2.1 Sammendrag

Pr. 1. januar 2002 hadde fylkeskommunene ansvaret for videregående opplæring, tannhelsetjenesten, barneverninstitusjoner, familievern, institusjoner for rusmiddelmisbrukere, fylkesveger og regional og lokal kollektivtransport, tilretteleggende næringsutvikling, fylkesplanlegging, museer/andre kulturtiltak og kulturminneforvaltning.

Regjeringen anser oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene som et viktig virkemiddel i moderniseringen av offentlig sektor. For å nå ønskede mål for samfunnsutviklingen er det viktig at fordelingen av oppgaver mellom forvaltningsnivåene er innrettet slik at flest mulig av ønskede hensyn ivaretas. De hensyn har veid tyngst for Regjeringen i vurderingen av oppgavene innenfor miljø, landbruk, plan og areal beskrives nedenfor.

Lokale og regionale folkevalgte organer bør ha ansvaret for oppgaver som krever lokal- og regionalpolitisk skjønn

Politisk skjønn er å foreta avveininger og prioriteringer mellom ulike legitime mål og interesser for å nå frem til et resultat som et flertall kan stille seg bak. Administrasjon dreier seg om å finne de beste midlene for å iverksette de politiske vedtakene. Skjønnet som er involvert her er av faglig karakter og basert på formell utdanning og spesialisert praksis.

Det kan pekes på to hovedgrupper av oppgaver hvor bruken av lokalpolitisk skjønn er ansett som viktig for å få en god oppgaveløsning. Den første gruppen omfatter velferdsoppgaver som retter seg direkte mot innbyggerne. Det forutsetter imidlertid at kommuner og fylkeskommuner har et handlingsrom og en prioriteringsfrihet som gjør det mulig å tilpasse oppgaveløsningen til lokale forutsetninger, ønsker og behov. Den andre gruppen oppgaver dreier seg om utviklingsoppgaver. Utvikling dreier seg om målformulering og prioritering mellom ulike sektorer og områder, om utbygging og bruk av fysisk areal. Målet med regionalt utviklingsarbeid er knyttet til å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling for egen region. Dette er i sitt vesen politiske funksjoner.

Staten bør ha ansvaret for standardiserte og regel­orienterte oppgaver og kontrolloppgaver

På områder der nasjonale mål gir så sterke signaler om standardisering, likhet og rettigheter at det ikke er rom for lokale og regionale tilpasninger, vil det i utgangspunktet være mer naturlig å legge de aktuelle oppgavene til statlige organer enn å legge dem til kommuneforvaltningen. En annen gruppe oppgaver er oppgaver der forutsigbarhet og likebehandling er av avgjørende betydning for den enkeltes rettssikkerhet.

Staten bør ha ansvaret for oppgaver som krever et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning

På områder hvor hensynet til nasjonale og internasjonale mål er så avgjørende for valg av løsning at det lokale/regionale handlingsrommet er minimalt, bør staten ha ansvaret for oppgaveløsningen.

Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå

Oppgaver som er rettet mot den enkelte innbygger bør som hovedregel legges til det offentlige organ som er tettest på innbyggerne. Formuleringen "lavest mulig effektive nivå" indikerer imidlertid at idealet om tettest mulig på innbyggerne må avveies mot hensynet til effektivitet. Sentralt for avveiningen mellom nærhet og effektivitet vil være de offentlige organers økonomiske og faglige forutsetninger for å løse oppgavene, og samsvaret mellom en oppgaves geografiske nedslagsfelt og avgrensingen av det geografiske ansvarsområdet til den aktuelle myndighet.

Fylkeskommunen bør ikke utvikles til en overkommune

Problemstillingen knyttet til begrepet overkommune må drøftes med utgangspunkt i kompetanseforholdet (myndighetsforholdet) mellom kommuner og fylkeskommuner. Regjeringens oppfatning er at et lokalt folkevalgt organ ikke bør utvikle seg til å være et overordnet organ for et annet lokalt folkevalgt organ. Dette fordi en slik overkommunefunksjon vil bidra til å svekke legitimiteten til kommunene som beslutningsnivå.

En juridisk basert definisjon av overkommune som Regjeringen legger til grunn, er at fylkeskommunen har en overkommunefunksjon i de tilfeller der den med hjemmel i lov har myndighet til å godkjenne, kontrollere eller omgjøre kommunale vedtak, avgjøre klage på kommunale enkeltvedtak, og til å føre tilsyn med kommunene.

For å unngå å gjøre fylkeskommunen til en overkommune bør derfor oppgaver på regionalt nivå som innebærer slik myndighet legges til fylkesmannen eller andre statlige regionale organer.

Endringer i oppgavefordelingen bør bidra til redusert byråkrati

Når man ønsker å redusere byråkratiet, har dette utgangspunkt i mål om forenkling, brukervennlighet og effektivitet.

Andelen av offentlige ressurser som er bundet opp til administrative prosesser må reduseres. Regjeringen vil øke andelen av offentlige ressurser som fristilles til brukerrettet tjenesteproduksjon.

Uttrykket "dobbeltbyråkrati" benyttes i ordskiftet om forholdet mellom regional statsforvaltning og fylkeskommunen.

En aktuell problemstilling er hvor stor kostnaden ved å vedlikeholde slike parallelle fagmiljøer er sammenliknet med nytten av å holde oppgaver av ulik art atskilt. På de aktuelle områdene vil dette gjerne også være relativt små miljøer, som hvis de splittes kan bli både svekkede og sårbare.

2.2 Komiteens merknader

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er opptekne av at det skal vere sterk politisk styring over samfunnsutviklinga. Ein må derfor leggje til rette for at avgjerder blir flytta frå byråkratiet til folkevalde organ. Dette er også ei viktig rettesnor når ein skal fastsetje oppgåvefordelinga mellom ulike forvaltningsnivå. Oppgåvene som dei folkevalde skal løyse, må ha eit omfang og eit innhald som gir meining. Dei må inspirere til politisk aktivitet. Fleirtalet meiner at dette er med på å bestemme kva holdning som blir skapt til politisk arbeid i samfunnet vårt.

Fleirtalet viser til at Regjeringa prøver å skape det inntrykket at fylkeskommunen fungerer som ein overkommune. Det er ikkje ei allmenn oppfatning mellom lokalpolitikarar flest at fylkeskommunen har den rolla. Det finst ei rekkje eksempel på at fylkeskommunen har ytt viktige bidrag til å løyse opp i motsetnader som over tid har vore i ein region, motsetnader mellom regionale statlege styresmakter og ulike kommunar. Denne samordnande rolla kan styrkjast dersom fylkeskommunen får eit breiare aktivitetsområde som regional aktør slik fleirtalet i Stortinget la til grunn i Innst. S. nr. 307 (2000-2001).

Fleirtalet er opptekne av at ein skal ha eit minst mogleg byråkrati på dei ulike forvaltningsnivåa. Det sentrale er nemleg å utløyse mest mogleg ressursar til tenesteproduksjon. Fleirtalet meiner at Regjeringa sitt forslag med å dele viktige næringspolitiske og miljøpolitiske oppgåver mellom fylkesmannen og kommunane i staden for å la fylkeskommunen ta seg av dei, skaper dobbeltarbeid og meir byråkrati enn den løysinga fleirtalet i Stortinget fastsette i Innst. S. nr. 307 (2000-2001).

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti deler de hensyn Regjeringen har vektlagt i sine vurderinger av oppgavefordelingen.

Disse medlemmer viser til nærhetsprinsippet om at avgjørelser skal tas så nær den det angår som mulig. Disse medlemmer mener Regjeringen her utviser et meget godt eksempel på den delegering og desentraliseringen som er så sentral i Regjeringens moderniseringsarbeid.

