1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet fremmer forslag til endringer i lov 18. desember 1981 nr. 90 om merking av forbruksvarer mv. (merkeloven). Hovedinnholdet i lovforslaget er følgende:

• Det innføres hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt for Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og Statens vegvesen. Det betyr at disse kan gripe inn ved brudd på merkingsbestemmelser som de fører tilsyn med (energimerking av husholdningsapparater og nye personbiler). Etter gjeldende rett er eneste mulige sanksjon at de kan anmelde saker til politiet med sikte på bøtestraff. Det foreslås videre at straffehjemmelen i merkeloven innskrenkes til vesentlige og grovt uaktsomme eller forsettlige overtredelser.

• Loven endres slik at det ved forskrift kan bestemmes at forhandlere mv. skal avstå vareprøver til tilsynsmyndigheten vederlagsfritt. I dag må tilsynsmyndighetene selv kjøpe vareprøver.

• Det innføres en forskriftshjemmel som kan brukes til å bestemme at forhandlere mv. skal dekke tilsynsmyndighetenes utgifter til testing av produkter dersom det viser seg at de er feilmerket. Endringene skal bidra til et mer effektivt tilsyn og bedre etterlevelse av forskriftene.

Videre foreslår departementet å endre lov 9. januar 2009 nr. 2 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår mv. (markedsføringsloven) ved å oppheve et forbud mot samlemerker.

Endelig foreslår departementet en endring i lov 20. juni 2008 nr. 42 om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven). Det foreslås å presisere at arbeidsgivers plikt til individuell tilrettelegging overfor personer med nedsatt funksjonsevne også gjelder arbeidsgivers valg og behandling av innleide arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende.

1.2 Forslag til endringer i lov om merking av forbruksvarer mv.

1.2.1 Innledning

Lov om merking av forbruksvarer mv. (merkeloven) er en rammelov som gir hjemmel til å gi pålegg om merking av varer som omsettes ved salg eller leie. Formålet med loven og dens forskrifter er å legge forholdene best mulig til rette for forbrukere ved deres bedømmelse og valg av forbruksvarer. Ved forskrifter kan det bestemmes hvilke varer som skal merkes og på hvilken måte.

Etter gjeldende rett kan brudd på merkeloven, eller forskriftene gitt i medhold av loven, kun sanksjoneres med straff i form av bøter. Imidlertid vil et sanksjonsmiddel som bøter i mange tilfeller ikke være en hensiktsmessig sanksjon.

1.2.2 Forskrifter om energimerking av husholdningsapparater

Direktiv 92/75/EØF av 22. september 1992 om angivelse av husholdningsapparaters energi- og ressursforbruk ved hjelp av merking og standardiserte vareopplysninger er gjennomført i norsk rett ved forskrift 10. januar 1996 nr. 16 som en del av EØS-avtalen. Forskriften er hjemlet i merkeloven. Ved kongelig resolusjon av 22. desember 1995 nr. 1037 ble myndighet etter loven delegert til Nærings- og handelsdepartementet, senere Olje- og energidepartementet.

Formålet med merkeordningen er at forbrukerne skal få større kunnskap og bevissthet om energibruk, og dermed kunne etterspørre de mest energieffektive husholdningsapparatene.

Energimerkingsdirektivet er et rammedirektiv, som oppstiller generelle bestemmelser om energimerking. Rammedirektivet er supplert med en rekke andre direktiver med spesifikke bestemmelser om energimerking av ulike produktgrupper.

Merking i samsvar med direktivene ovenfor er obligatorisk.

Direktivene om energimerking legger opp til at myndighetene i hvert enkelt land selv skal sørge for de nødvendige reaksjoner for å følge opp bestemmelsene om energimerking. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fører tilsyn med energimerkingsordningen for husholdingsapparater. I dag er eneste mulige sanksjon at NVE kan anmelde brudd på regelverket til politiet, med sikte på at overtrederen straffes med bøter. Det antas å være mer effektivt og hensiktsmessig at NVE selv får anledning til å håndheve regelverket de skal føre tilsyn med. Aktuelle håndhevingsvirkemidler er overtredelsesgebyr og påbud om retting kombinert med trussel om tvangsmulkt som ilegges dersom forholdet ikke blir rettet innen en gitt frist.

1.2.3 Særlig om forskriften om energimerking mv. av nye personbiler

Forskriften er fastsatt av Vegdirektoratet og hjemlet i merkeloven.

