2.1 Bakgrunn

2.1.1 Norske bidrag til Afghanistan

Norge deltar i dag med styrker i den NATO-ledede stabiliseringsoperasjonen i Afghanistan. ISAF (International Security Assistance Force) ble opprettet 6. desember 2001, ved signeringen av Bonn-avtalen.

Den første ISAF-styrken begynte å operere i februar 2002, under britisk ledelse. Etter dette har ISAF vært under tyrkisk, tysk/nederlandsk, kanadisk, italiensk, fransk og britisk kommando. I dag er styrken under NATO-kommando. Til sammen deltar 37 nasjoner med i overkant av 34 000 soldater. Norge har i overkant av 500 soldater i Afghanistan.

Opprinnelig var ISAFs viktigste oppgave å støtte overgangsstyret i Afghanistan med tanke på sikkerhet og bevegelsesfrihet i Kabul og områdene rundt. Den 14. oktober 2003 vedtok FNs sikkerhetsråd en resolusjon som autoriserte utvidelse av ISAFs operasjoner til også å gjelde utenfor Kabul. ISAF har dermed i dag hele Afghanistan som operasjonsområde, og har som sitt viktigste oppdrag å støtte den afghanske regjeringen i å utvide sin autoritet, for å bidra til å utvikle et stabilt og sikkert Afghanistan.

ISAF har 25 stabiliseringsstyrker (Provincial Reconstruction Team, PRT) i Afghanistan. Målet er en slik styrke i hver provins. Stabiliseringsstyrkene er små enheter bestående av militære ISAF-styrker og sivile aktører (FN, lokale eller internasjonale hjelpeorganisasjoner). Disse jobber med å kartlegge samfunnene i provinsene, vise tilstedeværelse og informere lokalbefolkningen om valg og andre viktige hendelser.

Norge har bidratt i operasjonen i Afghanistan siden 2002. Siden sommeren 2004 har Norge deltatt i PRT-sammenheng i Nord-Afghanistan. 1. sep­tem­ber 2005 tok Norge over funksjonen som ledende nasjon for PRT Meymaneh. PRT Meymaneh er en selvstendig opererende avdelings/stabiliseringsstyrke under Regionkommando Nord. Styrken består av om lag 150 ISAF-soldater fra henholdsvis Norge og Latvia.

Meymaneh er provinshovedstad i Faryab-provinsen nordvest i Afghanistan, grensende mot Turkmenistan. Byen ligger på 870 meters høyde og har ca. 70 000 innbyggere.

I tillegg til stabiliseringsstyrken i Meymaneh bidrar Norge blant annet også med en utrykningsstyrke i Mazar-e-Sharif. Denne styrken skal komme allierte styrker til unnsetning i krisesituasjoner. Styrkens hovedinnsettingsområde er i Nord-Afghanistan og den er underlagt Regionkommando Nord, og hovedoppdraget er å støtte de fem stabiliseringsstyrkene i Nord-Afghanistan.

Norge har også bidratt med andre støtteelementer til NATOs operasjon i Afghanistan. En norsk kirurgisk enhet var stasjonert i Kabul i perioden august 2003 til og med mars 2004. Oppdraget var å støtte ISAF med kirurgisk kapasitet. Enheten inngikk i Multinational Medical Task Force, hvor Tyskland på den tiden hadde ledelsen. Dette var en såkalt role 2(+) enhet, med operasjonsavdeling, intensivavdeling, pleieavdeling, sterilsentral og eget apotek. Enheten tok i visse tilfeller også imot sivile pasienter.

I perioden 15. mars 2006 til 15. mars 2007 hadde Norge ansvaret for feltsykehuset i Mazar-e-Sharif. Hovedoppdraget var å tilby helsetjenester til alt ISAF-personell i Nord-Afghanistan. Sykehuset var bemannet med 38 nordmenn, i tillegg til 7 svensker, 27 tyskere og 10 ungarere. Det ble også stilt et fremskutt kirurgisk team på seks nordmenn til rådighet for PRT Meymaneh. Feltsykehuset driftet et akuttmottak, to operasjonsstuer, intensiv-/sengeavdeling med plass til åtte pasienter, røntgen, laboratorium, legekontor, tannlege og apotek.

