3.1 Kommunesektoren sitt handlingsrom

3.1.1 Sammendrag

I proposisjonen vert det peika på at kommunene trengst som arenaer for lokalt demokrati, som leverandørar av lokale velferdstenester og som myndigheitsorgan. I tillegg har kommunane viktige roller som lokale utviklingsaktørar. Dei set ut i livet tiltak som aukar trivselen og vekstevna i lokalsamfunna.

Kommunane lyt ha handlingsrom for å kunna utøva desse rollene og gje dei meining. Det er beintfram ein avgjerande føresetnad for eit aktivt, levande og sterkt lokaldemokrati.

I utgangspunktet har kommunane eit vidt handlingsrom av di det kommunale sjølvstyret er negativt avgrensa. Samstundes er handlingsmoglegheitene til kommunane i røynda avgrensa av både økonomiske og juridiske årsaker.

Kommunane og fylkeskommunane si handlingsevne handlar om i kva grad dei maktar å utnytta det handlingsrommet dei faktisk har, til dømes kor mykje dei får ut av dei økonomiske ressursane dei rår over.

Regjeringa har arbeidd aktivt for å utvida det økonomiske handlingsrommet til kommunesektoren.

Regjeringa har klåre forventningar om at kommunesektoren skal kunna levera fleire og betre tenester til innbyggjarane i åra framover, og legg derfor opp til at ein vesentleg del av dei auka inntektene kjem som frie inntekter.

Ein føresetnad for betre kommunale tenester er ein kommunesektor i økonomisk balanse. For å halda balansen i økonomien på sikt må det vera samsvar mellom oppgåver og ressursar.

Det er Regjeringa sitt ansvar å sikra samsvar mellom kommunesektoren sine oppgåver og økonomiske rammer.

Regjeringa deler likevel Lokaldemokratikommisjonen si vurdering av at debatten om handlingsrommet til kommunane ikkje einsidig må fokusera på kommunane sine økonomiske rammevilkår. Både oppgåveansvaret og den kommunale handlingsevna må stå i fokus når ein tek stilling til kor stor fridom eller kor stort handlingsrom kommunane generelt kan eller bør ha, og når ein på dei ulike tenesteområda gjer konkrete vurderingar av tilhøvet mellom omsynet til lokal fridom og statleg trong for styring.

3.1.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, støtter Regjeringens vurderinger i proposisjonen.

Flertallet viser til at kommunenes samlede inntekter har økt betydelig i inneværende stortingsperiode. Som et resultat av dette har kommunesektoren blitt satt i stand til å ansette 45 600 flere fra 3. kvartal 2005 til 3. kvartal 2008. Under regjeringen Bondevik II var tallet betydelig lavere, jf. svar fra kommunal- og regionalministeren på skriftlig spørsmål fra Bent Høie. Flertallet mener det er en sammenheng mellom antall ansatte i barnehager, skoler og pleie og omsorg, og kvalitet og omfang på de kommunale velferdstjenestene.

I tillegg vil flertallet peke på at regjeringen Bondevik IIs økonomiske opplegg for kommunene ble vesentlig styrket av Stortinget både i 2003, 2004 og 2005. Flertallet frykter at etterslepet forrige regjering etterlot seg på det kommunale velferdsområdet, ville vært betydelig større hvis ikke Stortingets budsjettbehandlinger hadde resultert i bedre økonomiske opplegg for kommunene.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener at øremerking av statlige overføringer til kommunene må begrenses mest mulig. Dette flertallet vil påpeke at øremerking kan være nødvendig i enkelte tilfeller, særlig når det gjelder nye og nasjonale satsinger.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at bevilgningene til kommunesektoren var like store under regjeringen Bondevik II som under den rødgrønne regjeringen. Disse medlemmer konstaterer også at veksten i kommunenes inntekter var lavere i både 2007 og 2008 enn det den var i 2004 og 2005. Disse medlemmer ønsker at størst mulig andel av statens overføringer skal komme i form av frie inntekter.

Disse medlemmer er kjent med at økningen i de frie inntektene de siste tre årene har vært mindre enn økningen under forrige regjering. Ifølge Nasjonalbudsjettet for 2008 anslås de frie inntektene reelt redusert med 0,8 mrd. kroner eller 0,4 pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2007. Nasjonalbudsjettet for 2009 anslår en reell nedgang i de frie inntektene på i underkant av 0,2 mrd. kroner eller 0,1 pst.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil påpeke at det er en klar tendens til at kommunene får flere lovpålagte oppgaver uten at det følger tilstrekkelige midler med. Flere lovpålagte oppgaver er med på å underminere lokaldemokratiet fordi flere prioriteringer flyttes fra det enkelte kommunestyre og over til Stortinget.

