Jeg viser til forslaget fra stortingsrepresentantene Per-Willy
Amundsen, Åge Starheim, Ib Thomsen og Jørund Rytman
om å utrede konsekvensene av å la kommunale virksomheter
omfattes av det ordinære merverdiavgiftsregelverket.
Før jeg kommenterer forslaget vil jeg
kort redegjøre for den generelle merverdiavgiftskompensasjonsordningen
for kommunesektoren.
Den generelle kompensasjonsordningen ble innført fra
1. januar 2004. Ordningen er hjemlet i lov 12. desember
2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner
mv. (kompensasjonsloven), jf. Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og
avgiftsopplegget 2004 - lovendringer. Den generelle kompensasjonsordningen
erstattet en mer begrenset kompensasjonsordning fra 1995.
Da den generelle kompensasjonsordningen ble
etablert, var hensikten å fjerne forskjellsbehandling mellom
kommunal egenproduksjon og kjøp fra merverdiavgiftspliktige
aktører som merverdiavgiftssystemet gir opphav til.
Den generelle kompensasjonsordningen innebærer
at kommunene blir kompensert for betalt inngående merverdiavgift
på alle innkjøpte varer og tjenester fra registrerte
næringsdrivende. Merverdiavgiften vil dermed ikke representere
noen ekstrakostnad ved kjøp av tjenester fra private. Ordningen
innebærer derved at merverdiavgiftsregelverket ikke påvirker
valget mellom egenproduksjon eller kjøp fra andre.
Innføringen av den generelle kompensasjonsordningen
var i utgangspunktet provenynøytral for staten. For kommunesektoren
ble ordningen finansiert ved en engangsreduksjon i kommunesektorens
frie inntekter som tilsvarte det antatte kompensasjonsbeløpet
i innføringsåret. Eventuell økt kompensasjon
i framtiden som følge av økt kjøp av
merverdiavgiftspliktige varer og tjenester i kommunesektoren blir
motsvart av tilsvarende økte merverdiavgiftsinntekter for
staten.
Lignende kompensasjonsordninger som den norske er
innført i minst 9 EU-land, herunder Sverige, Danmark og
Finland.
Den generelle kompensasjonsordningen er i hovedsak
utformet i tråd med anbefalingene fra et bredt sammensatt
utvalg i NOU 2003:3 Merverdiavgiften og kommunene - Konkurransevridninger
mellom kommuner og private. Utvalget, som på prinsipielt
grunnlag skulle vurdere løsninger som likestiller kommunal egenproduksjon
og kjøp av tjenester i forhold til merverdiavgiften, vurdert
to alternative modeller innenfor merverdiavgiftssystemet; utvidet
merverdiavgiftsplikt for kommunal virksomhet og utvidet fradragsrett
for inngående merverdiavgift. Utvalget vurdert også løsninger
utenfor merverdiavgiftssystemet; en begrenset eller en generell
kompensasjonsordning.
Forslagstillerne mener det bør foretas
en utredning av konsekvensen av å la kommunale virksomheter omfattes
av det ordinære merverdiavgiftssystemet. En slik modell
må etter mitt syn anses grundig utredet i forbindelse med
utvalgets vurdering av modellen med utvidet merverdiavgiftsplikt
for kommunal virksomhet.
Jeg viser til at utvalgets utgangspunkt var
at et nøytralt merverdiavgiftssystem bør være
generelt og omfatte alle varer og tjenester og alle produsenter,
både private og offentlige virksomheter. Dette vil sikre
merverdiavgiften som en generell skatt på forbruk. Utvalget
påpekte imidlertid at et system som i New-Zealand, hvor
forbruksskatten er tilnærmet generell, blant annet forutsetter
kalkulerte priser og beregningsgrunnlag, generell utvidelse av avgiftsgrunnlaget
og merverdiavgiftsmessig behandling av offentlige overføringer.
Med dagens finansiering og organisering av velferdstjenestene mente
utvalget at en slik modell ikke er gjennomførbar som en
generell løsning på konkurransevridningene. Utvalget
viste til at et sentralt problem med en modell med utvidet avgiftsplikt
er manglende beregningsgrunnlag for merverdiavgiften. Bakgrunnen
for dette er blant annet at mange kommunale tjenester er skattefinansiert
og ytes uten vederlag. Det mangler også i stor grad fakturering
mellom kommunale enheter. Utvalget pekte også på at
utvidet avgiftsplikt for kommunale virksomheter vil kreve egnede
måter for å fastsette beregningsgrunnlaget for
merverdiavgiften. Utvalget anså at man her kan tenke seg
at det innføres systemer med kalkulerte priser. I følge
utvalget ville dette imidlertid medføre et komplisert system.
