Forvaltningen av fiskeressursene skal ta utgangspunkt
i vitenskapelige tilrådinger når ulike hensyn veies
mot hverandre. En sammenlikning av kvotene med de biologiske anbefalingene
fra Det internasjonale havforskningsrådet (ICES) for de
seks økonomisk viktigste fiskebestandene, viser et blandet
bilde. Estimatene fra ICES tyder på at alle de seks fiskebestandenesom omfattes av undersøkelsen,
er i en biologisk bærekraftig tilstand.
I undersøkelsen er det lagt til grunn
at forvaltningen må ta hensyn til vitenskapelig usikkerhet
og uforutsigbare naturlige svingninger i bestandsstørrelser
når totalkvotene vedtas. Selv om kvotevedtakene for flere bestander
har ligget over det biologisk anbefalte maksimaluttaket ved beslutningstidspunktet,
viser ettertidsberegninger av bestandsstørrelsene at de
seks bestandene har vært over føre-var-grensene.
Det er også et mål at rådgivning og forvaltning
skal ta hensyn til at bestander påvirker hverandre, og
at en skal ta utgangspunkt i flerbestandsanalyser. Dette målet
er i liten grad oppnådd.
Undersøkelsen viser at den norske forvaltningen
i stor grad har fulgt opp FN-konvensjonens bestemmelser om å utvikle
og delta i internasjonale forvaltningsregimer. Det er etablert et
forpliktende samarbeid med felles forvaltningsstrategi og omforent
fordelingsnøkkel for tre av de seks bestandene som dekkes
av undersøkelsen. For de to andre bestandene er partene
enige om forvaltningsstrategien, men en fast fordelingsnøkkel
er ikke avklart og blir derfor forhandlet fra år til år.
Undersøkelsen viser at forvaltningen
i liten grad har prioritert arbeidet med oppdaterte analyser som
inkluderer sammenhengen mellom biologiske og økonomiske
forhold.
Undersøkelsen viser at det ikke er
en klar sammenheng mellom fangstmengde og førstehåndsinntekt
for norske fiskere. Fiskeridepartementet legger til rette for å nå målet
om høyt utbytte gjennom høyt kvantum når kvotene
fastsettes. Kvotene vedtas likevel uten analyser av hvordan vedtatt
kvantum vil påvirke det økonomiske utbyttet til
næringen. Det er dermed vanskelig å vurdere i
hvilken grad målet om utbytte blir oppnådd.
Selv om det i mange år har vært
et mål å redusere kapasiteten i fiskeflåten,
viser undersøkelsen at kapasiteten har økt. Selv
om det er innført kvoter som begrenser fangsten, har fartøyeierne
likevel valgt å bygge ut fangstkapasiteten. Det synes som
om virkemidlene for å redusere antall fartøy og
begrense fartøyutbygging ikke har vært tilstrekkelige,
eller har vært praktisert på en slik måte
at målet om redusert kapasitet ikke er oppnådd.
Funnene kan indikere at departementet har lagt for stor vekt på antall
fartøy for å redusere kapasiteten, fremfor andre
kapasitetsfaktorer. Fiskeridepartementet uttaler at regelverket
er utformet slik at fiskerne må være økonomiske,
rasjonelle aktører som bygger fartøyene etter
egen inntjeningsmulighet. Det kan stilles spørsmål
ved om virkemidlene og regelverket tar tilstrekkelig hensyn til
avviket mellom individuell og samfunnsmessig lønnsomhet.
Strukturen i norsk fiskerinæring er
preget av små og mellomstore enheter. Det er et mål å opprettholde
og legge til rette for en variert struktur innenfor fiskerinæringen.
Selv om antall fartøy i både kystfiskeflåten
og havfiskeflåten har gått ned i perioden 1990-2002,
har den relative fordelingen vært stabil. Havfiskeflåten utgjorde
2-3 pst. av hele flåten i perioden.
Undersøkelsen viser at den prosentvise
fordelingen av fangst mellom kyst- og havfiskeflåten har
vært relativt stabil i perioden 1990-2002. Havfiskeflåten
tar opp i underkant av 80 pst. av samlet fangst, og kystfiskeflåten
vel 20 pst. Totalfangsten økte med 72 pst. i samme periode.
Det benyttes ulike virkemidler for å ivareta
målet om en geografisk fordeling, og i dagens system er
det gjennom adgangsreguleringene at hensyn til geografisk fordeling
kan ivaretas. Undersøkelsen viser et sammensatt bilde av
utviklingen i den geografiske fordelingen. Det synes likevel som
om utformingen og praktiseringen av virkemiddelapparatet har kommet
kystdistriktene til gode i ulik grad.
