1.1 Sammendrag

Omfang og resultat av revisjonen

Ifølge lov om Riksrevisjonen § 9 første ledd skal Riksrevisjonen foreta revisjon av statsregnskapet og alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre myndigheter som er regnskapspliktige til staten.

For regnskapsåret 2008 har Riksrevisjonen avgitt 207 avsluttende revisjonsbrev uten merknader og 22 avsluttende revisjonsbrev med merknader. Merknadene er knyttet til det avlagte regnskap og/eller gjennomføringen av disposisjonene som ligger til grunn for regnskapet. Det avgis ikke avsluttende revisjonsbrev til Statsministerens kontor og departementene. Resultatet av revisjonen for Statsministerens kontor, departementene og de underliggende virksomhetene omtales under del III.

Riksrevisjonen har ikke merknader til regnskapet for administrasjonen av Svalbard eller til forvaltningen og gjennomføringen av budsjettet for 2008 for Statsministerens kontor, Fiskeri- og kystdepartementet, Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet. Antall avsluttende revisjonsbrev med merknader er det samme for 2008 som for 2007, og det har ikke vært vesentlige endringer i antall brev med merknader de siste årene.

Det er videre avgitt revisjonsberetning til sju nordiske virksomheter og FN-sambandet. Etter avtale reviderer Riksrevisjonen også bruk av fylkesvegmidler som regnskapsføres av Statens vegvesen, og det er sendt oppsummeringsbrev til 18 fylkesrevisjoner om resultatet av kontrollen. Riksrevisjonen reviderer også de kommunevise skatteregnskapene, som er delregnskaper til Skatteetatens samlede regnskap.

Det enkelte fagdepartement har et overordnet ansvar for at virksomhetene gjennomfører aktiviteter i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, og at virksomhetene rapporterer relevant og pålitelig resultatinformasjon. Revisjonen for 2008 har vist svakheter ved etatsstyringen i flere departementer. Svakhetene er blant annet knyttet til utforming av mål og resultatkrav, fastsettelse av styringsparametre og krav til rapportering. Resultatrapporteringen synliggjør ikke alltid om virksomhetens mål er nådd, og i enkelte tilfeller har revisjonen stilt spørsmål ved om rapporteringen er pålitelig og etterprøvbar. Videre er det i enkelte tilfeller stilt spørsmål ved om departementenes oppfølging av underliggende virksomheter har vært tilstrekkelig. Flere departementer gir uttrykk for at det arbeides med å videreutvikle mål- og resultatstyringen innenfor departementets ansvarsområde. Riksrevisjonens merknader knyttet til manglende måloppnåelse omtales nærmere under det enkelte departement.

Regelverket for økonomistyring i staten inneholder krav om at all styring, oppfølging, kontroll og forvaltning skal tilpasses virksomhetenes egenart, risiko og vesentlighet. Riksrevisjonen har tidligere rapportert om forsinkelser ved etableringen av systemer for risikostyring, og et flertall av departementene ga uttrykk for at de i løpet av 2008 ville ha på plass systemer som tilfredsstiller økonomiregelverkets krav. Revisjonen har vist forbedringer på dette området, men det er fortsatt enkelte departementer og virksomheter som har fått merknader knyttet til innføringen av risikostyring.

Alle virksomheter skal etablere systemer og rutiner som har innebygd intern kontroll for å forhindre styringssvikt, feil og mangler. Revisjonen har vist svakheter ved internkontrollen i flere virksomheter. Svakhetene har blant annet medført brudd på lover og sentrale bestemmelser samt feil i flere av regnskapene.

Samordning av ikt-systemer er helt avgjørende for utveksling og effektiv utnyttelse av informasjon på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Videre vil felles registre og god informasjonsflyt bidra til effektiv forvaltning. Revisjonen har vist at flere ikt-systemer og registre med sektorovergripende betydning utvikles i den enkelte etat, og at det primært legges vekt på å ta hensyn til egne oppgaver og målsettinger. Registerkvaliteten blir dermed ikke tilpasset andre etaters oppgaveløsning. Revisjonen har også vist svakheter ved kvalitetssikringen av data som legges inn i ulike systemer. Manglende samordning av ikt-systemer og svakheter ved rutinene som skal sikre datakvaliteten kan føre til forsinkelser i saksbehandlingen, feil i beregninger og utbetalinger, inntektstap for staten, og at brukerne ikke sikres en ensartet behandling.

