Pr. 1. januar 2002 hadde fylkeskommunene ansvaret for
videregående opplæring, tannhelsetjenesten, barneverninstitusjoner,
familievern, institusjoner for rusmiddelmisbrukere, fylkesveger
og regional og lokal kollektivtransport, tilretteleggende næringsutvikling, fylkesplanlegging,
museer/andre kulturtiltak og kulturminneforvaltning.
Regjeringen anser oppgavefordelingen mellom
forvaltningsnivåene som et viktig virkemiddel i moderniseringen
av offentlig sektor. For å nå ønskede
mål for samfunnsutviklingen er det viktig at fordelingen
av oppgaver mellom forvaltningsnivåene er innrettet slik at
flest mulig av ønskede hensyn ivaretas. De hensyn har veid
tyngst for Regjeringen i vurderingen av oppgavene innenfor miljø,
landbruk, plan og areal beskrives nedenfor.
Politisk skjønn er å foreta
avveininger og prioriteringer mellom ulike legitime mål
og interesser for å nå frem til et resultat som
et flertall kan stille seg bak. Administrasjon dreier seg om å finne
de beste midlene for å iverksette de politiske vedtakene.
Skjønnet som er involvert her er av faglig karakter og
basert på formell utdanning og spesialisert praksis.
Det kan pekes på to hovedgrupper av
oppgaver hvor bruken av lokalpolitisk skjønn er ansett
som viktig for å få en god oppgaveløsning.
Den første gruppen omfatter velferdsoppgaver som retter
seg direkte mot innbyggerne. Det forutsetter imidlertid at kommuner
og fylkeskommuner har et handlingsrom og en prioriteringsfrihet
som gjør det mulig å tilpasse oppgaveløsningen
til lokale forutsetninger, ønsker og behov. Den andre gruppen
oppgaver dreier seg om utviklingsoppgaver. Utvikling dreier seg
om målformulering og prioritering mellom ulike sektorer
og områder, om utbygging og bruk av fysisk areal. Målet
med regionalt utviklingsarbeid er knyttet til å skape en
helhetlig og ønsket samfunnsutvikling for egen region.
Dette er i sitt vesen politiske funksjoner.
På områder der nasjonale mål
gir så sterke signaler om standardisering, likhet og rettigheter
at det ikke er rom for lokale og regionale tilpasninger, vil det
i utgangspunktet være mer naturlig å legge de
aktuelle oppgavene til statlige organer enn å legge dem
til kommuneforvaltningen. En annen gruppe oppgaver er oppgaver der
forutsigbarhet og likebehandling er av avgjørende betydning
for den enkeltes rettssikkerhet.
På områder hvor hensynet til
nasjonale og internasjonale mål er så avgjørende
for valg av løsning at det lokale/regionale handlingsrommet
er minimalt, bør staten ha ansvaret for oppgaveløsningen.
Oppgaver som er rettet mot den enkelte innbygger bør
som hovedregel legges til det offentlige organ som er tettest på innbyggerne.
Formuleringen "lavest mulig effektive nivå" indikerer imidlertid
at idealet om tettest mulig på innbyggerne må avveies
mot hensynet til effektivitet. Sentralt for avveiningen mellom nærhet
og effektivitet vil være de offentlige organers økonomiske og
faglige forutsetninger for å løse oppgavene, og
samsvaret mellom en oppgaves geografiske nedslagsfelt og avgrensingen
av det geografiske ansvarsområdet til den aktuelle myndighet.
Problemstillingen knyttet til begrepet overkommune må drøftes
med utgangspunkt i kompetanseforholdet (myndighetsforholdet) mellom
kommuner og fylkeskommuner. Regjeringens oppfatning er at et lokalt
folkevalgt organ ikke bør utvikle seg til å være
et overordnet organ for et annet lokalt folkevalgt organ. Dette fordi
en slik overkommunefunksjon vil bidra til å svekke legitimiteten
til kommunene som beslutningsnivå.
En juridisk basert definisjon av overkommune
som Regjeringen legger til grunn, er at fylkeskommunen har en overkommunefunksjon
i de tilfeller der den med hjemmel i lov har myndighet til å godkjenne,
kontrollere eller omgjøre kommunale vedtak, avgjøre
klage på kommunale enkeltvedtak, og til å føre
tilsyn med kommunene.