Forskriften gjennomfører direktiv 1999/94/EF om tilgjengeligheten av forbrukeropplysninger om drivstofføkonomi og CO2-utslipp i forbindelse med markedsføring av nye personbiler.

Det er ikke utpekt noe særskilt tilsynsorgan for forskriften.

Etter merkeloven § 5 (ny § 6) er det Kongen som bestemmer hvem som fører tilsyn med loven og forskrifter gitt i medhold av loven. Kongens myndighet etter merkeloven er delegert til Barne- og familiedepartementet, nå Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Det legges opp til at Statens vegvesen vil bli utnevnt som tilsynsmyndighet for forskriften om energimerking mv. av nye personbiler.

1.2.4 Behov for lovendringer

Departementet ser det er behov for å innføre hjemmel for tvangsmulkt og overtredelsesgebyr i merkeloven for Norges vassdrags- og energidirektorat og Statens vegvesen.

Departementet har sett hen til Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003:15 Fra Bot til bedring. Ett av hovedsynspunktene til Sanksjonsutvalget er at man bør gå over til økt bruk av administrative sanksjoner og mindre bruk av straff.

For å få et mer effektivt tilsyn, mener departementet at det bør innføres hjemmel i merkeloven for forskriftsbestemmelser om at vareprøver skal avstås vederlagsfritt til tilsynsmyndigheten, og at leverandør, forhandler eller importør skal dekke utgiftene til testingen dersom den viser at apparatene er feilmerket.

Endelig foreslår departementet å foreta en helhetlig lovteknisk gjennomgang av loven, ved at dagens kapitteloverskrifter fjernes og at paragrafene omnummereres for å unngå bokstaver i paragrafnumrene.

1.2.5 Generelt om håndhevingsvirkemidler i merkeloven

1.2.5.1 Gjeldende rett og Sanksjonsutvalgets anbefalinger

Etter gjeldende rett er straff i form av bøter eneste mulige sanksjon ved brudd på merkeloven med forskrifter. I NOU 2003:15 anbefaler Sanksjonsutvalget i visse situasjoner bruk av administrative sanksjoner som alternativ til straff. Særlig hensynet til å begrense bruken av straff, hensynet til effektiv håndheving og behovet for et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem, taler for å benytte administrative sanksjoner i større grad.

1.2.5.2 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått at alle tilsynsmyndighetene etter merkeloven gis hjemmel for administrative håndhevingsvirkemidler og sanksjoner. Dette innebærer hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for en begått overtredelse, samt gi påbud om retting kombinert med trussel om ileggelse av tvangsmulkt dersom ikke retting skjer innen en gitt frist. Det ble også foreslått å innskrenke straffehjemmelen til å ramme grove eller gjentatte overtredelser.

1.2.5.3 Departementets vurderinger

I likhet med Sanksjonsutvalget legger departementet til grunn at andre sanksjoner enn straff i mange tilfeller vil kunne gi bedre etterlevelse av regelverket og kreve færre ressurser. Departementet ser behov for å styrke håndhevingsvirkemidlene til NVE og Statens vegvesen som tilsynsmyndigheter for energimerking. I høringen er det ikke avdekket et konkret behov for å styrke sanksjonsmulighetene for de andre tilsynsorganene som fører tilsyn etter merkeloven. Departementet foreslår derfor at det i denne omgang gis hjemmel i merkeloven for tvangsmulkt og overtredelsesgebyr til NVE og Statens vegvesen som tilsynsmyndigheter.

Departementet legger til grunn at NVE og Statens vegvesen har kompetanse og saksbehandlingsrutiner som gjør at den næringsdrivendes rettssikkerhet i tilstrekkelig grad blir ivaretatt, noe som er særlig viktig ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Vedtak om retting/tvangsmulkt og ileggelse av overtredelsesgebyr etter merkeloven vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Saksbehandlingsreglene som gjelder for enkeltvedtak i forvaltningsloven må derfor følges med mindre annet er bestemt. Det forutsettes videre at de alminnelige reglene om domstolenes prøving av forvaltningsvedtak vil komme til anvendelse.

Departementet vil også vise til at Forbrukerombudet vil kunne bruke markedsføringslovens sanksjonssystem innenfor sitt tilsynsområde etter merkeloven.

