Vi viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets brev
29. mai 2006. I brevet blir Lovavdelingen bedt om kommentere
den vurderingen Graver-kommisjonen har gjort av "lovlighetsspørsmålet"
angående 197 vedtak som UDI traff med grunnlag i utlendingsloven § 8 annet
ledd. Vi går ut fra at det siktes til spørsmålet
om hvorvidt UDI hadde rettslig adgang til å treffe de aktuelle
vedtakene, jf. særlig kommisjonens rapport punkt 3.8, 4,1
og 7.1. Det er spurt særskilt om hvorvidt det som kan fremstå som
uenighet mellom Lovavdelingen og granskningskommisjonen, kan ha
sin bakgrunn i ulik tilnærming og ulikt kildemateriale.
Vi finner grunn til å begrense vår
uttalelse til i hovedsak å gjelde forholdet mellom spørsmål
som vi allerede har uttalt oss om (jf. vårt brev 21. mars
2006 til Arbeids- og inkluderingsdepartementet) og Graver-kommisjonens
vurderinger av de samme spørsmålene. Innledningsvis
finner vi også grunn til å understreke at vår
tidligere uttalelse er begrenset til å gjelde en rent rettslig
vurdering av enkelte av de spørsmål som siden er
tatt opp i Graver-kommisjonens rapport.
Med hensyn til spørsmålet
om "ulik tilnærming" vil vi påpeke at vi vurderte
forholdet mellom statsforvaltningen og de enkelte som var innvilget
oppholdstillatelse, mens kommisjonens innfallsvinkel i første
rekke var det interne forholdet på forvaltningens side
mellom departementet og direktoratet. Det kan nok forklare ulikheter
i språkføring og ordvalg uten at det behøver å ha
påvirket konklusjonene.
Vi kommer tilbake til prosessuelle spørsmål
knyttet til en mulig gyldighetsprøving av vedtakene i et
eget brev.
I vårt brev til Arbeids- og inkluderingsdepartementet 21. mars
2006 konkluderte vi med at de hensyn UDI hadde lagt vekt på var
lovlige i en vurdering etter utlendingsloven § 8
annet ledd. Vi kunne heller ikke, på grunnlag av de redegjørelsene
vi hadde mottatt, se at de helhetsvurderingene som var foretatt,
var av en slik karakter at vedtakene kunne sies å ligge
utenfor de skranker for UDIs kompetanse som utlendingsloven § 8
annet ledd eventuelt måtte oppstille, idet disse skrankene
etter vårt syn i alle fall var beskjedne. Vi hadde dermed
ikke grunnlag for å fastslå at UDI hadde gått
utenfor sin kompetanse, og at vedtakene av den grunn skulle være
ugyldige. Vi understreket i vår uttalelse at vi ikke hadde
sett UDIs avgjørelser i de konkrete sakene.
Graver-kommisjonen forstår vår
uttalelse slik at "Lovavdelingen har nøyd seg med å undersøke
om de aktuelle hensynene er lovlige under den skjønnsutøvelsen
som utlendingsloven § 8 annet ledd åpner
for", og at vi ikke drøfter "om Utlendingsdirektoratets
tolkning av uttrykket "sterke menneskelige hensyn" var for lempelig,
eller om de aktuelle hensynene var tillagt for stor vekt".1 Vi er
som utgangspunkt enig i kommisjonens forståelse av rekkevidden
av vår uttalelse (se likevel siste avsnitt i punktet her).
Ved klarleggingen av UDIs forståelse
av utlendingsloven § 8 annet ledd har kommisjonen
først og fremst vist til UDIs praksisnotat 6. oktober
2005. I vår uttalelse har vi hentet eksempler på hensyn
som UDI har lagt til grunn, fra et annet notat (også betegnet
"praksisnotat") utarbeidet i UDI ("UDI - internt dokument. Retningslinjer,
praksis og rutiner MUF-sakene, oktober 2005"). Vi kan imidlertid
ikke se at den forskjellen har betydning.
Ut over vurderingen av om de aktuelle hensynene
var lovlige, hadde vi for vår del ikke foranledning til å konkludere
generelt med om UDIs forståelse av utlendingsloven § 8
annet ledd var riktig eller ikke. Kommisjonens konklusjon om at
"direktoratet har bygd på en uriktig forståelse
av utlendingsloven § 8 annet ledd,"2 er bygd på en
gjennomgang av enkelte vedtak. Det er ikke nødvendigvis
motstrid mellom disse to standpunktene.
Konsekvensen av dette er at et eventuelt ulikt
syn mellom Lovavdelingen og kommisjonen knyttet til anvendelsen
av utlendingsloven § 8 annet ledd først
og fremst gjelder spørsmålet om hvorvidt de hensynene som
ble trukket inn i vurderingen, var lovlig.
Vi vil likevel tilføye at vår
tidligere uttalelse la generelt til grunn at det skal mye til før
det kan sies at UDI i konkrete saker har overskredet sin myndighet
etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Det kom
blant annet til uttrykk i brevet øverst s. 6, der det heter
at "de skranker for UDIs kompetanse som § 8 annet
ledd eventuelt måtte oppstille, … i alle fall
er beskjedne".
I vurderingen av om de eksempler på sterke
menneskelige hensyn som er gitt i UDIs praksisnotat 6. oktober
2005, er lovlige hensyn, har kommisjonen uttalt følgende:
"Kommisjonen er enig med Lovavdelingen i at søkerens
alder og helse vil kunne være lovlige hensyn ved vurderingen
etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Mer tvilsomt
er det om det også kan legges vekt på om søkeren
er i inntektsgivende arbeid eller ikke, og på hva vedkommende
i tilfelle tjener. Slike momenter kaster bare i liten utstrekning
lys over søkerens reelle behov for å få innvilget
en søknad om arbeids- eller oppholdstillatelse på humanitært
grunnlag, og ligger antakelig utenfor lovens formål. Legger
man til grunn at forhold av denne karakter er utenforliggende, hefter
det en feil ved skjønnsutøvelsen i de sakene der
slike hensyn er tillagt vekt. Og uansett om disse hensynene i seg
selv skulle ligge innenfor lovens ramme, er de så perifere
at det ikke i forhold til disse søkerne, som hadde fått avslag
på sine asylsøknader og pålegg om utreise,
kan være adgang til å legge avgjørende
vekt på dem."3
Tvil knytter seg først og fremst til
hvorvidt de to kulepunktene i praksisnotatet som vi tok utgangspunkt i,
og som gjelder tilknytning til arbeidslivet ("søkeren tjener
ikke så mye som 70 kr timer, og jobber kun deltid" og "søkeren
har mistet arbeidet fordi UDI ikke ga midlertidig arbeidstillatelse
da praksis var slik, slik at søkeren uforskyldt ikke var
i jobb på det tidspunkt som skal legges til grunn etter
den midlertidige forskriften § 2"), viser til
lovlige hensyn i en vurdering etter utlendingsloven § 8
annet ledd.
Lovavdelingen er enig med kommisjonen i at de nevnte
forholdene må sies å ligge i grenseområdet
for hva det adgang til å legge vekt på.4 Vi antar
således at det er plass for delte meninger om spørsmålet.
Etter vårt syn vil de ikke i seg selv kunne utgjøre
sterke menneskelige hensyn. Vi har imidlertid ikke ansett det utelukket å legge
vekt på slike hensyn som relevante som ledd i den helhetsvurderingen
som må skje etter kriteriet "sterke menneskelige hensyn"
i utlendingsloven § 8 annet ledd. Som nevnt uttalte
vi oss ikke om UDIs tolking av uttrykket "sterke menneskelige hensyn"
var for lempelig, eller om disse hensynene var tillagt for stor
vekt.
Vi er for øvrig i prinsippet enig med
kommisjonen i at den midlertidige forskriften kunne begrense kretsen av
lovlige hensyn i relasjon til utlendingsloven § 8 annet
ledd.5 Den midlertidige forskriften er en del av bakteppet for vår
vurdering i uttalelsen 21. mars 2006, og forskriftens betydning
for hvilke hensyn som er relevante er tatt i betraktning når
vi konkluderer med at hensynene nevnt i UDIs praksisnotat er lovlige
- uten at uttalelsen dermed går nærmere inn på hvor
stor vekt de kunne tillegges. Dette er et spørsmål
som det ville være lettere å belyse etter en gjennomgåelse
av praksis i aktuelle saker.
1Rapporten s. 16.
2Granskningskommisjonens rapport s. 41.
3Granskningskommisjonens rapport s. 42.
4Se rapporten s. 42.
5Se rapporten s. 22-23.