Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Thomas Breen, Gunvor Eldegard, Irene Johansen, Gerd Janne Kristoffersen,
lederen Torgeir Micaelsen, Torfinn Opheim og Dag Ole Teigen, fra
Fremskrittspartiet, Ulf Leirstein, Jørund Rytman, Kenneth Svendsen
og Christian Tybring-Gjedde, fra Høyre, Gunnar Gundersen, Arve Kambe
og Jan Tore Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Hans
Olav Syversen, og fra Venstre, Borghild Tenden, viser til
at dokumentet er oversendt finansministeren for uttalelse. Finansministerens
svar av 20. oktober 2010 er vedlagt denne innstillingen.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre, viser til at det ble invitert til åpen høring om den
foreliggende sak, men at det kun var LO som meldte interesse for
å delta. Høringen ble på grunn av liten interesse avlyst, og LO
ble isteden invitert til å komme med skriftlig innspill, men har
ikke benyttet denne muligheten. Om manglende interesse for høring
også er et uttrykk for manglende interesse for en nasjonal strategi
for å øke bruken av OPS, kan flertallet kun spekulere
i.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at NHO
har utgitt en egen brosjyre på OPS som metode og at store norske
finansieringsinstitusjoner har egen ekspertise på OPS. Disse
medlemmer tror det faktum at ingen andre enn LO ville stille
til høring, skyldes den rødgrønne regjeringens allergi mot private løsninger
og ikke mang-lende tro på OPS som ett av flere viktige virkemidler
for å løse samfunnets utfordringer framover.
Komiteen viser til
forslaget der det innledningsvis blant annet poengteres at
«i årene som kommer, vil det være mange, store offentlige
byggeprosjekter som skal settes i gang. Skoler, sykehjem, veier
og jernbanelinjer skal bygges. Det er også store etterslep på vedlikeholdssiden.
Samtidig som oppgavene er mange, setter økonomien klare grenser
for hvor mye de offentlige utgiftene kan øke.»
Videre mener forslagsstillerne at
«nøkkelen til å sikre velferdssamfunnets bærekraft
er å skape bedre og mer effektive tjenester. Det krever nye løsninger.»
Komiteen er enig med forslagsstillerne
i at oppgavene er mange og at økonomien setter klare grenser for
hvor mye de offentlige utgiftene kan øke. Hvordan en skal sikre
velferdssamfunnets bærekraft er imidlertid en debatt som etter komiteens mening
ikke har entydige svar, og som pågår både mellom politiske partier
og andre samfunnsaktører innenfor flere av velferdssamfunnets områder.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig
Folkeparti og Venstre, mener det er at underlig at forslagstillerne
kun fokuserer på OPS som løsning på hvordan en kan organisere og
finansiere framtidige offentlige bygge- og infrastrukturprosjekter.
Flertallet viser til at flere
miljøer tar til orde for prosjektfinansiering, for å få bygget ut
større samferdselsprosjekter sammenhengende, og binder seg ikke
opp til OPS som det eneste alternativet slik forslagsstillerne synes
å gjøre. NHO sier for eksempel i rapporten «raskere og smartere
samferdselsutbygging» at det i rapporten benyttes begrepet prosjektfinansiering
om alle typer finansieringsløsninger som innebærer at et prosjekt
sikres bevilgninger til hele prosjektet ved oppstart, videre at
forskjellene mellom ulike varianter av prosjektfinansiering er liten
og at NHO anbefaler i første omgang å prøve ut former som er enkle
å gjennomføre og politisk lite kontroversielle. Mens andre er opptatt
av å få til samferdselsutbygginger, kan det synes som om forslagsstillerne
har en dogmatisk holdning til OPS og ikke ser andre muligheter som
kan gi enda bedre resultater i forhold til målet.
Flertallet viser til at regjeringen
er opptatt av å sikre et bærekraftig velferdssamfunn gjennom de
prioriteringer den gjør. Det er derfor viktig både hva en prioriterer
å bruke fellesskapets ressurser på, og å utnytte disse best mulig. Flertallet vil
peke på at regjeringen legger vekt på å føre en ansvarlig økonomisk
politikk innenfor handlingsregelen. Det legger føringer for de finansieringsmodeller
som legges til grunn for utbyggingsprosjekter. Regjeringen mener
det ikke er behov for å lånefinansiere statlige utbyggingsprosjekter
i Norge. Handlingsregelen og det finanspolitiske handlingsrommet
undergraves dersom deler av statsutgiftene finansieres utenom det
ordinære budsjettet og skyves til framtidige budsjettår. Det er
en forutsetning i den statlige økonomistyring og etatsstyring at ressursene
utnyttes mest mulig effektivt. Dette krever både politisk disiplin
og god styring fra etatenes side.