1.2.6 Vedtak om retting og tvangsmulkt

1.2.6.1 Innledning

I sektorlovgivningen er det vanlig at tilsynsmyndigheten kan fatte vedtak om retting der det handles i strid med lov eller forskrift. For å sette makt bak kravet om retting kan tilsynsmyndigheten ofte fastsette at det skal betales et beløp (evt. løpende betaling) til det offentlige dersom overtrederen ikke retter forholdet innen en gitt frist. Det varierer hva denne reaksjonen kalles i forskjellige lover (tvangsgebyr, gebyr, mulkt, tvangsmulkt mv.). Sanksjonsutvalget anbefaler at begrepet «tvangsmulkt» brukes.

1.2.6.2 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslo departementet å innføre hjemmel for tilsynsmyndighetene etter merkeloven til å fatte vedtak om retting og tvangsmulkt ved brudd på vedtaket.

1.2.6.3 Departementets vurderinger

Departementet mener det er tilstrekkelig å gi hjemmel for NVE og Statens vegvesen til å gi påbud om retting kombinert med tvangsmulkt. Det vises til forslag til ny § 7, hvor ordlyden er justert noe sammenliknet med forslaget i høringsnotatet.

1.2.7 Overtredelsesgebyr

1.2.7.1 Innledning

I sektorlovgivningen er det også på en del områder gitt hjemmel for overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon. I Sanksjonsutvalgets terminologi karakteriseres et overtredelsesgebyr ved at forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (forbud eller påbud) fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov eller i individuell avgjørelse. I motsetning til tvangsmulkt er dette håndhevingsvirkemidlet «tilbakeskuende» og en sanksjon slik begrepet er definert av Sanksjonsutvalget.

I de senere årene er det innført hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr i en rekke lover, bl.a. energiloven, konkurranseloven, kringkastingsloven, luftfartsloven og markedsføringsloven. Sanksjonsutvalget legger til grunn at overtredelsesgebyr bør kunne erstatte straff i form av bøter på mange forvaltningsområder. Departementets forslag må ses i sammenheng med at det foreslås å innskrenke dagens straffehjemmel.

1.2.7.2 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslo departementet å gi tilsynsmyndighetene etter merkeloven hjemmel for overtredelsesgebyr utformet i samsvar med Sanksjonsutvalgets forslag.

1.2.7.3 Departementets vurderinger

For å få et helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem i merkeloven, ser departementet at det kan være hensiktsmessig å innføre hjemmel for overtredelsesgebyr. Det foreslås at kompetansen tillegges NVE og Statens vegvesen som tilsynsmyndigheter. Disse vil dermed få flere valgmuligheter når det gjelder hvordan brudd på regelverket skal forfølges: betinget reaksjon ved rettingsvedtak tilknyttet tvangsmulkt, ubetinget reaksjon ved overtredelsesgebyr, eller evt. anmeldelse til politiet med sikte på straff (bøter).

Det vises ellers til forslaget til ny § 10.

1.2.8 Forholdet mellom tvangsmulkt og overtredelsesgebyr

Siden overtredelsesgebyret vil rette seg mot noe som har skjedd, mens tvangsmulkten er en betinget reaksjon for å skape et fremtidig oppfyllelsespress, ilegges overtredelsesgebyr og tvangsmulkt for ulike forhold. Forbudet mot gjentatt forfølgning i EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 kan derfor ikke sperre for ileggelse av både overtredelsesgebyr og tvangsmulkt.

Det vil ofte være praktisk å informere overtrederen om begge reaksjoner i samme handling, men formelt sett vil det være tale om to ulike vedtak: ett vedtak om overtredelsesgebyr, og ett vedtak om tvangsmulkt. Overtrederen kan for eksempel informeres om at han ilegges overtredelsesgebyr for en begått overtredelse, samtidig som han pålegges å rette forholdet innen en gitt frist og opplyses om at det er fastsatt en tvangsmulkt som den vedtaket retter seg mot skal betale dersom retting ikke skjer innen fristen.

1.2.9 Straff

1.2.9.1 Gjeldende rett og Sanksjonsutvalgets anbefalinger

Etter gjeldende rett er eneste mulige sanksjon etter merkeloven straff i form av bøter, jf. § 7.

Sanksjonsutvalget legger til grunn at administrativ håndheving i mange tilfeller kan gi bedre etterlevelse av regelverket og kreve færre ressurser enn ved bruk av straff. Utvalget anbefaler derfor økt bruk av administrative sanksjoner som alternativ til straff. Videre anbefaler utvalget at straff bare bør anvendes ved vesentlige eller gjentatte overtredelser.

1.2.9.2 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslo departementet at straffehjemmelen i merkeloven begrenses til vesentlige eller gjentatte overtredelser, i tråd med Sanksjonsutvalgets anbefaling.