For å sikre at det lokale selvstyret har mulighet til å prege samfunnsutviklinga mener komiteens medlem fra Venstre at kommunene må få reell økonomisk frihet. Den må innebære fritak fra statlige pålegg og reformer, og kommunene må selv i større grad få bestemme over egne inntekter og størrelsen på disse. Dette medlem mener at kommuner som ønsker det, skal få alle overføringer fra staten uten øremerking. I tillegg må det åpnes for økt mulighet for å påvirke det lokale skattøret, økt adgang for lokal ressursbeskatning og at kommunene får en andel av statlig pålagte miljøskatter. På samme måten som enkeltmennesket skal slippe å bli umyndiggjort, vil dette medlem at kommunene skal bli frigjort fra statlig formynderi. Norge består ikke av ett lokalsamfunn, men av mange. Stortingets mange nasjonale reformer og krav om minstestandarder vil kunne gjøre Norge likt, men samtidig fattig. Den statlige kontroll over lokalsamfunnene må begrenses. Dette er et ansvar som i stor grad må tas av Stortinget. Venstre vil motarbeide at kommunene ender opp som gisler for nasjonal detaljplanlegging. I dag regulerer nær 7 000 lovparagrafer kommunal sektor, og det øker med et snitt på 1,5 paragrafer pr. dag.

3.2 Kommunane og fylkeskommunane si rolle i det nasjonale styringssystemet

3.2.1 Sammendrag

Lokalt folkestyre handlar om nærleik mellom innbyggjarane og politiske avgjerder som gjeld lokale tilhøve.

Kommunane representerer nærleik, tilhøyrsle og identitet, og gjev innbyggjarane gode høve til innverknad på rammene for liva sine. Derfor er det viktig at kommunane har ansvar for eit breitt spekter av oppgåver. Nærleiken fører òg til redusert politisk framandgjering og auka interessa for politisk deltaking. For innbyggjarane kan dagens generalistkommune vera eit vern mot aukande fragmentering av offentleg sektor. Dette kan gje større oversikt og betre føresetnader for å stilla folkevalde til ansvar.

Regjeringa legg generalistkommunesystemet til grunn for organiseringa av kommunesektoren. Det tyder at alle kommunar og regionar i utgangspunktet skal ha ansvar for dei same lovpålagde oppgåvene. Oppgåvedifferensiering på einskilde, avgrensa område kan likevel vera eit tillegg til dette systemet. Moglege differensierte løysingar må vurderast innanfor den einskilde sektoren, men det er ikkje aktuelt å gje kommunane ulikt oppgåveansvar i særleg omfang. Det er òg eit viktig prinsipp at kommunar og fylkeskommunar er jamstelte politiske og forvaltningsmessige organ.

Kommunane har i dag eit breitt ansvar for offentlege velferdstenester. Til grunn for dette ligg prinsippet om at oppgåvene bør løysast så nær innbyggjarane som råd er.

Meldinga peikar på at ei utvikling med større grad av konkurranseutsetjing der kommunestyret gjev frå seg ein stor del av kontrollen med tenestetilboda, vil kunna truga stabiliteten og kvaliteten på velferda slik ho er i dag. Kommunen vil i mindre grad identifiserast som garantist for tilgang til offentlege velferdstenester. Regjeringa ser på konkurranseutsetjing innanfor velferdstenestene som ei lite ønskjeleg utvikling. Det er også viktig med fleksibilitet i tenesteytinga. Særleg gjeld dette i omsorgssektoren, der behova til den einskilde endrar seg raskt. Regjeringa meiner at omsynet til fleksibilitet, stabilitet, kvalitet og føreseielegheit best vert ivareteke dersom kommunane sjølve utfører desse tenestene.

Kommunane skal sikra at innbyggjarane får gode moglegheiter for reell deltaking og påverknad i lokalpolitikken.

I fleire samanhengar er kommunane òg myndigheitsutøvarar, til dømes i saker etter sosial- og helselovgjevinga, plan- og bygningslova og tilskotsforvaltning til friviljuge lag og organisasjonar. Slike oppgåver er lagde til kommunane fordi dei ofte krev lokalt skjønn, anten politisk eller administrativt.

I tillegg til rollene som demokratisk aktør, tenesteytar og myndigheitsutøvar, har kommunane òg ein viktig funksjon knytt til utvikling av lokalsamfunnet. Rolla som samfunnsutviklar inneber at kommunane skal medverka til å utvikla lokalsamfunn og gjera det attraktivt å leva og bu der.

Dei fire funksjonane til kommunane utfyller kvarandre, og fører til at det lokale folkestyret har eit heilskapleg ansvar, innan rammer trekte opp av staten, for utviklinga av lokalsamfunn.

Regjeringa er einig med Lokaldemokratikommisjonen i at det ligg eit stort potensial denne i samfunnsutviklarrolla, og at det er opp til kommunar og fylkeskommunar sjølve å ta utfordringa som ligg i utviklarrolla. Regjeringa meiner det er trong for at mindre distriktskommunar får høve til å setja inn ein aktiv innsats for ei positiv samfunns- og næringsutvikling. Små distriktskommunar har utfordringar knytte både til kapasitet og kompetanse i oppgåveløysinga, og har ofte eit einsidig næringsgrunnlag.

