Vedrørende behandling av Dok 8:76 (2002-2003)

Jeg viser til brev av 6. mars 2003 fra Forsvarskomiteen til Forsvarsdepartementet om ovennevnte.

Forslagsstillerne fremmer i ovennevnte dokument forslag om at Stortinget ber Regjeringen utarbeide klarere retningslinjer for norsk deltakelse i internasjonale militæroperasjoner, med sikte på en styrket ivaretakelse av våre folkerettslige forpliktelser i situasjoner hvor norske soldater stilles under annet lands kommando, eller opptrer i en internasjonalt sammensatt styrke.

Forslaget og premissene for dette, som berører flere viktige forhold, indikerer at dagens retningslinjer og ordninger ikke er klare nok, med påfølgende risiko for at norsk lov og norske internasjonale forpliktelser ikke tilstrekkelig ivaretas i internasjonale operasjoner. Det er jeg ikke enig i.

Dagens system og gjeldende retningslinjer og rutiner ivaretar etter mitt syn nettopp de forhold som forslagsstillerne er opptatt av, og er etter min oppfatning tilstrekkelig klare og sikrer en fullgod ivaretakelse av norske folkerettslige forpliktelser.

Etter min vurdering er det derfor ikke behov for å utarbeide nye retningslinjer for norsk deltakelse i internasjonale militæroperasjoner.

De problemstillingene som forslagsstillerne tar opp, representerer alle aspekter ved rettslig interoperabilitet (legal interoperability) ved deltakelse i utenlandsoperasjoner. Det er et saksfelt som Forsvarsdepartementet og Forsvaret har hatt fokus på i lang tid.

Innen NATO er disse spørsmålene velkjente, og har vært håndtert i en årrekke. Også gjennom FN-operasjoner er dette noe Forsvaret har forholdt seg til i over femti år. De spørsmålsstillingene som tas opp, er etter min vurdering allerede løst. Dette kommer jeg tilbake til nedenfor.

Men jeg vil likevel fremheve at det er all grunn til å ha konstant fokus på de avveininger som må gjøres når flere land deltar i fellesoperasjoner. Å sikre at krig eller væpnet konflikt føres innenfor rammene av internasjonal humanitær rett og internasjonale menneskerettigheter, er en overordnet målsetting for Forsvarsdepartementet og Forsvaret.

Forslagsstillerne uttaler at utviklingen går i retning av at nasjonale styrker føres sammen på stadig lavere nivå (troppsnivå eller enda lavere nivå). Det er neppe en helt riktig beskrivelse: når det gjelder regulære hærstyrker, går utviklingen tvert om i retning av at ulike lands styrkebidrag ikke bør integreres på lavere nivå enn bataljons-nivået.

Dette betyr imidlertid ikke at problemene knyttet til rettslig interoperabilitet er blitt vesentlig færre. Deltakelse i flernasjonale operasjoner vil nesten alltid innebære at ulike land har ulike folkerettslige forpliktelser, eller ulik tolkning av de samme forpliktelsene.

Norske styrker er underlagt norsk lovgivning, norske folkerettslige forpliktelser og norsk jurisdiksjon uansett hvor i verden de opererer. Norske soldater blir heller aldri fullstendig underlagt utenlandsk kommando. Når norske styrker overføres NATO-kommando eller som i operasjon Enduring Freedom amerikansk kommando, er det kun kommandomyndighet vedrørende operative spørsmål som overføres. Disiplinærmyndighet og administrativ kontroll beholdes alltid på norske hender.

Når operativ kommando overføres til utenlandsk styrkesjef, er prosedyren at det alltid tas forbehold om at norske styrker ikke kan brukes på en måte som kan være i strid med norsk lov eller norske folkerettslige forpliktelser. Ytterligere vilkår og begrensninger vil også etter omstendighetene oppstilles.

For å følge opp dette er det vanlig - slik vi har sett på Balkan, i Afghanistan og i Kirgisistan - at det sammen med de norske styrkene også deployeres en nasjonal kontingentsjef som ikke er underlagt fremmed kommando. Nasjonal kontingentsjef har et selvstendig ansvar for å monitorere situasjonen uavhengig av de rapporter vedkommende måtte få fra de norske avdelingene.

Dernest utarbeides nasjonale regler for hver enkelt misjon som skal sikre at norsk policy og forpliktelser ivaretas. De benevnes ofte engasjementsregler (Rules of Engagement, forkortet ROE). Disse regler for maktbruk mv. gjennomgås og fastsettes av norske myndigheter for å forsikre oss om at reglene er i samsvar med norsk rett og norske internasjonale forpliktelser.

