1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Justisdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til en ny lov om vergemål. Forslaget svarer til forslaget i Ot.prp. nr. 110 (2008–2009) som ble fremmet for Odelstinget i forrige sesjon. Loven vil erstatte lov 28. november 1898 om Umyndiggjørelse og lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige. Lovforslaget har bakgrunn i Vergemålsutvalgets utredning i NOU 2004:16 Vergemål.

Departementet ser et klart behov for en grunnleggende revisjon av gjeldende lovgivning på vergemålsområdet. Siden lov om umyndiggjørelse og lov om vergemål ble vedtatt i henholdsvis 1898 og 1927, har det skjedd store samfunnsmessige endringer. I løpet av denne tiden har også bevisstheten om behovet for vern av svake gruppers rettigheter økt både i Norge og ellers i verden. Familiemønstre er endret, de offentlige velferdsordningene er vesentlig utbygd og det er et økt kommersielt press mot enkeltpersoner, ikke minst barn. Samfunnet har også blitt mer komplekst, og det stilles krav til borgerne gjennom regelutvikling på stadig nye områder. Det er derfor viktig at det regelverket som skal sikre representasjon for mennesker som trenger bistand til å ivareta egne interesser, gjennomgår en modernisering og blir bedre tilpasset dagens forhold.

Departementet drøfter hvilke regler som bør gjelde for mindreårige under vergemål. Det foreslås at myndighetsalderen fortsatt skal være 18 år. Det foreslås å videreføre hovedregelen om at en mindreårig i utgangspunktet ikke kan binde seg selv ved rettslige handlinger eller råde over sine midler. Fra dette utgangspunktet foreslås visse unntak. En mindreårig kan for eksempel råde over midler som er stilt til hans eller hennes egen rådighet. En mindreårig over 15 år kan også selv inngå arbeidsavtaler og med vergemålsmyndighetens samtykke drive næringsvirksomhet. Videre har en mindreårig over 15 år råderett over midler han eller hun har tjent ved eget arbeid eller egen virksomhet.

Departementet går inn for å oppheve dagens ordning med umyndiggjøring og foreslår å erstatte denne med en ordning med individtilpasset vergemål. Vilkårene for å opprette vergemål foreslås i stor grad å være de samme som etter gjeldende rett, men med visse endringer og forenklinger. Departementet fremmer dessuten forslag til en bestemmelse om vergemålets omfang, hvor blant annet det minste middels prinsipp videreføres og tydeliggjøres.

At en person settes under vergemål, innebærer at det oppnevnes en verge som har kompetanse til å handle på vegne av personen. Ved et ordinært vergemål har personen sin rettslige handleevne i behold og kan dermed disponere også på egen hånd. Et vedtak om å sette en person under vergemål vil imidlertid kunne suppleres med et særskilt vedtak om hel eller delvis fratakelse av den rettslige handleevnen. Dersom vilkårene for fratakelse av den rettslige handleevnen er oppfylt, mener departementet at handleevnen bør kunne fratas personen både på det økonomiske og det personlige området. Adgangen til å frata den rettslige handleevnen i personlige forhold forutsettes imidlertid benyttet med varsomhet, og etter forslaget skal dette bare kunne skje på bestemte områder.

Forslaget om delvis fratakelse av den rettslige handleevnen representerer en grunnleggende endring i forhold til gjeldende rett, ved at dagens lovgivning ikke åpner for ordninger som ligger mellom full umyndiggjøring og hjelpevergemål. Dette forslaget er en forutsetning for at vergemålet skal kunne tilpasses det enkelte individet.

Departementet drøfter spørsmålet om hvordan vergemålsmyndigheten skal organiseres. Departementet drøfter her fordeler og ulemper ved ulike organisasjonsmodeller og konkluderer med at en regionalisering av den lokale vergemålsmyndigheten ved overføring av oppgavene fra kommunen til fylkesmannen totalt sett vil gi den mest hensiktsmessige løsningen. Lovforslaget innebærer at oppgavene til dagens om lag 420 kommunale overformynderier for fremtiden skal ivaretas av landets fylkesmannsembeter, og at ordningen med politisk valgte overformyndere opphører. Departementet går videre inn for at hvert fylke skal utgjøre ett vergemålsdistrikt, men likevel slik at Oslo og Akershus er ett distrikt. Det foreslås dessuten en viss adgang for fylkesmannen til å beslutte å legge oppgaven som lokal vergemålsmyndighet til ett eller flere kontorer innenfor fylket. Det foreslås videre en bestemmelse som gir hjemmel for opprettelse av en samlet klage- og tilsynsfunksjon, gjeldende for hele landet. Denne sentrale vergemålsmyndigheten skal etter lovforslaget behandle klager over fylkesmannens vedtak og føre tilsyn med fylkesmannens oppgaver etter vergemålsloven.

Departementet foreslår at oppnevning som verge skal være betinget av at vedkommende anses egnet for vervet, og at vedkommende selv samtykker i oppnevningen. Departementet anser det videre hensiktsmessig å lovfeste at den lokale vergemålsmyndigheten kan etablere ordninger med faste verger. Personer som engasjeres som faste verger, skal etter lovforslaget ha plikt til å fremlegge politiattest. For andre oppnevnte verger skal det stilles krav om politiattest hvis vergen ikke er en av den vergetrengendes nærstående. I spørsmålet om oppnevnte verger bør ha vederlag eller godtgjøring for arbeidet som verge, foreslår departementet at hovedregelen skal være at oppnevnte verger har krav på godtgjøring. Dersom den oppnevnte vergen er i nær familie med den som er under vergemål, skal vedkommende likevel bare ha krav på godtgjøring for arbeidet hvis særlige grunner taler for det. Hvis det skal betales godtgjøring til vergen, er det i utgangspunktet den vergetrengende selv som skal betale dette. Det foreslås imidlertid at fylkesmannen skal dekke dette dersom den som er under vergemål, har inntekt eller formue som er lavere enn de grensene som er fastsatt av Kongen i forskrift.

Den enkelte vergens kompetanse og oppgaver vil avhenge av hvilken type vergemål det er tale om, og hvilken rekkevidde vergemålet ble gitt gjennom oppnevningen. Departementet foreslår blant annet generelle bestemmelser om vergens oppgaver, kompetanse, habilitet, taushetsplikt, samt vergens plikt til å høre den som er under vergemål. At den som er under vergemål skal ha medinnflytelse, anser departementet som en viktig presisering, blant annet ut fra de krav som stilles til dette i internasjonale konvensjoner og rekommandasjoner. Departementet fremmer også forslag til bestemmelser om vergens forvaltning og disponering av midler på vegne av den som er under vergemål. Departementet går inn for at det er vergen som disponerer på vegne av den som er under vergemål, men at enkelte typer disposisjoner skal kreve fylkesmannens samtykke. Etter lovforslaget vil dette blant annet gjelde erverv og avhending av fast eiendom, gjeldsstiftelse og pantsettelse av eiendelene til den som er under vergemål.

Finansielle eiendeler som tilhører personer under vergemål, skal i utgangspunktet forvaltes av fylkesmannen. Departementet foreslår forvaltning ved plassering på individuelle bankkonti. Den sentrale vergemålsmyndigheten foreslås gitt kompetanse til å avtale innskuddsvilkårene mv. for en slik forvaltning.

Et sentralt siktemål med revisjonen av vergemålslovgivningen er å sikre en større grad av individtilpasning og fleksibilitet enn etter gjeldende rett og å sikre respekt for den enkeltes integritet og selvbestemmelsesrett. I nær sammenheng med dette drøfter departementet hvorvidt det bør innføres regler om fremtidsfullmakter i norsk rett. Departementet mener det er behov for å lovfeste et privatrettslig alternativ til vergemålsordningen, slik at den enkelte gis adgang til å bestemme over eget privatliv for fremtidige situasjoner der han eller hun ikke lenger er i stand til å treffe slike beslutninger selv. I lovforslaget er det tatt inn regler om fremtidsfullmakter.

Det foreslås at det lovfestes i avtaleloven at alminnelige fullmakter mister sin virkning når fullmaktsgiverens mentale kapasitet er blitt så redusert at han eller hun ikke selv kan inngå rettslig bindende disposisjoner.

Videre foreslås det en regel om legalfullmakt for nære familiemedlemmer av personer som ikke kan ivareta egne interesser. Bestemmelsen innebærer at nære familiemedlemmer i kraft av loven kan foreta økonomiske disposisjoner som gjelder blant annet familiemedlemmets bolig og daglige underhold. Også i dag er det nok slik at mange pårørende tar seg av dagligdagse økonomiske gjøremål for familiemedlemmer, slik at det ikke er behov for å oppnevne verge eller hjelpeverge. Lovforslaget innebærer at pårørende gis et klart lovgrunnlag for å foreta slike disposisjoner. For å hindre misbruk foreslås det at legalfullmakten får et begrenset virkeområde.

I proposisjonen drøfter departementet hvem som skal utøve de straffeprosessuelle rettighetene som tilkommer en mindreårig eller en voksen person uten rettslig handleevne, når denne er fornærmet eller etterlatt. Departementet fremmer forslag om en ny bestemmelse i straffeprosessloven. For en mindreårig under 18 år skal de prosessuelle rettighetene utøves av vergen. Departementet peker på at særlig reglene i vergemålsloven om inhabilitet for verger og reglene om oppnevning av midlertidige verger (setteverger) kan være aktuelle når den mindreårige er fornærmet eller etterlatt i en straffesak. Dersom den mindreårige har fylt 15 år, kan han eller hun selv utøve de prosessrettighetene som tilkommer en fornærmet eller etterlatt. For voksne som er fratatt den rettslige handleevnen, skal vergen utøve de rettighetene som tilkommer vedkommende som fornærmet eller etterlatt.