For å kunne håndtere gradert informasjon på korrekt måte og iverksette tiltak som sikrer beredskap når kriser oppstår i virksomhetene, er det nødvendig med helhetlig beredskapsplanlegging og oppfølging som ivaretar krav i sikkerhetsloven med forskrifter. Revisjonen har vist at flere virksomheter ikke har etablert tilfredsstillende rutiner for å ivareta informasjonssikkerheten. Merknadene er blant annet knyttet til manglende sikkerhetspolicy og systemer for internkontroll, manglende kontinuitets- og beredskapsplaner, samt svikt i autorisasjonsrutiner og mangler ved administrasjon av tilgangsrettigheter.

Riksrevisjonen har i flere år rapportert om brudd på anskaffelsesregelverket i staten. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte ved behandlingen av Dokument nr. 1 (2008–2009) blant annet at Riksrevisjonen har avdekket altfor mange tilfeller av manglende dokumentasjon av anskaffelsesprosesser og innkjøp som er gjennomført uten konkurranse. Det rapporteres fortsatt om feil og mangler på dette området under flere departementer.

Da det til tross for stor oppmerksomhet over flere år ikke var oppnådd vesentlige forbedringer ba kontroll- og konstitusjonskomiteen regjeringen om å komme tilbake til Stortinget med en egen sak om håndteringen av regelverket for offentlige anskaffelser. Regjeringen la i mai 2009 fram St.meld. nr. 36 (2008–2009) "Det gode innkjøp" hvor målet med tiltakene i meldingen er å få mer profesjonelle offentlige innkjøp. I Innst. S. nr. 348 (2008–2009) uttaler næringskomiteen at reglene skal sikre at offentlige virksomheter opptrer med stor integritet, og gi allmennheten tillit til at innkjøpene skjer på en åpen og forutsigbar måte som sikrer konkurranse og rettferdig behandling. Riksrevisjonen har igangsatt en forvaltningsrevisjon som tar sikte på å belyse årsaker til brudd på anskaffelsesregelverket. Rapporten forventes ferdigstilt i 2010.

Riksrevisjonen rapporterer om svakheter ved forvaltningen av flere tilskuddsordninger. Merknadene er i hovedsak knyttet til mangler ved tilskuddsforvalternes utforming av mål, oppfølging og kontroll. Videre rapporteres det om manglende evalueringer, og at departementenes rapportering til Stortinget i stor grad er basert på aktiviteter framfor oppnådde resultater. Riksrevisjonen understreker viktigheten av at departementene sørger for at det gjennomføres evalueringer av tilskuddsordningene slik at ordningene kan vurderes med hensyn til effektiv ressursbruk, hensiktsmessig organisering og om Stortingets intensjoner med ordningen er nådd.

Departementenes oppfølging av forhold som Riksrevisjonen tidligere har rapportert til Stortinget omtales under det enkelte departement. Revisjonen for 2008 har vist at ca. 90 pst. av sakene enten kan avsluttes, eller at nødvendige tiltak er iverksatt slik at den videre oppfølging kan skje i den løpende revisjonen. Oppfølging av de resterende sakene rapporteres særskilt i Dokument 1 for neste år.

Statens pensjonsfond

Riksrevisjonen har revidert Statens pensjonsfond som omfatter Statens pensjonsfond – Utland (SPU) og Statens pensjonsfond – Norge. SPU har for 2008 fått avsluttende revisjonsbrev med merknader knyttet til at disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet ikke samsvarer med Stortingets vedtak og forutsetninger. Forholdene omtales i Tillegg 1 til Dokument 1 (2009–2010) Riksrevisjonens rapport om revisjonen av Statens pensjonsfond for budsjettåret 2008. Formålet er å gi en utvidet rapportering om resultatene fra revisjonen av Statens pensjonsfond i 2008 og spesielt fra Riksrevisjonens undersøkelse om verdsettelse, utlån av verdipapirer og regnskapsregelverk mv. i SPU. Departementets oppfølging av Riksrevisjonens tidligere rapporterte forhold for SPU framkommer i punkt 3 under Finansdepartementet.

Revisjonen for 2008 har blant annet vist mangler ved overordnet rammeverk for forvaltningen av SPU og enkelte mangler ved retningslinjer og dokumentasjon av rutiner og kontroller. Riksrevisjonen har kritisert disse forholdene. Det er imidlertid gjort et vesentlig arbeid med forbedring og dokumentasjon av internkontrollen, selv om det fremdeles er enkelte mangler. For øvrig har Riksrevisjonen stilt spørsmål ved om det er riktig å underlegge SPUs regnskap sentralbankloven. Etter Riksrevisjonens vurdering tilsier SPUs størrelse og kompleksitet at regnskapsregelverk for SPU fastsettes i egen forskrift og at SPU presenterer et eget fullstendig regnskap slik at det tilfredsstiller internasjonale standarder og beste praksis.