Flertallet viser til at det i
Nasjonal transportplan (NTP) 2010–2019 (St. meld. nr 16 (2008–2009)
og Innst. S. nr. 300), som Stortinget vedtok i juni 2009, framgår
at regjeringen Stoltenberg har en offensiv transportplan der det prioriteres
å prøve ut og få vurdert nye løsninger for organisering, finansiering
og infrastrukturløsninger som f.eks høyhastighetsbaner. Regjeringen
har i forkant vurdert flere alternative finansieringsmodeller for
utbygging av infrastruktur, for å videreutvikle kunnskapen knyttet
til effektiv utnyttelse av ressursene. OPS innen samferdsel er prøvd
ut på 3 veiutbyggingsprosjekter i NTP 2002–2011. Flertallet viser til
at regjeringen engasjerte TØI og Dovre Internasjonal AS til å evaluere
disse OPS-prosjektene i forkant av at NTP 2010–2019 ble utarbeidet. Erfaringene
med OPS så langt viser at OPS-modellen har gitt raskere prosjektgjennomføring,
og kombinasjonen utbygging og drift er et av særtrekkene som har
vært positivt. Evalueringsrapporten sier også at det ikke er mulig
å dokumentere verken høyere eller lavere kostnader enn ved tradisjonell
gjennomføring, men at det er mulig å hente ut gevinster gjennom
bedre kontraktsstrategier innenfor et system med ordinære bevilgninger
over statsbudsjettet, uavhengig av privat finansiering. Ifølge evalueringen
kan hypotesen om optimalisering av livssykluskostnadene foreløpig
ikke bekreftes. Tvert imot peker evalueringen på at OPS-selskapets
tilnærmede monopol på å gjennomføre endringer i veganlegget er en
stor utfordring, og kan medføre økte livssykluskostnader.
Flertallet viser til at OPS-finansiering
av samferdselsprosjekter innebærer at staten lånefinansierer utgiftene
i tillegg til de ordinære bevilgningene på statsbudsjettet. Tilbakebetalingen
av disse lånene må dekkes av framtidige års samferdselsbevilgninger
som vil være en del av de samlede utgiftene. Flertallet viser
til at dette er en modell som regjeringen i NTP 2010–2019 ikke ser
behov for å videreføre nå. Dette understrekes også i finansministerens
brev til komiteen av 20. oktober 2010. I tillegg vises det i brevet
til erfaringer fra andre land i blant annet rapport utarbeidet for
OECD, at ønsker om å finansiere flere prosjekter enn det som prioriteres i
statsbudsjettet ikke er godt nok argument for bruk av OPS. Det vises
i forslaget til gode erfaringer i Storbritannia. Finansministeren
i Storbritannia har imidlertid i media uttalt at OPS-prosjektene
har bidratt til den høye gjelden landet nå må hanskes med i kjølvannet
av finanskrisen. I langtidsbudsjettet som britiske myndigheter la
fram 20. oktober 2010, presenteres tiltak for å redusere Storbritannias
offentlige gjeld. Her framgår det blant annet at regjeringen vil
overføre ansvaret for lokale OPS-prosjekter til sentrale myndigheter
med sikte på å fjerne uheldige insentiver som lokale myndigheter
har stått overfor, og som har favorisert bruk av OPS. Dette viser
hvordan Storbritannia har gjort seg erfaringer med OPS, og at sentrale aktører
nå ser problemene slik finansiering har brakt med seg.
Flertallet viser til at regjeringen
i NTP 2010–2019 har prioritert å øke rammene til samferdsel ift.
tidligere, og å opprioritere vedlikehold og fjerne flaskehalser
for å møte behovene og utnytte de økte ressursene mest mulig effektivt.