1. april 2007 overtok det norske Forsvaret driften av Kabul internasjonale flyplass. Luftforsvaret hadde ansvaret for oppdraget som varte til 1. oktober 2007.

2.1.2 Medisinsk støtte til norske styrker i utlandet

Forsvarets sanitet har ansvaret for å støtte alle helsetjenester som utøves i Forsvaret. Videre har Forsvarets sanitet ansvaret for å støtte de øvrige forsvarsgrenene med å stille kvalifisert helsepersonell til internasjonale operasjoner.

Statsråd Anne-Grete Strøm-Erichsen opplyste følgende om ansvaret for sanitetsstøtte i NATO-ledede operasjoner under sin redegjørelse om legedekning ved de norske styrker i Afghanistan i Stortinget 22. november 2007:

"I henhold til gjeldende NATO-retningslinjer for medisinsk støtte i operasjoner har nasjonene det endelige ansvaret for sanitetsstøtte til egne styrker. Imidlertid vil kommandoen som leder operasjoner, koordinere sanitetsstøtten for styrkene i operasjonsområdet - også på tvers av nasjonene som deltar. Dette gjelder også for NATOs styrker i Afghanistan.

Sanitetstjenesten i militære operasjoner er organisert slik at de som blir skadet, kan evakueres til hensiktsmessig behandling innen gitte tidsnormer. Normene for når en som er skadet, bør kunne være under behandling på et gitt medisinsk nivå, er angitt i NATOs retningslinjer. Disse normene gjelder også for ISAF. For ISAF-styrkene er organisering av sanitetstjenesten i tillegg bestemt gjennom operasjonsplanene som er godkjent av NATOs råd. Forsvarssjefen har fulgt opp dette gjennom fastsettelsen av operative krav for sanitetstjenesten ved våre avdelinger i Afghanistan.

Normene for stabiliseringsenhetene forutsetter en sanitetstjeneste på rolle 1-nivå som kan gi livreddende behandling til sårede. Innenfor rolle 1 i stabiliseringsenhetene tilfredsstiller man normen ved alltid å ha en lege til stede. Jeg vil understreke at vi hele tiden har hatt legedekning i Meymaneh. På grunn av de store avstandene i Nordvest-Afghanistan skal den norske rolle 1-kapasiteten i Meymaneh være forsterket med et kirurgisk team. Dette har det inntil nylig dessverre ikke vært mulig å innfri fullt ut til enhver tid.

NATOs retningslinjer angir at videre behandling av pasienter bør finne sted ved overflytting til en behandlingsinstitusjon med ressurser til å utføre livreddende og skadebegrensende kirurgi innen to timer. Denne rolle 2-kapasiteten skal ivaretas i kombinasjon av det tyske sykehuset i Mazar-e-Sharif og det kirurgiske teamet i stabiliseringsenheten i Meymaneh. Sykehuset i Mazar-e-Sharif ivaretar også rolle 2-behovet for den norske utrykningsstyrken QRF, som er lokalisert på samme sted."

I forsvarsministerens redegjørelse kom det også frem at da Norge overtok ledelsen av stabiliseringsstyrken i Meymaneh 1. september 2005, ble nivået på sanitetstjenestene videreført på samme nivå som da britene hadde ansvaret. Videre kom det frem at i perioden mens Norge hadde ansvaret for feltsykehuset i Mazar-e-Sharif, ble kirurgene fra dette sykehuset også benyttet i Meymaneh. Bakgrunnen for å ha et kirurgisk team i Meymaneh er å forestå livreddende stabiliserende kirurgi for å sette pasienten i stand til å tåle evakuering til et sykehus med alle nødvendige kapasiteter. Forsvarsministeren uttalte videre:

"Volumet og spredningen på det norske styrkebidraget i Afghanistan har økt i perioden fra 2005 og frem til i dag. Dette har medført at vi har behov for å rekruttere et større antall leger til våre styrker i Afghanistan. Forsvaret rekrutterer derfor i dag langt flere leger enn vi gjorde tilbake i 2005, men dessverre ikke i et tilstrekkelig antall til å fylle opp alle avdelingers behov. I noen perioder har det kirurgiske teamet mang­let kirurg eller anestesilege. Konkret for Afghanistan var behovet for leger i 2005 tre stillinger, mens det i perioden frem til i dag på det meste har vært behov for å bemanne elleve legestillinger. I dag har de norske styrkene i Afghanistan et operativt behov for å bemanne syv legestillinger. Disse legestillingene fordeler seg på de norske avdelingene i Ma­zar-e-Sharif og Meymaneh. I Mazar-e-Sharif ligger utfordringen i å rekruttere allmennpraktikere til avdelingene der. Dette er en spesielt krevende gruppe å rekruttere fordi det i tillegg til medisinsk kompetanse også kreves særskilte feltmessige ferdigheter.

Etter at feltsykehuset avsluttet sitt oppdrag, har legetilgangen for de norske styrkene i Afghanistan blitt mindre forutsigbar. Spesielt utfordrende har det vært å rekruttere kirurger for å stå på beredskap i Meymaneh."

Forsvarsministeren sa videre følgende om prob­lemene med å rekruttere kirurger til tjeneste i Afghanistan:

"Rekrutteringen av kirurger til den norske ISAF-styrken har vært krevende. Det har dessverre, til tross for den innsatsen som er lagt ned, inntil nylig ikke latt seg gjøre å sikre en kontinuerlig bemanning av medisinske spesialister. Det er selvsagt ikke godt nok at vi har hatt perioder uten fullstendig bemanning, og dette finner jeg uheldig. Jeg vil likevel påpeke at vi i 63 av 73 uker som har gått siden materiellet til det kirurgiske teamet kom på plass i Meymaneh, har hatt enten anestesilege eller kirurg til stede i leiren, i tillegg til allmennlege og spesialsykepleiere."

2.2 Komiteens behandling

Komiteen henvendte seg i brev av 14. november 2007 til forsvarsministeren. Bakgrunnen for henvendelsen var et fokus i media på sanitetsstøtten til de norske styrker i Afghanistan. Under et angrep i nærheten av den norske leiren i Meymaneh 8. november 2007 ble en norsk soldat drept og en annen hardt skadet. Den skadede ble fraktet til leiren i Meymaneh, der en tysk kirurg var til stede og kunne gi livreddende behandling. I etterkant kom det frem at det var en tilfeldighet at det hadde vært kirurg til stede i leiren. Kirurgen hadde de siste ukene fulgt ISAF-soldatene i forbindelse med en operasjon i Badghis-provinsen nordvest i Afghanistan. Han ventet på å bli fløyet fra Meymaneh til den tyske leiren i Mazar-e-Sharif da angrepet skjedde. Kirurgen uttalte til media at dersom den skadede ikke hadde fått rask kirurgisk hjelp, ville han ikke ha overlevd.

I et oppslag i VG 13. november 2007 fremgikk det at sjef for Forsvarets sanitet, generalmajor Leif Sverre Rosén, i mai 2007 offentlig hadde gitt uttrykk for at han mente at den medisinske hjelpen til norske soldater i Afghanistan var uforsvarlig. Det kom også frem at han skal ha uttalt at han i denne situasjonen ikke ville sendt sin egen sønn til Afghanistan, og at soldaters liv ble satt på spill på grunn av mangel på penger.

I oppslaget kom det frem at forsvarssjef Sverre Diesen i etterkant av disse uttalelsene innkalte Rosén til et møte. Møtet skal ha resultert i at Rosén måtte underskrive en avtale om studiepermisjon og om senere fratredelse fra sin stilling. Avtalen inneholdt også en bestemmelse som forpliktet Rosén til ikke å uttale seg om innholdet i avtalen, eller om andre forhold knyttet til Forsvaret.

I komiteens brev til forsvarsministeren heter det:

"Kontroll- og konstitusjonskomiteen viser til oppslag i VG 13. november d.å. hvor det fremkommer opplysninger om at generalmajor Leif Sverre Rosén varslet offentlig om prekær legemangel ved de norske styrker i Afghanistan. Like etter ble han bedt om å undertegne en avtale som fratok ham jobben.

Komiteen ber om forsvarsministerens kommentarer til saken og begrunnelse for den valgte prosedyre.”

I svarbrev av 19. november 2007 (som er inntatt som vedlegg til denne innstillingen) forklarte forsvarsministeren følgende om ansvar for sanitetsstøtte:

"I NATO-operasjoner er sanitetstjenesten både et nasjonalt og et internasjonalt ansvar. Skadede skal stabiliseres trinnvis slik at de skal tåle transport til neste sanitetsinstallasjon. Det såkalte Role 1 ansvaret forutsetter nærvær av lege og inngår i PRT Meymaneh. Videre behandling utover Role 1 gjøres normalt på et såkalt Role 2 feltsykehus. I Afghanistan er Role 2-ressursen et NATO-ansvar, for tiden et tysk feltsykehus i Masar-e Sharif. Role 2 forutsetter kirurg og anestesilege. På grunn av de spesielle forholdene i Nord-Afghanistan skal den norske Role 1 kapasiteten i Meymaneh være forsterket med et kirurgisk team, for å kunne utgjøre en såkalt forsterket evakueringsakse."

I svaret ble det også gjort rede for at de selvstendige observasjonslagene som mye av tiden opererer langt fra den norske leiren i Meymaneh, selv må medbringe sanitetskompetanse til å håndtere skadde i en tidlig fase og at skadde raskt må kunne transporteres til nærmeste sanitetsinstallasjon. Tilstrekkelig helikopterkapasitet er viktig for å sikre evakuering av skadde.

I brevet går det også frem at det har bydd på utfordringer å rekruttere legespesialister; og særlig kirurger til tjeneste i Afghanistan. Brevet lister opp de ulike tiltakene - kortsiktige og langsiktige - som har vært iverksatt fra Forsvarets side for å bedre tilgangen på leger. Det gjøres også rede for avtalen som ble inngått mellom Den norske legeforening og Forsvarsdepartementet om strakstiltak for rekruttering av kirurger til Meymaneh i perioden fram til 1. april 2008. I brevet heter det videre:

"Det er også en begrensende faktor for rekruttering at tjeneste som militærlege i internasjonale operasjoner ikke har blitt ansett som meritterende. Mens man i en stilling som spesialist ved et helseforetak i Norge vil praktisere sin spesialkompetanse fortløpende, vil det normalt gå lang tid mellom hver gang dette er påkrevet i en utenlandsoperasjon, grunnet det tross alt relativt begrensede antall skader. Særlig gjelder dette spesialister som kirurger og anestesileger, som vanskelig kan få ivaretatt behovet for faglig oppdatering og kontinuerlige faglige utfordringer i utenlandstjeneste. Enkelte spesialistgrupper, og kirurger spesielt, er en faggruppe som helseforetakene selv har et særlig stort behov for. Dette kan vanskeliggjøre rekrutteringen av spesialister til Forsvaret."

Om generalmajor Leif Sverre Roséns uttalelse til media om legemangelen i Afghanistan sies det følgende i brevet:

"Forsvarssjefen mener at generalmajor Roséns uttalelser til media i mai 2007 om legesituasjonen i Afghanistan var en ytring som ikke var i strid med hans lojalitetsplikt i forhold til Forsvaret. Utfordringene med rekruttering av leger til internasjonal tjeneste har vært gjenstand for diskusjon i mange år, og er en velkjent problemstilling i forholdet mellom FSAN og forsvarssjefen (…). Generalmajor Rosén hadde også tatt opp problemstillingen med forsvarssjefen i flere sammenhenger - herunder i de ordinære budsjettprosesser. Han hadde også gjort oppmerksom på konsekvensene han mente legemangelen ville ha for hans ansvarsområde. Forholdene er blant annet omtalt i brev 29. mars 2006 fra FSAN til forsvarssjefen og Forsvarsstaben, med gjenpart til Forsvarsdepartementet. Denne kommunikasjonen må ansees som en normal dialog om ansvar og myndighet mellom Forsvarsstaben og en underlagt avdeling. Generalmajor Roséns uttalelse var en viktig påminnelse om de store utfordringene som både politisk og militær ledelse kontinuerlig har fokus på."

Når det gjelder avtalen som ble inngått mellom generalmajor Leif Sverre Rosén og forsvarssjefen, kommer det frem at Rosén hadde tatt opp spørsmålet om studiepermisjon allerede i oktober 2006. Han trakk imidlertid senere sin søknad om dette. Det opplyses videre at avtalen som ble inngått juli 2007, kom i stand etter samtaler mellom Rosén og forsvarssjefen og at det ikke var noen direkte kobling til Roséns uttalelser om legemangelen i Afghanistan.

Forsvarsministeren sier videre i brevet at avtalens punkt om taushetsplikt har to elementer. Det førs­te elementet regulerer partenes adgang til å uttale seg til offentligheten om enkelthetene i avtalen. Det andre elementet om forhold knyttet til Forsvaret eller ledelsen av Forsvaret, skal i henhold til forsvarsministeren ikke innebære noen begrensninger i generalmajor Roséns ytringsfrihet ut over det som allerede følger av hans lovbestemte taushetsplikt og lojalitetsplikt i arbeidsforholdet.

22. og 23. november 2007 sendte kontroll- og konstitusjonskomiteen nye brev til forsvarsministeren. Brevene inneholdt en rekke spørsmål, samt anmodning om å få oversendt nærmere spesifisert dokumentasjon. Forsvarsministerens svar av 29. november 2007 er tatt inn som vedlegg til denne innstillingen.

Et av spørsmålene gjaldt vurdering av legeberedskapen i Afghanistan det siste året. I svaret fra departementet heter det blant annet:

"Sanitetsløsningen i Afghanistan er et resultat av en helhetsvurdering der Forsvaret tar hensyn til hva som finnes av tilgjengelige ressurser, trusselbildet og andre operative forhold. Nåværende løsning bygger på forsvarssjefens operative krav til PRT Meymaneh utgitt i mai 2005, forsvarssjefens operative krav av desember 2005 i forbindelse med flyttingen av vårt hovedbidrag fra Kabul til Mazar-e-Sharif, og justeringer gjort som følge av sjef FSANs vurdering av sanitetstjenesten i PRT Meymaneh, datert 13. januar 2006. Sjef FSANs vurdering innebar etablering av ett rolle 2 sykehus i Mazar-e-Sharif og ett kirurgisk team i PRT Meymaneh. Oppdrag om oppsetting av et slikt kirurgisk team ble gitt av FD til Forsvarsstaben 25. januar 2006, med krav om iverksetting innen 30. juni 2006.

Parallelt med dialogen mellom Forsvarsdepartementet og Forsvaret opplyser forsvarssjefen at han påla FSAN å sikre en mer umiddelbar kirurgisk stabiliseringskapasitet. Dette ble første gang pålagt i sjefsmøte 20. januar 2006, og bekreftet i eget skriv til sjef FSAN av 5. april 2006."

På spørsmål fra komiteen om når det første gang ble rapportert om legemangel ved de norske styrker i Afghanistan, svares det blant annet slik:

"I forbindelse med at Norge skulle overta ledelsen av PRTet 1. september 2005, stilte Forsvarssjefen 30. mai 2005 krav om en styrket sanitetstjeneste i form av en kirurg og en anestesisykepleier. Dette ville medført en styrking av det akuttmedisinske tilbudet til personellet i Meymaneh. Da Norge overtok ledelsen av PRT Meymaneh, ble sanitetstjenesten likevel videreført på tilsvarende nivå som britene hadde. Imidlertid ble det stilt strengere krav til akuttmedisinsk kompetanse til sanitetspersonellet som tjenestegjorde i Meymaneh.

Første gang informasjon om legemangel og problemer knyttet til rekruttering av medisinsk personell i Afghanistan kom opp var i forbindelse med avgjørelsen om å forlenge oppdraget til Kirurgisk enhet i Kabul våren 2004 med en måned. Oppdraget ble avsluttet i mars 2004. FD ble sommeren 2005 gjort kjent med utfordringer knyttet til rekrutteringen av leger til Afghanistan. Mangler i legebemanningen i Nord-Afghanistan ble på nytt adressert av FSAN 14. november 2005 overfor FOHK. FD ble formelt informert i møte mellom FD, FSAN og Forsvarsstaben i januar 2006, der tema var etablering av en utvidet rolle 1 kapasitet i PRT Meymaneh. Her ble det påpekt at det ville bli vanskelig å rekruttere kirurgisk ekspertise over tid. (…) FSAN konkluderte med at dersom man skulle ha en tilfredsstillende medisinsk dekning i Meymaneh, måtte man etablere et komplett kirurgisk team med støttepersonell som rullerte med personell fra det norske feltsykehuset i Mazar-e-Sharif. Denne dialogen munnet ut i et oppdrag fra Forsvarsdepartementet til Forsvarsstaben i slutten av januar 2006 om å styrke sanitetstjenesten i Meymaneh.

Forsvarssjefen opplyser at han i samme periode kom med flere pålegg til FSAN om å sikre en mer umiddelbar kirurgisk stabiliseringskapasitet. Dette ble første gang pålagt i sjefsmøte 20. januar 2006, og bekreftet i eget skriv til sjef FSAN av 5. april 2006."

I komiteens brev av 23. november 2007 ble det også stilt spørsmål om Genevè-konvensjonenes bestemmelser om bevæpning av sanitetspersonell. Bakgrunnen var opplysninger i media der det kom frem at norske leger i tjeneste i Afghanistan var blitt brukt til å bemanne mitraljøser. I statsrådens svar ble det presisert at sanitetspersonell, i overensstemmelse med Genevè-konvensjonene, kan utstyres med lette håndvåpen i selvforsvarsøyemed. Praksisen med å utstyre sanitetspersonell med maskingevær var ukjent for statsråden, og også for forsvarssjefen og for Fellesoperativt hovedkvarter som har det operative ansvaret for de norske styrkene i Afghanistan. I svarbrevet kommer det frem at det den 30. oktober 2007 ble gitt ordre om å stoppe denne praksisen.

2.3 Åpen kontrollhøring 19. desember 2007

Som et ledd i behandlingen av saken besluttet komiteen å avholde en åpen kontrollhøring onsdag 19. desember 2007, jf. reglement for åpne kontrollhøringer. Følgende ble invitert til høring:

• Forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen

• Tidligere forsvarsminister Kristin Krohn Devold

• Forsvarssjef Sverre Diesen

• Generalmajor Leif Sverre Rosén.

Kristin Krohn Devold meddelte komiteen at hun ikke hadde anledning til å delta i høringen.

De hovedproblemstillinger komiteen ønsket å få belyst under høringen, var:

• Legedekning/ forsvarlig medisinsk beredskap for de norske styrkene i Afghanistan, herunder legemangel, sanitetspersonellets bevæpning og transportsituasjonen. Hvordan har Forsvarsdepartementet i perioden 2002-2007 håndtert dette?

• Hvordan er Stortinget i denne perioden blitt informert om at det var problemer med å etablere en forsvarlig legedekning?

• Fratredelsesavtalen mellom Forsvaret og generalmajor Leif Sverre Rosén. Hva var bakgrunnen for at avtalen ble inngått, og hva var Forsvarsdepartementets rolle ved inngåelsen av avtalen?

Det ble tatt stenografisk referat fra høringen. Referatet følger som vedlegg til denne innstillingen.