om ytelsene er forsikringsbare og forsikringsteknisk sett kunne vært dekket av ordinær årlig premie. Det kan være svært vanskelig for kommunene å foreta en reell sammenligning i slike tilfeller. Det er videre et spørsmål om dette er i samsvar med Overføringsavtalen og Hovedtariffavtalen, men dette tilligger det ikke Kredittilsynet å ta stilling til.

Kredittilsynet kan ikke se at situasjonen har endret seg siden 1998 i retning av at flytteforskriftens bestemmelser vanskeliggjør konkurranseforholdene innenfor kommunal tjenestepensjon. Vi ser generelt på konkurranse som ønskelig i alle deler av forsikringsmarkedet, og har inntrykk av at konkurransen innen offentlige pensjonsordninger fungerer meget tilfredsstillende. Det er for tiden 349 kommuner som har pensjonsordning i KLP, 68 er i private forsikringsselskap og 17 har egne pensjonskasser. Av fylkeskommunene er 16 i KLP, 2 har egne pensjonskasser og én har etablert eget livsforsikringsselskap (Oslo). Det er i KLP et relativt stort antall kommuner og kommunale foretak, ca. 140 de siste 3 år, som hvert år vurderer å flytte sin pensjonsordning, Antall kommuner som faktisk valgte å flytte var 26 i 2000 og 15 i 2001.

Kredittilsynet kan på bakgrunn av ovennevnte ikke se at det er grunnlag for å komme til andre konklusjoner enn i 1998, og kan derfor ikke se at det er behov for å endre flytteforskriften § 3-8.