Arbeids- og velferdsetaten

Arbeids- og velferdsetaten har for 2008 fått avsluttende revisjonsbrev med merknader knyttet til regnskapet, og til enkelte saksforhold i gjennomføringen av budsjettet. Forholdene behandles i Tillegg 2 til Dokument 1 (2009–2010) Riksrevisjonens rapport om revisjonen av Arbeids- og velferdsetaten for budsjettåret 2008. Formålet med rapporten er å gi en utvidet rapportering om resultatene fra revisjonen av Arbeids- og velferdsetatens regnskap og gjennomføring av budsjettet for 2008. Det pekes også på sammenhenger med revisjonsresultatene fra regnskapsårene 2006 og 2007 der dette er relevant. Resultatene ses i sammenheng med etatens arbeid med gjennomføringen av NAV-reformen.

Riksrevisjonen har merket seg at 2008 har vært et krevende år for Arbeids- og velferdsetaten. Selv om etableringsarbeidet går etter planen, viser revisjonen at etaten foreløpig har store utfordringer i sentrale deler av oppgaveløsningen når det gjelder oppfølging av brukere, utbetaling av rett ytelse til rett tid, internkontroll og regnskapskvalitet. Riksrevisjonen kan ikke bekrefte at Arbeids- og velferdsetatens regnskap for 2008 ikke inneholder vesentlige feil og mangler. Riksrevisjonen ser alvorlig på situasjonen, tatt i betraktning at etatens regnskap utgjør en tredjedel av statsbudsjettet og at ytelser til enkeltpersoner utgjør den største delen av regnskapet. Riksrevisjonen ser alvorlig på at Stortingets forutsetning om å opprettholde tjenesteproduksjonen på et tilfredsstillende nivå ikke er nådd i 2008.

Det tas forbehold om at forvaltningsrevisjoner vil kunne gi ytterligere funn av betydning for Riksrevisjonens vurderinger.

1.2 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Bendiks H. Arnesen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Ola Borten Moe, fra Kristelig Folkeparti, Even Westerveld, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser til at Riksrevisjonen har revidert statsregnskapet og administrasjonen av Svalbard for budsjettåret 2008 og at det er avgitt 207 avsluttende revisjonsbrev uten merknader. Komiteen merker seg at det er avgitt 22 avsluttende revisjonsbrev med merknader, hvilket er det samme antall avsluttende revisjonsbrev med merknader som for 2007.

Komiteen viser til at det fortsatt er utfordrende for flere departementer å forholde seg til risikostyring som en integrert del av mål- og resultatstyringen i departementene og underliggende etater. Komiteen viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. S. nr. 120 (2008–2009), jf. Dokument nr. 1 (2008–2009) understreket betydningen av at samtlige departementer måtte få på plass nødvendige systemer på dette området. Komiteen understreker at det fortsatt er behov for sterkt fokus på dette området for å sikre forsvarlig forvaltning og styring i alle departementer.

Komiteen viser til at Riksrevisjonens undersøkelser har vist svakheter ved etatsstyringen i flere departementer, samt svakheter ved internkontrollen. Komiteen viser til at dårlig internkontroll har ført til brudd på lov og forskrift som også medfører feil i flere av regnskapene.

Komiteen er bekymret over at manglende samordning av ikt-systemer kan føre til feil som medfører tap for staten og feil utbetaling av ytelser til brukere. Komiteen vil imidlertid peke på at behovet for samordning av ikt-systemer må gjøres på en måte som ivaretar personvernhensyn.

Komiteen merker seg at det fortsatt er omfattende brudd på anskaffelsesregelverket i staten. Komiteen viser til at det i enkelte departementer er skjedd noen forbedringer, men at det generelle inntrykket fortsatt er at det fokuseres for lite på å tilfredsstille anskaffelsesreglementet. Komiteen mener det er lite tilfredsstillende at anskaffelsesreglementet brytes. Det vil kunne medføre feil prising av produkter og tjenester kjøpt av staten. Komiteen viser til kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader om dette i innst. S. nr. 120 (2008–2009) og er tilfreds med at Riksrevisjonen nå gjennomfører en forvaltningsrevisjon om brudd på anskaffelsesreglementet som er ventet fremlagt i 2010.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har skilt ut selskapskontrollen i eget dokument. Komiteen er fornøyd med denne endringen.

Komiteen viser videre til at Dokument 1 (2009–2010) har en forbedret lesevennlighet og god sammenfattet oversikt hvor det nå fremkommer samlet bevilgning, inkludert beløp som er overført fra tidligere år og beløp som overføres til påfølgende år. Dette er viktig informasjon i komiteens behandling av Dokument 1.

Komiteen viser for øvrig til sine merknader under det enkelte departement.