Disse medlemmer forutsetter at Regjeringens forslag om å overføre landbruks- og miljøoppgavene til kommunene vil føre til mindre byråkrati, ikke mer. Det er nødvendig å overføre saker hvor skjønn spiller en sentral rolle til folkevalgte organer. Men dersom disse oppgavene ble overført til fylkeskommunene ville brukerne måtte forholde seg til både kommune, fylkeskommune og fylkesmann. Dette er slett ikke ønskelig fordi det helt klart ville øke byråkratiet og være alt annet enn brukervennlig. Sammen med nærhetsprinsippet er dette et sentralt argument for overføringen av disse oppgavene nettopp til kommunene. Disse oppgavene er heller ikke utpregede utviklingsoppgaver og er ikke nødvendige for at fylkeskommunen skal være en regional utviklingsaktør.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine generelle merknader i Innst. S. nr. 307 (2001-2002) hvor de mener det ikke er behov for tre forvaltningsnivå i Norge, og mener det bør etableres en forvaltningsstruktur basert på to nivå.

Disse medlemmer mener begrepet region ikke er et uproblematisk begrep å bruke i forhold til spørsmålet om fylkeskommunens fremtid og eventuell omlegging av arbeidsoppgavene. Region er et udefinert begrep, og det er fullt mulig å konstatere behovet for en regionpolitikk uten at man mener at man trenger et regionalt folkevalgt nivå av typen fylkeskommunen for å gjennomføre det. Disse medlemmer mener hele retorikken rundt regionalutviklingsrollen som begrunnelse for å opprettholde dagens fylkeskommuner er feilslått og vil ikke kunne fungere. Disse medlemmer viser til at både de større byene og interkommunalt samarbeid vil være bedre organer for å ta ansvar for en regionalutvikling. Det vil gi naturlige samarbeidsstrukturer i forhold til næringsgrunnlag og geografi og få den legitimitet i arbeidet det vil være at de som forestår samarbeidet har sitt mandat fra de enkelte kommunene.

Disse medlemmer er grunnleggende uenige i vurderingene av hvordan de nye oppgavene vil sikre fylkeskommunen legitimitet. Den nye fylkeskommunen vil ha arbeidsoppgaver som er diffuse, få reelle ansvarsområder og mange kompetansestridigheter med andre forvaltningsnivå med langt høyere folkelig oppslutning og legitimitet enn fylkeskommunen har. Disse medlemmer mener fylkeskommunen først og fremst vil fremstå som et politisk byråkrati uten direkte betydning for den enkelte innbygger. Disse medlemmer tror ikke fylkeskommunen med disse arbeidsoppgavene vil bestå særlig lenge.

Disse medlemmer er av den oppfatning at fylkeskommunenes ansvar for finansiering og organisering av helsevesen og undervisning må overlates til staten, for å sikre et likeverdig tilbud over hele landet. De videregående skolene og institusjonene innen sosial omsorg må fristilles og få sine inntekter i form av statlig stykkprisfinansiering Disse medlemmer foreslår derfor:

"Stortinget ber Regjeringen utrede alternativ finansiering av de videregående skolene og institusjonene innen sosial omsorg, med basis i en stykkprisfinansiering."

Komiteens flertall, medlemmer fra Arbeiderpartiet Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil peke på at utgangspunktet for endringer i oppgavefordeling må være behovet for demokratiske reformer som øker befolkningens deltaking og mulighet til å påvirke samfunnsutviklingen. Endringene må sette forvaltningsnivåene i stand til å løse velferdsoppgavene på en bedre måte enn i dag.

Flertallet mener reformer må ha som mål å styrke mangfoldet og utnytte de ulike styrkene og fortrinnene og utviklingsmulighetene som finnes i ulike deler av landet. Skal lokalt folkestyre være meningsfullt, må det finnes handlingsrom for utøving av politisk skjønn og for tilpassing til lokale forhold og verdier.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil advare mot løsninger der det regionale/fylkesnivået ikke blir gitt tilstrekkelig myndighet og blir et "liksomdemokrati" uten myndighet eller mulighet til å ta egne beslutninger. Dette har ingen mening og ødelegger folks respekt og forståelse for politisk arbeid.

