Europaparlaments- og rådsdirektiv 2007/64/EF av 13. november
2009 om betalingstjenester i det indre marked og om endring av direktiv
97/7/EF, 2002/65/EF, 2005/60/EF og 2006/48/EF samt oppheving av
direktiv 97/5/EF har som siktemål å skape et enhetlig rettslig rammeverk
for betalingstjenester i EØS-området, samtidig som forbrukervernet
ivaretas, jf. fortalen punkt 4. Direktivet er ikke begrenset til
betalingstjenester som omfattes av den europeiske finansnæringens
SEPA-initiativ, men utgjør den rettslige infrastrukturen for dette
initiativet. Direktivet regulerer både nasjonale og grensekryssende
betalingstransaksjoner.
Betalingstjenestedirektivet er i utgangspunktet et fullharmoniseringsdirektiv,
jf. artikkel 86 nr. 1. Direktivet tar sikte på å skape et enhetlig
rettslig rammeverk for hvem som skal kunne tilby betalingstjenester
i EØS-området. Fullharmonisering innebærer at en ved gjennomføring
i norsk rett må velge de løsningene direktivet foreskriver. På visse
områder gjøres det imidlertid unntak fra fullharmoniseringen ved at
direktivet åpner for nasjonal valgfrihet. Dette gjelder blant annet
valg av metode for beregning av kapitaldekning for betalingsforetak,
og spørsmålet om en bør ha enklere regulering av særlig enkel betalingsvirksomhet.
Betalingsdirektivet ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens
beslutning nr. 114/2008 7. november 2008, som endret EØS-avtalens
vedlegg IX. Beslutningen i EØS-komiteen ble fattet med forbehold
om Stortingets samtykke, ettersom gjennomføring av direktivet krever
lovendringer, jf. Grunnloven § 26 annet ledd og EØS-avtalen artikkel
103. Anmodning om Stortingets samtykke ble fremsatt i St.prp. nr.
33 (2008–2009). Stortinget godkjente innlemmelse av direktivet ved
vedtak 26. februar 2009 (Innst. S. nr. 153 (2008–2009)). Gjennomføringsfristen
for EU-landene i direktivet var 1. november 2009, jf. direktivet
artikkel 94 nr. 1. Det er ikke fastsatt noen særskilt frist for
EØS-landene i EØS-komiteens beslutning.
Finansdepartementet satte 9. januar 2008 ned en arbeidsgruppe
for å utrede behovet for endringer i norsk rett ved gjennomføringen
av direktivet.
Arbeidsgruppens forslag er delt i to deler. Arbeidsgruppens delrapport
I ble lagt frem 16. februar 2009 og omhandlet de privatrettslige
delene av betalingstjenestedirektivet (Title I, III og IV). Forslag
om gjennomføring av de privatrettslige delene av betalingstjenestedirektivet
ble lagt frem for Stortinget i Ot.prp. nr. 94 (2008–2009) 15. mai
2009. Innstilling fra justiskomiteen forelå i Innst. O. nr. 124
(2008–2009) 10. juni 2009. Odelstinget behandlet og vedtok innstillingen
15. juni 2009, og Lagtinget vedtok innstillingen 18. juni 2009.
Loven ble sanksjonert 19. juni 2009, med ikrafttredelse 1. november
2009.
Arbeidsgruppens delrapport II omhandler betalingstjenestedirektivets
offentligrettslige del (Title II), som blant annet inneholder bestemmelser
for en ny type foretak som skal kunne tilby betalingstjenester,
kalt betalingsforetak. I direktivet fastsettes det krav til konsesjon,
kapitalkrav og tilsyn for slike foretak. Direktivet åpner videre
for enklere regler for begrenset virksomhet. I tillegg inneholder
den offentligrettslige delen av direktivet regler om tilgang til betalingssystemer.
Arbeidsgruppens delrapport II ble lagt frem 9. juni 2009 med
forslag til gjennomføring av betalingstjenestedirektivets offentligrettslige
del i norsk rett. Rapporten var enstemmig.
Finansdepartementet sendte Arbeidsgruppens delrapport II med
utkast til nødvendige lovendringer på høring 22. juni 2009.
Høringsfristen gikk ut 15. september.
Det er lagt opp til en annen disposisjon i proposisjonen enn
i arbeidsgruppens delrapport II. Hovedgrunnen til dette er at arbeidsgruppens
rapport omhandler både forslag til lovendringer og forslag til forskriftsendringer.
Strukturen i arbeidsgruppens lovforslag er basert på at de viktige
og prinsipielle delene av direktivet behandles i lov, mens detaljreglene
er foreslått regulert i forskrift. Departementet slutter seg i hovedsak
til arbeidsgruppens forslag til struktur i lovforslaget, men etter
som proposisjonen kun gjelder forslag til lovendringer, er det av
fremstillingstekniske årsaker valgt en noe annen disposisjon enn
i arbeidsgruppens rapport.
Det bemerkes for øvrig at arbeidsgruppens forslag til forskrifter
er gjennomføring av EØS-regler, og at rammene for den forskriftskompetansen
som gjennom lovforslaget delegeres til departementet er gitt av
at direktivet er et fullharmoniseringsdirektiv.
Høringsinstansene som har avgitt merknader til forslaget er generelt
positive til de foreslåtte endringene. Høringsinstansene er positive
til den lovtekniske løsningen som arbeidsgruppen har foreslått,
og er generelt enig med arbeidsgruppens forslag. De høringsmerknadene
som har kommet inn gjelder i hovedsak forslaget om å åpne for enklere
regler for begrenset betalingsvirksomhet, samt forslaget om lik tilgang
til betalingssystemene, men ingen av høringsinstansene går imot
arbeidsgruppens forslag.
Høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om å åpne for
enklere betalingsvirksomhet, er generelt positive til forslaget,
men ser samtidig betenkelighetene ved å åpne for slik virksomhet.
Flere av høringsinstansene legger vekt på at det ved pengeoverføringer
til land med lite utviklet banksystem ofte ikke finnes alternativer
til uformelle verdioverføringssystemer, og at det av den grunn er
behov for å legge til rette for å få slike systemer inn i lovlige
former. På den annen side er høringsinstansene opptatt av at det
ikke åpnes for større adgang til å drive «unntaksvirksomhet» enn
det som er nødvendig, og at også foretak som driver etter enklere
regler må være underlagt tilsyn og hvitvaskingsregelverket.
Til forslaget om lik tilgang til betalingssystemene bemerker
flere av høringsinstansene at det norske betalingssystemet, gjennom
blant annet NICS (Norwegian Interbank Clearing System) og BankAxept, er
godt og effektivt. Konkurransetilsynet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet
er positive til forslaget om at alle tilbydere av betalingstjenester skal
få tilgang til betalingssystemene på ikke-diskriminerende vilkår,
men bemerker at det også er noen konkurransemessige ufordringer
ved BankAxept-systemet. Konkurransetilsynet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet
påpeker at det er uheldig om BankAxept faller inn under unntaket
fra bestemmelsen om lik tilgang til betalingssystemene på grunn
av avtalen mellom BankAxept og NICS.
FNH og Sparebankforeningen med tilslutning fra Finansieringsselskapenes
forening mener det kan være uheldig for den fremtidige utviklingen
av betalingssystemene at aktører med ulike rammebetingelser skal
ha tilgang til systemene på like vilkår.
Arbeidsgruppen har gjennomgått gjeldende regulering av adgangen
til å yte betalingstjenester i delrapport II punkt 5.2.
Arbeidsgruppen foreslår i punkt 5.4 i delrapport II at adgangen
til å drive betalingstjenester reguleres i et nytt kapittel 4b i
finansieringsvirksomhetsloven.
Ingen av høringsinstansene har merknader til forslaget om å regulere
adgangen til å drive betalingsvirksomhet, eller til forslaget om
å endre virkeområdet for kapittel 4a om valutahandel.
Forbrukerrådet støtter arbeidsgruppens vurderinger og synspunkter
knyttet til betalingsforetak som ikke er omfattet av dagens nemndsystem,
og støtter forslaget til krav om tilslutning.
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurderinger og
forslag til regulering av adgangen til å yte betalingstjenester.
Det vises til forslag om ny § 4b-1 i finansieringsvirksomhetsloven.
Departementet støtter videre arbeidsgruppens forslag til endring
av virkeområdet for finansieringsvirksomhetsloven kapittel 4a om
valutavirksomhet til bare å omfatte handel med valuta.
Betalingstjenestedirektivet inneholder bestemmelser for en ny
type foretak som skal kunne tilby betalingstjenester, såkalte betalingsforetak.
Dette er foretak som ikke er kredittinstitusjon, e-pengeforetak,
postgirokontor, sentralbank eller stat/fylkeskommune/kommune og
som ønsker å tilby betalingstjenester i hjemstaten eller i en annen
EØS-stat.
Betalingsforetak er en ny type institusjon som ikke er direkte
regulert i gjeldende norsk rett. Etter gjeldende rett vil et foretak
som tilbyr betalingstjenester i de fleste tilfeller måtte ha konsesjon
som finansieringsforetak eller bank. Arbeidsgruppen har i punkt
7.2 i delrapport II beskrevet gjeldende regulering av konsesjonskrav
for foretak som driver med betalingsformidling.
Arbeidsgruppen har drøftet hvordan direktivets bestemmelser om
betalingsforetak bør gjennomføres i norsk rett i punkt 4.2 i delrapport
II.
Etter arbeidsgruppens vurderinger i delrapport II side 27–28
er vilkåret om at betalingsforetak skal ha tillatelse for å yte
betalingstjenester et så grunnleggende vilkår at det bør fastsettes
i lov.
Arbeidsgruppen foreslår i delrapport II på side 65 at Finansdepartementet
gis kompetanse som konsesjonsmyndighet. Arbeidsgruppen viser til
at dette er i overensstemmelse med konsesjonsordningene i gjeldende
praksis på finansområdet generelt og overfor sammenlignbare tilbydere
av betalingstjenester spesielt.
Arbeidsgruppen foreslår at bestemmelsene om selskapsform, utenlandske
foretak, avvikling og fusjon og foretaksorganer i finansieringsvirksomhetsloven
§§ 3-2, 3-4, 3-6 samt 3-8 til 3-15 gis tilsvarende anvendelse for
betalingsforetak.
Videre foreslår arbeidsgruppen at departementet, for å gjennomføre
direktivets detaljbestemmelser, gis kompetanse til å fastsette utfyllende
forskrifter med regler om betalingsforetaks organisering, virksomhet,
kapitalkrav, sikring av midler, bruk av agenter og oppdragstakere,
vilkår for tillatelse, nemdsbehandling av tvister og tilsyn. Dette
innebærer at de konkrete detaljreglene for betalingsforetak kan
fastsettes i forskrift av departementet. Det vises til arbeidsgruppens
drøftelser av lovteknisk løsning, gjengitt i proposisjonens punkt
2.5.3.1.
FNH og Sparebankforeningen er i sin felles høringsuttalelse positiv
til den lovtekniske løsningen arbeidsgruppen har valgt.
Revisorforeningen hevder i sin høringsuttalelse at betalingsforetak
ikke driver finansieringsvirksomhet som nevnt i finansieringsvirksomhetsloven
§ 1-2, og at det derfor ikke er nødvendig å lovfeste at betalingsforetak
har rett til å drive finansieringsvirksomhet i § 1-4. Videre påpeker
Revisorforeningen at det som følge av dette heller ikke er nødvendig
å lovfeste i forslaget til § 4b-2 annet ledd at kapittel 2, 2a og
3 ikke kommer til anvendelse for betalingsforetak. Disse bestemmelsene
er saklig begrenset til å kun gjelde finansinstitusjoner. Revisorforeningen
foreslår at det isteden kun angis positivt de bestemmelsene i loven som
skal gjelde for betalingsforetak.
Revisorforeningen har en merknad knyttet til at arbeidsgruppen
har foreslått at deler av bestemmelsene om egnethetsvurdering av
eiere som trenger tillatelse for å erverve en kvalifisert eierandel
i en finansinstitusjon skal gjelde for betalingsforetak. Revisorforeningen
peker på at det ikke passer å ta inn en slik bestemmelse når betalingsforetak
samtidig unntas fra kravet om tillatelse for å erverve en kvalifisert
eierandel.
Etter departementets vurdering er det lovtekniske opplegget som
fremgår av arbeidsgruppens utkast, hensiktsmessig tilpasset gjeldende
regelverk. Etter departementets vurdering bør hovedvekten av detaljreglene
om betalingsforetak legges i forskrift, mens de overordnede og prinsipielle
bestemmelsene legges til loven. Ingen høringsinstanser går imot
arbeidsgruppens forslag til lovteknisk løsning. Departementet slutter
seg på denne bakgrunn til arbeidsgruppens forslag.
Det følger av betalingstjenestedirektivet artikkel 16 nr. 3 at
betalingsforetak skal ha en begrenset adgang til å yte kreditt i
tilknytning til betalingstransaksjoner. Betalingsforetak vil derfor
kunne drive med finansieringsvirksomhet, slik dette er definert
i finansieringsvirksomhetsloven § 1-2. Departementet er derfor ikke
enig i Revisorforeningens merknad om at betalingsforetak ikke skal
ha rett til å yte finansieringsvirksomhet. Departementet slutter
seg på dette grunnlag til forslaget om å legge til betalingsforetak
i listen over foretak som kan yte finansieringsvirksomhet i § 1-4.
Etter finansieringsvirksomhetsloven § 1-3 er utgangspunktet at
alle foretak som kan drive finansieringsvirksomhet er definert som
finansinstitusjon, med mindre de er særskilt unntatt. På denne bakgrunn
faller betalingsforetak i utgangspunktet inn under definisjonen
av finansinstitusjon. Departementet har imidlertid etter en helhetsvurdering
kommet til at betalingsforetak bør unntas fra definisjonen av finansinstitusjon
i § 1-3. Departementet viser til at betalingstjenestedirektivet
i hovedsak er et fullharmoniseringsdirektiv, og at reglene for betalingsforetak avviker
såpass mye fra reglene for finansinstitusjoner at ingen av bestemmelsene
i kapittel 2 om finansinstitusjoner, med unntak av § 2-4 annet ledd,
kan gjelde for betalingsforetak og at en derfor bør være forsiktig
med å gi alle bestemmelsene som gjelder for finansinstitusjoner
virkning for betalingsforetak. Videre viser departementet til at
finansavtaleloven § 1 annet ledd, som ble endret for å gjennomføre
betalingstjenestedirektivets privatrettslige bestemmelser, ikke
definerte betalingsforetak som finansinstitusjon, men som en «lignende
institusjon», jf. finansavtaleloven § 1 annet ledd litra g. Selv
om arbeidsgruppen ikke unntar betalingsforetak fra definisjonen
av finansinstitusjon, er det flere steder i rapporten lagt til grunn
at betalingsforetak er noe annet enn finansinstitusjon. For eksempel
har arbeidsgruppen foreslått å legge til betalingsforetak i listen
over hva som kan inngå i et finanskonsern, jf. finansieringsvirksomhetsloven
§ 2a-6, samt til listen over rapporteringspliktige juridiske personer
i hvitvaskingsloven § 4 første ledd.
Departementet peker videre på at finansinstitusjoner også andre
steder i lovverket er pålagt plikter eller på andre måter underlagt
bestemmelser som ikke nødvendigvis passer så godt for betalingsforetak,
og som i noen tilfeller kan være i strid med direktivforpliktelsene.
For eksempel følger det av ligningsloven § 6-4 at finansinstitusjoner
har plikt til å gi skattemyndighetene en oversikt over innskuddskonti
og lånekonti. I lov om skatt til Svalbard § 3-1 fremgår det at det
for enkeltpersonsforetak gis fradrag for renter på gjeld til finansinstitusjoner.
Etter verdipapirhandelloven § 10-14 skal finansinstitusjoner alltid
regnes som kvalifisert motpart, og etter verdipapirhandelloven § 6-1
inntrer ikke tilbudsplikt etter §§ 6-1 og 6-6 når en finansinstitusjon
erverver aksjer i et selskap for å unngå eller begrense tap på engasjementet.
Dette er bare noen av eksemplene på at koblingsordet «finansinstitusjon»
blir brukt andre steder i lovverket. Etter departementets vurdering
bør det vurderes i hvert enkelt tilfelle om det er hensiktsmessig
og i samsvar med direktivet om betalingsforetak skal behandles på
samme måte som andre finansinstitusjoner.
Arbeidsgruppen har foreslått å lovfeste at kapittel 2, 2a og
3 i finansieringsvirksomhetsloven ikke skal gjelde for betalingsforetak,
men at det i stedet konkret angis enkeltbestemmelser som likevel
skal få anvendelse for slike foretak. Som følge av at departementet
foreslår at betalingsforetak ikke skal være en finansinstitusjon
er det ikke nødvendig å lovfeste at kapittel 2, 2a og 3 ikke gjelder.
For øvrig slutter departementet seg i hovedsak til arbeidsgruppens
vurderinger og forslag til hvilke av bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven
kapittel 2, 2a og 3 som skal gjelde for betalingsforetak. Departementet
viser til at bestemmelsene om selskapsorganer mv. i kapittel 3 er
egnet til å gjennomføre de relevante delene i direktivet. Det vises
til lovforslaget til finansieringsvirksomhetsloven ny § 4b-2 annet
ledd.
Departementet utelukker ikke at det kan være aktuelt å gi andre
regler i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2 tilsvarende anvendelse
for betalingsforetak, i den grad slik anvendelse ligger innenfor
rammene av direktivet. Departementet viser til at dette i samsvar
med den foreslåtte lovtekniske løsning eventuelt kan gjøres i forskrift.
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag om at betalingsforetak
skal kunne være en del av et finanskonsern. Ettersom det foreslås
å unnta betalingsforetak fra definisjonen av finansinstitusjon, er
det nødvendig å legge betalingsforetak til listen i finansieringsvirksomhetsloven
§ 2a-6 om selskaper som kan inngå i finanskonsern.
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag til gjennomføring
av direktivets bestemmelser om konsesjon for betalingsforetak, og
til at dette i hovedsak gjøres i forskrift med hjemmel i forslaget til
ny finansieringsvirksomhetslov § 4b-2 tredje ledd. Departementet
går inn for arbeidsgruppens forslag om at Finansdepartementet utpekes
som konsesjonsmyndighet. Departementet går videre inn for at Finansdepartementet
gis hjemmel til å i forskrift fastsette nærmere regler om betalingsforetaks
organisering, virksomhet, kapitalkrav, sikring av midler, bruk av
agenter og oppdragstakere, vilkår for tillatelse, nemndsbehandling
av tvister og tilsyn i forskrift. Det vises til at departementets
kompetanse til å fastsette slike forskriftsregler vil være begrenset
av direktivets fullharmoniseringsbestemmelser om dette, jf. pkt. 2.2
i proposisjonen.
Departementet slutter seg også til arbeidsgruppens forslag om
å endre definisjonen av valutavirksomhet til bare å omfatte handel
med valuta.
Departementet har vurdert Revisorforeningens merknad om at det
ikke passer å gi bestemmelsen om egnethetsvurdering tilsvarende
anvendelse for betalingsforetak. Departementet bemerker at det i
forslaget til forskrift om betalingsforetak er foreslått at egnethetsvurdering
skal foretas i vurderingen av om foretaket skal få konsesjon. Egnethetsvurderingen
vil være en løpende vurdering, som også vil være aktuell ved endringer
på eiersiden (for eksempel ved oppkjøp). Videre er det foreslått
at konsesjonen skal kunne trekkes tilbake dersom vilkårene for konsesjon ikke
lenger er oppfylt. Dersom tilsynsmyndigheten etter endringer på
eiersiden kommer til at de nye eierne ikke er egnet, vil konsesjonen
kunne trekkes tilbake. Departementet opprettholder på denne bakgrunn
arbeidsgruppens forslag om å gi finansieringsvirksomhetsloven § 2-4
annet ledd tilsvarende anvendelse på betalingsforetak.
Etter gjeldende rett må foretak som skal tilby pengeoverføringstjenester
til utlandet være registrert som finansieringsforetak eller bank.
Arbeidsgruppen beskriver gjeldende rett for internasjonale verdioverføringer
på side 47-48 i delrapport II.
Videre beskriver arbeidsgruppen gjeldende regler for å forhindre
hvitvasking og økonomisk kriminalitet på side 48 i delrapport II.
Departementet viser for øvrig til Kredittilsynets rapport om
reguleringen av pengeoverføringstjenester i vedlegg A til arbeidsgruppens
delrapport II.
Direktivet åpner i artikkel 26 for at medlemsstatene fastsetter
enklere regler for begrenset betalingsvirksomhet. Direktivet er
med andre ord ikke fullharmonisert på dette punkt, og det åpnes
for nasjonale valg med hensyn til om det skal gis slike enklere
regler for begrenset betalingstjenestevirksomhet. Arbeidsgruppen
foreslår å utnytte adgangen til å fastsette enklere regler. Det
er redegjort nærmere for arbeidsgruppens forslag i delrapport II
på side 51-53.
De fleste høringsinstansene er positive til at adgangen i direktivets
artikkel 26 til å fastsette enklere regler for foretak som bedriver
begrenset betalingsformidling utnyttes.
Riksadvokaten er positiv til at det nå foreslås regler som gjør
det «enklere for foretak som driver begrenset betalingsformidling
å få konsesjon, og dermed bli lovlige og underlagt regulær forvaltningsmessig
kontrollvirksomhet.»
Norges Bank støtter at det i norsk lovgivning legges til rette
for pengeoverføringer til land med lite utviklede betalings- eller
banksystemer innenfor direktivets rammer. Norges Bank peker på at
en på den måten ventelig vil få bedre kontroll med og oversikt over
disse pengeoverføringene.
Justisdepartementet har «merket seg betenkelighetene ved forslaget
til enklere regler for begrenset betalingsvirksomhet (såkalte Hawala-systemer
og uformelle verdioverføringssystemer), og vil understreke viktigheten
av at slike virksomheter underlegges et effektivt og reelt tilsyn
med sikte på å sikre at de ikke misbrukes til ulovlig virksomhet.»