Regelverket for deltakelse i fiskeriene viser
i flere sammenhenger til distriktsmessige hensyn, men departementet
har i liten grad konkretisert hva som ligger i dette begrepet under
de ulike ordningene. Fiskeridirektoratet har blant annet tolket
deltakerlovens formålsparagraf slik at adgang til fiskerier
først og fremst skal gis uavhengig av hvor fiskeren kommer
fra, eller hvor båten er registrert. Det kan ut fra dette
stilles spørsmål ved om departementet i tilstrekkelig
grad har klargjort premissene for forvaltningens praktisering av
regelverket på dette området. Videre kan det stilles
spørsmål ved om det burde vært gjennomført
evalueringer av konsekvensene praktiseringen av regelverket har
for den geografiske fordelingen av fiskeflåten.
Undersøkelsen viser at direktoratet
ikke har utarbeidet felles overordnede risikokriterier som sikrer
at kontrollinstansene har en felles referanseramme ved vurdering
og håndtering av risiko. Direktoratet gjennomfører
risikoanalyse hovedsakelig som en muntlig og uformell prosess i
form av kontakt på ledernivå i etaten. Fiskeridirektoratet
har ingen faste prosedyrer for hvorvidt og på hvilken måte
avdekket risiko skal håndteres.
Systematiske risikovurderinger er spesielt viktig
for Fiskeridirektoratet sentralt, som både skal gi råd
til og koordinere regionkontorene og de øvrige kontrollinstansene.
Direktoratet har utarbeidet en omfattende manual for de enkelte
kontrollaktivitetene, men denne kan ikke erstatte behovet for systematiske
planer og tiltak på overordnet nivå for å samordne
de ulike kontrollaktivitetene i en større sammenheng.
Det stilles spørsmål ved om direktoratets risikovurderinger
gir tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å prioritere
kontrolloppgaver og ivareta målet om en effektiv ressurskontroll
herunder utnyttelse av det potensialet som ligger i all den informasjonen
og kompetansen som direktoratet innehar.
Salgslagene inndrar hvert år betydelige
beløp i forbindelse med kvoteoverskridelser og andre ulovligheter.
I 2001 utgjorde dette 76 mill. kroner. Salgslagene har en lovpålagt
plikt til å rapportere til departementet hvor store beløp
de har inndratt, og hvordan de er benyttet. Det kan stilles spørsmål
ved om departementets oppfølging av salgslagenes rapporteringsplikt
og disponering av inndratte midler er tilstrekkelig. Statsråden
orienterte Stortinget i 2001 om at salgslagene skulle pålegges å anvende
de inndratte midlene utelukkende til å styrke ressurskontrollen.
Denne redegjørelsen ble fulgt opp i forbindelse med Fiskeridepartementets
tiltakspakke for styrket ressurskontroll i St.prp. nr. 1 (2001-2002)
der Stortinget ble informert om at salgslagene skulle pålegges å anvende
de inndratte midlene til styrket kontrollinnsats. Per desember 2003
var pålegget ennå ikke iverksatt.
Undersøkelsen viser at de resultatkravene
som finnes i styringsdokumentene, er av kvalitativ karakter og inneholder
få konkrete måltall. Fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet
bruker i liten grad resultatindikatorer.
Undersøkelsen viser videre at rapporteringen
fra underliggende etater i større grad fokuserer på å gi beskrivelser
av hvilke aktiviteter som har blitt gjennomført, enn på resultater
og måloppnåelse. Departementet bør i
større grad legge vekt på å konkretisere målene
i sine styringsdokumenter, jf. Bevilgnings-reglementet.
Undersøkelsen viser at departementet
i liten grad har evaluert regelverk og ulike ordninger. Det er ikke
gjennomført systematiske og dokumenterte evalueringer av ressurskontrollen.
Når det gjelder ressursfordelingen, er det ikke foretatt
systematiske analyser av om forskriftene og andre reguleringer virker
som forutsatt. Departementet har heller ikke evaluert de kapasitetsreduserende
ordningene for fiskeflåten. Departementet har dermed lite
dokumentert og systematisert kunnskap om effekten av sentrale virkemidler
som skal bidra til en bærekraftig forvaltning av fiskeressursene.
Departementet bør styrke sin styringsinformasjon ved mer
systematisk bruk av evalueringer som supplement til den erfaringsbaserte
kunnskapen som finnes i fiskeriforvaltningen.