Disse medlemmer vil påpeke at områder som krever nasjonal styring og der ulikhet er uønsket, må sikres gjennom en klarere lovgivning enn i dag. Befolkningens behov på områder som skal unntas fra lokale variasjoner sikres sterkere enn i dag gjennom minstestandarder og rettigheter. Eksempler på dette er behovet for bedre miljø- og naturvern, rett til barnehageplass og nivå på barnehagesatser og standarder for omsorg og satser for sosialhjelp. Disse medlemmer vil påpeke at det medfører at staten må ta et langt større ansvar for finansiering av disse tjenestene og synliggjøre hvilke av oppgavene som kan løses med større grad av frihet lokalt.

Disse medlemmer vil påpeke at utvikling av demokratiet i en stadig mer individualisert verden er en stor utfordring. Stor grad av individuell frihet kombinert med utstrakte rettigheter som samfunnsborger, er et stort gode for den enkelte. For Sosialistisk Venstreparti er det et prinsipp at frihet og rettigheter skal gjelde alle. Dette kan bare sikres gjennom at fellesskapsordningene er tilgjengelige og gode - at beslutninger om fordeling, finansiering og kvalitet har legitimitet i befolkningen, og gjennom at beslutninger og medbestemmelse i større grad skjer gjennom demokratiske beslutninger enn gjennom markedsløsninger.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil også påpeke at politisk styring i en globalisert og åpen verden er svært krevende og forutsetter at nasjonalt nivå konsentrerer seg om overordnede nasjonale og internasjonale målsettinger. Utvikling av politiske løsninger innafor rammer fastsatt på nasjonalt nivå må i langt større grad enn i dag delegeres til kommune- og fylkesnivå. Større frihet på disse områdene vil også få fram kreativitet, et bredt og mangfoldig erfaringsgrunnlag og utvikle politiske løsninger som nasjonalt nivå er helt avhengig av. En styrking av lokaldemokratiet krever store reformer og en kraftig desentralisering av makt til lokalnivået.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at mer makt over politikkutformingen må flyttes fra Storting, departement, direktorat og statlige regionale kontorer til lokale og regionale nivåer som er direkte folkevalgte.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil påpeke at oppgavefordeling kan kreve en geografisk inndeling som passer bedre de oppgavene de skal løse og som tar hensyn til dagens naturlige arbeidsmarkedsregioner og samferdselsmønster.

For disse medlemmer er det viktig at beslutninger som innebærer politisk skjønn og prioriteringer på lokalt eller regionalt nivå, skal tas av lokale og regionale folkevalgte organer.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil her påpeke at fylkesnivået ikke har fått delegert nok myndighet til å kunne ivareta de oppgaver de er pålagt og har heller ikke selv, i de fleste tilfeller, forsøkt å tilrive seg en sterkere rolle som kunne gitt nivået legitimitet. Reformer må ha som mål å etablere et sterkt og potent regionalt nivå som kan drive fram utviklingsarbeid og velferdsløsninger med lokal tilpassing og forankring.

Disse medlemmer vil påpeke at alle utviklede land har ett eller flere nivåer med folkevalgt styrte enheter mellom primærkommune og staten. Disse medlemmer vil spesielt vise til utviklingen i Europa hvor det folkevalgte regionale nivået stadig får flere oppgaver i forhold til de nasjonale parlamentene. Disse medlemmer vil her vise til at Norge går i stikk motsatt retning når det gjelder det regionale nivået. Istedenfor å overføre oppgaver til det regionale nivået, tappes det regionale nivået for oppgaver og dermed legitimitet. Disse medlemmer vil også vise til at det har vært lite nytenking om det regionale nivået i forhold til den regionale utviklingen som skjer i Europa. Disse medlemmer mener derfor at en må sette igang forsøk med regioner/fylker i Norge, som får delegert myndighet over bruken av tildelte virkemidler og strategivalg innafor regional og strategisk utvikling, dvs. i næringspolitikk, distriktspolitikk, samferdsel, kompetanseutvikling, overordnet arealpolitikk, kultur- og arbeidsmarkedspolitikk.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti ser nødvendigheten av en helhetlig og koordinert innsats for innovasjon, nyskaping og næringsutvikling i regionene. Disse medlemmer vil understreke at ulike regioners behov løses med ulike virkemidler. Valg og prioriteringer må i større grad overlates den enkelte region. En slik helhetlig regional satsing på næringsutvikling kan oppnås gjennom en samling av offentlige virkemidler i regionale partnerskap hvor utdanningsinstitusjoner, næringsliv, primærkommuner, fylkeskommuner og andre er aktører. Disse medlemmer deler Regjeringens mål om en enklere budsjettstruktur og forutsetter at arbeidet med budsjettreformen ses i sammenheng med og tilpasses endringene i virkemiddelapparatet.

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, viser til at Regjeringa legg opp til at fylkeskommunane skal ha ei aktiv og koordinerande utviklingsrolle og at dette skal skje i ein politisk partnarskap med kommunane.

Eit anna fleirtal, medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, meiner difor det er naudsynt at fylkeskommunane har myndigheit til å ta avgjersler i saker som har konsekvensar for heile fylket, eller for fleire kommunar i fylket. Ein føresetnad for dette er at dei aktuelle kommunane og fylkeskommunane gjennom forhandlingar og avtalar er politisk sameinte om at fylkeskommunen skal ha slik myndigheit i dei respektive saker.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at dette er i tråd med sluttevalueringa av "Planforsøket på regionalt nivå i Akershus" (NIBR-rapport 2002:3) som vart lagt fram tidlegare i år, og som mellom anna viser at kommunane gjennomgåande er positive til at fylkeskommunen har vedtaksmyndigheit i innsigelsessaker. Ein utvida samhandlings- og forhandlingsarena mellom fylkeskommune og kommunar er og i tråd med planlovutvalets første delinnstilling.

Desse medlemene støttar Regjeringa i at endringar i oppgåvefordelinga skal bidra til redusert byråkrati.

Desse medlemene er derimot tvilande til at redusert byråkrati blir resultatet av Regjeringa sin politikk. Regjeringa har sagt at apparatet hjå fylkesmannen må styrkast for å handtere dei nye oppgåvene som skal leggjast til kommunane. Samstundes vil fylkeskommunane framleis måtte oppretthalde sin kompetanse på desse områda da dei som planmyndigheit med ansvar bl.a. for å rettleie kommunane i planfaglege spørsmål, framleis må ha plan- og miljøfaglig kompetanse. Desse medlemene meiner Regjeringa sin ambisjon om å unngå dobbeltbyråkrati best kan løysast ved at dei oppgåvene som er att blir samla i fylkeskommunen, slik Stortinget vedtok ved behandlinga av St.meld. nr. 31 (2000-2001).

Desse medlemene vil og peike på den betydelege kompetansen som må byggast opp hjå kommunane. Ein vil spesielt vise til at landbruksfagleg og miljøfagleg kompetanse har vorte bygd ned i kommunane dei seinare åra, og at det vil innebere eit betydeleg løft å få dette opp på eit nivå som kan handsame dei oppgåvene Regjeringa ynskjer å overføre. Desse medlemene viser til Regjeringa sin manglande vilje til å prioritere kommunane økonomisk og meiner kommunane har all grunn til å frykte nok ei reform utan at pengar følgjer med.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti forutsetter at det samtidig med overføringen av disse landbruks- og miljøoppgavene også avvikles tilsvarende ressurser hos fylkesmannsembetene. Disse medlemmer forutsetter at tilsvarende ressurser skal gjøres tilgjengelige for kommunene. Sammen med allerede eksisterende faglige ressurser og kommunenes evne til å løse oppgavene i fellesskap, vil dette sikre god og tilstrekkelig kompetanse til å løse disse oppgavene. Disse medlemmer støtter en videreutvikling av dagens praksis hvor flere kommuner går sammen om å dele enkelte oppgaver. Disse medlemmer viser til at dette er i samsvar med Regjeringens moderniseringsarbeid og forsøk på å finne mer effektive måter å løse samfunnsoppgaver på.