For å unngå å gjøre
fylkeskommunen til en overkommune bør derfor oppgaver på regionalt
nivå som innebærer slik myndighet legges til fylkesmannen
eller andre statlige regionale organer.
Når man ønsker å redusere
byråkratiet, har dette utgangspunkt i mål om forenkling,
brukervennlighet og effektivitet.
Andelen av offentlige ressurser som er bundet
opp til administrative prosesser må reduseres. Regjeringen
vil øke andelen av offentlige ressurser som fristilles
til brukerrettet tjenesteproduksjon.
Uttrykket "dobbeltbyråkrati" benyttes
i ordskiftet om forholdet mellom regional statsforvaltning og fylkeskommunen.
En aktuell problemstilling er hvor stor kostnaden
ved å vedlikeholde slike parallelle fagmiljøer
er sammenliknet med nytten av å holde oppgaver av ulik
art atskilt. På de aktuelle områdene vil dette
gjerne også være relativt små miljøer,
som hvis de splittes kan bli både svekkede og sårbare.
Fleirtalet i komiteen, medlemene
frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er opptekne av at det skal vere sterk
politisk styring over samfunnsutviklinga. Ein må derfor
leggje til rette for at avgjerder blir flytta frå byråkratiet
til folkevalde organ. Dette er også ei viktig rettesnor
når ein skal fastsetje oppgåvefordelinga mellom
ulike forvaltningsnivå. Oppgåvene som dei folkevalde
skal løyse, må ha eit omfang og eit innhald som
gir meining. Dei må inspirere til politisk aktivitet. Fleirtalet meiner
at dette er med på å bestemme kva holdning som
blir skapt til politisk arbeid i samfunnet vårt.
Fleirtalet viser til at Regjeringa
prøver å skape det inntrykket at fylkeskommunen
fungerer som ein overkommune. Det er ikkje ei allmenn oppfatning
mellom lokalpolitikarar flest at fylkeskommunen har den rolla. Det
finst ei rekkje eksempel på at fylkeskommunen har ytt viktige
bidrag til å løyse opp i motsetnader som over
tid har vore i ein region, motsetnader mellom regionale statlege
styresmakter og ulike kommunar. Denne samordnande rolla kan styrkjast
dersom fylkeskommunen får eit breiare aktivitetsområde
som regional aktør slik fleirtalet i Stortinget la til
grunn i Innst. S. nr. 307 (2000-2001).
Fleirtalet er opptekne av at
ein skal ha eit minst mogleg byråkrati på dei
ulike forvaltningsnivåa. Det sentrale er nemleg å utløyse
mest mogleg ressursar til tenesteproduksjon. Fleirtalet meiner
at Regjeringa sitt forslag med å dele viktige næringspolitiske
og miljøpolitiske oppgåver mellom fylkesmannen
og kommunane i staden for å la fylkeskommunen ta seg av
dei, skaper dobbeltarbeid og meir byråkrati enn den løysinga
fleirtalet i Stortinget fastsette i Innst. S. nr. 307 (2000-2001).
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti deler de hensyn Regjeringen har
vektlagt i sine vurderinger av oppgavefordelingen.
Disse medlemmer viser til nærhetsprinsippet om
at avgjørelser skal tas så nær den det
angår som mulig. Disse medlemmer mener Regjeringen
her utviser et meget godt eksempel på den delegering og desentraliseringen
som er så sentral i Regjeringens moderniseringsarbeid.
Disse medlemmer forutsetter at
Regjeringens forslag om å overføre landbruks-
og miljøoppgavene til kommunene vil føre til mindre
byråkrati, ikke mer. Det er nødvendig å overføre
saker hvor skjønn spiller en sentral rolle til folkevalgte
organer. Men dersom disse oppgavene ble overført til fylkeskommunene ville
brukerne måtte forholde seg til både kommune, fylkeskommune
og fylkesmann. Dette er slett ikke ønskelig fordi det helt
klart ville øke byråkratiet og være alt
annet enn brukervennlig. Sammen med nærhetsprinsippet er
dette et sentralt argument for overføringen av disse oppgavene
nettopp til kommunene. Disse oppgavene er heller ikke utpregede
utviklingsoppgaver og er ikke nødvendige for at fylkeskommunen
skal være en regional utviklingsaktør.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til sine generelle merknader i Innst. S. nr. 307 (2001-2002) hvor
de mener det ikke er behov for tre forvaltningsnivå i Norge,
og mener det bør etableres en forvaltningsstruktur basert
på to nivå.