Norske styrker er godt trent i å opptre i samsvar med norske internasjonale forpliktel­ser, og ofte vil vi - i tillegg til en nasjonal kontingentsjef utenfor kommandokjeden - ha norsk personell i kommandokjeden med særlig ansvar for å sikre at norske styrker ikke gis eller gjennomfører oppdrag som innebærer brudd på norske forpliktelser.

Jeg deler forslagsstillernes formelle utgangspunkt om at hvert land har ansvar for eget personell, og det enkelte land ikke har formelt ansvar for hvordan andre land gjennomfører sine operasjoner. Men det formelle utgangspunkt må modifiseres når det gjelder rapportering av eventuelle overgrep som andre lands styrker begår;

I felles artikkel l i Genèvekonvensjonene heter det at de kontraherende parter "forplikter seg til å respektere og sikre respekt for" konvensjonene. Å "sikre respekt for" konvensjonene kan etter omstendighetene gi en handleplikt for både å forhindre og i ettertid rapportere om overgrep begått av andre lands personell. Videre er det i henhold til første tilleggsprotokoll til Genèvekonvensjonene artikkel 87 nr. l en klar forpliktelse til "å hindre og om nødvendig å bekjempe og melde fra til kompetente myndigheter om brudd på Konvensjonene og denne Protokoll".

I de nasjonalt fastsatte "soldatreglene", som er å anse som bindende instrukser fra Forsvarssjefen til alt norsk militært personell, lyder den 10. soldatregel slik: "Gjør ditt beste for å avverge brudd på krigens lover. Adlyd ikke ordre som krenker disse regler. Rapporter overtredelser til overordnede." Disse bestemmelsene gjelder også for norske styrker som eventuelt skulle være vitne til at andre lands soldater bryter den internasjonale humanitærretten.

Enhver rapportering vil skje gjennom den ordinære kommandokjeden. Dette innebærer at for rapportering fra utlandet vil informasjonen fra den enkelte soldat og dennes overordnede gå via National Contingent Commander (NCC) til Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK) og videre til Forsvarets overkommando (FO) og Forsvarsdepartementet (FD). Ved rapportering etter hjemkomst vil dette normalt skje via hjemmeavdeling og deretter kommandoveien videre til FO og FD.

Min kjennskap til de norske styrkene og den opplæring de får i krigens folkerett og menneskerettigheter gjør meg trygg på at alvorlige overgrep ville ha blitt rapportert.

Alt som rapporteres vil av de ulike ledd i kommandokjeden bli underlagt en vurdering av hendelsenes karakter og betydning. Rapportering av mulige brudd på krigens folkerett og menneskerettigheter vil være av en slik karakter at informasjonen vil bli forelagt norske myndigheter.

Jeg deler derfor ikke påstander om at alliansepartneres eventuelle brudd på grunnleggende regler og rettigheter ikke vil bli systematisk rapportert eller dokumentert, påstander om at overordnet og politisk ledelse ikke vil få tilstrekkelig kunnskap om hvorvidt det foreligger en situasjon der rettigheter blir brutt, samt påstander om at dagens rapporteringsrutiner er uklare. Men rapportering forutsetter naturligvis at norske styrker faktisk får tilstrekkelig kjennskap til overgrep.

Jeg vil også vise til at rutiner for debriefing av alt militært personell ved hjemkomst har eksistert i lengre tid. Under debrieflngen vil det være god anledning til også å fokusere på mulige brudd som er blitt bevitnet.

Forsvaret er meget oppmerksom på slike forhold også av helsemessige årsaker, fordi man har tidligere erfaring - særlig fra deltakelse i internasjonale fredsbevarende operasjoner, blant annet i Libanon (UNIFIL) - med at det å ha vært vitne til overgrep uten å kunne gripe inn og forhindre slike, har for enkelte soldaters vedkommende vært medvirkende til alvorlige lidelser (post-traumatisk stressyndrom).

Forslagsstillerne anmoder om at det blir presisert at alle norske styrker blir orientert om Norges internasjonale forpliktelser og eventuelle restriksjoner forut for utreise. Dette gjøres i dag.

I tillegg vil jeg understreke at alle norske soldater får generell opplæring i internasjonal humanitær rett, herunder om norske internasjonale forpliktelser som kan skille seg fra andre lands forpliktelser. Utdanningen skjer både separat og ved at folkerettsfaget inngår som elementer i andre militære fag. For eksempel inngår krigsfangetjeneste som en integrert del av øvelser for befal og mannskaper. I sin praktiske og teoretiske utdanning samarbeider Forsvaret med eksterne aktører, for eksempel Norges Røde Kors.