Lovforslaget inneholder ikke et fullstendig forslag til endringer i andre lover som følge av ny vergemålslov. Forslaget om en ny vergemålslov vil innebære at det må foretas flere endringer i annen lovgivning. Først og fremst vil det være behov for tekniske tilpasninger, men det vil også være behov for noen innholdsmessige endringer, blant annet som følge av forslaget om individtilpasset vergemål. regjeringen vil fremme en egen proposisjon med forslag om endringer i annen lovgivning på et senere tidspunkt.

1.2 Vergemål for mindreårige

1.2.1 Mindreårige og verger for mindreårige

Myndighetsalderen i Norge er 18 år. Den som ikke har fylt 18 år, er mindreårig og umyndig. Frem til myndighetsdagen vil det som regel være vergen som opptrer på vegne av den mindreårige. Vergen vil normalt være den eller de som har foreldreansvaret for den mindreårige etter reglene i barneloven. Hvis den mindreårige ikke har verge skal overformynderiet oppnevne verge for den mindreårige.

I dagens vergemålslov benyttes betegnelsen «umyndige» som en felles betegnelse på umyndige under 18 år og voksne umyndiggjorte. «Umyndig» er etter departementets oppfatning ikke en helt dekkende betegnelse for mindreårige personer. Lovforslaget går derfor bort fra betegnelsene «umyndiggjort» og «umyndiggjøring(‑else)».

Departementet mener at alle barn og unge under 18 år fremdeles bør betraktes som mindreårige, uavhengig av sivil status. Departementet har lagt vekt på at alle barn, uavhengig av sivil status, må ha rett til samme beskyttelse. Gruppen gifte mindreårige under 18 år er dessuten ikke særlig stor, noe som etter departementets vurdering heller ikke taler for å gi særregler for denne gruppen.

Hovedregelen skal etter lovforslaget fortsatt være at det er den eller de som har foreldreansvaret etter barneloven, som skal være den mindreåriges verge. Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag når det gjelder reglene om når det skal oppnevnes ny eller midlertidig verge for mindreårige. Dersom det ikke fins noen verge for den mindreårige, skal fylkesmannen etter forslaget oppnevne en ny eller midlertidig verge. Hvor én av to verger fremdeles kan fungere som verge, vil denne kunne fungere som eneverge for den mindreårige frem til den andre vergen igjen eventuelt kan gjenoppta sitt vergeansvar. Midlertidig verge skal oppnevnes hvis det må antas at den mindreåriges tidligere verge(r) vil kunne gjenoppta vergefunksjonen på et senere tidspunkt. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt hvis enevergen eller begge vergene er forsvunnet eller er mindreårig(e) eller på grunn av sykdom e.l. for en tid ikke kan ivareta vergeansvaret.

Vergemålsutvalget har foreslått å videreføre regelen om at den som er satt under vergemål, ikke selv kan være verge. Departementet mener imidlertid at personer som selv har verge, under visse forutsetninger kan være verge for sitt eget barn. Dersom grunnlaget for at en person har fått oppnevnt verge, ikke virker inn på dennes evne eller skikkethet til å være verge for egne barn, vil det kunne virke urimelig for denne forelderen å bli fratatt vergeansvaret. Departementet foreslår derfor at personer som er satt under vergemål, men ikke fratatt sin rettslige handleevne, ikke uten videre skal bli fratatt vergemålet for egne barn. I et slikt tilfelle må fylkesmannen på vanlig måte vurdere om hensynet til den mindreårige tilsier at vergen blir fratatt vergemålet.

1.2.2 Den mindreåriges rettslige handleevne

Det følger av dagens vergemålslov at mindreårige ikke kan «råde over sine midler» eller «binde sig ved rettshandel» med mindre noe annet særlig er bestemt.

Departementet foreslår, med noen unntak, at hovedtrekkene i gjeldende rett og utvalgets lovforslag videreføres. Det betyr at en mindreårig etter departementets lovforslag ikke kan binde seg selv ved rettslige handlinger eller råde over sine midler.

Det er imidlertid en rekke bestemmelser i lovgivningen, som for eksempel barneloven, forvaltningsloven, prosesslovgivningen og vergemålsloven, som vil gjøre unntak fra den foreslåtte bestemmelsen. Disse unntakene gir den mindreårige adgang til å foreta rettslige handlinger på enkelte områder og på nærmere vilkår.

Arbeidsmiljøloven forutsetter at mindreårige fra og med fylte 13 år kan ta lettere arbeid. Departementet støtter utvalgets forslag om at mindreårige som har fylt 15 år, kan ta seg arbeid uten vergens medvirkning. En mindreårig som har fylt 15 år, vil kunne ta seg arbeid innenfor de rammer som er fastsatt av arbeidsmiljøloven, og kan forplikte seg i henhold til de regler som sedvanlig følger det aktuelle arbeidsforholdet, når ikke annet er særskilt bestemt. Etter departementets vurdering er dette rimelig siden mange mindreårige over 15 år rent faktisk har arbeid. Retten for en 15-åring til selv å inngå arbeidsavtale omfatter også avtaler om deltidsarbeid.

Dersom den mindreåriges arbeid kolliderer med den mindreåriges skolegang, eller arbeidets karakter og omfang sammen med øvrige omstendigheter gjør at arbeidet er uheldig for den mindreårige, vil vergen etter forslaget ha adgang til å heve den mindreåriges arbeidsavtale med rimelig varsel. Det er et vilkår for vergens hevingsrett at hensynet til den mindreårige tilsier at arbeidsforholdet opphører.

Vergemålsutvalget foreslår en ny bestemmelse som åpner for at mindreårige over 15 år kan drive næringsvirksomhet etter samtykke fra vergen og overformynderiet.

Departementet antar at en slik regel vil kunne fylle et praktisk behov og foreslår å følge opp forslaget. Det anses hensiktsmessig at mindreårige som har lyst og evne til å starte egen virksomhet, kan gjøre det med hjemmel i en konkret tillatelse. Departementet støtter vergemålsutvalgets forslag om å videreføre regelen om at den mindreårige selv råder over midler som er stilt til hans eller hennes egen rådighet, eller som den mindreårige har tjent ved eget arbeid eller egen næringsvirksomhet etter fylte 15 år. Departementet er videre enig med utvalget i at det kan være formålstjenlig at mindreårige mellom 13 og 15 år som har tatt seg arbeid etter samtykke fra vergen, bare kan disponere over lønnen i den utstrekning vergen tillater det. Lønnen tilhører imidlertid den mindreårige, og vergen kan ikke bruke disse pengene til eget forbruk eller til fordel for andre familiemedlemmer. Det foreslås ingen aldersgrense for når midler kan stilles til den mindreåriges egen rådighet. Det forutsettes at den som stiller midlene til rådighet, foretar en vurdering av om dette er egnet.

Departementet støtter utvalgets forslag om at en mindreårig over 15 år bør kunne opprette kontoavtale uten samtykke fra vergen for midler som han eller hun selv kan råde over.

Bruk av betalingskort innebærer en utvidet adgang for den mindreårige til å disponere over midler vergen eller andre har latt ham eller henne få til egen rådighet. Faren for misbruk øker når tilgjengeligheten øker. Bruk av kort gjør forbruket mer abstrakt for den mindreårige, og dette tilsier etter departementets mening at vergen fortsatt bør samtykke til at en mindreårig får bruke betalingskort, og at de bør samtykke til hvilke belastningsgrenser som skal gjelde for kortet. Forbudet mot gjeldsstiftelse medfører at mindreårige ikke kan inngå avtale om kredittkort.

De samme hensynene som gjør seg gjeldende for bruk av betalingskort, gjør seg også gjeldende for bruk av nettbank. Lettere tilgang på penger og en mer abstrakt form for transaksjoner kan medføre en lavere terskel for bruk av penger. Derfor mener departementet at det også for bruk av nettbank fortsatt skal kreves samtykke fra verge.

1.2.3 Virkningen av at den mindreårige har overskredet sin kompetanse

Det følger av vergemålsloven at dersom en umyndig har inngått en avtale som han eller hun ikke kunne inngå på egenhånd, kan motparten gå fra avtalen så lenge den ikke er gyldig oppfylt fra den mindreåriges side. Dersom kontraktsmotparten visste at avtalen ble inngått med en umyndig, og han eller hun ikke hadde grunn til å tro at den umyndige kunne inngå avtalen, kan han eller hun ikke gå fra avtalen før den tid som er fastsatt i avtalen, med mindre vergen har gitt til kjenne at han eller hun ikke vil godta avtalen. Når den mindreårige har inngått en avtale han eller hun ikke gyldig kunne inngå, blir avtalen ugyldig. Både den mindreårige selv og vergen kan påberope seg ugyldigheten.

Departementet støtter utvalgets forslag som i hovedsak er en videreføring av gjeldende rett.