Utvalget anså at det alternativt kan
tenkes et system med prising av offentlige tjenester. Utvalget viste
til at endringer i finansieringsformer fra skattefinansierte bevilgninger
til brukerbetaling, stykkprisfinansiering og anbud, kan gi beregningsgrunnlag
som legger til rette for en gradvis utvidelse av avgiftsplikten
for flere kommunale virksomheter. Utvalget påpekte imidlertid at
i den grad beregningsgrunnlaget ikke står i forhold til
ytelsens reelle verdi, kan det oppstå problemer i forhold
til merverdiavgiften. Slike problemer kan oppstå ved transaksjoner
mellom ulike enheter som har samme eier. Innad i kommunen kan det
foreligge økonomisk motiv til internprising som kan gi
besparelser gjennom lavere avgiftsgrunnlag. Utvalget anså det
er viktig at tjenester prises ut fra sin reelle verdi for at økonomiske
beslutninger i kommunene skal kunne treffes på et riktig
grunnlag. Også av hensyn til statens proveny anså utvalget
det viktig at beregningsgrunnlaget gir uttrykk for transaksjonens
reelle verdi. Ved omsetning til forbrukere av tjenester som for
eksempel er subsidiert av det offentlige, vil en utvidet avgiftsplikt kunne
gi et provenytap for staten.
På bakgrunn av ovennevnte mente utvalget
at det mest aktuelle ville være å utvide avgiftsplikten
gradvis. Utvalget anså at etter hvert som det skjer endringer
slik at det etableres beregningsgrunnlag for merverdiavgiften innenfor
dagens merverdiavgiftssystem, burde flere kommunale virksomheter
kunne innrettes slik at de kan utgjøre egne avgiftssubjekter.
Utvalget viste imidlertid til at det ikke foreligger noe økonomisk motiv
for kommunene til å innrette seg slik at de utgjør egne
avgiftssubjekter. Utvalget viste også til at dersom det
ikke foreligger et slikt økonomisk motiv, må avgiftsplikt
eventuelt pålegges kommunene. Et slikt pålegg
kan imidlertid være i strid med prinsippene bak kommunelovgivningen.
Etter utvalgets oppfatning ville innføringen av en slik
modell også kreve en nærmere vurdering av hvordan
den skulle kunne gjennomføres i kommunal virksomhet.
Utvalget konkluderte derfor med at utvidet merverdiavgiftsplikt
ikke vil være gjennomførbar som en generell løsning
på konkurransevridningene med dagens finansiering og organisering
av velferdstjenestene
Som kjent ville utvalget heller ikke anbefale
modellen med utvidet fradragsrett for kommunene. Utvalget anså at
en slik løsning ville innebærer et uheldig brudd med
merverdiavgiftssystemet. Modellen ville også være
i strid med EU-reglene på området.
Etter å også ha vurdert en
modell med utvidelse av den begrensede kompensasjonsordningen var
utvalget enstemmig i sin konklusjon om at en generell kompensasjonsordning
utenfor merverdiavgiftssystemet ville være den beste løsningen.
Utvalget merket seg at de fleste land som har forsøkt å løse
egenregiproblemet, har valgt en generell kompensasjonsordning for
alle varer og tjenester i kommunene. Utvalget viste også til at
en generell ordning sikrer konkurransenøytralitet overfor
kommunal egenproduksjon, er robust i forhold til utviklingen av
privat tjenesteproduksjon og enkel å administrere.
Stortinget ga sin tilslutning til innføringen
av den generelle kompenasjonsordningen, jf. Innst. O. nr. 20 (2003-2004)
Innstilling fra finanskomiteen om skatte- og avgiftsopplegget 2004
- lovendringer.
Kompensasjonsordningen har imidlertid vært
gjenstand for flere vurderinger fra Regjeringens side. Jeg viser
til tilleggsnummeret til statsbudsjettet 2006 hvor det ble varslet
at en så behov for en vurdering av hvordan den generelle
kompensasjonsordningen fungerer. I tileggsproposisjonen ble det
uttalt:
"Den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren
ble innført i 2004 som en erstatning for en mer begrenset
ordning. Det er behov for en ny vurdering av hvordan momskompensasjonsordningen fungerer.
En slik vurdering vil omfatte den gamle, begrensede ordningen og
den nye, generelle ordningen fra 2004. Regjeringen vil komme med
sin vurdering av ordningen og legge fram eventuelle forslag til
endringer på et senere tidspunkt."
Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet
iverksatte på denne bakgrunn et arbeid med en slik vurdering.
Vurderingen er omtalt i til St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts-
og tollvedtak. I kapittel 3.2 er det blant annet uttalt:
"Den generelle kompensasjonsordningen er på de fleste
punkter utformet i tråd med en anbefaling fra et offentlig
utvalg, jf. NOU 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene - Konkurransevridninger
mellom kommuner og private. Ordningen innebærer at kommunene blir
kompensert for betalt inngående merverdiavgift på alle
innkjøpte varer og tjenester fra registrerte næringsdrivende.
Ved at kommunene får kompensert all inngående
merverdiavgift, vil merverdiavgiften ikke representere noen ekstrakostnad
ved kjøp av tjenester fra private. Kompensasjonsordningen
innebærer dermed at merverdiavgiftsregelverket ikke påvirker
valget mellom egenproduksjon eller kjøp fra andre.
Den
generelle kompensasjonsordningen gir også nøytralitet
mellom ulike kommunale samarbeidsformer. Ved valg av samarbeid organisert
gjennom vertskommunemodellen, som innebærer at en kommune etter
avtale produserer og leverer tjenester til andre kommuner, oppstod
det tidligere merverdiavgiftsplikt når tjenestene ble omsatt
til de andre kommunene. Avgiftsplikt oppsto derimot ikke for virksomheter
som er organisert som kommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27
eller interkommunale selskaper i henhold til lov om interkommunale
selskaper. Dermed kunne merverdiavgiften påvirke valg av
organisasjonsform. Gjennom den generelle kompensasjonsordningen
får kommunene nå kompensert merverdiavgiften ved
kjøp av tjenester fra vertskommunen, og avgiften påvirker ikke
lenger valg av organisasjonsform.
Ved innretningen
av den generelle kompensasjonsordningen er det tatt hensyn til de
forenklingsbehovene som ble påpekt i NOU 2003: 3. Innberetning
av krav og utbetaling av kompensasjon skjer derfor raskere enn under
den tidligere begrensede kompensasjonsordningen. Utbetaling av kompensasjon
skjer nå direkte til de kompensasjonsberettigede. De kompliserte
spesifikasjonskravene under den tidligere begrensede ordningen er
i den nye ordningen erstattet med krav om at kompensasjonskravene
skal revisorbekreftes.
Skattedirektoratet (SKD) og
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) har
likevel uttalt at den generelle kompensasjonsordningen kan være
krevende å håndtere. De har imidlertid ikke gitt uttrykk
for at ordningen er mer administrativt krevende enn den tidligere
begrensede kompensasjonsordningen. SKD og KS har også pekt
på noen områder i kompensasjonsloven der det kan
være behov for tekniske justeringer eksempelvis knyttet
til foreldelsesbestemmelsen. KS har videre tatt opp problemet med
kommunale havner organisert som kommunale foretak. Havnene må framsette
kompensasjonskrav gjennom kommunen, og enkelte havner opplever at
kommunene ikke betaler denne kompensasjonen videre til havnene. Dette
problemet blir løst ved at havnene foreslås tatt inn
i merverdiavgiftssystemet fra 1. januar 2007, jf. avsnitt
3.2.3.
(…)
Den generelle kompensasjonsordningen
trådte i kraft i 2004, og den har derfor bare virket i
to hele kalenderår. Omleggingen til den generelle kompensasjonsordningen
har vært krevende, både for de kompensasjonsberettigede
og avgiftsmyndigheten. Den administrative belastningen kan imidlertid
ikke sies å være større enn det som har
vært naturlig å forvente. Problemene knyttet til
kortsiktige inntektsendringer som følge av investeringene
vil ikke kunne løses i dagens system, men slike svingninger
i inntektsnivået vil som nevnt jevne seg ut over tid. Regjeringen
vil på denne bakgrunn ikke foreslå endringer i
kompensasjonsordningen i denne omgang. Dette skyldes også at det
for tiden pågår en dialog med EFTAs overvåkingsorgan
(ESA)om ordningen. ESA åpnet i sommer formell undersøkelse
av den generelle kompensasjonsordningen, jf. omtalen nedenfor. Regjeringen
vil i tiden som kommer ha ordningen til vurdering og følge
med på utviklingen. Regjeringen tar sikte på å komme
tilbake med en gjennomgang av kompensasjonsordningen i kommuneproposisjonen
for 2008”.
