Kripos er et særorgan med hjemmel i
politiloven § 16 andre ledd og er underlagt Politidirektoratet. Primæroppgaven
er å bistå de enkelte politidistriktene i oppgaver
som de selv ikke har kompetanse eller kapasitet til å løse.
Kripos gjennomfører kriminaltekniske undersøkelser
og analyser av innhentet og innsendt materiale for politi, påtalemyndighet
og domstoler. Budsjettet for 2002 var 187 mill. kroner, og per 31. desember
2002 hadde Kripos ca. 330 ansatte.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å vurdere i hvilken grad Kripos fungerer
som bistandsorgan for politi- og lensmannsetaten. Undersøkelsen har
også omfattet en gjennomgang av arbeidsrutiner i Kripos
og styringsdialogen med Politidirektoratet.
Resultatanalysen er gjennomført i perioden
2002-2003. Undersøkelsen omfatter en gjennomgang av Kripos" ressursutnyttelse
(målt i produktivitet og saksbehandlingstid), omfanget
og kvaliteten på bistanden som ytes, og hvem som mottar
bistanden. Undersøkelsen omhandler også det internasjonale
arbeidet, etterretningsarbeidet, kompetanseoverføringen,
det interne evalueringsarbeidet og etatsstyringen av Kripos.
Det er gjennomført spørreskjemaundersøkelse
ved samtlige av landets politistasjoner og lensmannskontorer. Det
er foretatt intervjuer med ansatte ved tre politistasjoner, seks
lensmannskontorer, fire politidistrikter, fem statsadvokatembeter,
fire lagmannsretter og to tingretter. Det er også gjennomført
intervjuer ved de fleste avdelingene ved Kripos med underliggende avsnitt,
og med ledelsen i Kripos, Justisdepartementet, Riksadvokaten og
Politidirektoratet.
For å beregne saksbehandlingstiden
er det mottatt opplysninger om alle tekniske saker som ble ferdig behandlet
i 2001 og første halvdel av 2002. Opplysningene er hentet
ut fra Kripos" eget saksbehandlingssystem OMNIS.
Politi- og lensmannsetaten benytter saksbehandlingssystemet
Basisløsning, BL. Det ble også hentet inn data
fra BL for å beregne andelen av den totale saksbehandlingstiden
i politiet som Kripos er ansvarlig for blant annet for å vurdere
om Kripos eventuelt bidro til en for lang saksbehandlingstid i politiet.
Undersøkelsen viser at det ikke er
mulig å sammenligne data fra saksbehandlingssystemet til
Kripos og saksbehandlingssystemet til politi- og lensmannsetaten på grunn
av svakhetene i tallmaterialet. Det er store differanser mellom
saksbehandlingstiden Kripos har registrert sammenlignet med saksbehandlingstiden
politiet har registrert. Det er ikke avdekket om svakheten ligger
i registreringen til Kripos eller hos politiet.
Undersøkelsen viser at Kripos" saksbehandlingssystem
har flere svakheter som virker inn på dataenes kvalitet.
Blant annet skiller ikke Kripos mellom saksbehandlingstid for fengslingssaker,
prioriterte og uprioriterte saker i OMNIS. Dette har medført
at Kripos for 2000 og 2001 ikke har kunnet rapportere i henhold
til de resultatkrav som er satt. I 2002 ble fordelingen av sakene
gjort manuelt for å tilfredsstille kravene til rapportering
fra direktoratet. Fra og med 2003 blir det registrert direkte i
OMNIS om en sak er prioritert eller uprioritert.
Mottakerne av bistanden registreres på driftsenhetsnivå i
et kodesystem. Dette medfører at Kripos ikke umiddelbart
kan se hvem det er gitt bistand til, og det blir vanskelig å få oversikt
over om det er enheter som mottar mye bistand og eventuelt årsaken
til dette.
Det stilles også spørsmål
ved gyldigheten til data hentet fra OMNIS.
Politidirektoratet og Justisdepartementet stiller resultatkrav
blant annet til saksbehandlingstid ved laboratorieavdelingen og
fingeravtrykksavdelingen ved Kripos. Sakene som ble behandlet i
2001 viser til dels store forskjeller i forhold til resultatene
for saksbehandlingstiden som Kripos har rapportert. Dette er spesielt i
tilknytning til dokument- og skriftanalyser og narkotikaanalyser.