1.2.4 Vergens kompetanse til å handle på den mindreåriges vegne og forholdet vergene imellom

Det er i dag en forutsetning at vergene blir enige seg imellom når den mindreårige har flere enn én verge. I motsatt fall treffer overformynderiet avgjørelsen. En verge kan fatte beslutninger etter fullmakt fra den andre vergen.

Lovforslaget innebærer at hovedregelen fortsatt skal være at vergen for den mindreårige har som sin hovedoppgave å handle på vegne av den mindreårige i økonomiske forhold. Vergens kompetanse til å handle på den mindreåriges vegne i økonomiske forhold er generell og vil være bindende for den mindreårige. Vergen kan imidlertid også få kompetanse på det personlige området. Kompetanse på det personlige området kan også følge av særlovgivningen. Utover dette vil det normalt være den som har foreldreansvaret, som har kompetanse på det personlige området.

Departementet går likevel inn for å følge opp utvalgets forslag om at vergen også skal treffe avgjørelser som faller inn under foreldreansvaret, når ingen har foreldreansvaret, eller når den eller de som innehar foreldreansvaret, ikke kan ivareta den mindreåriges interesser, for eksempel der barnevernet har overtatt omsorgen for barnet.

Før en oppnevnt verge treffer avgjørelser om den mindreåriges økonomiske forhold skal vergen så vidt mulig rådføre seg med den eller de som har foreldreansvaret. Departementet har foreslått en tilføyelse til bestemmelsen som innebærer at det ikke vil være nødvendig å rådføre seg om helt kurante disposisjoner i dagliglivet. Plikten til å rådføre seg innebærer også en plikt til å legge betydelig vekt på hva innehaveren av foreldreansvaret mener, såfremt dette ikke er i strid med det som er til det beste for den mindreårige.

Departementet støtter utvalgets forslag om at barn skal ha rett til å bli hørt i økonomiske spørsmål fra fylte tolv år. Forslaget innebærer at den mindreårige skal høres to år tidligere enn etter dagens vergemålslov. Tolvårsgrensen er også i samsvar med regelen i barneloven. Departementet anser imidlertid at også barn under tolv år bør høres når sakens natur og barnets modenhet tillater det.

De fleste mindreårige vil ha to verger, siden flertallet av mindreårige har to foreldre med foreldreansvar. Det er derfor behov for regler om det innbyrdes forholdet mellom vergene. Bestemmelsen slår fast at vergene i utgangspunktet må handle i fellesskap når de handler på den mindreåriges vegne.

Dersom vergene ikke blir enige seg imellom, må fylkesmannen treffe avgjørelsen. Departementet antar at en slik regel vil legge press på vergene til å komme frem til en fellesløsning, siden fylkesmannen ikke vil kunne komme til en mellomløsning eller for øvrig beslutte noe annet enn det vergene hver for seg har ønsket.

Departementet går videre inn for å videreføre gjeldende rett etter vergemålsloven, slik at den ene vergen kan gi den andre fullmakt til å opptre som verge alene.

Departementet støtter forslaget om at den ene av vergene skal kunne åpne bankkonto i den mindreåriges navn uten samtykke fra den andre vergen,

Departementet foreslår også å følge opp utvalgets forslag om at fylkesmannen gis mulighet til å gi den ene vergen kompetanse til å disponere over en bankkonto som tilhører den mindreårige. Disse forslagene antas å være særlig praktiske i en tid der det er økning i antall barn som ikke bor sammen med begge foreldrene, samtidig som foreldrene har felles foreldreansvar og begge er verger.

1.2.5 Adgangen til å frata en verge vergeoppgaven

Etter vergemålsloven skal vergemålet fratas en verge dersom han eller hun grovt eller gjentatte ganger forsømmer eller tilsidesetter sine plikter. Det kan også ellers oppnevnes ny verge dersom hensynet til den umyndiges «tarv» »krever det.

Departementet er enig med utvalget i at det bør foreligge en mulighet til å frata en person oppgaven som verge. Etter forslaget skal vergen fratas oppgaven hvis hensynet til den mindreåriges beste tilsier det. For eksempel kan et høyt konfliktnivå vergene imellom tilsi at den ene vergen fratas vergemålet av hensyn til den mindreårige.

Å frata en verge med foreldreansvar oppgaven som verge for egne barn vil være et sterkt inngrep overfor vedkommende. Rettssikkerheten for vergen må dermed vektlegges. Departementet mener på den bakgrunn at det er grunn til å følge opp Vergemålsutvalgets forslag om at retten skal treffe beslutning i første instans når det er aktuelt å frata en verge vergeoppgaven mot vedkommendes vilje.

Det foreslås at når barnet har fylt tolv år, skal det høres før det tas beslutning om å frata en av vergene vergemålet. Men også før barnet fyller 12 år, kan det være aktuelt å høre barnets synspunkter.

Departementet går også inn for å følge opp utvalgets forslag om at en verge på frivillig grunnlag kan fritas fra vergeoppgaven når særlige forhold gjør seg gjeldende. Departementet mener det i slike tilfeller ikke vil være betenkelig å la fylkesmannen treffe avgjørelsen.

1.3 Voksne under vergemål

Normalt blir en person myndig og kan bestemme over sine egne interesser fra vedkommende fyller 18 år. Alle har imidlertid ikke forutsetninger for å gjøre dette selv om de blir voksne. Andre igjen kan tape sin mentale kapasitet en gang i løpet av sitt voksne liv. I praksis vil reglene her særlig gjelde eldre personer som rammes av aldersdemens, personer med Alzheimers sykdom og personer med psykiatriske lidelser, utviklingshemming eller rusproblemer.

Felles for disse personene er at de har behov for hjelp til å ivareta sine interesser. Dette kan i dag skje ved at det offentlige griper inn med umyndiggjøring og oppnevning av verge etter reglene i umyndiggjørelsesloven, eller ved at det opprettes hjelpevergemål etter vergemålsloven. Avgjørelse om umyndiggjøring treffes av domstolene og innebærer at den vergetrengende formelt blir fratatt den rettslige handleevnen. Ved hjelpevergemål beholdes den rettslige handleevnen formelt sett fullt ut, selv om den i praksis kan være tapt på grunn av personens svekkede kapasitet.

Gjeldende norsk rett åpner ikke for individtilpassede mellomløsninger mellom ytterpunktene umyndiggjøring og hjelpevergemål. En umyndiggjøring medfører tilnærmet full fratakelse av den rettslige handleevnen. Umyndiggjøring er et inngripende tiltak og brukes i dag lite i praksis. Det er dermed hjelpevergemål med full rettslig handleevne som er den praktiske vergemålsformen. Hjelpevergemål har vist seg å fange opp det store flertallet av tilfeller hvor det er behov for vergemål.

Departementet støtter Vergemålsutvalgets forslag, og går med det inn for å erstatte dagens tosporede system med en ordning med individtilpassede vergemål. En omlegging til individtilpassede vergemål vil gjøre det mulig å skreddersy et vergemål etter den enkeltes behov, og dette vil igjen skape økt vern for den enkeltes selvbestemmelsesrett, integritet og rettssikkerhet.

Som en følge av dette foreslår departementet at umyndiggjøringsinstituttet, slik dette er utformet i dag, fjernes. Departementet foreslår videre at lov 28. november 1898 om umyndiggjørelse oppheves. Som utvalget går departementet inn for en ordning med enhetlige betegnelser for alle typer vergemål. Dette innebærer konkret at både den som fratas den rettslige handleevnen, og den som har denne kompetansen i behold, vil omtales som å være «under vergemål». Dette vil etter departementets syn utgjøre en forenkling i forhold til dagens system, og terminologisk vil det dessuten virke mindre stigmatiserende enn en «umyndiggjøring» etter dagens regelverk.

Som Vergemålsutvalget går departementet inn for en videreføring og tydeliggjøring av det minste middels prinsipp som bærebjelke innen vergemålslovgivningen. Prinsippet innebærer at det ikke skal gripes inn i den enkeltes selvbestemmelsesrett i større utstrekning enn det som i det enkelte tilfellet er nødvendig.

1.3.1 Særlig om gruppen aktive, voksne vergetrengende

For aktive, voksne vergetrengende personer kan det reises spørsmål ved om det er behov for andre typer ordninger i tillegg til det Vergemålsutvalget har foreslått. Vergemålsutvalget har i liten grad utredet behovet for særlige løsninger for denne gruppen vergetrengende.

Forslagene i den nye vergemålsloven bør etter departementets syn utformes med tanke på å finne løsninger også for de aktive vergetrengende. Dette vil bli behandlet nærmere i de deler av proposisjonen hvor spørsmålet systematisk hører hjemme.

1.3.2 Vilkår for opprettelse av vergemål

Vilkårene for umyndiggjøring finnes idag i umyndiggjørelsesloven, mens vilkårene for hjelpevergemål følger av vergemålsloven. De medisinske vilkårene er i stor grad samsvarende for begge ordninger, men er noe ulikt utformet. I tillegg til vilkårene som knytter seg til personens tilstand, er det både ved umyndiggjøring og hjelpevergemål et krav om at det må foreligge et konkret behov for vergemål fordi vedkommende ikke selv er i stand til å ivareta sine interesser på en tilfredsstillende måte.

Vergemålsutvalget foreslår i det vesentlige å videreføre kravene til personens tilstand som i dag følger av henholdsvis vergemålsloven og umyndiggjørelsesloven.