Disse medlemmer mener begrepet
region ikke er et uproblematisk begrep å bruke i forhold
til spørsmålet om fylkeskommunens fremtid og eventuell omlegging
av arbeidsoppgavene. Region er et udefinert begrep, og det er fullt
mulig å konstatere behovet for en regionpolitikk uten at
man mener at man trenger et regionalt folkevalgt nivå av
typen fylkeskommunen for å gjennomføre det. Disse
medlemmer mener hele retorikken rundt regionalutviklingsrollen
som begrunnelse for å opprettholde dagens fylkeskommuner
er feilslått og vil ikke kunne fungere. Disse medlemmer viser
til at både de større byene og interkommunalt
samarbeid vil være bedre organer for å ta ansvar
for en regionalutvikling. Det vil gi naturlige samarbeidsstrukturer
i forhold til næringsgrunnlag og geografi og få den
legitimitet i arbeidet det vil være at de som forestår
samarbeidet har sitt mandat fra de enkelte kommunene.
Disse medlemmer er grunnleggende
uenige i vurderingene av hvordan de nye oppgavene vil sikre fylkeskommunen
legitimitet. Den nye fylkeskommunen vil ha arbeidsoppgaver som er
diffuse, få reelle ansvarsområder og mange kompetansestridigheter med
andre forvaltningsnivå med langt høyere folkelig oppslutning
og legitimitet enn fylkeskommunen har. Disse medlemmer mener
fylkeskommunen først og fremst vil fremstå som
et politisk byråkrati uten direkte betydning for den enkelte
innbygger. Disse medlemmer tror ikke fylkeskommunen
med disse arbeidsoppgavene vil bestå særlig lenge.
Disse medlemmer er av den oppfatning
at fylkeskommunenes ansvar for finansiering og organisering av helsevesen
og undervisning må overlates til staten, for å sikre
et likeverdig tilbud over hele landet. De videregående
skolene og institusjonene innen sosial omsorg må fristilles
og få sine inntekter i form av statlig stykkprisfinansiering Disse medlemmer foreslår derfor:
"Stortinget ber Regjeringen utrede
alternativ finansiering av de videregående skolene og institusjonene innen
sosial omsorg, med basis i en stykkprisfinansiering."
Komiteens flertall, medlemmer
fra Arbeiderpartiet Høyre, Sosialistisk Venstreparti og
Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil peke på at
utgangspunktet for endringer i oppgavefordeling må være
behovet for demokratiske reformer som øker befolkningens
deltaking og mulighet til å påvirke samfunnsutviklingen. Endringene
må sette forvaltningsnivåene i stand til å løse
velferdsoppgavene på en bedre måte enn i dag.
Flertallet mener reformer må ha
som mål å styrke mangfoldet og utnytte de ulike
styrkene og fortrinnene og utviklingsmulighetene som finnes i ulike
deler av landet. Skal lokalt folkestyre være meningsfullt,
må det finnes handlingsrom for utøving av politisk
skjønn og for tilpassing til lokale forhold og verdier.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil
advare mot løsninger der det regionale/fylkesnivået
ikke blir gitt tilstrekkelig myndighet og blir et "liksomdemokrati"
uten myndighet eller mulighet til å ta egne beslutninger.
Dette har ingen mening og ødelegger folks respekt og forståelse
for politisk arbeid.