PRIO, Institutt for fredsforskning, er positive til de foreslåtte
endringene, men har merknad til utformingen av arbeidsgruppens forslag
til forskrift § 18 femte ledd om adgangen til å yte betalingstjenester
i andre land og den foreslåtte skjønnsadgang. Dette er inntatt i
proposisjonen.
Også uttalelser fra Forbrukerrådet, Revisorforeningen, FNH og
Sparebankforeningen er gjengitt i proposisjonen.
FNH og Sparebankforeningen, med tilslutning fra Finansieringsselskapenes
forening, er positive til at det åpnes for enklere regler for begrenset
virksomhet, men foreslår en innstramming av vilkårene for å bli
registrert som unntaksforetak.
Kredittilsynet har en teknisk merknad om at henvisningen i forskriften
§ 18 første ledd litra a til femte ledd skal være til sjette ledd.
Etter departementets syn er det flere hensyn som taler for å
åpne for enklere regler for uformelle verdioverføringssystemer (heretter
omtalt som «unntaksforetak»). Departementet ser at det er et behov
for slike tjenester, og at det i noen land ikke finnes lovlige alternativer
som tilbyr pengeoverføringstjenester. Til andre land finnes det
lovlige alternativer, men til en betydelig høyere kostnad. En viktig
årsak til dette er at det ikke finnes godt utbygde banksektorer
i de landene pengene sendes til.
Kredittilsynet påpeker i sin rapport, som er vedlagt arbeidsgruppens
delrapport II, at «ved å senke kravene for registrering legges det
til rette for at slike virksomheter får en realistisk mulighet til
å drive lovlig, samtidig som de underlegges offentlig kontroll. De
som etterspør slike tjenester vil dermed få et lovlig alternativ
til de uformelle tilbyderne».
Kredittilsynet har på den annen side særlig pekt på to hensyn
mot å åpne for enklere regler for begrenset virksomhet. Det første
hensynet er at det vil by på tilsynsmessige utfordringer å åpne
for unntaksforetak. De tilsynsmessige utfordringene er beskrevet
i rapporten på side 123–125 i delrapport II. Justisdepartementet
understreker i sin høringsuttalelse viktigheten av at også enklere
virksomheter underlegges et effektivt og reelt tilsyn med sikte
på å sikre at de ikke misbrukes til ulovlig virksomhet. Finansdepartementet
ser at det knytter seg tilsynsmessige utfordringer til det å åpne
for enklere regler for såkalt «hawala»-virksomhet og lignende uformelle
betalingssystemer («uformelle verdioverføringssystemer»). Etter
Finansdepartementets vurdering er det likevel bedre å legge til
rette for at slike foretak kan bli lovlig registrert som unntaksforetak
og underlagt kontroll, enn at virksomheten drives på siden av loven,
og dermed fortsetter å være ulovlig og unndratt mulighet for kontroll.
Det andre hensynet som blir påpekt i rapporten fra Kredittilsynet
er at kapitalkravene – som har vært den vesentligste terskelen mot
etablering av pengeoverføringsvirksomhet – vil bli betydelige lavere
ved innføringen av betalingsforetak. Minstekravet til startkapital
for foretak som bare driver med pengeoverføringer skal etter direktivet
være 20 000 euro, mens kravet etter gjeldende rett ikke kan settes
lavere enn 1 million euro. Behovet for unntaksforetak vil derfor
være vesentlig mindre enn etter gjeldende rett. Også kravet til
foretakenes løpende ansvarlig kapital vil etter de nye reglene være
betydelige lavere for betalingsforetak enn det som gjelder for finansieringsforetak
etter gjeldende rett.
Departementet ser også at slike uformelle betalingssystemer kan
være sårbare for misbruk knyttet til hvitvasking av utbytte fra
straffbare handlinger og overføring av penger til bruk i planlegging
og gjennomføring av terrorhandlinger. Departementet legger imidlertid
stor vekt på at FATF er positive til at det etableres en ordning
der det åpnes for enklere regler slik at også uformelle verdioverføringssystemer
skal kunne registreres lovlig. Departementet peker på at også unntaksforetak
vil være forpliktet til å følge hvitvaskingsreglene. I henhold til
betalingstjenestedirektivet artikkel 26 nr. 6 er det ikke adgang
til å frita unntaksforetak fra forpliktelsene etter hvitvaskingsloven.
Departementet legger også stor vekt på at ingen høringsinstanser
har gått imot forslaget. Av høringsinstansene som har uttalt seg
har Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen, med tilslutning
fra Finansieringsselskapenes forening, Riksadvokaten, PRIO og Norges
Bank, støttet forslaget om å åpne for enklere virksomhet. Revisorforeningen
og Justisdepartementet er skeptiske, men går ikke imot forslaget.
Forbrukerrådet mener prinsipielt at ordinære krav og ordinært tilsyn
vil gi kunden det beste vernet, men erkjenner at så lenge banksektoren i
mange land ikke er tilstrekkelig utbygget, er det nødvendig med
en mellomløsning.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at det åpnes for å utnytte
adgangen i direktivets artikkel 26 til å fastsette enklere regler
for begrenset virksomhet («unntaksforetak»). Arbeidsgruppen har
foreslått en generell hjemmel for å åpne for enklere virksomhet
i forskrift eller ved enkeltvedtak. Det vises til arbeidsgruppens
forslag til § 4b-2 fjerde ledd.
Etter direktivets artikkel 26 kan det åpnes for at både fysiske
og juridiske personer kan få tillatelse som unntaksforetak. Når
det gjelder adgangen etter direktivet for fysiske personer til å
drive begrenset virksomhet, legger departementet til grunn at det
etter norske regler må drives gjennom enkeltpersonforetak. Også
enkeltpersonforetak vil være omfattet av begrepet juridisk person
i norsk rett. Departementet foreslår derfor at det i forslaget kun
benyttes begrepet juridiske personer.
Etter departementets vurdering bør adgangen til å få begrenset
tillatelse ikke gjøres videre enn det som er nødvendig for å oppnå
formålet med å åpne for slik begrenset tillatelse. Departementet
slutter seg derfor til FNH og Sparebankforeningens forslag om at
slik begrenset tillatelse utelukkende skal knytte seg til betalingstjenesten
pengeoverføringer, jf. finansavtaleloven § 11 første ledd litra
d. Dette vil etter departementets vurdering være tilstrekkelig for
å ivareta formålet med å legge til rette for enklere verdioverføringsvirksomhet,
og departementet kan ikke se at det er noen avgjørende argumenter
mot å begrense unntakshjemmelen til å kun omfatte betalingstjenesten pengeoverføringer.
Departementet viser til at det i henhold til artikkel 26 nr. 4 i
betalingstjenestedirektivet er adgang til å fastsette at foretak
som driver etter de enklere reglene bare kan tilby enkelte typer
betalingstjenester.
Departementet følger ikke opp forslaget fra FNH og Sparebankforeningen
om kun å åpne for begrenset tillatelse for pengeoverføringer til
land der banksektoren ikke er tilstrekkelig utviklet. Etter departementets
vurdering vil adgangen til å få begrenset tillatelse være tilstrekkelig
innskrenket ved at det fastsettes en grense for hvor store beløp
unntaksforetakene kan overføre hver måned, og ved at det fastsettes
at unntaksforetakene ikke kan tilby andre betalingstjenester enn
pengeoverføringer. Departementet peker videre på at direktivet er
et fullharmoniseringsdirektiv, og at direktivets artikkel 26 setter
rammene for hvilke grenser det enkelte land kan sette for begrenset
virksomhet. Etter departementets oppfatning åpner direktivet ikke
for en slik begrensning i virksomheten som foreslått av FNH og Sparebankforeningen.