Departementet foreslår å følge opp Vergemålsutvalgets forslag til medisinske vilkår for vergemål. Slik forslaget er utformet, innebærer det en forenkling og modernisering i forhold til gjeldende lovgivning på området. Forslaget om å innta rusmisbruk og alvorlig spilleavhengighet som selvstendige grunnlag synes velbegrunnet, både med hensyn til omfanget av disse tilstandene i dagens samfunn og med hensyn til å bedre de berørte gruppenes rettssikkerhet.

Departementet er enig med utvalget i at det bør settes som vilkår at det er behov for å sette personen under vergemål. Departementet er også enig i at det bare bør være behovet hos den vergetrengende selv, ikke hensynet til eventuelle pårørende, som skal være relevant ved vurderingen. Videre vil det være den enkeltes faktiske hjelpebehov og totale situasjon, mer enn arten av den medisinske diagnosen som stilles, som bør være avgjørende i vurderingen av om det skal opprettes vergemål.

Departementet går som Vergemålsutvalget inn for å skjerpe kravet til samtykke fra den som skal settes under vergemål. Innskjerpingen i forhold til gjeldende rett går ut på at det bare skal være anledning til å unnlate å innhente samtykke der personen «ikke er i stand til å forstå hva et samtykke innebærer». Departementet mener, i motsetning til Vergemålsutvalget, at det bør stilles formkrav til samtykket.

1.3.3 Vergemålets omfang

Dagens vergemålslovgivning er i første rekke utformet med sikte på å ivareta de økonomiske interessene til den som er satt under vergemål.

Vergemålsutvalget går inn for å videreføre og tydeliggjøre det skillet mellom økonomiske og personlige forhold som følger av gjeldende rett. Et ordinært vergemål uten fratakelse av den rettslige handleevnen skal dermed kunne omfatte bistand i økonomiske eller personlige forhold, eller en kombinasjon av disse.

Departementet støtter i hovedtrekkene i Vergemålsutvalgets forslag til bestemmelse om vergemålets omfang.

1.3.4 Fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske og personlige forhold

Etter gjeldende rett kan en person gjennom umyndiggjøring fratas den rettslige handleevnen i økonomiske forhold, forutsatt at vilkårene for dette er oppfylt etter umyndiggjørelsesloven. En beslutning om umyndiggjøring treffes i dag av domstolen, og innebærer at personen blir fratatt sin juridiske kompetanse til å inngå avtaler og andre frivillige disposisjoner i økonomiske forhold. Vilkårene for umyndiggjøring er noe ulikt utformet avhengig av hvilken tilstand som skal gi grunnlag for umyndiggjøringen, men kan sammenfattes til å gjelde at personen enten ikke har evnen til å ta vare på seg selv og sine eiendeler, at han eller hun står i fare for å bli utnyttet av andre eller for å sette sin økonomi over styr.

Utvalget foreslår en fortsatt adgang til fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske forhold, selv om umyndiggjøringsinstituttet som sådan oppheves. Det foreslås dermed å videreføre gjeldende rett, selv om terminologien endres. Utvalget foreslår videre at det skal være adgang til delvis fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske forhold. Vergemålsutvalget foreslår dessuten å oppheve bestemmelsene i helse- og sosiallovgivningen som gir adgang til tvungen forvaltning av trygdeytelser mv. for blant annet personer innlagt på institusjon. Utvalget mener at personer som er på institusjon, ikke skal stilles i noen annen rettslig stilling enn andre.

Departementet foreslår – som utvalget – å lovfeste adgangen til å frata en person den rettslige handleevnen i økonomiske forhold. Departementet går inn for å videreføre den adgangen til full fratakelse av den rettslige handleevnen i økonomiske forhold som i dag følger av umyndiggjørelsesinstituttet. Departementet deler utvalgets syn på at dette særlig vil kunne være et aktuelt tiltak overfor gruppen aktive vergetrengende, da full fratakelse av handleevnen vil være det eneste tiltaket som fullt ut kan hindre gjeldsstiftelse.

Departementet går videre inn for å følge opp Vergemålsutvalgets forslag når det gjelder adgangen til delvis fratakelse av handleevnen i økonomiske forhold. Dette innebærer en nyskapning i forhold til gjeldende rett, som vil gjøre det mulig å opprette individtilpassede løsninger som ligger mellom dagens alternativer umyndiggjøring og hjelpevergemål.

Departementet er videre kommet til at det fortsatt bør være adgang til å frata den rettslige handleevnen i visse personlige forhold. Behovet for slik fratakelse synes hovedsakelig å knytte seg til spørsmål som, selv om de er av personlig karakter, samtidig har mer eller mindre direkte betydning for personens økonomi. Dette vil typisk gjelde søknader om forskjellige ytelser eller tjenester fra det offentlige. Dersom vergen ikke kan gis kompetanse til å fatte beslutninger i slike spørsmål i strid med den vergetrengendes ønsker, kan resultatet være til skade for vedkommende ved at han eller hun går glipp av ytelser eller tjenester som det klart ville være gunstig for vedkommende å motta.

Departementet ser det som viktig at det fremkommer uttrykkelig i lovteksten at et vergemål, herunder fratakelse av den rettslige handleevnen, ikke kan omfatte kompetanse i særlig personlige forhold. All personlig kompetanse vil med dette ikke kunne overføres til en stedfortreder.

1.3.5 Nærmere om samvergemål

Gjeldende vergemålslovgivning gir ikke adgang til samvergemål.

Utvalget foreslår å innføre samvergemål som en ny vergemålsform på det økonomiske området. Etter forslaget skal verken vergen eller den vergetrengende kunne inngå bindende disposisjoner alene. Alle avtaler må derfor inngås i fellesskap.

Departementet foreslår å ikke følge opp utvalgets forslag om innføring av samvergemål som en egen vergemålsform. Departementet kan ikke se at det vil være noe nevneverdig praktisk behov for en slik ordning, og er enig i en del av de innvendingene høringsinstansene har pekt på.

1.3.6 Disposisjonsadgangen for den som er fratatt den rettslige handleevnen

Etter gjeldende rett beholder personer som umyndiggjøres, likevel en viss «kjerne» av rettslig handleevne. Etter vergemålsloven kan en umyndiggjort selv inngå avtale om å ta arbeid, og han eller hun kan selv si opp denne avtalen. Videre rår den umyndiggjorte selv over midler som er tjent ved egen virksomhet etter umyndiggjøringen, eller som vergen eller andre har latt ham eller henne få til egen rådighet.

Vergemålsutvalget foreslår i det vesentlige å videreføre den rettstilstanden som følger av vergemålsloven om den umyndiges handleevne. Utgangspunktet skal være at den som helt eller delvis er fratatt rettslig handleevne, likevel beholder en del av sin disposisjonsrett, «med mindre noe annet blir uttrykkelig bestemt».

Departementet støtter utvalgets forslag til regulering av «rest-handleevnen». Etter departementets syn er det viktig å presisere at visse deler av den rettslige handleevnen som hovedregel vil være i behold, til tross for vedtak om fratakelse av handleevnen. Utvalgets forslag omfatter disposisjoner knyttet til arbeidsavtaler, husholdning og oppfostring og råderetten over egentjente midler. Departementet er enig i at slike disposisjoner bør være omfattet av «rest-handleevnen».

1.4 Ny organisering av vergemålsmyndigheten

1.4.1 Lokal vergemålsmyndighet

Reglene om den lokale vergemålsmyndighetens organisering og funksjoner finnes i dag hovedsakelig i vergemålsloven kapittel 3. Gjeldende organisasjonsmodell bygger på at overformynderiene er kommunale organer, hvor kommunene er ansvarlige for å dekke utgiftene til overformynderiene. Det skal være ett overformynderi i hver kommune.

Høringen gir bred støtte til forslaget om en ny organisering av overformynderiene. Ingen høringsinstanser tar til orde for å videreføre dagens ordning uten endringer. En regionalisering av ansvaret for oppgaven støttes også av flertallet av høringsinstansene. Det samme gjelder ønsket om økt profesjonalisering og kompetanseheving. I tillegg understreker mange av høringsinstansene behovet for tilstrekkelig nærhet og at organiseringen sikrer nødvendig tillit. Flertallet av høringsinstansene støtter en ny statlig organisering av oppgavene på vergemålsområdet. En ny kommunal organisering får imidlertid også betydelig støtte.

Departementet mener i likhet med utvalget at man ikke bør videreføre ordningen med valgte, ulønnede overformyndere. Spørsmålet blir da om kommunene fortsatt skal ha ansvaret for oppgaven som lokal vergemålsmyndighet, i så fall som en ordinær kommunal oppgave som løses av kommunalt ansatte, eller om ansvaret skal overføres til staten.

Departementet har kommet til at oppgaven som lokal vergemålsmyndighet ikke bør legges til kommunene. Departementet har kommet til at fylkesmannen vil være best egnet til å ivareta oppgaven som lokal vergemålsmyndighet. Etter departementets syn er det nødvendig med en relativt omfattende grad av regionalisering for å kunne oppnå den kompetansehevingen og profesjonaliseringen som er nødvendig på området. Fylkesmannen anses godt egnet til å rekruttere og bevare nødvendig kompetanse på det juridiske og økonomiske området. Fylkesmannen har som følge av sin øvrige oppgaveportefølje også kompetanse på andre områder med relevans for vergemål.