Disse medlemmer vil påpeke
at områder som krever nasjonal styring og der ulikhet er
uønsket, må sikres gjennom en klarere lovgivning
enn i dag. Befolkningens behov på områder som
skal unntas fra lokale variasjoner sikres sterkere enn i dag gjennom minstestandarder
og rettigheter. Eksempler på dette er behovet for bedre
miljø- og naturvern, rett til barnehageplass og nivå på barnehagesatser
og standarder for omsorg og satser for sosialhjelp. Disse
medlemmer vil påpeke at det medfører at
staten må ta et langt større ansvar for finansiering
av disse tjenestene og synliggjøre hvilke av oppgavene
som kan løses med større grad av frihet lokalt.
Disse medlemmer vil påpeke
at utvikling av demokratiet i en stadig mer individualisert verden
er en stor utfordring. Stor grad av individuell frihet kombinert
med utstrakte rettigheter som samfunnsborger, er et stort gode for
den enkelte. For Sosialistisk Venstreparti er det et prinsipp at
frihet og rettigheter skal gjelde alle. Dette kan bare sikres gjennom
at fellesskapsordningene er tilgjengelige og gode - at beslutninger
om fordeling, finansiering og kvalitet har legitimitet i befolkningen,
og gjennom at beslutninger og medbestemmelse i større grad
skjer gjennom demokratiske beslutninger enn gjennom markedsløsninger.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti,
Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil også påpeke
at politisk styring i en globalisert og åpen verden er
svært krevende og forutsetter at nasjonalt nivå konsentrerer
seg om overordnede nasjonale og internasjonale målsettinger.
Utvikling av politiske løsninger innafor rammer fastsatt
på nasjonalt nivå må i langt større
grad enn i dag delegeres til kommune- og fylkesnivå. Større
frihet på disse områdene vil også få fram
kreativitet, et bredt og mangfoldig erfaringsgrunnlag og utvikle
politiske løsninger som nasjonalt nivå er helt
avhengig av. En styrking av lokaldemokratiet krever store reformer
og en kraftig desentralisering av makt til lokalnivået.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet mener at mer makt over politikkutformingen
må flyttes fra Storting, departement, direktorat og statlige
regionale kontorer til lokale og regionale nivåer som er
direkte folkevalgte.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil påpeke
at oppgavefordeling kan kreve en geografisk inndeling som passer
bedre de oppgavene de skal løse og som tar hensyn til dagens
naturlige arbeidsmarkedsregioner og samferdselsmønster.
For disse medlemmer er det viktig
at beslutninger som innebærer politisk skjønn
og prioriteringer på lokalt eller regionalt nivå,
skal tas av lokale og regionale folkevalgte organer.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil
her påpeke at fylkesnivået ikke har fått
delegert nok myndighet til å kunne ivareta de oppgaver
de er pålagt og har heller ikke selv, i de fleste tilfeller,
forsøkt å tilrive seg en sterkere rolle som kunne gitt
nivået legitimitet. Reformer må ha som mål å etablere
et sterkt og potent regionalt nivå som kan drive fram utviklingsarbeid
og velferdsløsninger med lokal tilpassing og forankring.
Disse medlemmer vil påpeke
at alle utviklede land har ett eller flere nivåer med folkevalgt
styrte enheter mellom primærkommune og staten. Disse medlemmer vil
spesielt vise til utviklingen i Europa hvor det folkevalgte regionale
nivået stadig får flere oppgaver i forhold til
de nasjonale parlamentene. Disse medlemmer vil her
vise til at Norge går i stikk motsatt retning når
det gjelder det regionale nivået. Istedenfor å overføre
oppgaver til det regionale nivået, tappes det regionale
nivået for oppgaver og dermed legitimitet. Disse
medlemmer vil også vise til at det har vært
lite nytenking om det regionale nivået i forhold til den
regionale utviklingen som skjer i Europa. Disse medlemmer mener
derfor at en må sette igang forsøk med regioner/fylker
i Norge, som får delegert myndighet over bruken av tildelte
virkemidler og strategivalg innafor regional og strategisk utvikling, dvs.
i næringspolitikk, distriktspolitikk, samferdsel, kompetanseutvikling,
overordnet arealpolitikk, kultur- og arbeidsmarkedspolitikk.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti ser nødvendigheten av en helhetlig
og koordinert innsats for innovasjon, nyskaping og næringsutvikling
i regionene. Disse medlemmer vil understreke at ulike
regioners behov løses med ulike virkemidler. Valg og prioriteringer
må i større grad overlates den enkelte region.