Regjeringa vil oppfordra kommunane, friviljug sektor og næringslivet til å utnytta det rommet som ligg i samhandling med kvarandre. Likeeins vil ein oppfordra til auka samhandling med, og til auka bruk av kompetansen hjå andre aktuelle aktørar som Innovasjon Noreg, SIVA og fylkeskommunane. Dette kan skapa eit nytt og spennande rom for ei heilskapleg utvikling av lokalsamfunnet.

3.2.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har ingen merknader.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er enig i at kommunen skal og må ha ansvaret for at befolkningen har tilgang til et godt tjenestetilbud. Kommunen har også ansvar for å betale for tilbudet samt sikre kvaliteten. Disse medlemmer mener det er uvesentlig hvem som leverer en slik tjeneste, det være seg frivillige organisasjoner eller private leverandører, så lenge kommunen betaler og sikrer kvaliteten. Større grad av konkurranseutsetting og fritt brukervalg vil gi bedre tjenester for innbyggerne samtidig som det styrker kommunens mulighet til å drive god kvalitetskontroll. Disse medlemmer vil understreke det problematiske i at kommunen i flere tilfeller er både kontrollør og tilbyder av tjenestetilbud.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen legger generalistkommunesystemet til grunn for organiseringen av kommunesektoren, uten at den samtidig har noen strategi for at de samme kommunene skal settes i stand til å utføre de oppgaver de blir pålagt på en tilfredsstillende måte. Disse medlemmer mener noen av hovedutfordringene som knytter seg til generalistkommunesystemet er at forskjellene i lokalt ressursgrunnlag øker. Til tross for statlig utjevningspolitikk vil den lokale kompetansen og kapasiteten til å løse oppgaver i tråd med overordnede mål være forskjellig. Disse medlemmer mener derfor det dermed vil oppstå grunnleggende ubalanser mellom oppgaver og lokale ressurser som medfører uønskede ulikheter i velferdsnivå, store kostnadsforskjeller eller andre typer avvik fra sentrale samfunnsmessige mål. Evnen til å rekruttere kompetente fagfolk er for eksempel også ofte betinget av at det er et fagmiljø å rekruttere til. Mange kommuner vil følgelig ha store utfordringer med å innfri dette.

Disse medlemmer mener at generalistkommunen i dag er mer et begrep enn en realitet. Kompleksiteten i oppgavene og kommunenes ulike størrelse gjør at alle kommuner ikke kan gjøre alt de har ansvar for og heller ikke med lik kvalitet. Overfor innbyggerne gjelder begrepets innhold – kommunene har ansvar for at tilbudet eksisterer.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet legger til grunn at kommunene skal ha et generalistansvar overfor innbyggerne. Det innebærer at det formelle ansvaret deles mellom stat og kommuner. Generalistansvaret må imidlertid også innebære at kommunene har et ansvar for å samarbeide når det er nødvendig for å løse oppgavene. I særlovgivningen kan det på enkelte områder legges inn krav om at oppgaver løses av samarbeidende kommuner og ordninger med vertskommuner.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener dagens politikk gir liten oppmuntring for kommunene til å satse på næringsutvikling. Selskapsskatten bør derfor føres tilbake til kommunene.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener at det er hensynet til den enkelte bruker og kvaliteten på tjenestetilbudet som må stå i fokus. Dette medlem vil peke på at større konkurranseutsetting og bruk av anbudsordninger ikke alltid gir det beste tjenestetilbudet til brukerne. Dette medlem sikter da spesielt til situasjonen for de ideelle og frivillige organisasjonene som har måttet legge ned sin virksomhet innenfor rusomsorg, barnevern og rehabilitering på grunn av Regjeringens offensive anbudspolitikk.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker at beslutninger skal fattes så nær landets innbyggere som mulig, og dette innebærer en betydelig desentralisering av makt der innbyggerne får større påvirkningsmulighet over sin egen tilværelse enn i dag. Kommunene skal ikke bare administrere statlige ordninger, men ha reell innflytelse over politikken på områder som angår kommunens innbyggere. Kommunene bestemmer allerede i dag over skjenkebevillinger, åpningstider og til en viss grad også over alkoholutsalg. Inntektene til de frivillige organisasjonene må ivaretas. En slik modell må ikke basere seg på et ensidig statlig ansvar for disse inntektene. Disse medlemmer ønsker å utvide lokalpolitikkens virkeområde slik at også politikk i forbindelse med spilleautomater og andre pengespill bør bestemmes lokalt, og viser til at Fremskrittspartiet fremmet forslag om dette i Innst. S. nr. 17 (2006–2007).

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme en sak for Stortinget, der det legges opp til at politikk knyttet til pengespill og spilleautomater bestemmes av kommunene. Saken må ta hensyn til inntektene til de frivillige organisasjonene."

Disse medlemmer er genuint opptatt av å utvikle det kommunale selvstyret, og mener lokaldemokratiet skal bestå av mer enn å administrere budsjetter. Kommune-Norge må derfor til stadighet slippe å la lokale, demokratiske vedtak overprøves av fylkesmannen. Samtidig må det selvsagt ikke være slik at enhver kommune skal kunne pulverisere norsk lov ved å kunne vise til det lokale skjønnet. Kommunene må ha en utbredt anledning til å bruke skjønn, men det skjønnet må ligge innenfor lovens rammer.

Disse medlemmer er opptatt av nærhetsprinsippet, og mener kommunen i størst mulig grad må kunne bestemme over hvordan kommunens arealer forvaltes. Dette inkluderer politikk med hensyn til strandsonen, vindmølleparker, nasjonalparker, sjøarealforvaltning og verneområder.

Disse medlemmer mener at det er kun i helt spesielle tilfeller, for eksempel der det skal bygges en europavei gjennom kommunen, at kommunen ikke helt fritt skal kunne disponere egne arealer. I slike tilfeller vil Samferdselsdepartementet ha rett til å båndlegge arealer.

Disse medlemmer mener det er behov for å utvikle en modell for hvordan lokalpolitisk styring i større grad kan ha påvirkning på planprosessene hos Statens vegvesen. Dagens system skaper konflikter mellom Vegvesenet og kommunene.

Disse medlemmer vil ved gjennomføring av disse partienes modell foreta en gjennomgang av statusen til fylkesveiene.

Standard og bruksfrekvens for den enkelte veistrekning bør avgjøre plasseringen, enten til staten eller primærkommunene.

Disse medlemmer viser til at fylkeskommunene har organisert bestilleransvaret for kollektivtransport i ulike former for egne selskaper. Disse medlemmer mener at eierskapet i disse selskapene skal overtas av kommunene i fylket. I enkelte områder, som for eksempel i tilknytning til de store byene – eller i andre regioner – vil disse medlemmer at det utvikles særorgan som gjør at disse organene også kan overta bestilleransvaret for lokale jernbaneruter, riksvegferger og regional flytransport.

Disse medlemmer viser til at kollektivtrafikk som hittil har sortert under fylkeskommunen, herunder buss-, båt- og fergetrafikk, bør organiseres gjennom anbudsprinsippet for å opprettholde tilbud og kvalitet i tjenesten. Negativt anbud tas i bruk for å sikre tilbud i spredtbygde strøk med lavt trafikkgrunnlag, der dette er politisk ønskelig. Dagens fylkeskommunalt eide buss-, båt- og fergeselskaper bør etter disse medlemmers mening avhendes til private interesser.

Disse medlemmer er skeptiske til statlig detaljregulering av næringsvirksomhet, og mener at kommunene bør ha ansvaret for drosjekonsesjoner i den grad man i det hele tatt skal ha en konsesjonsordning. Hvis én kommune har en restriktiv holdning med tanke på drosjekonsesjoner, bør dette kunne oppveies av at nabokommunen gjør det motsatte. Et fritt marked forutsetter fri nyetablering, og unødvendige og byråkratiske barrierer mot økt kapasitet på tilbudssiden bør, etter disse medlemmers mening, reduseres til et minimum.

Disse medlemmer er av den oppfatning at kommunene bør ha ansvaret for førstelinjeoppgaver innenfor nærings- og bygdeutvikling rettet mot nyetablerere og småbedrifter.

Disse medlemmer mener det er viktig med godt samarbeid mellom det statlige næringspolitiske virkemiddelapparatet og kommunene. Kommunene har en viktig rolle som tilrettelegger og medspiller for lokal næringsutvikling.

Det er over tid bygget opp en betydelig virkemiddelstruktur i fylkeskommunene. For 2006 bevilges det omtrent like mye til regional utvikling og nyskaping til kommunene og fylkeskommunene som til det statlige virkemiddelapparatet. Dette betyr at det er bygget opp en parallell virkemiddelstruktur. Disse medlemmer er skeptiske til om dette er en riktig bruk av midler. Disse medlemmer mener formålet med virkemiddelapparatet er å få mest mulig nyskaping og næringsutvikling ut av pengene. Disse medlemmers utgangspunkt er at sysselsetting er grunnlaget for bosetting uansett landsdel eller distrikt, og at all privat næringsvirksomhet er profittdrevet. Det er generelt behov for et godt og forutsigbart virkemiddelapparat over hele landet. Virkemiddelapparatet må være oversiktlig og serviceinnstilt. Virkemiddelapparatet må være offensivt i å markedsføre sine tjenester.

Derfor mener disse medlemmer at fylkeskommunens strategiske midler til næringsutvikling må overtas av kommunene, mens alle bedriftsrettede virkemidler forvaltes av Innovasjon Norge. SIVAs organisering opprettholdes som i dag. Det må etableres gode samarbeidsløsninger lokalt for at Innovasjon Norges bruk av bedriftsrettede tiltak henger sammen med kommunenes regionale næringsplaner og prioriteringer. Fylkeskommunens eierskap i næringshager og innovasjonsselskaper overtas av kommunene.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme forslag om å overføre fylkeskommunenes strategiske midler til næringsutvikling til kommunene."

Disse medlemmer mener at det er behov for stor grad av fleksibilitet når det gjelder prioritering av nasjonale midler til regionale kulturformål. Disse medlemmer mener at en overføring til regionalt nivå vil kunne svekke dette. Det er ofte et behov for å gjøre prioriteringer mellom ulike store nasjonale kultursatsinger. Et regionalt beslutningsnivå vil kunne virke begrensende på en slik helhetlig gjennomgang og prioritering. Disse medlemmer viser til at fylkene har ingen lovpålagte oppgaver på kulturområdet, men fylkene har allikevel tatt på seg enkelte kulturoppgaver og bygget opp et byråkrati for å kunne håndtere disse oppgavene. Hva slags oppgaver dette er varierer fra fylke til fylke, men stort sett dreier det seg om fordeling av midler. Det finnes også eksempler på fylkeskommunale museer og andre fylkeskommunale institusjoner. Disse medlemmer er av den oppfatning at kommunene, enkeltvis eller i samarbeid med andre, kan overta samtlige kulturoppgaver fylkeskommunene har tatt på seg. Erfaringen viser uansett at de organisasjonene som i dag mottar midler fra fylkene, også mottar midler fra staten.

Disse medlemmer mener at kommunene skal ha samlet finansielt ansvar for kulturpolitikken på kommunalt nivå. Det betyr at kommunene i tillegg til dagens fylkeskommunale oppgaver skal ha ansvaret for forvaltningen av nåværende statlige tilskuddsordninger til lokale kulturtilbud. Disse medlemmer mener videre at dette innbefatter finansieringen av tilskudd til kulturvirksomhet på lokalt nivå som i dag skjer blant annet over Kultur- og kirkedepartementets budsjett, Norsk kulturråd og Norsk kulturfond, og lokalkulturelle oppgaver og funksjoner som i dag er tillagt statlige institusjoner, for eksempel Riksteatret, Rikskonsertene, Riksutstillingene, ABM utvikling (arkiv, bibliotek, museer) med flere, samt økonomiske ressurser til lokale kulturbygg og anlegg som i dag er en del av Kultur- og kirkedepartementets budsjett. I tillegg mener disse medlemmer at kommunene skal ha ansvaret for spillemidler som går til lokale tiltak.

Disse medlemmer ønsker å overføre finansieringsansvaret for grunnskolen til staten, og likestille private og offentlige utdanningsinstitusjoner lovmessig og økonomisk. Dette vil medføre økt konkurranse mellom institusjonene, og et økt fokus på kvalitet i utdanningsinstitusjonene. Disse medlemmer vil understreke betydningen av å få på plass et kvalitetssikringsorgan for grunnopplæringen. Dette kan organiseres gjennom NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet for grunnopplæringen) eller et nytt særskilt kvalitetsorgan for grunnopplæringen.

Disse medlemmer mener kommunene skal overta ansvaret for videregående opplæring. Det vil bli lettere å se det 13-årige utdanningsløpet i sin helhet. Overgangen mellom ungdomsskolen og videregående kan bygges ned, rådgiverne kan på en enklere måte følge elevene fra det ene skoleslaget til det andre og elever med spesielle utfordringer kan få bedre oppfølging. Det vil bli enklere å gi ungdomsskoleelever tilbud fra videregåendes pensum. Dersom vi ønsker å realisere en 1–13-skole, som kan være en god idé bl.a. for å skape gode fagmiljø i distrikter, vil det være en åpenbar fordel at kommunen har ansvaret for begge skoleslagene.

Disse medlemmer mener at utfordringen med å la kommunene overta ansvaret for videregående opplæring er at mange kommuner er for små. Svaret på det er vertskommuneløsninger og interkommunalt samarbeid.

Når det gjelder opptak til videregående opplæring, lærlingtilbudet og tilbudsstrukturen innenfor videregående, er imidlertid ikke interkommunalt samarbeid hele svaret.

Innenfor et avgrenset geografisk område skal alle elever kunne velge blant et fullstendig tilbud av utdanningsprogram. Her blir kommunene for små, men bo- og arbeidsregioner utgjør en grei geografisk avgrensning. Disse medlemmer mener at disse må ha ansvaret for at det finnes et fullverdig tilbud for elevene å velge mellom, og at elevene får oppfylt sin lovfestede rett til å få innfridd ett av tre programønsker.

Disse medlemmer mener at kommunene skal etablere samarbeid som skal representere et område som skal ha tilbud om videregående opplæring og fagopplæring som dekker det generelle tilbudet. Dette vil også representere inntaksområdet. De videregående skolene (og deres eiere) overtar de fylkesvise inntakskontorene og fagopplæringskontorene for disse områdene. Her vil det mange steder være naturlig å endre og dele opp med hensyn til dagens fylkesgrenser. Skoledirektøren har ansvar for å kontrollere at inntaksområdene har et fullverdig utdanningstilbud og at det foreligger nødvendige planer for utvikling og utbygging av tilbudet.

Disse medlemmer mener det er en kompliserende faktor at hvert fylke i dag vedtar et inntaksreglement, noe som betyr at noen fylker har fritt skolevalg, mens andre ikke har det. Derfor går disse medlemmer inn for å lovfeste elevenes rett til å velge videregående skole. Retten innebærer å få velge skole i hele landet, men rett til å få plass innenfor eget opptaksområde. Ingen skal måtte reise ut av eget område for å få videregående utdanning. Unntatt for dette er linjer som ikke eksisterer i alle skolefylkene, slik som i dag.

Disse medlemmer mener de samme betraktningene om størrelse på et geografisk område gjør seg gjeldende i forhold til fagopplæring og lærlingplasser, men her er det viktig at man tar hensyn til lokale næringslivsstrukturer, også når de går på tvers av fylkesgrenser. Fagopplæringsnemndenes ansvar for dette videreføres, mens fylkeskommunens representasjon overtas av de samarbeidende kommunene.

Disse medlemmer vil understreke at disse medlemmer først og fremst ønsker selvstyrte skoler. Det vil si at disse medlemmer ikke bryr seg om det er kommunene som eier skolen, eller om det er et privat firma som for eksempel Sonans. For det andre er disse medlemmer opptatt av å få på plass et nasjonalt kvalitetssystem f.eks. lik NOKUT som må sette krav, og ikke minst følge opp skolene, slik at vi kan være sikre på at kvaliteten på hver enkelt skole er god nok. For det tredje ønsker disse medlemmer en stykkprisfinansiering i den videregående skole. For det fjerde ønsker disse medlemmer å opprettholde en lovfestet rett til videregående utdanning uten at dette betyr at en kommune nødvendigvis skal eie eller drive en videregående skole, snarere heller at hver enkelt kommune må sørge for at innbyggerne har et reelt tilbud om videregående utdanning.

Disse medlemmer er av den oppfatning at tannhelsetjenesten bør overtas av kommunene. Fylkestannlegen kan videreføres som interkommunalt selskap eller settes ut på anbud til private. Disse medlemmer vil i den forbindelse påpeke at kommunene allerede har ansvar for fastlegeordningen.

Disse medlemmer ønsker at ansvaret for det fylkeskommunale kulturminnevernet overføres til de enkelte kommunene. Det er imidlertid viktig at enkeltkommuner ikke ender opp med det finansielle ansvaret for å ivareta viktige kulturminner av historisk og nasjonal betydning.

Disse medlemmer påpeker at markedet for kraftproduksjon i dag ikke kan sies å være et fritt marked, fordi politisk handlingslammelse i forhold til nybygging av kraftverk fører til en stadig skjevere balanse mellom tilbud og etterspørsel. Disse medlemmer viser til at dette for Norges del betyr stadig økende import av kraft fra andre land, ofte fra sterkt forurensende kullkraftverk EU ønsker å fase ut. Disse medlemmer er av den oppfatning at kommunene selv bør få rett til å gi utbyggingstillatelse til mikro- og minikraftverk, og har tro på at dette vil kunne gi en sunnere dynamikk mellom tilbud og etterspørsel i kraftmarkedet.

Disse medlemmer mener at dette også bør gjelde småkraftverk og alle former for vindkraftverk.

Disse medlemmer mener at der hvor fylkene i dag har konsesjonskraft, bør dette overføres til den enkelte kraftkommune.

Disse medlemmer mener at fylkesmannens forvaltningsoppgaver innenfor miljø, landbruk og natur i hovedsak bør overtas av kommunene.

Disse medlemmer mener kommunene bør få retten til å forvalte motorisert ferdsel i utmark, og tror dette vil medføre økt vilje i kommunene til å gjennomføre god kommunal planlegging og kartlegging av de mest sårbare naturområdene. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til representantforslaget Fremskrittspartiet fremmet i Dokument nr. 8:45 (2006–2007).

Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet gjentatte ganger har fremmet forslag om å etablere forvaltningsdomstoler i Norge, blant annet i Dokument nr. 8:90 (2003–2004) og Dokument nr. 8:58 (2005–2006). Det kommer stadig signaler om at fylkesmennene i økende grad overprøver det kommunale skjønnet, selv om kommunens fortolkning er i samsvar med gjeldende nasjonale retningslinjer, og er fundamentert på lokalpolitisk skjønnsanvendelse. Det er dermed slik at ansatte hos fylkesmennene opptrer som politiske aktører uten folkevalgt kompetanse i enkelte saker. Dette er uakseptabelt i et demokratisk land.

Disse medlemmer ønsker å skille skjønn og legalitetskontroll, og mener dagens fylkesmannsembete har en uheldig sammenblanding av disse rollene. Muligheten for domstolskontroll er i dag nærmest fraværende, og ikke egnet til å øke respekten for de rettslige rammer for forvaltningen. Konsekvensen er at rettssikkerheten har dårligere kår i forvaltningens dagligliv enn nødvendig, og at dagens form for domstolskontroll med forvaltningen er klart utilstrekkelig.

Disse medlemmer mener det bør innføres forvaltningsdomstoler som erstatning for klagesaksbehandlingen i fylkesmannsembetet, og viser til at mange klagesaker på andre forvaltningsområder i dag behandles av domstolslignende forvaltningsorganer med spesialisert kompetanse. Disse spesialiserte organene har man gjerne valgt å kalle nemnder o.l., men i praksis er det langt på vei der den faktiske rettspleien foregår på disse områdene, ikke i de alminnelige domstolene. Behovet for forvaltningsdomstoler bekreftes av at domstolene i Norge sjelden behandler forvaltningssaker.

Prosessen ved norske domstoler er tradisjonelt sterkt preget av muntlighet og dermed også sterkt avhengig av å bruke advokater, noe som innebærer høye kostnader og lav effektivitet. Det er heller ikke gitt at saker mellom forvaltningen og private skal behandles etter sivilprosessens regler om at den tapende part skal dekke alle saksomkostninger, slik som i saker om nabokrangler mv. Disse medlemmer ser for seg at norske forvaltningsdomstoler i langt større grad vil benytte skriftlighet, slik som i andre land med forvaltningsdomstoler. En domstol skal som hovedregel holde seg til legalitetskontroll, og ikke overprøve politisk skjønn foretatt av politisk ansvarlige organer som regjeringen, Stortinget eller kommunestyrene. Den eneste farbare vei er at domstolene som overprøver myndighetene, holder seg til det juridiske og ikke overprøver det politiske skjønnet.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om en egen forvaltningsdomstol/et eget forvaltningstilsyn for å behandle klager etter kommunale planvedtak."

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til de merknader og forslag som Fremskrittspartiet og Høyre har felles i Innst. S. nr. 166 (2006–2007) om regionale fortrinn – regional framtid.

3.3 Overordna rammer for kommunane og fylkeskommunane – nasjonale og internasjonale

3.3.1 Sammendrag

Grunnlovsfesting av kommunalt sjølvstyre

Den 31. mai 2007 vedtok Stortinget samrøystes å be "Regjeringen oppnevne et bredt sammensatt utvalg for å utrede hvilke konsekvenser en eventuell grunnlovsfesting av lokalt selvstyre vil ha for annen lovgivning overfor kommunene".

Meldinga peikar på at ei detaljert jording av det kommunale sjølvstyret i Grunnlova kan koma til å innskrenka regjeringa og Stortinget sin handlefridom overfor kommunesektoren. Utforminga av ein regel i Grunnlova om kommunalt sjølvstyre kan få verknad for framtidig lovgjeving når det gjeld spørsmålet om kva oppgåver kommunane skal og bør ha.

Regjeringa vil koma tilbake til oppfølginga av Stortinget sitt vedtak.

Kommunestruktur, interkommunalt samarbeid og demokrati

Kommunestrukturen har berre i liten grad vore endra dei siste tiåra. I 1995 vedtok Stortinget at endringar i kommunestrukturen skal vera baserte på friviljuge samanslutningar. Sidan då har det vore få endringar i kommunestrukturen.

Spesielt på tenesteområdet møter mange kommunar utfordringane med interkommunalt samarbeid. Dette kan gje auka tilgjenge til kompetanse og arbeidskraft, og gjera det lettare å utvikla, halda på og dela kompetanse. På den andre sida inneber interkommunalt samarbeid andre utfordringar for lokaldemokratiet. Interkommunalt samarbeid har tradisjonelt vorte kritisert både for å vera lite avgjerdseffektivt, svakt forankra i dei folkevalde organa og lite ope. Etter departementet sitt syn vil likevel etablering av interkommunalt samarbeid kunna vera eit tenleg verkemiddel for å møta kompetanseutfordringane ein i dag har på delar av det kommunale ansvarsområdet.

Internasjonale avtalar og lokaldemokratiet

Internasjonale avtalar har direkte og vidtrekkande konsekvensar for kommunane.

Departementet deler EU-kommisjonen sitt syn om at EØS-avtalen har viktige konsekvensar for kommunane. Samstundes inneber ikkje EØS-avtalen at kommunane må velja nye og meir marknadsorienterte styrings- og organisasjonsformer. EØS-reglane får først verknad når kommunane sjølve gjer slike val. Europarådet sin Europakonvensjon av 15. oktober 1985 om lokalt sjølvstyre slår fast ein del viktige prinsipp knytt til det kommunale sjølvstyret. Charteret legg føringar på norsk rett. Eit døme på det er at konvensjonen fastset at statleg tilsyn med lokale myndigheiter skal vera lovfesta og at tilsyn som hovudregel skal ha form av lovlegkontroll.

Aktiv deltaking, påverknad og samarbeid på internasjonale arenaer

Globalisering og utviklinga i EU/EØS påverkar rammene for kommunesektoren. Noreg deltek derfor aktivt i ei rekkje internasjonale fora for å påverka utviklinga og hegna om norske interesser. Kunnskap om EU, EØS og relevant regelverk er avgjerande for at kommunesektoren skal vera i stand til å kunna bruka handlingsrommet sitt.

Departementet viser til at Regjeringa fører ein aktiv europapolitikk. Hovudtrekka i denne politikken er gjort greie for i St.meld. nr. 23 (2005–2006) Om gjennomføring av europapolitikken.

Norske kommunar, fylkeskommunar og Sametinget utgjer ein vesentleg arena for å gjennomføra europapolitikken. I samsvar med tilrådingane i stortingsmeldinga om europapolitikken har departementet utarbeidd ein handlingsplan som gjeld kommunane si rolle. Departementet viser til at mange av dei tiltaka som vert sette i gang som ledd i oppfølginga av Europameldinga, vil kunna ha ein positiv effekt og hjelpa kommunane i arbeidet deira.

I proposisjonen vert det vist til rapportar, prosjekt og samarbeidsfora der europapolitiske spørsmål og kommunal sektor er tema.

3.3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til vedtak i Stortinget 16. desember 2008 hvor anmodningsvedtak nr. 457 av 31. mai 2007 ble opphevet, jf. Innst. S. nr. 119 (2008–2009). I denne innstillingen uttaler kontroll- og konstitusjonskomiteen følgende:

"Komiteen viser videre til at det den 30. september 2008 ble innlevert et forslag om grunnlovfesting av lokaldemokratiet som representanter fra alle partier på Stortinget stilte seg bak, og at det ikke er innlevert noe forslag om grunnlovfesting av lokalt selvstyre. På den bakgrunn mener komiteen at det ikke er behov for å gjennomføre den utredningen som ble vedtatt i tilknytning til behandlingen av Innst. S. nr. 138 (2007–2008)."

Komiteen er positiv til å grunnlovsfeste lokaldemokratiet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, støtter Regjeringens vurderinger i proposisjonen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener dagens kommunestruktur er ineffektiv og gir dårligere tilbud enn nødvendig til mange av landets innbyggere, blant annet fordi mindre kommuner ikke klarer å tiltrekke seg nødvendig kompetanse og arbeidskraft. Det er derfor nødvendig med færre og mer robuste kommuner. Disse medlemmer mener færre og mer robuste kommuner vil gjøre fylkeskommunen overflødig som forvaltningsnivå.

Disse medlemmer ønsker flere forsøk hvor fylkeskommunale oppgaver overføres til kommunene. Flere kommuner bør som en forsøksordning få drive de videregående skolene. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til forsøkskommuneprosjektet igangsatt av daværende kommunal- og regionalminister Erna Solberg. Disse medlemmer stiller seg uforstående til at Regjeringen avslutter prosjekter som har gitt gode resultater.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener en aktiv og god europapolitikk ville vært betydelig enklere dersom Norge var fullverdig medlem av EU.

Komiteens medlem fra Venstre vil peke på at det er svært stor variasjon mellom kommunene, både når det gjelder antall innbyggere og geografi. Fortsatt er det sammenfall mellom en del kommuner og prestegjeld fra 1837, som kommuneinndelingen i Norge bygde på. Runden med kommunesammenslåinger i 1964 og innføringen av fylkeskommunene må, i et historisk lys, sees på som trinn 1 og trinn 2 i en strukturendring av lokaldemokratiet i Norge og tilspasning til økt folketall, nye bosettingsmønstre og økt samferdsel. Trinn 3 kan en således si at vi ikke har kommet til. KOSTRA-tall fra 2007 viser at de sammenslåtte kommunene fra 1964 brukte 1,28 mrd. kroner mindre til administrasjon enn de kommunene som ikke ble slått sammen. De samme tallene viser også at de sammenslåtte kommunene fra 1964 fikk 2,87 mrd. kroner mindre i frie inntekter enn de som ikke ble sammenslått. Dette medlem ser det som en utfordring for framtida å opprettholde en forståelse blant de (tvangs)sammenslåtte kommunene fra 1964 om at de skal ta ut (pålagte) stordriftsfordeler i nye 45 år, samtidig som de pålegges mindre frihet og økt omfordeling til kommuner som ikke har blitt (tvangs) sammenslått. Dette vil kreve en mer systematisk prosess fra Stortingets side enn justeringer og tilpasning av et allerede komplisert inntektssystem.

Dette medlem viser til at fra 1996 til 2004 økte antallet kommunale selskaper med 125 pst., fra 773 selskaper til 1 728 selskaper. Antallet og samarbeidet er størst i kommuner med best økonomi. Av dette må en tolke at samarbeidet ikke nødvendigvis er økonomisk motivert. Til sammenlikning hadde Danmark bare 228 kommunale selskaper i 2004. Dette medlem støtter samarbeid på tvers av kommunegrenser for å styrke kvaliteten på tjenester til innbyggerne. Det er imidlertid utfordringer knyttet til selskapsdannelser i kommunene. Når antallet blir stort, utgjør det en utfordring i seg selv. Det kan være uttrykk for en systemsvikt eller strukturutfordring. Delegering av direkte folkevalgt styring er en annen utfordring ved et stort antall kommunale selskaper. I Danmark ble kommunale selskaper gjerne omtalt som en "giftig cocktail", fordi en svekker den politiske styringen samtidig som en ikke innfører forbrukermakt (den tilnærmet eneste veien til å påvirke renovasjonstilbudet i et interkommunalt selskap ligger fortsatt kun i lokalvalget og ikke i form av frihet til å velge mellom renovasjonstilbydere).