1.4.2 Sentral vergemålsmyndighet

I dag er det fylkesmannen som er sentral vergemålsmyndighet. Fylkesmannen er overordnet organ for overformynderiene.

På bakgrunn av forslaget om at oppgaven som lokal vergemålsmyndighet legges til fylkesmannen, vil det etter Justisdepartementets mening være naturlig at det opprettes en samlet klage- og tilsynsfunksjon for hele landet.

Justisdepartementet er ansvarlig fagdepartement. Det synes av den grunn naturlig at oppgaven legges til et organ som er direkte underlagt Justisdepartementet. Departementet anser det verken nødvendig eller hensiktsmessig å opprette et nytt organ for oppgaven. Det vil imidlertid være en viktig målsetting å bygge opp en høy vergemålsfaglig kompetanse til å håndtere klage- og tilsynsoppgavene. Det foreslås at myndigheten til å utpeke hvilket organ som skal ha oppgaven som sentral vergemålsmyndighet, legges til Kongen. Departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet.

1.5 Oppnevning av verger, godtgjøring mv.

1.5.1 Myndighet til å oppnevne verge

Beslutning om umyndiggjøring treffes etter gjeldende lovgivning av retten etter reglene i umyndiggjørelsesloven. Selve vergeoppnevningen skjer etter reglene i vergemålsloven, som bestemmer at vergen som hovedregel oppnevnes av skifteforvalteren (tingrettsdommeren) og overformynderne i fellesskap. Har overformynderiet fast formann, trer han eller hun i stedet for skifteforvalteren.

Oppnevning av hjelpeverge er regulert i vergemålsloven.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at vergen skal oppnevnes av overformynderiet, det vil si fylkesmannen i departementets lovforslag.

1.5.2 Krav til den som skal oppnevnes som verge

Etter gjeldende rett er det en plikt å påta seg vervet som verge. Man kan bare nekte å bli oppnevnt som verge dersom et av unntakene i vergemålsloven kommer til anvendelse. I prinsippet skal det en del til før man kan nekte å la seg oppnevne som verge.

Departementet er enig med utvalget i at det bør være frivillig å bli oppnevnt som verge.

Departementet foreslår – som utvalget – at det avgjørende kriteriet for å kunne bli oppnevnt som verge, er at personen er «egnet». Et slikt kriterium gir fylkesmannen en fleksibilitet i valget av verge. Lovforslaget innebærer at vergemålet skal tilpasses den vergetrengendes behov.

1.5.3 Krav til politiattest

Gjeldende vergemålslov har ikke noe krav om at den som skal oppnevnes som verge, skal legge frem en politiattest.

Vergemålsutvalget foreslår at den som skal oppnevnes som verge for en mindreårig, må legge frem en politiattest som skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for brudd på bestemte straffebud i straffelovens kapittel om seksualforbrytelser. Utvalget foreslår at den som er ilagt forelegg eller dømt for slike forhold, ikke skal kunne oppnevnes som verge for en mindreårig.

Etter departementets syn bør det i utgangspunktet være tilstrekkelig med en regel som krever at politiattest skal fremlegges der vergen ikke er blant den vergetrengendes nærstående. Samtidig ser departementet grunn til å presisere at om oppnevningen av vergen haster, så kan dette skje selv om attest ikke er innhentet.

Departementet er enig med utvalget i at det er behov for politiattest ved oppnevning av verger for mindreårige, men foreslår at regelen gis anvendelse også for dem som skal være verger for voksne personer.

Departementet foreslår at det skal innhentes en uttømmende og utvidet, men avgrenset attest. Departementet foreslår at attesten avgrenses til seksuallovbrudd og økonomisk kriminalitet, og at det presiseres nærmere i forskrift hvilke straffebud som skal omfattes av politiattesten.

1.5.4 Faste verger

Etter gjeldende rett har overformynderiene adgang til å engasjere faste personer til å ta på seg vergeoppdrag. Vergemålsloven har ikke noen regel som uttrykkelig sier dette, men det er heller ikke noen regel i loven som er til hinder for at en person er verge eller hjelpeverge for flere personer. Vergen vil også kunne gis betaling for arbeidet.

Departementet foreslår – i samsvar med utvalgets lovforslag – en bestemmelse om faste verger i lovforslaget. Høringen viser at mange overformynderier vurderer det slik at en ordning med faste verger vil gjøre det enklere å få tak i kompetente og egnede verger. Departementet deler denne vurderingen.

1.5.5 Vergers godtgjøring

Vergen har etter vergemålsloven krav på å få dekket «nødvendige utlegg». Av samme bestemmelse fremgår det at vergen også kan få dekket tapt arbeidsfortjeneste eller få vederlag for arbeidet som verge «i den utstrekning det er rimelig». Om vergen skal få kompensasjon for tapt arbeidsfortjeneste eller vederlag for arbeidet, er med andre ord overlatt til overformynderiets skjønn. Det foreligger ingen generelle retningslinjer for den skjønnsmessige vurderingen, og etter de opplysninger Vergemålsutvalget har innhentet, er praksis meget varierende.

Departementet ser det som klart at en oppnevnt verge bør få dekket de utgifter han eller hun har i forbindelse med utføringen av vergeoppdraget. Departementet er derfor enig med utvalget i at gjeldende rett bør videreføres på dette punktet. Departementet støtter utvalgets forslag om at verger som hovedregel skal ha krav på godtgjøring, men at det skal gjelde et unntak for nære familiemedlemmer. I og med at departementet går inn for at det er den vergetrengende selv som i utgangspunktet skal dekke vergens godtgjøring, må det for de fleste tilfeller antas at nære familiemedlemmer ikke vil være interessert i godtgjøring. Departementet mener også at det må kunne legges til grunn at mange pårørende ønsker å ta seg av sitt vergetrengende familiemedlem uten at de forventer å få noen betaling for det. Det bør likevel være rom for unntak. Enkelte vergeoppdrag er så langvarige eller krevende at det er rimelig at også nære familiemedlemmer gis en viss godtgjøring. Departementet er enig med utvalget i at det i utgangspunktet er den vergetrengende selv som skal dekke vergens godtgjøring.

1.6 Vergens utførelse av vergeoppdraget

1.6.1 Generelle regler om vergens mandat og kompetanse, plikten til å høre den som er under vergemål, mv.

De generelle reglene om vergens oppgaver og kompetanse i gjeldende vergemålslov får anvendelse både for foreldre som er verger for sine barn, og oppnevnte verger.

Vergemålsutvalget mener at en ny vergemålslov bør bygge videre på det regelverket som i dag er gitt i vergemålsloven, men foreslår samtidig enkelte endringer i en del av bestemmelsene.

Departementet støtter utvalgets forslag om at kapitlet om vergers oppgaver mv. skal gjelde generelt for alle verger. Departementet mener dette vil kunne gi en bedre oversikt og klarhet i lovverket enn det som er tilfellet etter dagens regler.

Departementet er enig med utvalget i at det kan være hensiktsmessig å ha en innledende bestemmelse som fastslår at vergens oppgave, innenfor rammen av mandatet, er å ivareta interessene til den som er under vergemål.

Departementet er videre enig med utvalget i at mandatet samtidig skal være bestemmende for på hvilke områder vergen kan treffe bindende disposisjoner på vegne av den som er under vergemål, og at loven bør ha en egen bestemmelse om vergens kompetanse. Departementet støtter dessuten forslaget om at det uttrykkelig skal fremgå av loven at den som har fått oppnevnt verge, og har den rettslige handleevnen i behold, på egen hånd kan foreta rettslige handlinger og på visse vilkår tilbakekalle disposisjoner foretatt av vergen. Etter departementets syn er dette en viktig presisering blant annet av hensyn til å fjerne eventuell tvil om kompetansen til den som er under vergemål med den rettslige handleevnen i behold.

Departementet støtter utvalgets forslag om at den som er under vergemål, uansett om den rettslige handleevnen er fratatt eller ikke, så vidt mulig skal bli hørt før vergen treffer beslutninger av større betydning. Etter departementets syn vil det være en klar forbedring i forhold til gjeldende vergemålslov at dette fremkommer uttrykkelig, og at dette skal gjelde både for personer som har den rettslige handleevnen i behold, og for personer som er fratatt den rettslige handleevnen. For mindreårige gjelder det særskilte regler om medinnflytelse.

1.6.2 Vergens forvaltning og disponering av midler

Vergens kompetanse og oppgaver må ses i sammenheng med reglene om overformynderiets forvaltning av eiendelene til den som er under vergemål. I vergemålsloven kapittel 5 om vergers rådighet og plikter fremgår det at vergen skal sørge for at midler som skal styres av overformynderiet, blir sendt til overformynderiet. Penger som ikke skal forvaltes av overformynderiet, og som vergen heller ikke må ha i en kasse til utbetalinger, skal vergen sette inn i bank på den umyndiges navn.

Vergemålsutvalget forslag innebærer i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett når det gjelder bestemmelsene om vergens forvaltning og disponering av midler og forholdet til overformynderiets forvaltning. På enkelte punkter foreslår imidlertid utvalget noen mindre endringer og presiseringer.

Departementet støtter hovedtrekkene i utvalgets forslag til regulering av vergens forvaltning og disponering av midlene og eiendelene til den som er under vergemål. Departementets lovforslag er også på flere punkter en videreføring av gjeldende rett etter vergemålsloven. I forhold til enkelte av utvalgets forslag foreslår departementet imidlertid enkelte endringer.

Etter departementets syn er det vesentlig at også de som er under vergemål, kan delta i forskjellige aktiviteter, reiser, osv. på tilnærmet samme vilkår som andre. Formålet med endringen er derfor å sikre at bruken av midler kan stå i forhold til den vergetrengendes inntekter og formue, eventuell tidligere livsførsel og egne ønsker. Om den vergetrengendes økonomi tillater det, skal det ikke settes strengere krav til den vergetrengendes bruk enn til andres bruk. Forslaget åpner imidlertid ikke for kortsiktig eller ekstravagant bruk.

1.6.3 Disposisjoner som krever vergemålsmyndighetens samtykke

Etter gjeldende rett må en verge ha overformynderiets samtykke for å kunne foreta disposisjoner i visse økonomiske forhold. Avhendelse av fast eiendom som tilhører den umyndige, krever enstemmig samtykke av overformynderiet. Etter vergemålsloven krever også en rekke andre disposisjoner knyttet til fast eiendom overformynderiets samtykke. Videre fremgår det av vergemålsloven at vergen som hovedregel ikke har adgang til å stifte gjeld for den umyndige eller å pantsette hans eller hennes eiendeler uten overformynderiets samtykke.

Departementet støtter langt på vei utvalgets lovforslag når det gjelder krav om samtykke fra den lokale vergemålsmyndigheten for visse disposisjoner (det vil si fylkesmannen etter departementets lovforslag). Dette innebærer at departementet på de fleste punktene i lovforslaget går inn for en videreføring av gjeldende rett etter vergemålsloven kapittel 5. Departementet foreslår likevel visse endringer og presiseringer i enkelte av bestemmelsene i lovforslaget, blant annet på bakgrunn av innspill fra høringsinstansene.

1.7 Forvaltningen av finansielle eiendeler

1.7.1 Valg av modell for forvaltningen av finansielle eiendeler

Reglene om vergemålsmyndighetens forvaltning av finansielle eiendeler er begrunnet i ønsket om å bidra til en trygg forvaltning for mindreårige og voksne som ikke kan ivareta dette selv.

Forvaltningen av umyndiges midler skjer etter en lovfastsatt arbeidsdeling mellom overformynderiet der den umyndige bor, og den umyndiges verge. Mens umyndiges realaktiva, det vil si fast eiendom og løsøre, forvaltes av vergen under tilsyn av overformynderiet, bestemmer vergemålsloven at umyndiges finansielle midler som hovedregel forvaltes av overformynderiet. Overformynderiets forvaltningsplikt inntrer når kapitalmidlene overstiger 75 000 kroner. Når beløpsgrensen er overskredet, gjelder overformynderiets forvaltningsplikt for den vergetrengendes finansielle eiendeler i sin helhet.

Vergemålsutvalget foreslår å videreføre den arbeidsdelingen mellom overformynderi og verge som dagens vergemålslov bygger på. Forvaltningen av vergetrengendes finansielle eiendeler i regi av overformynderiet foreslås imidlertid endret. Et samlet utvalg foreslår å innføre en ordning med sentralisert fellesforvaltning av de vergetrengendes finansielle eiendeler. Forslaget om å sentralisere forvaltningen er begrunnet i behovet for en mest mulig profesjonell, kostnadseffektiv og enhetlig forvaltning hvor alle vergetrengende oppnår samme avkastning.

Departementet går inn for en sentralisert forvaltning av vergetrengendes midler, slik utvalget har foreslått. Begrunnelsen for dette er hensynet til at vergetrengende bør være garantert lik avkastning uansett hvilket distrikt man hører under.

Etter departementets syn kan en forvaltning i regi av Folketrygdfondet være en god løsning. Departementet vil arbeide videre med dette alternativet, og kommer eventuelt tilbake til Stortinget med forslag om en slik forvaltningsmodell. Departementet foreslår på denne bakgrunn at dagens forvaltningsmodell med individuell forvaltning beholdes inntil videre, men likevel slik at kompetanseforholdene endres.

1.7.2 Hvilke finansielle eiendeler skal forvaltes av vergemålsmyndigheten?

Etter gjeldende vergemålslov skal overformynderiet forvalte «den umyndiges penger, bankinnskott, obligasjoner, andre pengekrav, livspoliser, aksjer og andre andeler i selskaper med begrenset ansvar». Denne hovedregelen om overformynderiets forvaltning gjelder så langt ikke annet følger av lov eller annen gyldig bestemmelse.

Departementet foreslår en noe annen tilnærming enn utvalget når det gjelder reguleringen av midler som skal forvaltes av vergemålsmyndigheten (fylkesmannen etter departementets lovforslag), og definisjonen av finansielle eiendeler.

Departementet foreslår at kapittel 7 utvides til generelt å gjelde eiendeler som skal forvaltes av vergemålsmyndigheten. Departementet mener videre at det kan anføres gode grunner for å foreta en oppjustering av beløpsgrensen, og da særlig med henblikk på den generelle samfunns- og velstandsutviklingen som har vært siden beløpet sist gang ble endret. Etter departementets syn kan det også være hensiktsmessig å knytte beløpet for eksempel til folketrygdens grunnbeløp slik at beløpet blir justert automatisk. Dette kan det være aktuelt å fastsette i forskrift.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke skal gjelde noen annen beløpsgrense for mindreårige under vergemål enn for voksne under vergemål.

1.7.3 Overføringen av de finansielle eiendelene til vergemålsmyndighetens forvaltning. Registrering og rapportering

Dagens regelverk inneholder få bestemmelser som sikrer en effektiv kartlegging og registrering av midler tilhørende personer som er eller skal settes under vergemål. Utgangspunktet er at det påhviler vergen å melde fra til overformynderiet hvis den mindreårige eller den umyndiggjorte har midler som skal forvaltes av overformynderiet.

Utvalget er av den mening at dagens rutiner for registrering og rapportering til overformynderiene av midler tilhørende umyndige og hjelpevergetrengende, er mangelfulle.

Departementet ser det som viktig at finansielle eiendeler som eies av mindreårige og voksne under vergemål, fortsatt sikres ved forvaltning av vergemålsmyndigheten (fylkesmannen etter departementets lovforslag). Men for å oppnå en effektiv forvaltning er det behov for bedre regler og rutiner for å sikre at de midlene som etter loven skal forvaltes av vergemålsmyndigheten, faktisk registreres og rapporteres. Departementet foreslår derfor å følge opp bestemmelsen utvalget har foreslått. Departementet er enig i at det bør innføres en melde- og opplysningsplikt for offentlige forvaltningsorganer, finansinstitusjoner, fondsforvaltningsselskaper, verdipapirregistre og vergen. Formålet med innføringen av en melde- og opplysningsplikt, er å søke å håndtere problemet etter dagens regelverk med at midler enkelt kan unndras fylkesmannens forvaltning.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at vergen og vergemålsmyndigheten (fylkesmannen) etter begjæring skal kunne få innsyn i ligningen og selvangivelsen. Innsynsretten innebærer en endring i forhold til gjeldende rett.

Departementet er av den oppfatning at innsyn i ligningen og selvangivelsen bør begrenses til de tilfellene hvor det foreligger saklig grunn for det. Det er på det rene at vergemålsmyndighetene vil ha et begrunnet behov for innsyn ved opprettelsen av vergemål. Men behovet kan også oppstå senere. Hjemmelen for innsyn er derfor begrenset til de tilfellene der innsyn er nødvendig for vergemålsmyndighetens løsning av sine oppgaver.

1.8 Saksbehandlingsregler

1.8.1 Innledning

Etter gjeldende rett er det domstolene som treffer avgjørelse om umyndiggjøring. Rettens saksbehandling i disse sakene reguleres delvis i umyndiggjørelsesloven og delvis i den alminnelige prosesslovgivningen.

Ved opprettelse av hjelpevergemål og oppnevning av hjelpeverge har overformynderiet avgjørelseskompetanse. Fremgangsmåten ved disse avgjørelsene er imidlertid i liten grad særlig regulert.

I saker om fratakelse av handleevnen mener Vergemålslovutvalget at det fremdeles er behov for særlige saksbehandlingsregler for rettens behandling av sakene. Utvalget foreslår imidlertid å redusere omfanget noe i forhold til det som gjelder i dag. I tillegg foreslås det at de alminnelige reglene i rettergangslovgivningen skal gjelde som et supplement. Også for saksbehandlingen i overformynderiene foreslår utvalget at det gis særlige saksbehandlingsregler.

Departementet er enig i at det bør foreslås enkelte særlige regler for vergemålsmyndighetens saksbehandling. Departementet er videre enig i at det fremdeles er et behov for en del egne prosessregler i vergemålssaker som skal behandles av domstolene.

1.8.2 Kompetansen til å treffe beslutning om ordinært vergemål

Skifteforvalteren og overformynderiet treffer i fellesskap beslutningen om vergemål og oppnevningen av hjelpeverge i tilfeller der den som settes under vergemål beholder den rettslige handleevnen.

Vergemålsutvalgets forslag er et stykke på vei en videreføring av gjeldende rett.

Departementet mener at kompetansen til å opprette vergemål bør ligge hos den lokale vergemålsmyndigheten, det vil si fylkesmannen etter departementets lovforslag. Ordningen med at oppnevningen av hjelpeverge skal skje i samarbeid med skifteforvalteren/domstolen faller derved bort etter lovforslaget.