En slik helhetlig regional satsing på næringsutvikling
kan oppnås gjennom en samling av offentlige virkemidler
i regionale partnerskap hvor utdanningsinstitusjoner, næringsliv,
primærkommuner, fylkeskommuner og andre er aktører. Disse
medlemmer deler Regjeringens mål om en enklere
budsjettstruktur og forutsetter at arbeidet med budsjettreformen
ses i sammenheng med og tilpasses endringene i virkemiddelapparatet.
Fleirtalet i komiteen, medlemene
frå Arbeidarpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti,
Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, viser
til at Regjeringa legg opp til at fylkeskommunane skal ha ei aktiv
og koordinerande utviklingsrolle og at dette skal skje i ein politisk partnarskap
med kommunane.
Eit anna fleirtal, medlemene
i komiteen frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet, meiner difor det er naudsynt at fylkeskommunane
har myndigheit til å ta avgjersler i saker som har konsekvensar
for heile fylket, eller for fleire kommunar i fylket. Ein føresetnad for
dette er at dei aktuelle kommunane og fylkeskommunane gjennom forhandlingar
og avtalar er politisk sameinte om at fylkeskommunen skal ha slik
myndigheit i dei respektive saker.
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet viser til at dette er i tråd med
sluttevalueringa av "Planforsøket på regionalt
nivå i Akershus" (NIBR-rapport 2002:3) som vart lagt fram
tidlegare i år, og som mellom anna viser at kommunane gjennomgåande
er positive til at fylkeskommunen har vedtaksmyndigheit i innsigelsessaker. Ein
utvida samhandlings- og forhandlingsarena mellom fylkeskommune og
kommunar er og i tråd med planlovutvalets første
delinnstilling.
Desse medlemene støttar
Regjeringa i at endringar i oppgåvefordelinga skal bidra
til redusert byråkrati.
Desse medlemene er derimot tvilande
til at redusert byråkrati blir resultatet av Regjeringa
sin politikk. Regjeringa har sagt at apparatet hjå fylkesmannen må styrkast
for å handtere dei nye oppgåvene som skal leggjast
til kommunane. Samstundes vil fylkeskommunane framleis måtte
oppretthalde sin kompetanse på desse områda da
dei som planmyndigheit med ansvar bl.a. for å rettleie
kommunane i planfaglege spørsmål, framleis må ha
plan- og miljøfaglig kompetanse. Desse medlemene meiner
Regjeringa sin ambisjon om å unngå dobbeltbyråkrati
best kan løysast ved at dei oppgåvene som er att
blir samla i fylkeskommunen, slik Stortinget vedtok ved behandlinga
av St.meld. nr. 31 (2000-2001).
Desse medlemene vil og peike
på den betydelege kompetansen som må byggast opp
hjå kommunane. Ein vil spesielt vise til at landbruksfagleg
og miljøfagleg kompetanse har vorte bygd ned i kommunane dei
seinare åra, og at det vil innebere eit betydeleg løft å få dette
opp på eit nivå som kan handsame dei oppgåvene
Regjeringa ynskjer å overføre. Desse medlemene viser
til Regjeringa sin manglande vilje til å prioritere kommunane økonomisk
og meiner kommunane har all grunn til å frykte nok ei reform
utan at pengar følgjer med.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti forutsetter at det samtidig med
overføringen av disse landbruks- og miljøoppgavene
også avvikles tilsvarende ressurser hos fylkesmannsembetene. Disse
medlemmer forutsetter at tilsvarende ressurser skal gjøres
tilgjengelige for kommunene. Sammen med allerede eksisterende faglige
ressurser og kommunenes evne til å løse oppgavene
i fellesskap, vil dette sikre god og tilstrekkelig kompetanse til å løse
disse oppgavene. Disse medlemmer støtter
en videreutvikling av dagens praksis hvor flere kommuner går
sammen om å dele enkelte oppgaver. Disse medlemmer viser
til at dette er i samsvar med Regjeringens moderniseringsarbeid
og forsøk på å finne mer effektive måter å løse
samfunnsoppgaver på.