Norske soldater forholder seg til norske regler og handler i samsvar med nasjonal opplæring og trening innen krigens folkerett. Forslagsstillerne tar opp at det er behov for å avklare forhold knyttet til ansvar ved tilfangetakelse av personell. Jeg vil i den forbindelse poengtere følgende:

I forhold til operasjon Enduring Freedom i Afghanistan, har jeg ved flere anledninger offentlig uttalt at de norske styrkene som opererte i Afghanistan, verken var oppsatt eller utrustet til å ta fanger. Fordi våre styrker ikke kunne utøve nødvendig kontroll over slike personer, ville de måtte overlates til amerikanske styrker. Norge var i den forbindelse i samme situasjon som en rekke andre koalisjonspartnere, og denne realitet ville verken representere et brudd på norsk utleveringslov eller norske folkerettslige forpliktelser.

Norske myndigheter la i den forbindelse også vekt på at både Norge og USA er part i tredje Genèvekonvensjon. Selv om USA ikke er part i tilleggsprotokollene til Genève-kovensjonene, vil de likevel være bundet av reglene: Tilleggsprotokollene inneholder en rekke grunnleggende humanitærrettslige prinsipper hvorav mange må anses som sedvanerettslige regler som alle stater er bundet av. Jeg har videre gitt klart uttrykk for at dersom norske myndigheter ikke blir tilstrekkelig forsikret om at behandlingen av fanger skjer på den måten Norge anser dem berettiget til, vil dette måtte tas opp i det konkrete tilfelle i kontakt mellom myndighetene i Norge og USA.

Norsk syn er at de som er tatt til fange av allierte styrker under krigen i Afghanistan skal behandles humant og få en rettferdig rettergang, uansett hvilken bakgrunn de har eller hvilke handlinger de måtte ha begått.

Norske myndigheter har dessuten tatt til orde for, også direkte overfor USA, at aktuelle personer som pågripes skal behandles som krigsfanger inntil deres status er endelig bestemt ved en amerikansk domstol. Norge har hele tiden understreket at grunnleggende rettsprinsipper må gjelde, også for saker som eventuelt føres for amerikanske miltærdomstoler. Vihar lagt vekt på at fangene ikke bør holdes internert på ubestemt tid, uten at det er tatt ut tiltale, uten at de er gitt tilgang til forsvarer og uten at det er satt noen dato for rettssak.

Når det gjelder definisjonen av militære mål i artikkel 52 i første tilleggsprotokoll til Genèvekonvensjonene, er det ingen tvil om at denne gir uttrykk for sedvanerett som alle stater er bundet av. Det er ikke aktuelt for Norge å delta i militære operasjoner som legger til grunn en annen definisjon. Norske soldater vil ikke etterfølge ordre der målvalget strider mot norsk lov. Også i forhold til en rekke av de øvrige bestemmelser i første tilleggsprotokoll som forslagsstillerne referer til, gjelder at disse gir uttrykk for sedvanerett som alle stater er bundet av.

For øvrig vil jeg understreke viktigheten av at de konkrete maktanvendelsesregler som ligger til grunn for deltakende nasjoner, er tilstrekkelig kvalitetssikret opp mot øvrige folkerettslige prinsipper og bestemmelser som tar sikte på så langt mulig å beskytte sivilbefolkningen og sivile objekter. Dette er et nasjonalt ansvar som jeg tar meget alvorlig. Andre koalisjonspartnere vil være kjent med at Norge er forpliktet av bestemmelsene i første tilleggsprotokoll.

Forslagsstillerne anfører at det bør presiseres at norske styrker må ta særlig hensyn til enkelte av de viktigste bestemmelsene i denne protokollen. Dette gjøres i dag gjennom vektleggingen av de ulike bestemmelser i utdanning, trening og orienteringer forut for utreise.

I lys av ovennevnte mener jeg at norske folkerettslige forpliktelser ivaretas på en god måte ved deltakelse i internasjonale militæroperasjoner, og at det ikke er behov for å utarbeide endringer i forhold til gjeldende prinsipper og ordninger.

I brevet fra komiteen anmodes det, foruten synspunkter til forslaget, om en oversikt over og kopi av de instrukser og retningslinjer som pr. i dag er gjeldende. Det foreligger ikke et instruksverk eller retningslinjer hvor ovennevnte forhold er gitt en samlet fremstilling. Instrukser og retningslinjer vil ellers fremgå av de skriftlige dokumenter som produseres i forbindelse med hver enkelt operasjon, herunder norske vilkår som settes i forbindelse med meldinger om kommandooverføring, og dokumentene relatert til de nasjonalt fastsatte ROE. I begge tilfeller vil dokumentene gjennomgående være høyt sikkerhetsgradert.