Departementet går også inn for at en norsk statsborger som er bosatt i utlandet, i særlige tilfeller bør kunne settes under vergemål i Norge. Avgjørende for vurderingen har vært at det synes å foreligge et praktisk behov for en slik regel.

1.8.3 Kompetanse til å begjære en person satt under vergemål, meldeplikt

Hvem som kan fremsette begjæring om umyndiggjøring, fremgår i dag av umyndiggjørelsesloven. Kompetansen til å begjære oppnevning av hjelpeverge følger av vergemålsloven. I begge tilfeller kan vedkommende selv begjære seg satt under vergemål. Det kreves da at han eller hun er myndig. Videre kan ektefelle, slektninger i opp- eller nedstigende linje, søsken eller likeså nær besvogrede fremsette en slik begjæring. For de tilfeller at vedkommende er umyndig, har også vergen en slik rett. Begjæring kan også fremsettes av fylkesmannen og overformynderiet. Ved oppnevning av hjelpeverge har ansvarshavende lege eller tilsynslege ved helseinstitusjonen der vedkommende er innlagt, også begjæringskompetanse.

Vergemålsutvalget foreslår i det vesentlige en videreføring av dagens regler om hvem som kan fremsette begjæring om vergemål.

Departementet deler langt på vei utvalgets syn i spørsmålet om hvem som skal ha rett til å begjære en person satt under vergemål. Etter departementets oppfatning bør imidlertid også tilsynslege og behandlende lege ved helseinstitusjonen der vedkommende er innlagt, fortsatt ha rett til å begjære vergemål. Det synes å være et behov for en slik regel som ikke fullt ut dekkes ved en regel om meldeplikt.

Departementet slutter seg til forslaget om ikke lenger å la besvogrede være omfattet av den kretsen av personer som kan begjære vergemål. Det synes ikke å være et særskilt behov for at denne gruppen fortsatt skal ha en slik rett.

1.8.4 Særlige saksbehandlingsregler for vergemålsmyndigheten

Vergemålsloven regulerer i liten grad saksbehandlingen hos overformynderiet og må suppleres med de krav til saksbehandlingen som følger av de alminnelige reglene i forvaltingsloven. Utvalget har foreslått enkelte særlige saksbehandlingsregler for avgjørelsen om å opprette vergemål i vergemålsloven.

Utvalget foreslår særlige regler for å sikre et tilstrekkelig grunnlag for overformynderiets avgjørelse, regler om forhåndsvarsel og regler om klage.

Departementet slutter seg i det alt vesentlige til vergemålsutvalgets forslag om nye regler for å sikre at saken blir godt nok opplyst. Departementets forslag til ny vergemålslov innebærer at vergemålet skal tilpasses den enkeltes behov i større utstrekning enn etter nåværende lov. Dette stiller krav til fylkesmannens mulighet for å sørge for sakens opplysning. Departementet mener at en samtale forut for beslutningen om vergemål er en viktig rettssikkerhetsgaranti.

Departementet slutter seg i det vesentlige til utvalgets forslag om unntak for taushetsplikt for ansatte i helse- og sosialtjenesten. Departementet går imidlertid inn for å følge opp innspillet fra høringen om at også ansatte i barneverntjenesten skal kunne gi opplysninger til fylkesmannen uten å være hindret av taushetsplikten.

Taushetsplikten verner imidlertid sentrale verdier for den det gjelder. Det er derfor etter departementets vurdering ikke ønskelig å gjøre unntaket videre enn nødvendig.

1.8.5 Særlig om vergemålsmyndighetens adgang til å treffe midlertidige avgjørelser

Etter umyndiggjørelsesloven kan retten treffe en midlertidig avgjørelse om vergemål dersom en utsettelse kan komme vedkommende til skade eller det er fare for vedkommendes velferd. En slik beslutning treffes av rettens leder alene hvis det ikke er tid til å innkalle de øvrige medlemmene. Når det er truffet beslutning om foreløpig vergemål, skal saken fremmes til ordinær behandling snarest.

Departementet mener at den lokale vergemålsmyndigheten bør kunne treffe midlertidig vedtak om vergemål inntil det foreligger endelig avgjørelse i saken. Betydelig skade og ulempe kan avverges ved at vedtaket treffes hurtig. Departementet foreslår derfor at fylkesmannen gis kompetanse til å treffe midlertidige avgjørelser der det er nødvendig.

1.8.6 Kompetanse til å treffe beslutning om fratakelse av rettslig handleevne

Etter gjeldende rett treffes en avgjørelse om umyndiggjøring av tingretten ved kjennelse.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett ved at spørsmål om fratakelse av en persons rettslige handleevne fortsatt skal behandles av domstolene.

Departementet finner det klart at fratakelsen av den rettslige handleevnen bør besluttes av retten. Det betydelige inngrepet i den personlige autonomien som dette innebærer, tilsier en rettslig behandling med de rettssikkerhetsgarantier som da følger.

1.8.7 Registrering av vergemål og fratakelse av rettslig handleevne

Etter gjeldende rett er det full offentlighet om hvem som er umyndiggjort.

Utvalget går inn for at vergemål med full eller delvis fratakelse av den rettslige handleevnen fortsatt skal offentliggjøres. Forslaget begrenser likevel offentligheten noe i forhold til det som gjelder i dag.

Departementet følger med enkelte endringer opp utvalgets forslag. Departementet er i likhet med Vergemålsutvalget kommet til at det ikke lenger kan anses nødvendig å kunngjøre fratakelse av den rettslige handleevnen i Norsk Lysningsblad og i aviser. Dette er begrunnet dels med personvernhensyn og dels med at andre former for kunngjøring og oppbevaring av opplysninger antas å være mer effektive i dagens samfunn.

1.9 Fremtidsfullmakter

1.9.1 Bør det innføres regler om «fremtidsfullmakter» i Norge?

Etter gjeldende norsk rett er det ikke klart om det kan opprettes fullmakter som skal være i kraft etter at fullmaktsgiverens mentale kapasitet er blitt så redusert at han eller hun selv ikke lenger kan inngå rettslig bindende disposisjoner på de områder fullmakten gjelder.

Vergemålsutvalget foreslår en ordning med fremtidsfullmakter som skal tre i kraft når fullmaktsgiveren på grunn av sinnslidelse, herunder demens, eller alvorlig svekket helbred ikke er i stand til å ivareta sine interesser innen de områder som omfattes av fullmakten. Reglene foreslås inntatt som et eget kapittel i ny vergemålslov.

Departementet mener at Vergemålsutvalgets forslag bør følges opp. Etter departementets syn er det behov for et privatrettslig alternativ til vergemålsordningen, som vil legge til rette for utøvelse av selvbestemmelsesrett over eget privatliv for fremtidige situasjoner der man ikke lenger er i stand til å treffe beslutninger. I høringen har departementet mottatt synspunkter som bekrefter at det må antas å ville være interesse for en slik ordning.

Departementet går inn for å plassere reglene om fremtidsfullmakter i et eget kapittel i ny vergemålslov. Departementet ser det som mest hensiktsmessig at reglene finnes i sammenheng med reglene om vergemål.

1.9.2 Fremtidsfullmaktens innhold og omfang

Vergemålsutvalget foreslår at en fremtidsfullmakt skal kunne omfatte de samme økonomiske og personlige forhold som et vergemål. Fullmaktsgiveren skal kunne velge om fullmakten skal være generell eller mer begrenset, og om det skal utpekes én eller flere fullmektiger. Det foreslås at om en fremtidsfullmakt omfatter personlige forhold, så skal fremtidsfullmakten omfatte avgjørelser i medhold av pasientrettighetsloven og lignende lover hvis ikke noe annet er bestemt i fullmakten. Fullmektigen skal i så fall regnes som pårørende med prioritet foran vergen. I andre personlige spørsmål forutsetter utvalget at de samme begrensninger skal gjelde med hensyn til hvilken myndighet som kan overføres til fullmektigen som de som gjelder for vergen, men det foreslås ikke å lovfeste disse.

Departementet har kommet til at Vergemålsutvalgets forslag i hovedtrekk bør følges opp. Ettersom grunnlaget for fremtidsfullmakter er vern om fullmaktsgiverens selvbestemmelsesrett, er det naturlig at det som hovedregel overlates til fullmaktsgiveren å bestemme det nærmere innholdet i fullmakten. Departementet er enig med utvalget i at fremtidsfullmakter bør kunne omfatte både økonomiske og personlige forhold.

Departementet har kommet til at det bør lovfestes en adgang til frivillig stadfesting av fremtidsfullmakter. Departementet er i likhet med flere av høringsinstansene opptatt av at fremtidsfullmakter må inngi tilstrekkelig tillit hos tredjepersoner for at rettsinstituttet skal fungere etter sin hensikt. Etter departementets syn er det derfor behov for en adgang til å be fylkesmannen stadfeste at en fremtidsfullmakt er trådt i kraft.

Departementet foreslår at fullmakten ikke kan gjøres ugjenkallelig. Ettersom det kan gå lang tid mellom opprettelsen og ikrafttredelsen av en fremtidsfullmakt, med de muligheter for endring av tillitsforholdet mellom fullmaktsgiveren og fullmektigen som dette innebærer, anser departementet det klart at et løfte om ikke å tilbakekalle fullmakten må være uforpliktende.

1.9.3 Fylkesmannens myndighet i internasjonale forhold. Lovvalg

Vergemålsutvalget foreslår ingen regulering av vergemålsmyndighetens kompetanse i internasjonale forhold eller regler om lovvalg.

Departementet foreslår å lovfeste regler om fylkesmannens myndighet i internasjonale forhold og om lovvalg etter mønster av de finske reglene.

1.9.4 Bør alminnelige fullmakter miste sin virkning hvis fullmaktsgiveren mister evnen til å inngå rettslig bindende disposisjoner?

Det er uklart i norsk rett om alminnelige fullmakter beholder sin virkning etter at fullmaktsgiverens mentale kapasitet har blitt så redusert at han eller hun må anses å ha tapt sin rettslige handleevne.

Vergemålsutvalget foreslår å endre avtaleloven § 22 slik at fullmakter skal beholde sin virkning hvis fullmaktsgiveren settes under vergemål, såfremt vergemålet ikke medfører formell fratakelse av rettslig handleevne.

Departementet har kommet til at det bør lovfestes i avtaleloven § 22 at alminnelige fullmakter mister sin virkning når fullmaktsgiverens mentale kapasitet er blitt så redusert at han eller hun ikke selv kan inngå rettslig bindende disposisjoner. Etter departementets syn er det behov for en avklaring av rettstilstanden på dette punktet.

1.9.5 Bør visse løpende fullmakter beholde virkningen etter at fullmaktsgiveren har mistet evnen til å inngå rettslig bindende disposisjoner?

Vergemålsutvalget foreslår at skriftlige fullmakter til kredittinstitusjon eller annen tredjeperson om å betale løpende betalinger for fullmaktsgiveren skal beholde sin gyldighet etter at fullmaktsgiveren på grunn av alvorlig sinnslidelse eller svekket helbred har blitt ute av stand til å ivareta sine interesser. Forslaget skal bare omfatte disposisjoner av løpende karakter. Utvalget antar at bestemmelsen vil fange opp de fleste praktiske tilfellene der pårørende disponerer på vegne av en annen person.

Departementet ser at det er et praktisk behov for å gjøre visse unntak fra utgangspunktet om at alminnelige fullmakter mister sin virkning når fullmaktsgiveren mister sin rettslige handleevne. Når det gjelder dagligdagse økonomiske anliggender, er misbruksfaren mindre, og det bør legges til rette for enklere løsninger. Hensynet til både fullmaktsgiveren og tredjepersoner kan tale for at slike forhold bør kunne håndteres som før også når fullmaktsgiverens mentale kapasitet er redusert.

Departementet går på denne bakgrunn inn for at visse skriftlige fullmakter til løpende betalinger skal beholde sin virkning etter at fullmaktsgiverens mentale kapasitet er blitt redusert, men går inn for å gjøre regelen mer begrenset enn det utvalget har foreslått. Departementet ser visse betenkeligheter med en regel om at alle slags skriftlige fullmakter om løpende betalinger skal fortsette. En slik fullmakt kan være gitt ut fra forutsetninger som ikke lenger er til stede. Det kan også etter hvert være uheldig at fullmakten løper videre i en ny livssituasjon for fullmaktsgiveren. I slike tilfeller får man et spørsmål om hvordan fullmaktsforholdet skal kunne avsluttes, og det kunne være omstendelig dersom det måtte oppnevnes en verge for å få avsluttet betalingen. I tillegg foreslår departementet en regel om legalfullmakt for pårørende til en viss representasjon, som antas å ville dekke en del av de behov regelen om skriftlige fullmakter til tredjepersoner ellers ville ha betydning for.

På denne bakgrunn foreslår departementet en regel om fortsatt gyldighet av løpende fullmakter som begrenses til skriftlige fullmakter til finansinstitusjoner. Dette vil typisk gjelde faste betalingsoppdrag til banker, som avtalegiro mv. Departementet antar at slike betalingsoppdrag ofte vil gjelde mer dagligdagse, nødvendige økonomiske disposisjoner enn tilfellet kan være for skriftlige fullmakter til tredjepersoner. De kan for eksempel gjelde betaling av husleie eller nedbetaling av lån.

1.9.6 Bør nærstående gis en lovfestet representasjonsrett i visse økonomiske anliggender?

Vergemålsutvalget drøfter i utredningen om pårørende bør gis en lovfestet formell kompetanse – en legalfullmakt – til å representere et familiemedlem som mangler evnen til å ivareta sine anliggender. Vergemålsutvalget avviser imidlertid å innføre en slik ordning i norsk rett.

Etter departementets syn er det derimot behov for en regel om representasjonsrett for pårørende i tillegg til regler om at fremtidsfullmakter og visse skriftlige fullmakter skal gjelde etter at fullmaktsgiveren har mistet handleevnen. Det må antas at mange ikke har noe gjennomtenkt forhold til formaliteter knyttet til fremtidig tap av rettslig handleevne, og derfor ikke vil sørge for å opprette skriftlige fullmakter. Departementet antar på denne bakgrunn at det er behov for at pårørende kan håndtere dagligdagse økonomiske anliggender uten skriftlig fullmakt fra vedkommende person.

Departementet foreslår at fullmakten gjøres meget snever, slik at den bare omfatter strengt nødvendige disposisjoner som gjelder bolig og dagligliv. Pårørende foreslås gitt kompetanse i en prioritert rekkefølge, slik at ektefelle/samboer kommer først, deretter barn og så barnebarn osv. Dette stenger ikke for at flere nærstående, typisk barn, vil kunne opptre samtidig på grunnlag av legalfullmakten.

1.10 Utøvelse av rettigheter i straffeprosessen for fornærmede og etterlatte

Med mindreårige fornærmede eller etterlatte menes fornærmede eller etterlatte under 18 år. Mindreårige fornærmede og etterlatte har som utgangspunkt de samme straffeprosessuelle rettighetene som voksne.

Normalt vil den som har foreldreansvaret, utøve de straffeprosessuelle rettighetene på den mindreåriges vegne. Avgjørelser vedrørende en mindreårig som fornærmet eller etterlatt i en straffesak skal treffes ut fra den mindreåriges interesser og behov. Barnets egne oppfatninger skal tillegges vekt i takt med aldersutviklingen. Selv om rettighetene utøves av den mindreåriges foreldre, tilhører rettighetene den mindreårige.

Det følger av vergemålsloven at vergen opptrer på en umyndiggjort persons vegne når han eller hun ikke kan dra omsorg for seg selv. Det gir vergen kompetanse til også å være rettslig stedfortreder på det personlige området. Det er derfor vergen som utøver de prosessrettighetene som tilkommer en umyndiggjort fornærmet eller etterlatt.

Departementet foreslår at vergen som en hovedregel skal representere den som er under 18 år. Men en fornærmet eller etterlatt i alderen fra 15 til 18 år skal kunne utøve rettighetene selv, dersom de ønsker det. Velger en mindreårig fornærmet eller etterlatt å selv utøve sine straffeprosessuelle rettigheter, kan ikke vergen samtidig utøve de samme rettighetene.

Departementet foreslår videre at vergen skal utøve de rettighetene som tilkommer voksne som er uten rettslig handleevne.

1.11 Økonomiske og administrative konsekvenser

1.11.1 Administrative konsekvenser

Lovforslaget innebærer omfattende endringer av organiseringen av vergemålsmyndigheten på alle nivåer.

Behovet for egne overgangsbestemmelser om avløsningen av de valgte overformynderne må vurderes i forbindelse med vedtaket om ikraftsetting av loven.

Forslaget om at oppgavene skal legges til fylkesmannen, innebærer en økt profesjonalisering, og dermed er det ikke behov for skifteforvalterens (tingrettsdommerens) medvirkning i de sakene som etter dagens lov skal avgjøres av overformynderiet og skifteforvalteren i fellesskap. Dette vil redusere tingrettenes arbeid. Videre foreslås det at retten kan treffe beslutning om delvis fratakelse av den rettslige handleevnen. Dette vil antakelig innebære at det blir noen flere saker for domstolene. Samlet sett antar departementet likevel at omfanget av oppgavene for domstolene i liten grad blir endret.

1.11.2 Økonomiske konsekvenser

Kostnadene etter vergemålsloven er i dag knyttet til overformynderienes, fylkesmannens, Justisdepartementets og til dels domstolenes og enkelte lønnede vergers arbeid med vergemålssakene.

Samlet sett har Justisdepartementet kommet til at vergemålsreformen vil innebære om lag 165 mill. kroner i brutto årlige kostnader. Dette beløpet vil kunne reduseres med om lag 60 mill. kroner om eksisterende ressursbruk trekkes ut fra kommunene. Netto årlig merbehov antas å være om lag 105 mill. kroner.

I tillegg vil det påløpe kostnader til en omorganiseringsprosess. Dette er beregnet til 42 mill. kroner. Dette omfatter blant annet en prosjektorganisasjon, midler for å sikre kunnskapsoverføring, arkivkostnader og tilpasning av IKT-verktøyene i vergemålsmyndigheten og informasjonstiltak.

Merutgiftene vil bli vurdert i den ordinære budsjettprosessen. Loven vil ikke bli satt i kraft før det er satt av tilstrekkelige midler til dette i budsjettet.