Som varslet ble det foretatt en ny gjennomgang
av kompensasjonsordningen i kommuneproposisjonen for 2008. Det vises
også til St.meld. nr. 2 (2006-2007) Revidert nasjonalbudsjett
kapittel 3.8.3 hvor det blant annet er uttalt:
"Regjeringen har nå foretatt en ny gjennomgang
av kompensasjonsordningen. Selv om det er enkelte svakheter knyttet
til ordningen, mener Regjeringen at det ikke bør foreslås
større endringer i ordningen nå. Som vist til
i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, har
ordningen vare virket i to hele kalenderår og er meget
omfattende. For å få ordningen til å fungere
mest mulig smidig, anser imidlertid Regjeringen at det bør
foretas visse mindre justeringer."
Som Regjeringen her gir uttrykk for er det viktig
at kompensasjonsordningen er mest mulig enkel å praktisere.
Regjeringen har tatt flere skritt for å lette praktiseringen
av ordningen. Fra 1. januar 2007 er kommunale havner tatt
inn i merverdiavgiftssystemet. Noen av de problemene som de kommunale
havnene har opplevd ved å måtte forholde seg til
ulike avgiftsregimer, er dermed avhjulpet. I Ot.prp. nr. 61 (2006-2007)
Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv. er det dessuten
foreslått at innleveringsfristen for 3. periode (mai og
juni) utvides fra 10. august til 20. august. Det antas
at dette vil kunne lette arbeidspresset ved innlevering av kompensasjonsoppgaven
for denne perioden. Frem mot statsbudsjettet 2008 vil Regjeringen
også vurdere behovet for en presisering av foreldelsesbestemmelsene,
samt endring av justeringsbestemmelsene i kompensasjonsloven.
For å bedre ordningen foreslår
Regjeringen også å endre regnskapsføringen
av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer, jf. St. meld.
nr. 2 Revidert nasjonalbudsjett 2007. Som en konsekvens av at trekket
måtte skje på rammetilskuddet, inntektsføres
merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer i sin helhet i driftsregnskapet
i samme år som anskaffelsen er foretatt. Dette har imidlertid
enkelte uheldige sider, blant annet ved at det gir muligheter til
implisitt å lånefinansiere driften, og ved at
driftsinntektene vil svinge med investeringsnivået. For å motvirke
dette vil Regjeringen foreslå at merverdiavgiftskompensasjon
fra investeringer skal inntektsføres i investeringsregnskapet.
De reduserte driftsinntektene fra kompensasjonsordningen som dette medfører,
vil kunne innebære at kravet om finansiell balanse i kommunenes
og fylkeskommunenes drift oppleves som strammere på kort
og mellomlang sikt. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor
sende på høring et forslag til endring i kommuneloven,
hvor kommunene og fylkeskommunene i en overgangsperiode på fem år
gis anledning til å budsjettere med underskudd tilsvarende
merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Etter overgangsperioden
skal årsbudsjettet igjen vedtas i økonomisk balanse,
tilsvarende gjeldende regler. Kommunesektoren vil da ha hatt anledning
til å tilpasse seg den nye situasjonen.
Som forslagstillerne påpeker kan det
oppstå enkelte avgrensingsspørsmål i
forbindelse med praktiseringen av kompensasjonsregelverket. Dette
er imidlertid ikke spesielt for kompensasjonsordningen. Også i
merverdiavgiftsregelverket vil avgrensningsspørsmål
kunne oppstå.
Jeg nevner for øvrig at som kjent har
EFTAs overvåkingsorgan (ESA), i vedtak av 3. mai
2007, konkludert med at den generelle kompensasjonsordningen må anses å være
i strid med statsstøtteregelveket i EØS-avtalen.
Norge er gitt en frist på to måneder til å informere
ESA om hvilke tiltak som iverksettes for å rette seg etter
vedtaket. Regjeringen vurderer nå saken sammen med blant
annet Regjeringsadvokaten. Dersom man som følge av denne
prosessen anser det som nødvendig å foreta endringer
i kompensasjonsordningen, vil Regjeringen komme tilbake til Stortinget
om saken.
På bakgrunn av forholdene som er nevnt
foran vil jeg ikke gå inn for forslaget om å utrede
konsekvensene av å la kommunale virksomheter omfattes av
det ordinære merverdiavgiftsregelverket.