Det er i NTP 2010–2019 lagt opp til en investeringsstrategi både
på vei og jernbane som legger vekt på mer sammenhengende utbygging
av lengre strekninger, noe som vil gi større effektivitet og bedre
samfunnsnytte, og prosjektene vil kunne tas i bruk tidligere. Det
er ut fra dette vedtatt å føre tre store investeringsprosjekter
– E6 vest for Alta, E16 og jernbaneprosjektet Oslo–Ski – på egne
poster i statsbudsjettet. Flertallet mener at denne
formen for prosjektfinansiering skal gi sammenhengende og forutsigbar utbygging
av disse store utbyggingsprosjektene. Det er også vedtatt å igangsette
vurdering av nye kontraktsformer som kombinerer drift, vedlikehold
og utvikling av veistandarden. Dette arbeidet er allerede igangsatt
av Samferdselsdepartementet.
Flertallet mener det er en god
modell for prosjektfinansiering som regjeringen nå gjennomfører,
og mener det ikke er noe i forslaget som rokker ved denne vurderingen
som ble gjort i Nasjonal transportplan 2010–2019 nå.
Flertallet vil også peke på at
det ikke bare er organisering og finansiering av selve utbyggingsprosjektet
som er viktig for å få gode og effektive tjenester. Beslutningsgrunnlaget
for et utbyggingsprosjekt er også viktig. Derfor har Samferdselsdepartementet
også igangsatt en vurdering av blant annet kost-/nytte-analysene og
plangrunnlaget som ligger til grunn for investeringsbeslutningene.
Flertallet mener ut fra dette
at det ikke er noe i forslaget som taler for at regjeringen allerede ett
år etter at NTP 2010–2019 ble vedtatt, skulle endre oppfatning og
gå inn for flere OPS-prosjekter på offentlige byggeprosjekter nå.
Flertallet viser til merknadene
og tilrår at forslaget ikke blir vedtatt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre kan ikke se at man
i forslaget antyder at det kun skal fokuseres på OPS som eneste
løsning på utfordringene en står overfor, slik flertallet synes
å indikere. Det forslagsstillerne ønsker, er «utvikling av en nasjonal
strategi for å utvide bruken» av OPS som metode. I dette ligger naturlig
en gjennomgang av på hvilke områder og hva slags prosesser OPS egner
seg for som metode og hvor det ikke egner seg. Disse medlemmer finner
det snarere underlig at flertallet synes å ha en dogmatisk holdning
til at OPS ikke skal benyttes.
Fellesskapets midler skal brukes mest mulig
rasjonelt og effektivt. Det er en selvfølgelighet som det skulle
være unødvendig å påpeke. Disse medlemmer mener det
må være basert på en åpenbar misforståelse når flertallet skriver
at «det ikke er behov for å lånefinansiere statlige utbyggingsprosjekter
i Norge». Innenfor statlig samferdselssektor har Avinor egne lånerammer og
kommunalt og på fylkesnivå er det en utstrakt lånefinansiering.
I Norge lånefinansieres mange statlig prosjekter gjennom blant annet
bomselskaper. Derimot er statens evne til å finansiere til lave
kostnader viktig. Disse medlemmer har notert seg
at det også på dette området jobbes med nye innfallsvinkler i andre
land. Det er synd at flertallet er mer opptatt av å holde fast på
alle motforestillinger enn å modernisere seg.
Disse medlemmer vil poengtere
at forslagsstillerne ønsker å utvikle en nasjonal strategi for bruk
av OPS. Prosjekter varierer i størrelse, kompleksitet og i hvilken
grad de i det hele tatt kan spesifiseres på forhånd. Disse medlemmer vil
derfor framheve at OPS dreier seg om å nyttiggjøre seg de gevinster
samfunnet kan oppnå gjennom nytenking, konkurranse og kreativitet
fra mange aktører. I enkelte tilfeller er det åpenbart at utfordringene
i prosjektet er så kompliserte både når det gjelder vedlikeholds- og
nyinvesteringsbehov at de ikke egner seg som OPS. Når finansministeren
peker på London Underground som et prosjekt der OPS har mislyktes,
så mener disse medlemmer at årsaken kanskje kan finnes
nettopp i dette. Det er normalt en helt naturlig del av en strategiprosess
å avklare på hvilke områder og ved hva slags prosjekter OPS kan
benyttes.
Disse medlemmer merker seg at
både flertallet og finansministeren i sitt brev til komiteen trekker
fram Storbritannia som et eksempel på land der «OPS har bidratt
til den høye gjelden». OPS brukes nesten utelukkende i tilknytning
til investeringer. De investeringer som OPS har bidratt til å realisere,
er dermed en del av en samlet utfordring i mange land. Flertallet
synes å indikere at OPS har bidratt til at flere prosjekter enn
det som var forsvarlig, er iverksatt. Disse medlemmer vil
påpeke at det i så fall ikke er metodens problem, men politikkens
utfordring. Samfunnet må kontinuerlig søke etter måter å løse utfordringene
på som effektiviserer ressursbruken. Disse medlemmer mener
det er lite som tyder på at Storbritannia har revurdert sitt syn
på OPS- metoden på generelt grunnlag.
Disse medlemmer vil snarere peke
på at det i alle våre naboland foregår en interessant utvikling
når det gjelder OPS. Det finnes eksempler på alt fra små, relativt
oversiktlige prosjekter til store og meget kompliserte. I Danmark
bygges mange skoler som OPS-prosjekt, mens man i Sverige bygger
nytt sykehus ved Karolinska Sykehus og Finland bygger jernbane ved
bruk av OPS. Disse medlemmer vil også påpeke at PPP
– Private Public Partnership – er utbredt i hele Europa. Det er
synd at regjeringen gjennom sin dogmatiske holdning til utfordringene
ikke følger dette nøye med henblikk på å høste erfaringer og med
henblikk på å utvikle en god nasjonal strategi for Norge når det
gjelder OPS.
Disse medlemmer vil påpeke at
de erfaringene en har med OPS-prosjekter i Norge er gode. At man
i de tre samferdselsprosjektene som flertallet omtaler, kan påvise
raskere prosjektgjennomføring og funnet en god modell for kombinasjonen
utbygging og drift, burde ses på som meget interessant. Disse
medlemmer mener at dette i seg selv er betydelige nyttegevinster
og mener at det indikerer at større gevinster kan utløses om man
har en systematikk i måten man nærmer seg utfordringene på. Behovet
for en nasjonal strategi er stort.
Disse medlemmer merker seg også
finansministerens svarbrev når det gjelder risikoavlastning. Risiko
er ikke gratis selv om den bæres av staten. Disse medlemmer vil
vise til mange prosjekter med store overskridelser og med påfølgende
ekstrabevilgninger som eksempel på dette. Når prosjekter legges
ut som OPS-prosjekter, betyr det både at flere vurderer risikoen
og at staten slipper risiko for utfordringene som dukker opp etter
at kontrakten er inngått.
Disse medlemmer vil påpeke at
OPS er en metode for å stimulere og aktivisere nytenking og kreativitet
i forhold til realisering av viktig infrastruktur i samfunnet. Det
er ikke en metode for å omgås de prioriteringer man til enhver tid må
foreta når det gjelder samfunnets ressurser. Disse medlemmer merker
seg at flertallet peker på NTP og satsingene der, og vil bemerke at
man allerede i det andre året ligger anslagsvis 2,6 mrd. kroner
bak de mål man satte seg i NTP 2010–2019. Disse medlemmer viser
i den sammenheng til sine alternative budsjetter for 2010 og 2011,
der man prioriterte investeringer i samferdsel vesentlig høyere
enn regjeringen har gjort.
Disse medlemmer merker seg at
flertallet nok en gang omtaler prosjektfinansiering. Det har man
gjort siden regjeringsskiftet i 2005 uten å vise tegn til å fylle
det med annet innhold enn at «man finansierer prosjektene». Disse
medlemmer ser ingen effekter av snakket om prosjektfinansiering
i forhold til prosjektenes størrelse, gjennomføring eller planlegging.
Det er regjeringens mangel på evne til nytenking som er bemerkelsesverdig
når det gjelder utvikling av den sentrale samfunnsstrukturen i Norge,
ikke opposisjonens ønske om at OPS tas i bruk.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«I
Stortinget ber regjeringen iverksette en bred gjennomgang
av nasjonale og internasjonale erfaringer med bruk av offentlig-privat
samarbeid.