For narkotikasaker rapporterte Kripos i 2001 om en måloppnåelse
på 98 pst., mens Riksrevisjonens analyse viste at måloppnåelsen
var 22 pst. Kripos" måte å beregne måloppnåelsen
på samsvarer ikke med resultatkravene. Samme beregningsmåte
er benyttet i perioden 1999-2002.
Det er grunn til å stille spørsmål
både ved saksbehandlingsverktøyets funksjonalitet
og hvordan Kripos benytter dette som et styringsverktøy.
Undersøkelsen viser at antall innsendte
saker har økt i perioden 1999 til 2002. I samme periode
har avdelingene fått 20 nye årsverk. Opplysninger
gitt av Kripos viser at alle avsnitt har redusert restansene og
samlet sett økt antall behandlede saker i perioden undersøkelsen
omfatter.
Da fordelingen av saker varierer i løpet
av året, bør utviklingen følges over
et lengre tidsforløp før man kan foreta en tilfredsstillende
vurdering av saksbehandlingstiden. På grunn av Kripos" beregningsmåte
kan ikke Kripos" innrapportering av saksbehandlingstid
til overordnet myndighet legges til grunn i undersøkelsen.
Den gjennomførte analysen viser at
saksbehandlingstiden i 2001 for narkotikasaker og dokument- og skriftsaker
er vesentlig lengre enn det Kripos har rapportert inn. Siden det
i Kripos" saksbehandlingssystem OMNIS ikke skilles mellom
prioriterte og uprioriterte saker, er det vanskelig å vurdere
om resultatkravet knyttet til sakenes behandlingstid er oppnådd.
Det er imidlertid grunn til å anta at dette ikke er tilfellet.
Justisdepartementet stilte i 2001 krav om at 60 pst. av de prioriterte
sakene skulle behandles innen fastsatte frister.
Kripos skal gjennomføre stedlig bistand
ved en effektiv ressursutnyttelse, eller gi konsultativ bistand. Den
stedlige taktiske bistanden fra avsnittet for vold og organisert
kriminalitet og avsnittet for seksualisert vold har økt.
Avsnittet for analyse- og metodeutvikling har også hatt
en stor økning i antall bistandssaker, i hovedsak knyttet
til drap, narkotika og vinning.
Økningen i bistand kan forklares med
at taktisk etterforskningsavdeling har hatt en økning i
antall stillinger. Antall reisedøgn er redusert vesentlig
fra 2000 til 2002. At det ytes mer konsultativ bistand enn stedlig
bistand, har også medført en reduksjon i antall
avslag på bistandsanmodninger i perioden 1999-2002.
Kripos utarbeider ikke statistikk over hvor
mye bistand den enkelte driftsenheten og det enkelte politidistriktet
mottar. Statistikken som er benyttet, er utarbeidet i forbindelse
med undersøkelsen.
Når det gjelder stedlig teknisk bistand,
er det ulike oppfatninger blant politidistriktene om hvordan Kripos skal
brukes, og terskelen for å be om bistand er ulik. Kripos
har i økende grad bistått mer i nærområdene enn
ellers i landet i den perioden undersøkelsen omfatter.
For stedlig taktisk bistand viser statistikken
at Kripos i samme periode har bistått oftere i enkelte
politidistrikt i nærheten av Oslo enn i landet for øvrig.
Utvalget er i dette tilfellet mer begrenset og gir ikke samme klare tendens
som for stedlig teknisk bistand. Skjevfordelingen kan ha flere årsaker,
blant annet kriminalitetsbildet, ulik terskel for å be
om bistand og ulikt behov for bistand.
Registrering av bistand fordelt på politidistriktene
vil kunne føre til økt bevissthet om ressursfordelingen.
I likhet med resten av politi- og lensmannsetaten stilles
det et uavkortet kvalitetskrav til Kripos" arbeid. Alle
aktører som er intervjuet, er stort sett tilfreds med kvaliteten
på Kripos" svar på innsendte saker. Kvaliteten
på analysene av det innsendte materialet blir også vurdert
som god. Når det gjelder den taktiske bistanden, viser
undersøkelsen at enkelte enheter mener at de selv kan gjennomføre
den taktiske etterforskningen like godt som taktikerne ved Kripos.
Hvilke faktorer politidistriktene vektlegger når de gir uttalelser
til kvaliteten, varierer. Fra 2003 har Kripos innført et
nytt bistandskonsept hvor bistanden skal spisses til det absolutt
nødvendige i forhold til distriktenes egen kompetanse.
I henhold til påtaleinstruksen § 6-2
skal Kripos formidle henvendelser fra norsk politi til Interpol
eller andre lands politimyndighet. Kripos skal besvare alle henvendelser
fra andre Interpol-kontorer innenfor omforente frister. Undersøkelsen
viser at Kripos gjør en egen vurdering av forespørslene
de mottar fra andre land, fordi flere av sakene ikke synes å oppfylle kravene
til kategorien "viktig". Kripos rapporterer i forbindelse med undersøkelsen
at de leverer innenfor aksepterte frister. Det kan stilles spørsmål
ved kvaliteten på denne rapporteringen, siden det er nødvendig å endre
sakenes prioritet i forhold til oppdragslandets ønske.
Kripos skal videre ifølge disponeringsskrivet for 2002
bidra til økt bruk av Schengen Information System (SIS)
i politiet. Undersøkelsen viser at distriktenes kunnskap
om SIS er mangelfull, men at Kripos har iverksatt tiltak som tar
sikte på at utnyttelsen av SIS blir bedre i framtiden.
Etterretningsinformasjon blir registrert i etterretningsregisteret
Krimsys av Kripos eller av politidistriktene, og Kripos fører
oversikt som viser antall registreringer. Antall registreringer
har gått ned i perioden 1999 til 2002. Etterretningssystemet
er utformet slik at samme data kan registreres flere ganger. Få saker
har utspring i informasjonen som er lagt inn i Krimsys. Brukerne synes
derfor ikke å se nytteverdien av registeret. Kripos er
klar over at systemet ikke er tilfredsstillende, og et nytt etterretningsregister
er under utvikling i Politidirektoratet.
Det utarbeides ikke oversikt over kompetansen
ute i distriktene, men de tilsatte har kjennskap til de fleste distriktene
og vet hvilken kompetanse som finnes. På bakgrunn av dette
holdes det kurs på et tilpasset nivå og omfatter
kurs på Politihøgskolen, for politidistriktene og
andre. Det er et problem at de som deltar på kurs, ikke
arbeider med saker på området det kurses i. Når Kripos
reiser ut og bistår politiet stedlig, skjer det ofte en
mer uformell kompetanseoverføring. Undersøkelsen
viser at denne formen for kompetanseoverføring verdsettes
høyt av flere politistasjoner og lensmannskontorer.
Når det gjelder intern opplæring,
opplyser Kripos at det i liten grad finnes klare kriterier for hva
som kreves av kompetanse for at en ansatt er kvalifisert som spesialist.
Ledelsen i Kripos framholder at kompetanseoverføringen
internt ikke er god nok, men at de fra 2003 har innført
en grunnpakkeopplæring og en sertifiseringsordning, som
vil føre til en fastere form på kompetanseoverføringen
internt.
Kripos har ikke hatt rutiner for å evaluere
eget arbeid. Det er heller ikke etablert rutiner for eksterne evalueringer
av arbeidet. Dette kan ha ført til at Kripos har mistet
viktig erfaringsmateriale som kunne vært benyttet til videreutvikling
av virksomheten.
For å identifisere hvor forbedringspotensialet
ligger, har Kripos nylig utviklet en metode for å gjennomføre evalueringer
i de største sakene.
Undersøkelsen viser at organiseringen
av etatsstyringen med noen unntak synes å fungere tilfredsstillende både
for Kripos og Politidirektoratet. Direktoratet har imidlertid registrert
at Kripos i enkelte tilfeller har gått på siden
av den vedtatte styringsdialogen og arbeidet direkte mot politiske
myndigheter.
Kripos rapporterer til Politidirektoratet på indikatorer
satt i henhold til resultatmål. Direktoratet har opplyst
at de kun har overordnet kunnskap om hvordan ulike typer saker registreres.
Politiets registre er ifølge direktoratet tunge å bruke
og ikke alltid kompatible. For 2001 viser undersøkelsen
at beregningsmåten Kripos benytter, ikke gir et korrekt
bilde av saksbehandlingstiden. Selv om dataene er tilgjengelige
i OMNIS, gir innrapporteringen ingen informasjon om saksbehandlingstiden
for de sakene som faktisk er behandlet i løpet av året,
kun om restansene.
Det har i de senere årene vært
lagt stor vekt på å redusere den totale saksbehandlingstiden
i straffesakskjeden. Departementet er enig med Riksrevisjonen i
at rapporteringsmåten Kripos har benyttet, ikke gir riktig informasjon
om saksbehandlingstid. Det er ikke grunnlag for å tro at
bevisst feilrapportering fra Kripos er årsaken, men at
de har benyttet en annen metode ved beregningene. Departementet
uttaler at det vil følge opp den videre utviklingen av
styringssystemer, rapportering og beregning av saksbehandlingstid
overfor Politidirektoratet. Politidirektoratet har ikke vært
oppmerksom på måten Kripos beregner saksbehandlingstiden
på, og at de tar Riksrevisjonens tilbakemeldinger alvorlig.
Politidirektoratet vil vurdere mulighetene for å innføre
saksbehandlingsverktøyet som politietaten for øvrig
benytter, eller andre databaserte løsninger i Kripos.
Kripos vil i løpet av 2003 utarbeide
en metode for å synliggjøre arbeidsmengden i hver
sak for å få et mer korrekt bilde av produktiviteten
ved avsnittene i framtiden.
Departementet viser til at det har vært
en økning i både stedlig taktisk og konsultativ
bistand fra Kripos, og at antall avslag på bistandsanmodninger
er redusert. Det er forventet at de nye og store politidistriktene
skal opparbeide seg økt kompetanse, og at etterspørselen etter
taktisk, stedlig bistand på lengre sikt vil bli mindre.
Det vises til en utredning av særorganene
ledet av Politidirektoratet, som også omhandlet ansvars-
og oppgavefordelingen mellom særorganene og politidistriktene.
Gruppen avga sin innstilling sommeren 2003. Departementet ønsker
en bredere vurdering av Kripos enn det denne utredningen har lagt
opp til.
Når det gjelder geografisk fordeling
av stedlig bistand, vises det til at skjevfordelingen kan ha ulike årsaker
som blant annet kriminalitetsbildet, ulik terskel for å be
om bistand og ulikt behov for bistand, slik det blir påpekt
i undersøkelsen. Departementet viser til det nye bistandskonseptet
som Kripos har innført fra 2003 og opplyser at det allerede
er satt i gang et kvalitetsarbeid.
På området for internasjonalt
arbeid viser undersøkelsen at distriktenes kunnskap om
Schengen Information System, SIS, er mangelfull. Justisdepartementet
opplyser at Kripos har iverksatt tiltak som tar sikte på at
utnyttelsen av SIS skal bli bedre i framtiden. I samarbeid med Politihøgskolen
skal det gjennomføres opplæringsprogram for politidistriktene
i første kvartal 2004.
Når det gjelder etterretningsarbeid,
herunder strategisk etterretning, har det funnet sted en generell
heving av kompetansenivået hos de som arbeider med analysene,
og direktoratet har lagt opp til en annen vinkling på analysene
enn det Kripos tidligere hadde. Departementet viser til at Kripos
har oppfattet styringssignalene fra Politidirektoratet som motstridende, og
at direktoratet vil ta initiativ overfor Kripos for å komme
frem til en omforent forståelse av de ulike begrepene som
benyttes for å unngå lignende misforståelser
i fremtiden.
Når det gjelder kompetanseføring,
kan det være en utfordring å få politidistriktene
til å nyttegjøre seg den kompetansen som ansatte
har fått ved kurs, hospitering osv. Det er viktig at dette
blir tatt hensyn til i de kompetanseplanene som politidistriktene
utarbeider. Departementet vil følge opp dette i styringsdialogen
med Politidirektoratet.
Det vises i undersøkelsen til at Kripos
ikke har hatt rutiner for å evaluere eget arbeid. Departementet opplyser
imidlertid at Kripos alltid har evaluert innsatsen i store saker,
men at disse har vært ad hocpreget. Fra 1. januar 2003
er evalueringen av stedlig bistand satt i system. Det er også satt
som krav i disponeringsskrivet for 2003 fra Politidirektoratet.
Når det gjelder styringsdialogen, viser
departementet til at organiseringen av etatsstyringen med noen unntak synes å fungere
tilfredsstillende. Når det gjelder kontakt med politiske
myndigheter, fremholder departementet at Politidirektoratet og Kripos
har drøftet dette. Politidirektoratet vil ta initiativ
overfor Kripos for å videreutvikle og forbedre styringsdialogen,
herunder samarbeidet med Kripos. Direktoratet vil i dialog med Kripos
følge opp løpende de ulike problemstillingene som
er berørt i rapporten. Kripos har i tiden etter perioden
som dekkes av undersøkelsen, iverksatt flere tiltak for å forbedre
virksomheten.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
i de senere årene har lagt stor vekt på å redusere
den totale saksbehandlingstiden i straffesakskjeden. Kripos" mangelfulle
rapportering av saksbehandlingstiden må vurderes i denne
sammenheng.
Forskjellen på måloppnåelsen
som er rapportert fra Kripos, og måloppnåelsen
i analysen fra Riksrevisjonen, utgjør inntil 66 pst. Riksrevisjonen
har merket seg at departementets vurderinger sammenfaller med konklusjonene
i Riksrevisjonens undersøkelse når det gjelder
den mangelfulle rapporteringen fra Kripos, og at Politidirektoratet
ikke har vært oppmerksom på grunnlaget for denne
rapporteringen.
Riksrevisjonen vil bemerke at Kripos ved flere anledninger
har endret tidligere verifisert tallmateriale som er benyttet i
Riksrevisjonens analyser.
Departementet opplyser at Politidirektoratet
vil vurdere muligheten for å innføre politi- og
lensmannsetatens saksbehandlingssystem, BL, eller andre databaserte
løsninger i Kripos. Til dette vil Riksrevisjonen bemerke
at opplysningene som er nødvendige for å gi ønsket
informasjon om saksbehandlingstid, allerede er tilgjengelige i saksbehandlingssystemet
til Kripos. Riksrevisjonen har hentet ut og bearbeidet data fra dette
systemet. Undersøkelsen har imidlertid avdekket at det
kan stilles spørsmål ved gyldigheten til disse dataene,
knyttet til restansene. Riksrevisjonen peker på at det
ikke er avklart om denne svakheten skyldes selve verktøyet
eller bruken av det, og at disse spørsmålene vil
være av betydning for hvilke løsninger som blir valgt.
"… Justisdepartementet ser alvorlig på de
forhold som er avdekket i forbindelse med Riksrevisjonens undersøkelse
av Kripos. I tillegg til de merknader som framkommer i departementets
brev av 07.10.03 kan opplyses at Politidirektoratet hadde drøftingsmøte
med Kripos den 14.11.03. Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av
Kripos var et av de temaer som ble behandlet i møtet. Kripos
og Politidirektoratet ble i møtet enige om den videre oppfølgning
av Riksrevisjonens rapport. Det ble blant annet besluttet nedsatt
en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Kripos,
Politidirektoratet og Politiets Datatjeneste for å vurdere
innføring av politi- og lensmannsetatens saksbehandlingssystem BL
ved Kripos.
I punkt 4 uttaler Riksrevisjonen bl.a.
at opplysningene som er nødvendige for å gi ønsket
informasjon om saksbehandlingstid, allerede er tilgjengelige i saksbehandlingssystemet
til Kripos og at Riksrevisjonen har hentet ut og bearbeidet data
fra dette systemet. Dette vil bli tatt med i vurderingen av hvorvidt
BL skal innføres ved Kripos. Det forhold at BL benyttes
i samtlige politidistrikt, ved ØKOKRIM (delvis) og nå etter
hvert også hos høyere påtalemyndighet,
er forhold som også vil være av betydning i den
nevnte vurdering.
Utover ovennevnte har Justisdepartementet
ingen kommentarer."
Riksrevisjonen har merket seg at det i perioden
etter at undersøkelsen ble påbegynt, er iverksatt
flere tiltak for å heve kvaliteten på arbeidet
i Kripos. Dette gjelder blant annet stedlig taktisk bistand, utnyttelsen
av Schengen Information System (SIS) og evalueringen av
eget arbeid. I 2002 ble det utarbeidet en strategi for de neste
fire årene.
Undersøkelsen har vist at det er et
betydelig potensial for videreutvikling av styrings- og rapporteringssystemene
i Kripos. Riksrevisjonen konstaterer at Justisdepartementet og Politidirektoratet
vil følge opp dette arbeidet, og at det er nedsatt en arbeidsgruppe
som skal vurdere innføring av politi- og lensmannsetatens
saksbehandlingssystem BL.
Riksrevisjonen har merket seg at Politidirektoratet også vil
arbeide for å forbedre og videreutvikle styringsdialogen
med Kripos, og at spørsmål knyttet til blant annet
etterretning og kompetanseoverføring vil bli fulgt opp
i denne forbindelse.