1.2.9.3 Departementets vurderinger

1.2.9.3.1 Vesentlig overtredelse og gjentakelse

Det ligger i departementets forslag at det kun er kvalifiserte brudd på merkingsbestemmelser som er straffbare. Grensen mellom «simpel» og «vesentlig» overtredelse må trekkes i praksis. I vurderingen kan det bl.a. være relevant å legge vekt på overtredelsens omfang, virkninger og graden av utvist skyld.

Etter en fornyet vurdering ser departementet ikke grunn til å gjøre unntak fra vesentlighetskravet ved gjentatte overtredelser. Om det foreligger gjentakelse, kan det inngå som et moment i vurderingen av om overtredelsen er vesentlig.

1.2.9.3.2 Skyldkrav

Etter gjeldende rett er skyldkravet forsett eller uaktsomhet, noe som ble foreslått videreført i høringsnotatet.

Departementet har vurdert Justisdepartementets synspunkter og føringene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Etter en fornyet vurdering foreslår departementet derfor at straffeansvaret begrenses til å gjelde forsett og grov uaktsomhet.

1.2.9.3.3 Forsøk og medvirkning

Forsøk på overtredelse av merkeloven eller forskriftene til loven er ikke straffbart. Det foreslås ingen endringer i denne rettstilstanden.

Departementet foreslår å klargjøre dette i nytt siste ledd i lovforslaget § 11 med følgende ordlyd: «Medvirkning straffes ikke».

1.2.9.3.4 Forholdet mellom straff og administrative reaksjoner og sanksjoner

Sanksjonsutvalget drøftet forholdet mellom administrativ forfølgning og straffeforfølgning. Utvalget viser til at det i mange tilfeller vil være hjemmel både for administrative sanksjoner og straff. Den europeiske menneskerettighetskonvensjons tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 har et forbud mot gjentatt forfølgning for samme forhold («dobbeltstraff»).

Departementet legger til grunn at det ikke kan ilegges både overtredelsesgebyr og bøter for samme forhold. Ileggelse av tvangsmulkt kan derimot skje uavhengig av både overtredelsesgebyr og straff, da det ikke kan regnes som straff etter EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4, eller EMK artikkel 6. Ileggelse av tvangsmulkt vil normalt heller ikke rette seg mot samme forhold som overtredelsesgebyret eller straffen.

Det følger av Grunnloven § 96 at ingen må straffes uten etter dom. Om en sanksjon, i dette tilfelle overtredelsesgebyr, regnes som straff må vurderes materielt sett opp mot Grunnloven § 96.

Departementet kan vanskelig se at forslaget om hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr er problematisk i forhold til Grunnloven § 96.

1.2.10 Tilsyn med energimerkingsbestemmelsene

1.2.10.1 Forskriftshjemmel om vederlagsfri avståelse av vareprøver til undersøkelse og betaling av testing av produkter ved feilmerking

1.2.10.1.1 Gjeldende rett og praksis

I henhold til merkeloven § 5 annet ledd siste punktum har tilsynsmyndigheten bl.a. rett til å utta prøver til undersøkelse. I og med at det ikke står noe om at prøvene kan kreves tatt ut vederlagsfritt, betaler NVE i dag både for å ta ut slike prøver og for gjennomføringen av undersøkelsen (laboratorietestingen).

1.2.10.1.2 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått å innføre en forskriftshjemmel i merkeloven, slik at det ved forskrift kan bestemmes at vareprøver skal avstås vederlagsfritt til tilsynsmyndigheten. Videre ble det foreslått å innføre en forskriftshjemmel som kan brukes til å bestemme at leverandør, forhandler eller importør skal dekke utgiftene til testing dersom den viser at apparatene er feilmerket. Det ble foreslått å gjøre plikten til betaling uavhengig av om feilmerkingen er vesentlig eller uvesentlig.

1.2.10.1.3 Departementets vurderinger

EU har i de senere årene gjennomført og planlegger å gjennomføre lovgivning som medfører merking av husholdningsprodukter. Mange av disse rettsaktene er EØS-relevante, og må derfor innlemmes i norsk rett. For det offentlige vil et utvidet merkesystem medføre økte kostnader. Det vil både bli utgifter til stikkprøvekontroller, kartlegging av markedet og administrasjon. Hvis det i tillegg må ytes vederlag for prøvemateriale, vil dette også kreve økte ressurser.

I høringen har det ikke kommet innvendinger til forslaget, heller ikke fra bransjen selv. Departementet opprettholder etter dette forslaget i høringsnotatet og viser til forslaget § 6 nytt tredje ledd.