Etter direktivets artikkel 26 kan unntaksforetak maksimalt ha
en virksomhet som tilsvarer 3 millioner euro i utførte betalingstransaksjoner
per måned. Arbeidsgruppen har i forskriftsutkastet foreslått å sette grensen
til 10 mill. kroner per måned. FNH og Sparebankforeningen anfører
i sin høringsuttalelse at grensen bør settes enda lavere. Departementet
slutter seg til vurderingene fra FNH og Sparebankforeningen, og
foreslår at grensen skjønnsmessig settes til maksimalt 5 mill. kroner
per måned. Departementet viser til at det som følge av endrede kapitalkrav
også vil blir betydelig lettere å etablere ordinære pengeoverføringsforetak
etter forslaget enn det er etter gjeldende rett.
Departementet foreslår å følge opp arbeidsgruppens forslag om
at konsesjonsmyndigheten i enkeltsaker skal kunne sette en høyere
eller lavere maksimalgrense, innenfor direktivets grense på 3 mill.
euro. Konsesjonsmyndigheten bør i den konkrete sak kunne ha mulighet
til å sette en grense som er tilpasset det enkelte unntaksforetak,
og departementet antar at det i mange tilfeller vil kunne være aktuelt
å sette en lavere grense enn lovens maksimalgrense. Adgangen til
å åpne for at også foretak som overfører mer enn 5 mill. kroner
hver måned kan registreres som unntaksforetak, er ment å være snever.
Det vil kun være adgang til å gi tillatelse til å overføre mer enn
den fastsatte grensen der dette er tilsynsmessig forsvarlig, og
hvor særlige hensyn tilsier at det gis en slik adgang. Departementet
legger til grunn at foretakets grense med hensyn til overført beløp
per måned er forsvarlig i forhold til de krav som settes til foretakets
løpende ansvarlige kapital.
Departementet foreslår at begrensningene i hva slags virksomhet
unntaksforetak kan drive inntas i finansieringsvirksomhetsloven.
Etter departementets vurdering bør også andre vilkår for å kunne
få begrenset tillatelse inntas direkte i loven, blant annet for å
tydeliggjøre adgangen til å etablere enklere virksomhet i regelverket.
Departementet mener videre at lovgiver bør ta stilling til hvor
vid adgang det skal være til å etablere unntaksforetak. Det vises
til utkast til finansieringsvirksomhetsloven ny § 4b-3.
Etter departementets forslag blir også unntaksforetak underlagt
ordinært tilsyn etter finanstilsynsloven § 1. Det vises til forslaget
til finanstilsynsloven § 1 ny nr. 18, som pålegger Finanstilsynet
å føre tilsyn med alle som har rett til å yte betalingstjenester. Departementet
er enig med Revisorforeningen og Justisdepartementet i at det er
viktig at også unntaksforetak underlegges et reelt tilsyn. Etter
forslaget vil også unntaksforetak være underlagt regnskapsplikt, jf.
regnskapsloven § 1-2 første ledd nr. 5. Unntaksforetak som ikke
er aksjeselskap vil imidlertid kunne falle inn under unntaket fra
revisjonsplikt i revisorloven § 2-1 annet ledd. Departementet foreslår
derfor at det fastsettes i finansieringsvirksomhetsloven ny § 4b-3
at alle unntaksforetak skal være underlagt revisjonsplikt uavhengig
av organisasjonsform.
Når det gjelder hvilke bestemmelser om betalingsforetak det skal
gjøres unntak fra for unntaksforetak, foreslår departementet at
dette fastsettes i forskrift eller ved enkeltvedtak i den enkelte
sak, innenfor rammene som fremgår av direktivets artikkel 26. Etter
departementets vurdering er det særlig bestemmelsene om søknadsprosedyre,
ansvarlig kapital og oppstartskapital det vil være aktuelt å gjøre
unntak fra.
FNH og Sparebankforeningen, samt PRIO har merknader til utformingen
av arbeidsgruppens utkast til forskrift § 18 femte ledd om adgangen
til å yte betalingstjenester i annen stat. Det sentrale i forslaget
til arbeidsgruppen er, slik departementet ser det, at unntaksforetak
ikke har en automatisk rett til å yte betalingstjenester i andre
land i EØS-området, slik ordinære betalingsforetak har («single
passport»). Forslaget er ikke til hinder for at foretaket gjennomfører pengeoverføringer
til mottakere som befinner seg i en annen stat, forutsatt at foretaket
har tillatelse til å drive virksomhet i den andre staten. Departementet mener
at arbeidsgruppens forslag uttrykker dette mer presist enn forslaget
fra FNH og Sparebankforeningen. Det vises til forslaget til ny § 4b-3
sjette ledd.
PRIO har en merknad til den skjønnsutøvelsen Finanstilsynet etter
arbeidsgruppens forslag skal utøve. Departementet bemerker at det
er opp til lovgiver å prinsipielt ta stilling til om unntaksforetak
skal tillates ut fra blant annet de hensyn som nevnes av PRIO. Finanstilsynets
mandat er å sørge for at virksomheten drives innenfor lovens rammer.
Skjønnsutøvelsen til Finanstilsynet avgrenses av lov- og forskriftsbestemmelser,
og Finanstilsynet kan ikke ta andre hensyn enn de som er saklig
begrunnet ut fra tilsynets mandat.
Arbeidsgruppen redegjør for gjeldende rett om betalingsbedrageri
og utveksling av personopplysninger i delrapport II, side 53–55.
Arbeidsgruppen foreslår å gjennomføre betalingstjenestedirektivet
artikkel 79, som pålegger medlemsstatene å gi institusjonene rett
til å behandle personopplysninger med formål å kunne sikre forebygging,
etterforskning og avsløring av betalingsbedragerier, i forslag til
finansieringsvirksomhetsloven § 4b-3. Arbeidsgruppens forslag er
beskrevet i delrapport II på side 55–56.
Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) er enig med
arbeidsgruppen i at eksisterende hjemmel til å behandle personopplysninger
for å gjennomføre det aktuelle betalingsoppdraget ikke er tilstrekkelig
for å gjennomføre direktivets artikkel 79. FAD savner videre en
særskilt utredning av de personvernmessige konsekvensene ved forslaget,
og at det vurderes tiltak som kan avhjelpe disse. FAD uttrykker
derunder usikkerhet om rekkevidden til arbeidsgruppens forslag til
§ 4b-3:
«Det vil ofte være vanskelig å vite hvem som er involvert
i bedrageri før etter at betalingsinformasjonen er behandlet, og
grensen for hva som er nødvendig behandling er vanskelig å trekke.
Det kan reises spørsmål om man i realiteten gir en hjemmel til å
behandle og lagre slike opplysninger om enhver, eller om registrering
er forbundet med et mistankekrav av en viss styrke. Vi ber Finansdepartementet
presisere hvor terskelen for å behandle opplysninger om en persons
bruk av betalingstjenester ligger.»
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurdering om at
det er nødvendig med en egen hjemmel for behandling av personopplysninger
med det formål å sikre forebygging, etterforskning og avsløring
av betalingsbedragerier. Departementet viser til at betalingsbedrageri
ikke er et vanlig begrep i norsk rett, og at de aktuelle handlingene
i følge arbeidsgruppen vil falle inn under straffelovens definisjon av
bedrageri, jf. straffeloven § 270. Departementet foreslår derfor
at begrepet bedrageri benyttes i bestemmelsen.
Det fremgår av betalingstjenestedirektivet at behandlingen av
personopplysninger skal skje innenfor rammene av personverndirektivet
(95/46/EF), som er gjennomført i lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling
av personopplysninger (personopplysningsloven). Departementet viser
videre til at det globalt har vist seg effektivt å utveksle for
eksempel IP-adresser og kontonummer som er kjent fra forsøk på betalingsbedragerier.
Etter departementets vurdering er det denne typen opplysninger som
omfattes av artikkel 79. FAD har stilt spørsmål ved om det er mulig
å tolke bestemmelsen så vidt at den gir en hjemmel til å utveksle
informasjon om alle og enhver, uavhengig av mistanke. Etter Finansdepartementets
vurdering er det ikke grunnlag for å tolke bestemmelsen så vidt. Det
følger av bestemmelsen at det kun skal være tillatt å samle inn,
bearbeide og utveksle opplysninger når dette er nødvendig. Departementet
viser videre til at det globalt har vist seg effektivt å utveksle
for eksempel IP-adresser og kontonummer som er kjent fra forsøk
på betalingsbedragerier. Etter departementets vurdering er det denne
typen opplysninger som omfattes av artikkel 79. Departementet kan
ikke se at forslaget er spesielt inngripende overfor kundene, og viser
til at håndtering av personopplysninger uansett skal skje innenfor
rammene av personverndirektivet, som er gjennomført i norsk rett.
Til anførselen fra FAD om at det må foretas en særskilt utredning
av de personvernmessige konsekvensene, vil departementet presisere
at direktivet er et fullharmoniseringsdirektiv. Videre viser departementet
til at arbeidsgruppen har foreslått en forskriftshjemmel i forslaget
til ny § 46-3 annet ledd som gir departementet hjemmel til å presisere
rekkevidden av bestemmelsen, herunder å angi hvilke opplysninger
som anses for å være nødvendige, samt nærmere regler om behandlingsmåten.
Finansdepartementet følger opp arbeidsgruppens forslag i utkastet
til ny finansieringsvirksomhetslov § 4b-4.
Betalingstjenestedirektivet artikkel 28 nr. 1 krever at medlemsstatene
sikrer at alle tilbydere av betalingstjenester skal ha tilgang til
betalingssystemene på like vilkår. I artikkel 28 nr. 2 er det gjort
unntak fra kravet om slik tilgang for systemer som er notifisert etter
finalitetsdirektivet (98/26/EF).
I norsk rett er tilgangen til betalingssystemene regulert av
betalingssystemloven. I tillegg har konkurranseloven bestemmelser
om forbud mot konkurransebegrensende avtaler. Arbeidsgruppens delrapport II
punkt 14.2 omtaler gjeldende rett.
Norges Bank er konsesjons- og tilsynsmyndighet etter betalingssystemloven
kapittel 2 om interbanksystemer, og Finanstilsynet er tilsynsmyndighet
for systemer for betalingstjenester etter lovens kapittel 3.
Selv om arbeidsgruppen mener at betalingssystemlovens definisjon
av «interbanksystemer» og «systemer for betalingstjenester» i sum
tilsvarer direktivets definisjon av «betalingssystemer», kommer arbeidsgruppen
i delrapport II punkt 14.4 til at det er hensiktsmessig å også legaldefinere
«betalingssystemer» i betalingssystemloven.
For de nye reglene som foreslås i betalingssystemloven nytt kapittel
5 for materiell gjennomføring av direktivets artikkel 28, legger
arbeidsgruppen opp til at Norges Bank og Finanstilsynet får tilsynsansvar sammen.
Norges Bank uttaler i sin høringsuttalelse følgende:
«I forslag til ny § 1-1 i betalingssystemloven foreslås
det blant annet at begrepet betalingssystem skal omfatte begrepene
interbanksystem og systemer for betalingstjenester. Oppgavene til
betalingssystemet beskrives innledningsvis i paragrafen til å behandle,
overføre, avregne, eller foreta oppgjør av betalingstransaksjoner.
Funksjonen behandling omtales ikke i den nærmere beskrivelsen av
de to typene betalingssystem i de siste avsnittene av paragrafen,
og burde vært tatt med i siste avsnitt under systemer for betalingstjenester.
§ 5-2
i forslaget til nytt kapittel 5 i betalingssystemloven beskriver
bl.a. en del typer risikoer som vil kunne være et hinder for deltakelse
i et betalingssystem. Norges Bank foreslår at en gjennom lovtekst
eller fortolkning definerer oppgjørsrisiko til å bety soliditetsrisiko
og likviditetsrisiko, jf bestemmelsen i § 2-1 i betalingssystemloven.
§§ 5-2
og 5-3 i forslaget omhandler henholdsvis vilkår for deltakelse i
betalingssystemer og unntak for slik deltakelse. Ved praktiseringen
av disse bestemmelsene er det viktig at dette skjer på en slik måte
at søkere ikke stenges ute fra deltakelse i betalingssystemene med
mindre det skjer ut fra hensyn til risikoen i systemene.»
Konkurransetilsynet peker på de konkurransemessige utfordringene
knyttet til BankAxept-systemets tilgangsbetingelser.
Fornyings- og administrasjonsdepartementet er enig med Konkurransetilsynet
i at det bør gjøres en nærmere vurdering av hvorvidt BankAxept-systemet automatisk
kan antas å falle inn under unntaket i artikkel 28 nr. 2 litra a
fordi BankAxept er en del av den norske oppgjørssentralen NICS.
Fornyings- og administrasjonsdepartementet mener at implementeringen av
betalingstjenestedirektivet mister noe av sin opprinnelige intensjon
om tilfellet er at BankAxept-systemet er dekket av finalitetsdirektivet.
FNH og Sparebankforeningen, med støtte fra Finansieringsselskapenes
forening, har flere merknader til arbeidsgruppens forslag til gjennomføring
av direktivets artikkel 28 om tilgang til betalingssystemer.
Videre har FNH og Sparebankforeningen en generell merknad om
effektive samordnede betalingstjenesterog merknader til definisjonen
av betalingssystem i forslaget til ny betalingssystem § 1-1.
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag til gjennomføring
av direktivets artikkel 28. Departementet støtter arbeidsgruppens
forslag om å gjennomføre bestemmelsene som gjennomfører artikkel
28 om tilgang til betalingssystemer i et nytt kapittel 5 i betalingssystemloven.
Departementet støtter videre arbeidsgruppens forslag og begrunnelse
til definisjon av betalingssystem i betalingssystemloven § 1-1 ny
første ledd.
Departementet har vurdert Norges Banks høringsmerknad om at funksjonen
«behandling», som er nevnt i forslaget til definisjon av betalingssystemer,
også bør inntas i definisjonen av systemer for betalingstjenester
i tredje ledd. Etter departementets vurdering er det ikke behov
for å endre definisjonen av systemer for betalingstjenester for
å gjennomføre direktivet.
Departementet er ikke uten videre enig med FNH og Sparebankforeningen
i at definisjonen av betalingssystem ikke henspeiler på de tekniske
forhold. Etter departementets vurdering er et betalingssystems infrastruktur
en av enkeltdelene i et system. Det vises i denne sammenheng til
direktivets fortale punkt 16, der det heter at «[d]et er svært viktig
for alle ytere av betalingstjenester å kunne ha tilgang til tjeneste
i de tekniske infrastrukturene i betalingssystemer».
FNH og Sparebankforeningen mener at bestemmelser om hvilke institusjonstyper
som kan kreve tilgang til betalingssystemer er viktige, og ber departementet
vurdere om det foreliggende forslaget gir tilstrekkelig klarhet
og samsvar med bestemmelsene i direktivet. Etter departementets
vurdering fremgår det tilstrekkelig klart av forslaget til betalingssystemloven
ny § 5-1 at alle ytere av betalingstjenester, jf. forslaget til
finansieringsvirksomhetsloven ny § 4b-1, skal ha tilgang til betalingssystemene
på de foreslåtte vilkår. Etter departementets vurdering er dette forslaget
i samsvar med betalingstjenestedirektivet artikkel 28 nr. 1.
Norges Bank foreslår at en gjennom lovtekst eller fortolkning
definerer «oppgjørsrisiko» i forslaget til betalingssystemloven
ny § 5-2 til å bety «soliditetsrisiko» og «likviditetsrisiko» jf.
betalingssystemloven § 2-1. Etter departementets vurdering kan ikke
«oppgjørsrisiko» generelt erstattes med «likviditetsrisiko» og «soliditetsrisiko».
I den foreslåtte bestemmelse om vilkår for deltakelse vil imidlertid
de to sistnevnte begrepene være dekkende, da det vesentlige formål med
bestemmelsen er å gi adgang til å stille vilkår for deltakelse som
vil bidra til å beskytte systemet mot risiko hos enkeltdeltakere.
Departementet velger likevel å benytte direktivets terminologi,
for i dette tilfellet å sikre en korrekt gjennomføring av direktivet.
Når det gjelder vurderingen av hvilke deler av et betalingssystem
som faller inn under unntaket i forslaget til betalingssystemloven
ny § 5-3, er det departementets klare oppfatning at det er konsesjonsmyndighetene
som må ta endelig stilling til om et system skal notifiseres, og
i så fall i hvilken utstrekning. Departementet legger for øvrig
til grunn at bestemmelsen må tolkes i lys av formålet med artikkel
28, som er å legge til rette for bedre konkurranse i markedet for
betalingstjenester.
Departementet støtter arbeidsgruppens forslag om at Norges Bank
og Finanstilsynet bør være konsesjons- og tilsynsmyndighet for de
foreslåtte bestemmelsene i betalingssystemloven nytt kapittel 5. Departementet
slutter seg til arbeidsgruppens vurdering av at det ikke er behov
for en uttrykkelig presisering om et slikt tilsynssamarbeid, og
av at dette følger av lovens innretning og kapittelinndeling.
Finanstilsynet er i dag tilsynsmyndighet for de foretak som tilbyr
betalingstjenester mot allmennheten i Norge, jf. finanstilsynsloven
§ 1. Finanstilsynsloven regulerer tilsynets organisering, virksomhet
og hvilke institusjoner det føres tilsyn med.
Etter finanstilsynsloven § 3 skal Finanstilsynet påse at tilsynsenhetene
virker «på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov
og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger
til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter».
For å oppfylle tilsynsplikten har Finanstilsynet en vidtrekkende
undersøkelses- og granskningsrett kombinert med en omfattende opplysningsplikt
for institusjonene.
Finanstilsynet har i finanstilsynsloven § 4 hjemler for påbud
og sanksjoner som tilsynet kan anvende for å oppfylle formålet med
tilsynet. Blant annet kan tilsynet pålegge institusjonene å innrette
revisjon etter de regler som tilsynet fastsetter, og å innrette
årsregnskap og registrering av regnskapsopplysninger på en bestemt
måte. Finanstilsynet kan pålegge institusjonene å innrette sin internkontroll
på bestemte måter, ha høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte
minstekrav, endre sammensetning av kontrollkomiteen med videre.
Finanstilsynet har også en generell hjemmel til å pålegge institusjonene
å innrette sin virksomhet slik at den blir i samsvar med vedtak
som i medhold av lov er gjort av Stortinget, Kongen, et departement
eller Norges Bank.
Videre har Finanstilsynet etter betalingssystemloven § 3-3 første
ledd hjemmel til å fastsette nærmere regler om standardisering av
kundeavtaler, vilkår, tekniske forhold m.v. for systemer for betalingstjenester.
Finanstilsynet kan videre etter § 3-3 annet ledd pålegge institusjonen
å gjennomføre de tiltak som er nødvendige for å rette på forholdet
dersom tilsynet finner at et system for betalingstjenester ikke innrettes
eller drives i samsvar med bestemmelser fastsatt i eller i medhold
av lov.
Finanstilsynets styremedlemmer og tjenestemenn har taushetsplikt
etter finanstilsynsloven § 7 første ledd første og annet punktum.
Det er gjort unntak for taushetsplikten for å legge til rette
for nødvendig samarbeid med øvrige tilsynsmyndigheter innenfor EØS-området
i finanstilsynsloven § 7 første ledd tredje punktum.
Arbeidsgruppen foreslår i delrapport II på side 65 at Finanstilsynet
utpekes som tilsynsmyndighet for norske betalingsforetak og andre
som har rett til å yte betalingstjenester i Norge samt som relevant
tilsynsmyndighet for utenlandske betalingsforetaks virksomhet i
Norge, jf. utkast til endringer i finanstilsynsloven § 1 ny nr.
18.
Arbeidsgruppen foreslår videre at unntak fra taushetsplikten
overfor Norges Bank, andre EØS-staters sentralbanker eller tilsynsmyndigheter
etter finanstilsynsloven § 7 første ledd tredje punktum også gis
anvendelse for tilsyn med betalingsforetak, for å gjennomføre direktivets
bestemmelser om tilsynssamarbeid.
Det har ikke innkommet merknader til denne delen av arbeidsgruppens
forslag. Revisorforeningen har kommentert behovet for en teknisk
justering av henvisningene til finanstilsynsloven § 1 nr. 18 og
19 i finanstilsynsloven § 9 annet ledd femte og sjette punktum som
følge av endringene i finanstilsynsloven § 1.
Departementet går inn for arbeidsgruppens forslag til endring
av finanstilsynsloven §§ 1 og 7 for å gjennomføre direktivets bestemmelser
om tilsyn med betalingsforetak og tilsynssamarbeid.
Departementet foreslår videre, slik også Revisorforeningen foreslår,
en teknisk justering av finanstilsynsloven § 9 annet ledd femte
og sjette punktum som følge av at gjeldende finanstilsynsloven § 1
nr. 18 og 19 blir nr. 19 og 20.
Betalingstjenestedirektivets artikkel 91 nr. 2 og 3 gjelder endringer
i EUs hvitvaskingsdirektivet (2005/60/EF) artikkel 15 nr. 1 og 2,
som er gjennomført i norsk rett i hvitvaskingsloven.
Alle foretak som kan tilby betalingstjenester etter direktivet
er i dag rapporteringspliktig etter hvitvaskingsloven § 4. Finansinstitusjoner,
e-pengeforetak og postoperatører ved formidling av verdisendinger er
rapporteringspliktig etter § 4. Foretak som driver virksomhet som
består i overføring av penger eller pengefordringer er i dag rapporteringspliktig
etter hvitvaskingsloven § 4 første ledd nr. 4.
Det følger av hvitvaskingsloven § 6 at alle rapporteringspliktige
skal foreta kundekontroll ved etablering av kundeforhold, ved transaksjoner
som gjelder 100 000 norske kroner eller mer for kunde som den rapporteringspliktige
ikke har et etablert kundeforhold til, ved mistanke om at en transaksjon
har tilknytning til utbytte av straffbar handling eller terrorfinansiering
og der det er tvil om hvorvidt tidligere innhentede opplysninger
er korrekte eller tilstrekklige.
Gjennomføring av kundekontroll skal etter § 7 skje blant annet
ved at kundens identitet bekreftes på grunnlag av gyldig legitimasjon.
Identiteten til reelle rettighetshavere bekreftes på grunnlag av
egnede tiltak, og det skal innhentes opplysninger om kundeforholdets
formål og tilsiktede art. For gjennomføring av disse kundekontrolltiltakene
kan rapporteringspliktige legge til grunn tiltak som er utført av
de tredjeparter som er nevnt i hvitvaskingsloven § 11. Foretak som
driver med pengeoverføringer er ikke nevnt i § 11.
Arbeidsgruppen foreslår å gjennomføre direktivets artikkel 91
nr. 2 og 3 ved å legge til betalingsforetak i listen over foretak
som er rapporteringspliktige i hvitvaskingsloven § 4, og til listen
over tredjeparter som rapporteringspliktige kan legge til grunn tiltak
som er utført av i hvitvaskingsloven § 11 første ledd. Arbeidsgruppen
foreslår å endre hvitvaskingsloven § 4 nr. 4 og legge til ny nr.
5, slik at det går klart frem at både betalingsforetak og foretak
som driver med valutavirksomhet er rapporteringspliktig. Det foreslås
også at personer som driver betalingsvirksomhet med begrenset tillatelse
som enkeltpersonsforetak skal legges til som ny nr. 8 i § 4 annet
ledd. Arbeidsgruppen foreslår videre å legge til betalingsforetak
som ny nr. 4 i § 11 første ledd. På grunn av tekniske problemer
i sluttfasen av arbeidet med delrapport II er denne delen av forslaget
ikke nærmere omtalt i rapporten.
Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til denne delen
av forslaget.
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag. Forslaget
er en naturlig konsekvens av at det opprettes en ny foretakstype,
betalingsforetak, og av at denne foretakstypen ikke regnes for å
være finansinstitusjon, jf. forslaget til endring av finansieringsvirksomhetsloven
§ 1-3. Også unntaksforetak som ikke er juridisk person bør være
underlagt hvitvaskingsloven. Ved gjennomføring av kundekontroll
etter hvitvaskingsloven bør det likevel ikke være adgang til å legge
til grunn tiltak gjennomført av unntaksforetak. Det vises til forslag
til endring av hvitvaskingsloven § 4 første og annet ledd samt § 11
første ledd.
Departementet foreslår at forslaget til endringer i finansieringsvirksomhetsloven,
finanstilsynsloven, hvitvaskingsloven og betalingssystemloven settes
i kraft fra den tid Kongen bestemmer, jf. lovforslagets del XI.
For medlemslandene i EU var gjennomføringsfristen for direktivet
1. november 2009. Det er ikke satt noen annen frist i EØS-komiteens
beslutning om innlemmelse av direktivet. Forslaget bør derfor settes
i kraft så raskt som mulig.
Betalingstjenestedirektivet har overgangsregler i artikkel 88.
Der pålegges medlemslandene å sørge for fortsatt godkjent drift
av virksomhet som etter direktivet vil kreve godkjenning som betalingsforetak så
sant virksomheten hadde startet før 25. desember 2007. Bestemmelsen
vil ha praktisk betydning for foretak med tillatelse til virksomhet
etter § 4a-1 og for enkelte spesialiserte finansieringsforetak.
Bestemmelsen foreslås tatt inn i overgangsbestemmelsen i lovforslagets
del XI.
Komiteen slutter seg til regjeringens
forslag, med endringer i finansieringsvirksomhetsloven, finanstilsynsloven,
hvitvaskingsloven og betalingssystemloven, herunder at det innføres
enklere regler og lempeligere krav for begrenset pengeoverføringsvirksomhet
for bedre å legge til rette for uformelle systemer som «hawala»-virksomhet
og lignende.
Komiteen vil peke på at det i dag drives «hawala»-virksomhet
utenfor myndighetenes kontroll. Ved å senke kravene til registrering,
tillatelse og krav til kapital, legges det til rette for at den
type virksomheter kan drives lovlig. Mange mennesker er i dag avhengige
av den type betalingstjenester for å sende penger hjem til sin familie
da det ikke finnes et fungerende banksystem i landet. Komiteen vil
understreke viktigheten av at også foretak som drives etter de enklere
reglene underlegges tilsyn for å hindre at foretakene medvirker
til hvitvasking av penger og finansiering av terror. Komiteen støtter
derfor at foretakene underlegges regnskaps- og revisjonsplikt, hvitvaskingsreglene
samt er under tilsyn fra Finanstilsynet. Komiteen støtter
også at foretakene kun kan tilby betalingstjenesten pengeoverføringer,
og at det er et maksimumsbeløp for overføring på 5 mill. kroner
i måneden for det enkelte foretak.
Komiteen har merket seg de omfattende høringsuttalelsene,
og at høringsinstansene generelt er positive til de foreslåtte endringene
i loven. De merknadene som har kommet inn gjelder i hovedsak forslaget
om å åpne for enklere regler for begrenset betalingsvirksomhet,
samt forslaget om lik tilgang til betalingssystemene. Men ingen
av høringsinstansene går imot forslagene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre merker seg at flere
av forslagene som ligger under kap. 2 «Betalingsforetak m.m.» får
tilnærmet full tilslutning fra høringsinstansene. Det gjelder også
forslaget til regulering av såkalt «Hawala»-virksomhet – pengeoverføring
til land med manglende eller svakt utviklet infrastruktur på området.
Dette er virksomhet som, ut ifra de innspill disse medlemmer har
fått, de som driver den lenge har ønsket å få et regelverk å forholde
seg til. Virksomheten er viktig i de land det gjelder og det dreier seg
internasjonalt om store pengebeløp. Det er en klar fordel med hensyn
til hvitvaskings- og terrorproblematikk at virksomheten blir registrert
og fulgt av norske myndigheter. Virksomhetens art taler for at departementet
bør følge opp lovverket tett mht. om det gir ønsket effekt, om man
har truffet riktig mht. begrensninger og om lovforslaget gir bedre
oversikt og kontroll.
Disse medlemmer merker seg at høringsinstanser
som Konkurransetilsynet, FNH og Sparebankforeningen tar opp retten
for alle tilbydere av betalingstjenester til å delta i betalingssystemet
på like vilkår. Næringsorganisasjonene problematiserer dette med
utgangspunkt i en bekymring om at man ikke enes om videreutvikling
av eksisterende fellessystemer. Konkurransetilsynet er opptatt av
konkurransemessige utfordringer knyttet til Bank-Axept-systemets
tilgangsbetingelser. Det er åpenbart store fordeler ved et felles
betalingsformidlingssystem, men det betyr også at en må være spesielt
oppmerksom på konkurransehindringer og negative utslag som monopoler
gir. Disse medlemmer har merket seg utfordringene
på dette området og ber departementet følge utviklingen i tråd med
Konkurransetilsynets anbefaling:
«Arbeidsgruppens vurdering innebærer at tilgangsregelen,
som skal fremme konkurranse og effektivitet, ikke får noen praktisk
implikasjon i Norge. Konkurransetilsynet mener på denne bakgrunn
at en bør være varsom med å konkludere i denne omgang, men heller
overlate til tilsynsmyndighetene å vurdere om unntaksvilkårene er
oppfylt for BankAxept-systemet når regelen trer i kraft.»
Disse medlemmer ber derfor departementet følge
opp utviklingen rundt tilgangsreglene spesielt.