II
Stortinget ber regjeringen legge frem en strategi for
å utvide bruken av offentlig-privat samarbeid i både lokale og nasjonale
prosjekter.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at livsløpsansvaret i OPS-kontraktene
gjør at entreprenøren selv foretar en avveining mellom penger brukt
til investeringer i oppstartsfasen, og penger brukt til vedlikehold
senere. Disse medlemmer viser til at Skanska i forbindelse
med OPS-prosjektet E39 Orkedalsvegen valgte å bygge en dyrere vei enn
det veinormalene tilsier, nettopp for å slippe å bruke så mye penger
på vedlikehold senere i kontraktsperioden. Disse medlemmer viser til
at dette blant annet ble gjort gjennom investeringer i tykkere forsterkningslag
i veikroppen og tykkere korrosjonsbeskyttelse i rekkverk og master. Disse
medlemmer påpeker at denne avveiningen mellom investering
og drift gjør at samfunnet på sikt sparer mye penger. Regjeringens
politikk innebærer at entreprenørene ikke har noe langsiktig ansvar
for vedlikeholdskostnadene, og disse medlemmer frykter
at dette fører til veier av lavere kvalitet og en tsunami av vedlikeholdsetterslep.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre er enige i at en ansvarlig
økonomisk politikk er en helt sentral forutsetning og at det er
viktig at en nå nærmer seg handlingsregelen når det gjelder bruk
av oljepenger i norsk økonomi. Det disse medlemmer også
merker seg, er imidlertid at en er langt unna å fylle handlingsregelen
med det opprinnelige innhold. Under Stoltenberg II har bare litt
i overkant av 1 av 10 kroner gått til de formål pengene skulle brukes
til. Investeringer i samferdsel og infrastruktur var ett av disse
områdene. Under regjeringen Bondevik II ble 9 av 10 oljekroner brukt
ihht. det opprinnelige innhold i handlingsregelen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at bompenger ikke er noen forutsetning for OPS og livsløpsentrepriser,
men at det tvert imot er mulig å gjennomføre slik prosjektfinansiering
gjennom statlig fullfinansiering, for eksempel gjennom såkalt «skyggetoll». Disse
medlemmer viser til at staten ifølge «Bil og vei – statistikk
2009» hentet 51,6 mrd. kroner fra avgifter på bil i 2008, hvorav 47,14
mrd. kroner dersom man ser bort ifra merverdiavgift på særavgifter. Disse
medlemmer viser til at avgiftsanslagene for 2011 i Prop.
1 LS (2010–2011) innebærer et tilsvarende avgiftsnivå, selv om det
har vært store endringer mellom de enkelte avgiftene. Disse
medlemmer viser til at Statens vegvesens budsjett for 2011
i Prop. 1 S (2010–2011) bare er 15 mrd. kroner, og at dette dermed
utgjør under en tredjedel av det staten henter fra avgifter på bil. Disse
medlemmer vil redusere bil- og drivstoffavgiftene, og i
langt større grad bruke disse til investeringer, drift og vedlikehold
av veibasert infrastruktur. Disse medlemmer understreker
at Norge gjennom oljeformuen har en økonomisk kraft som gjør bruk
av bompenger unødvendig, og som gjør forsert og forsterket bygging
av vei og jernbane i stort omfang økonomisk mulig. Disse
medlemmer peker på at investering av deler av oljefondets
avkastning i realkapital i Norge vil gi høy samfunnsmessig avkastning
både på kort og på lang sikt. Derfor er slike investeringer klok
og ansvarlig bruk av oljepenger. Slike investeringer gir lavere
transportkostnader, øker konkurransekraft og verdiskaping.
Disse medlemmer ser på opprettelsen
av egne budsjettposter for enkeltprosjekter som et halvhjertet forsøk
på prosjektfinansiering. Disse medlemmer ønsker
å la vei-, bane- og kystetatene prosjektfinansiere store utbyggingsprosjekter
ved hjelp av statlige lån, der rentene kompenseres av deler av inntektene
fra et statlig infrastrukturfond på 300 mrd. kroner. Disse medlemmer vil
i den forbindelse vise til sine forslag i Innst. 2 S (2010–2011)
til statsbudsjettet for 2011 om infrastrukturfond og omdanning av
Vegdirektoratet, Jernbaneverket og Kystverket til statlig selskap
eller statsaksjeselskap med mulighet til låneopptak. Disse
medlemmer viser til at Avinor allerede er organisert etter
denne modellen. Disse medlemmer vil videre vise til
følgende forslag i Innst. 13 S (2010–2011): «Stortinget ber regjeringen
i langt større grad ta i bruk livsløpsentrepriser og totalentrepriser
ved bygging av store vei- og jernbaneprosjekter.».