1.3 Endringer i markedsføringsloven – opphevelse av forbud mot samlemerker

Den nye markedsføringsloven (lov 9. januar 2009 nr. 2) ble vedtatt av Stortinget i desember 2008. Loven ble, med unntak for § 18 annet ledd om samlemerker, satt i kraft 1. juni 2009. Loven erstatter og er for en stor del en videreføring av markedsføringsloven fra 1972. Mange bestemmelser er endret fordi de gjennomfører direktiv 2005/29/EF om foretaks urimelige handelspraksis overfor forbrukere.

Forbudet mot tilgift ble opphevet ved lovendringen i 2008, men et forbud mot samlemerker og et forbud mot konkurranser ble videreført. Samlemerker er en form for tilgift.

Etter at forslaget til ny markedsføringslov var fremlagt for Stortinget ble Barne- og likestillingsdepartementet kjent med at EF-domstolen skulle behandle en sak om Belgias forbud mot tilgift, og at generaladvokaten argumenterte for at direktivet ikke tillater nasjonale forbud som det belgiske. Barne- og likestillingsministeren gjorde i et brev til familie- og kulturkomiteen oppmerksom på at utfallet av denne saken kunne få konsekvenser for regelen om samlemerker. Komiteen la brevet ved sin innstilling til lovforslaget (vedlegg 3 til Innst. O. nr. 20 (2008–2009)).

Etter at markedsføringsloven var vedtatt, men før loven ble satt i kraft, falt det dom i saken. EF-domstolen hadde samme syn som generaladvokaten og kom til at det belgiske forbudet ikke var i overensstemmelse med direktivet.

En dom fra EF-domstolen er ikke bindende for norske myndigheter. Dommen gir ikke plikt til å endre norsk regelverk. Slik sett kan Norge beholde forbudet mot samlemerker. Samtidig vil dommen være en viktig rettskilde hvis EFTA-domstolen skulle vurdere om norsk rett samsvarer med direktivet om urimelig handelspraksis på dette punktet. EF-domstolen gir svært klare signaler i dommen. Departementet mener det er sannsynlig at EFTA-domstolen vil komme til at samlemerkeforbudet ikke er i samsvar med direktivet om urimelig handelspraksis dersom spørsmålet kommer opp.

Forbudet mot samlemerker har et avgrenset virkeområde og viderefører bare en liten del av tilgiftsforbudet fra den gamle loven. Departementet vurderte verdien bestemmelsen har for forbrukerne og kom til at den ikke står i forhold til de ressursene som næringslivet og tilsynsorganet måtte bruke på å tilpasse sin virksomhet til nytt regelverk når EF-domstolens dom mest sannsynlig innebærer at bestemmelsen ikke er i overensstemmelse med direktivet om urimelig handelspraksis. Departementet konkluderte med at hensynet til en klar rettstilstand tilsa at forbudet mot samlemerker ikke burde bli satt i kraft sammen med resten av loven.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet foreslår at § 18 annet ledd blir opphevet. Siden § 18 ikke lenger vil omhandle samlemerker, foreslås i tillegg å endre paragrafoverskriften til § 18 ved å fjerne ordet «samlemerker».

Departementet foreslår dessuten en teknisk endring i markedsføringsloven § 20 annet ledd. Ordet «produkt» er brukt i stedet for «ytelse» som er det begrepet som er definert i § 5 og som gjennomgående er brukt i resten av loven.

Markedsføringsloven § 43 om overtredelsesgebyr viser til § 18 annet ledd. En konsekvens av at § 18 annet ledd oppheves er at denne henvisningen fjernes, jf. lovforslaget II.

1.4 Endring i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Arbeidsgivere har etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 12 første ledd plikt til individuell tilrettelegging overfor arbeidstakere og arbeidssøkere med nedsatt funksjonsevne (lov 20. juni 2008 nr. 42 om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne). Loven trådte i kraft 1. januar 2009. Departementet legger til grunn at plikten også må gjelde arbeidsgivers valg og behandling av innleide arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende. Det vises til at bestemmelsen erstatter den tidligere arbeidsmiljøloven § 13-5, som etter arbeidsmiljøloven § 13-2 annet ledd også gjaldt innleide og selvstendige.

Departementet foreslår at det tas inn et tillegg i § 12 første ledd for å gjøre det klart at plikten til individuell tilrettelegging fremdeles omfatter arbeidsgivers valg og behandling av innleide arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende.