I St.meld. nr. 35 (1991-1992) om statens forvaltnings-
og personalpolitikk tas det til orde for at omstillingsarbeidet
i offentlig sektor skal intensiveres for å oppnå bedre
utnyttelse av ressursene. Omstilling gjennom omorganiseringer av
statlige virksomheter skal bidra til å nå de forvaltningspolitiske
målene om mer effektiv ressursutnyttelse, bedre styring
og samordning og sterkere brukerorientering. I behandlingen av stortingsmeldingen
understreket forbruker- og administrasjonskomiteen behovet for økt
kunnskap om hvordan ulike tiltak virker i forhold til prioriterte
mål, bedre utnyttelse av eksisterende ressurser, og mer
planmessig og etatsovergripende styring av omstillingsprosesser, jf.
Innst. S. nr. 63 (1992-1993).
I løpet av de siste tiårene
har omorganiseringer blitt et stadig viktigere virkemiddel i den
statlige forvaltningsutviklingen. I perioden 1988-1995 ble over
900 organisasjonsendringer omtalt i budsjettdokumentene, og omfanget
av statlige organisasjonsendringer har økt gjennom hele
1990-tallet. Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å belyse i hvilken grad omorganiseringer
fungerer som et formålstjenlig forvaltningspolitisk virkemiddel.
Undersøkelsen belyser i hvilken grad målene som
inngår i Stortingets vedtak og forutsetninger for omorganiseringer
i statlige virksomheter blir oppnådd. I tillegg er det
undersøkt på hvilken måte forvaltningen
har tilrettelagt for omorganiseringene, og hvordan omorganiseringene
er planlagt og gjennomført.
Undersøkelsen er basert på en
sammenstilling av data fra dokumenter, statistisk materiale, intervjuer
og brukerundersøkelser. Dokumentasjon fra tolv omorganiseringer
som er gjennomført i perioden 1997-2002 ble gjennomgått.
Omorganiseringene er sammenslåinger av to eller flere statlige
virksomheter, der enkelte av sammenslåingene også innebærer
utskilling av enheter/oppgaver fra andre virksomheter.
Omorganiseringene resulterte i etableringene av: Statens landbruksforvaltning,
Sosial- og helsedirektoratet, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Statens
legemiddelverk, Statens institutt for rusmiddelforskning, Fiskeridirektoratets ytre
etat, Voksenopplæringssenteret, Læringssenteret, Statskonsult,
Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, tolldistriktene og politi-
og lensmannsdistriktene.
Hensikten med den brede kartleggingen har vært å belyse
hvordan omorganiseringene er planlagt og gjennomført, kartlegge
utgiftene ved omorganiseringene, og å undersøke
om omorganiseringene bidrar til mer effektiv ressursutnyttelse.
For å få grundigere innsikt
i planleggingen og gjennomføringen av omorganiseringene,
og for å vurdere måloppnåelsen opp mot
de overordnede forvaltningspolitiske målene, ble omorganiseringen
og etableringen av Fiskeridirektoratets ytre etat, Statens landbruksforvaltning
og Sosial- og helsedirektoratet valgt ut for en grundigere dybdeundersøkelse.
Disse omorganiseringene ble valgt fordi de alle har mål
som samsvarer med de overordnede forvaltningspolitiske målene.
I Fiskeridirektoratets ytre etat ble det gjennomført intervjuer
med ledere i Fiskeridirektoratet, og regiondirektørene
og seksjonslederne ved regionkontorene i Finnmark og Troms. Fra
Statens landbruksforvaltning ble det gjort intervjuer med ledelsen
og avdelingsledere på avdelings- og seksjonsnivå,
og i Sosial- og helsedirektoratet er ledelsen og et utvalg avdelingsledere intervjuet.
I tillegg ble det for alle de tre omorganiseringene foretatt intervjuer
med ledelsen i de ansvarlige departementene; Fiskeridepartementet,
Landbruksdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Sosialdepartementet.
I alt er det gjennomført 37 intervjuer, og samtlige intervjudata
er verifisert.
For å belyse om Statens landbruksforvaltning
og Sosial- og helsedirektoratet når målet om sterkere
brukerorientering, er det gjennomført en brukerundersøkelse
rettet mot Fylkesmannen. Fylkesmannen har en sentral rolle i forhold
til disse virksomhetene, og utgjør et knutepunkt for formidling
av informasjon og veiledning fra virksomhetene og ut til kommunene.
Når det gjelder Fiskeridirektoratets ytre etat er Norges
Fiskarlag intervjuet som en representant for en av ytre fiskerietats
brukergrupper.
Avslutningsvis i datainnsamlingen er det foretatt
et intervju med Moderniseringsdepartementet, for å belyse
departementets rolle i omorganiseringsprosesser.
Undersøkelsen viser at de forskjellige
omorganiseringene i varierende grad har bidratt til å realisere
de forvaltningspolitiske målene om mer effektiv ressursutnyttelse,
bedre styring og samordning og sterkere brukerorientering.
Overføring av ressurser fra administrasjon
til tjenesteproduksjon er et sentralt mål for å sikre
at ressursene utnyttes mer effektivt, og er utpekt som et hovedmål
i arbeidet med modernisering av offentlig sektor, jf. St.meld. nr.
30 (2000-2001).
Undersøkelsen viser at et flertall
av de tolv omorganiseringene i noen grad har hatt en vridning i
ressursbruken fra administrative til faglige oppgaver etter omorganiseringen.
Samtidig viser undersøkelsen en tendens til at de virksomhetene
som hadde høy administrasjonsandel før omorganiseringen
bruker mer eller like mye ressurser på administrasjon etter
omorganiseringen. Det synes derfor i enkelte tilfeller å være
vanskelig å innhente administrative gevinster ved omorganiseringer.
For å nå målet om
at ressursene skal utnyttes mest mulig effektivt, må de
ansattes kunnskap og erfaring benyttes og videreutvikles. Undersøkelsen
viser at de nye virksomhetene i varierende grad har iverksatt konkrete
tiltak for å bedre utnyttelsen og utviklingen av de ansattes
kompetanse, og at virksomhetene har ulik bevissthet knyttet til
dette behovet i tilknytning til omorganiseringene.
I ytre fiskerietat viser undersøkelsen
at omorganiseringen i beskjeden grad har bidratt til en mer fleksibel bruk
av personellet, selv om det er visse regionale forskjeller. I samsvar
med et av hovedmålene for omorganiseringen av den sentrale
sosial- og helseforvaltningen, har etableringen av Sosial- og helsedirektoratet bidratt
til at departementene har styrket og rendyrket sin funksjon som
sekretariat for politisk ledelse. Direktoratet har imidlertid i
mer begrenset grad klart å utnytte potensialet i de store
ressursene som ligger i organisasjonen. I praksis er det for eksempel
liten grad av fleksibilitet når det gjelder bruken av personell
og ressurser på tvers i organisasjonen.
Omorganiseringene av Fiskeridirektoratets ytre
etat, Statens landbruksforvaltning og Sosial- og helsedirektoratet
innebærer at overordnede myndigheter har fått færre
etater å forholde seg til, slik at styringen av de underliggende
virksomhetene har blitt forenklet. Når det gjelder målet
om bedre styring innenfor virksomhetene, gir undersøkelsen
et noe mer varierende bilde.
I ytre fiskerietat bidro den valgte organiseringen
i direktoratet til uklare styringsforhold mellom direktoratet og
ytre etat, og Fiskeridirektoratets organisasjonsstruktur ble senere
endret.
Undersøkelsen viser imidlertid at Statens
landbruksforvaltning har kommet langt i å nå målene
om bedre styring og mer helhetlig forvaltning av de landbrukspolitiske
virkemidlene. Disse målene har vært retningsgivende
for den organisatoriske inndelingen i Statens landbruksforvaltning,
samtidig som de også har vært prioriterte satsningsområder
i det daglige arbeidet. Landbruksdepartementet og fylkesmannsembetene mener
også at etableringen av Statens landbruksforvaltning har
bidratt til en bedre styring og mer helhetlig forvaltning.
I Sosial- og helsedirektoratet synes det som
de styringsutfordringene som tidligere var på departementsnivået
er overført til direktoratet. Direktoratet har i mindre
grad utviklet verktøy og rutiner på overordnet nivå,
som sikrer helhetlig styring og samordning av innsatsen. Undersøkelsen
viser at et flertall av fylkesmannsembetene mener informasjonen
fra direktoratet er dårlig koordinert, og bare en tredjedel
av embetene mener at omorganiseringen har bidratt til bedre koordinering
av styringssignaler fra den sentrale sosial- og helseforvaltningen.
Sterkere brukerorientering er et sentralt mål
både ved omorganiseringen av ytre fiskerietat, etableringen
av Statens landbruksforvaltning og Sosial- og helsedirektoratet.
Undersøkelsen viser imidlertid at ytre
fiskerietat ikke har iverksatt tiltak for å opprettholde
tidligere servicenivå etter nedleggingen av lokalkontorer.
Undersøkelsen viser at Statens landbruksforvaltning langt
tydeligere bidrar til målet om sterkere brukerorientering.
Statens landbruksforvaltning vurderes som godt tilgjengelig for
faglige henvendelser, og kvaliteten på og koordineringen
av informasjonen vurderes som god.
For Sosial- og helsedirektoratet er tilbakemeldingene fra
fylkesmannsembetene mindre positive. Direktoratets tilgjengelighet
vurderes som varierende eller liten. Samtidig synes det på bakgrunn
av undersøkelsen å være behov for bedre
koordinering av informasjon og oppgaver internt i direktoratet og
ut til brukerne.
Gjennomgangen viser at grundigheten i planleggingen
av omorganiseringene varierer når det gjelder klargjøring
av mål, beregning av utgifter og vurdering av alternative
modeller for organisering. Halvparten av omorganiseringene har utydelige
mål, som gjør at det vil være vanskelig å følge
opp og etterprøve resultatene av omorganiseringene. Bare
for fem av de undersøkte omorganiseringene inngår
beregninger av utgiftene til omorganiseringene og vurdering av alternative
modeller for organisering av ny virksomhet i beslutningsgrunnlaget.
Samlet sett viser undersøkelsen at
god planlegging i forkant, og fokus på målene
i de ulike fasene med planlegging, gjennomføring og oppfølging
av omorganiseringene, gir bedre måloppnåelse.
Av Fiskeridirektoratets ytre etat, Statens landbruksforvaltning
og Sosial- og helsedirektoratet er det Statens landbruksforvaltning
som har kommet lengst i å nå målene med
omorganiseringen. Statens landbruksforvaltning brukte god tid og
nedla mye arbeid i planlegging og tilrettelegging for omorganiseringen,
samtidig som undersøkelsen viser at de gjennomgående
har hatt større oppmerksomhet på målene
i de ulike fasene av prosessen enn de to øvrige virksomhetene.
Dette gjenspeiler seg eksempelvis ved at målene for omorganiseringen
har utgjort et sentralt grunnlag for Statens landbruksforvaltnings strategiske
plan.
Samtlige av de undersøkte omorganiseringene
er kommet i stand ved at enheter og personell med forankring i ulike
kulturer og tradisjoner er slått sammen. Undersøkelsen
har vist at kulturforskjeller mellom de opprinnelige virksomhetene
ikke har blitt tilstrekkelig vektlagt ved flere av sammenslåingene.
Der de gamle miljøene helt eller delvis er blitt videreført
i ny organisasjon, slik som i ytre fiskerietat, har dette medvirket
til beskjeden grad av samarbeid og utveksling av personell på tvers
i organisasjonen. Der det har vært lagt vekt på å etablere
enheter med personell på tvers av de opprinnelige miljøene,
som i Statens landbruksforvaltning, har dette bidratt til å styrke
kompetansen og oppgaveløsningen sammenlignet med situasjonen
før omorganiseringen.
Undersøkelsen viser at det generelt
er lite fokus på utgiftene til omorganiseringene både
ved planlegging, gjennomføring og oppfølging,
samtidig som utgiftene til omorganiseringene er vesentlige. I undersøkelsen blir
det spurt om ikke MOD burde innta en mer aktiv pådriverrolle
overfor fagdepartementene, for å sikre at slike utgiftsberegninger
i større grad inngår som en del av beslutningsgrunnlaget.
MOD har et overordnet ansvar for å bidra
til erfaringsutveksling og kunnskapsformidling. Departementet har
også et ansvar for å identifisere behov for mer sektorovergripende
tiltak som gjelder planlegging og gjennomføring av omorganiseringer.
Undersøkelsen viser imidlertid at MOD har begrenset kunnskap
når det gjelder utgifter, måloppnåelse
og effekter av statlige omorganiseringer. Videre har departementet
i begrenset grad gitt systematisert og formell veiledning til hjelp
for sektordepartementenes utredningsarbeid i den undersøkte
perioden. Samlet sett gir undersøkelsen grunn til å etterlyse
mer systematisert kunnskap om planlegging, gjennomføring
og effekter av statlige omorganiseringer, slik at statlige omorganiseringer
kan iverksettes og gjennomføres på et bredere
erfaringsgrunnlag.
Moderniseringsdepartementet sier seg enig med Riksrevisjonen
i at Arbeids- og administrasjonsdepartementet i begrenset grad ga
systematisert og formell veiledning til hjelp i utredningsarbeidet
i den undersøkte perioden fra 1997 til 2002. MOD påpeker
imidlertid at departementet siden 2003 har arbeidet systematisk
og satt inn større ressurser for å bedre etterlevelsen
av Utredningsinstruksen. I den forbindelse viser departementet til
at det i 2005 er utarbeidet en ny veileder for utredningsprosesser.
Videre vises det til at MOD i samarbeid med Finansdepartementet, Nærings-
og handelsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Justisdepartementet
har styrket kapasiteten, når det gjelder å gi
et tilbud om bistand til departementene i planlegging og gjennomføring
av samfunnsøkonomiske analyser som et ledd i utredningsarbeid,
blant annet ved større omorganiseringer.
Moderniseringsdepartementet slutter seg til
Riksrevisjonens vurdering når det gjelder behovet for bedre kunnskap
og metoder for å analysere potensialet for effektivisering
av administrative funksjoner, samt omstillingskostnader. Departementet
viser til at det er satt i gang et arbeid for å forbedre
beslutningsgrunnlaget ved omorganiseringer av statlig virksomhet.
Dette omfatter blant annet innhenting av løpende og sammenliknbare
data om ressursbruk og resultater av omorganiseringer. Dataene vil
etter departementets oppfatning gi et grunnlag for bedre styring,
oppfølging og evaluering av igangsatte omorganiseringer.
Moderniseringsdepartementet har ikke merknader
til Riksrevisjonens vurdering av de avdekkede svakheter og mangler
knyttet til utgiftsberegninger ved omorganiseringer, men påpeker
at dette er et konstitusjonelt ansvar for den enkelte fagstatsråd
i tråd med opplysningsplikten overfor Stortinget. Departementet
ser imidlertid behovet for å videreutvikle metodikk og
veiledning for hvordan kostnader ved omorganiseringer bør
beregnes.
Helse- og omsorgsdepartementet mener at brukerundersøkelsen
rettet mot fylkesmennene/fylkeslegene burde vært
utvidet til å gjelde flere brukergrupper. Departementet
hevder at konsekvensen er at inntrykket fra fylkeslegene blir stående
som en fasit. Departementet påpeker at Helsetilsynet var
et av organene som ble sterkest berørt av omorganiseringen,
og mener på den bakgrunn at deres regionale ledd kan ha
oppfatninger så kort etter, som ikke er representative
for andre brukergrupper.
Helse- og omsorgsdepartementet legger til grunn
at det ved omorganiseringer alltid vil være omstillings- og
etableringskostnader på kort sikt. Departementet påpeker
at det tar lang tid å få en stor organisasjon
til å "sette seg", og at det i de første årene
av en større omorganisering vil være nødvendig å gjøre
raske tilpasninger av den valgte organisasjonen etter hvert som
man erfarer hvordan den fungerer. Videre viser departementet til
at den valgte organisasjonen i Sosial- og helsedirektoratet har
gjort opp samtlige årsregnskap uten merknader fra Riksrevisjonen.
Sett i forhold til situasjonen i årene forut for omorganiseringen
ser departementet på dette som et uttrykk for at omorganiseringen har
medvirket til bedre økonomistyring.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at de forvaltningspolitiske målene for omorganiseringene
i staten; mer effektiv ressursutnyttelse, bedre styring og samordning
og sterkere brukerorientering i varierende grad er nådd.
Undersøkelsen viser blant annet at det ved omorganiseringer
kan være vanskelig å oppnå en vridning
i ressursbruken fra administrative til faglige oppgaver, og at virksomheter
med høy administrasjonsandel før omorganiseringen
bruker mer eller like mye ressurser på administrasjon etter
omorganiseringen. Videre viser undersøkelsen at omorganiseringen
av ytre fiskerietat bare i beskjeden grad har bidratt til mer fleksibel
utnyttelse av personalressursene, mens Sosial- og helsedirektoratet
i begrenset grad har klart å utnytte potensialet i de store
ressursene som ligger i organisasjonen. Riksrevisjonen vil stille
spørsmål ved om det ikke kreves stor oppmerksomhet
i alle faser for å oppnå bedre ressursutnyttelse
ved omorganiseringer.
Undersøkelsen viser at omorganiseringer
kan være et egnet tiltak for å få til
bedre styring og samordning. Omorganiseringene av Fiskeridirektoratets
ytre etat, Statens landbruksforvaltning og Sosial- og helsedirektoratet
innebærer alle at overordnede myndigheter har fått
færre etater å forholde seg til, slik at styringen
av de underliggende virksomhetene er blitt forenklet. Riksrevisjonen
vil imidlertid peke på at Sosial- og helsedirektoratet
synes å ha overtatt en del av de styringsutfordringene
som tidligere eksisterte i departementet, og at direktoratet har
betydelige utfordringer knyttet til samordning.
Sterkere brukerorientering er et sentralt mål
ved de fleste omorganiseringer i staten. Undersøkelsen
viser at Statens landbruksforvaltning, som gjennomgående har
hatt stort fokus på målene, også har
kommet lengst på dette området. For Sosial- og
helsedirektoratet er tilbakemeldingene fra fylkesmennene mindre
positive. Etter Riksrevisjonens vurdering er dette lite tilfredsstillende,
selv om Helse- og omsorgsdepartementets forklaring legges til grunn.
Undersøkelsen viser at god planlegging,
og fokus på målene i den videre gjennomføringen
og oppfølgingen av omorganiseringene, er avgjørende
for god måloppnåelse. Riksrevisjonen vil peke
på at Statens landbruksforvaltning, som i stor grad synes å ha
nådd målene for omorganiseringen, brukte god tid
og nedla mye arbeid i planlegging og tilrettelegging for omorganiseringen,
og hadde gjennomgående et sterkere fokus på målene
i de ulike fasene av prosessen.
Riksrevisjonen konstaterer at det årlig
gjennomføres et betydelig antall statlige omorganiseringer,
og at tendensen har vært økende de siste 10-15 årene.
Dette innebærer også at mange ansatte årlig
berøres av omorganiseringer i staten. Samtidig viser undersøkelsen
at utgiftene ved omorganiseringene er vesentlige, og at det er lite
oppmerksomhet på utgiftene i de ulike fasene av omorganiseringsprosessen.
I lys av dette stiller Riksrevisjonen spørsmål
ved om ikke forvaltningen i større grad bør gjøre
grundigere vurderinger før omorganiseringer settes i verk,
og ha et sterkere fokus på målene både
underveis og i etterkant.
"Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 19. april
2005 med vedlagt utkast til Dokument nr. 3:x (2004- 2005) Riksrevisjonens
undersøkelse av omorganiseringer som forvaltningspolitisk
virkemiddel.
Jeg mener at svaret som ble gitt i høringsbrev
av 1. april 2005 til Riksrevisjonen, som er innarbeidet
i kapittel 3 i utkast til Dokument nr.3:x (2004-2005), er riktig
og utfyllende gjengitt i dokumentet. På bakgrunn av dette
har jeg ingen ytterligere merknader eller kommentarer til det foreliggende
Dokument nr. 3:x (2004-2005)."
Undersøkelsen viser at de forvaltningspolitiske målene
for omorganiseringer i staten; mer effektiv ressursutnyttelse, bedre
styring og samordning og sterkere brukerorientering i varierende
grad er nådd. Undersøkelsen viser også at
omorganiseringer kan være et egnet tiltak for å få til
bedre styring og samordning. Dette forutsetter, etter Riksrevisjonens
vurdering, god planlegging, og fokus på målene
i den videre gjennomføringen og oppfølgingen av
omorganiseringene. Riksrevisjonen vil dessuten framheve viktigheten
av grundige vurderinger før omorganiseringer settes i verk,
og oppmerksomhet mot målene i de ulike fasene av en omorganiseringsprosess.
Riksrevisjonen har for øvrig merket
seg at Moderniseringsdepartementet har igangsatt et arbeid for å forbedre
grunnlaget for planlegging, styring og oppfølging av statlige
omorganiseringer, herunder videreutvikling av metodikk og veiledning
for hvordan kostnader ved omorganiseringer bør beregnes.