Bygningsmassen til landets helseforetak, det
vil si spesialisthelsetjenesten, er samlet verdsatt til 60 mrd.
kroner pr. 31. desember 2009. Helseforetakene har i perioden 2003–2009
investert for over 40 mrd. kroner i bygningsmassen. 20 prosent av
bygningsmassen er bygget etter år 2000.
Helseforetakenes bygningsmasse må være tilpasset
kjernevirksomheten slik at den bygger opp under kvaliteten og effektiviteten
i helseproduksjonen. Bygningene skal bidra til rasjonell og tilfredsstillende
utøvelse av ansattes virksomhet. Dårlige bygningsmessige forhold kan
ha negative konsekvenser ikke bare for produktiviteten, men også
for ansattes helse og deres arbeids- og oppholdsmiljø.
De fire regionale helseforetakene har ansvar
for å tilby spesialisthelsetjenester til regionens befolkning, samt
eieransvar for underliggende helseforetak, som kan bestå av ett
eller flere sykehus. Eiendomsmassen eies og forvaltes av helseforetakene.
Helseforetakene har ansvaret for å foreta et systematisk periodisk
vedlikehold av eksisterende bygningsmasse, rehabilitere bygningsmasse
og bygge nytt. De regionale helseforetakene har ifølge vedtektene
ansvaret for å samordne virksomheten i de helseforetakene de eier,
med sikte på en samlet sett hensiktsmessig og rasjonell ressursutnyttelse.
Helse- og omsorgsdepartementet eier de regionale helseforetakene
og har det overordnede ansvaret for å ivareta nasjonale, helsepolitiske
mål.
Det å ha relevant informasjon om eiendomsmassen
er viktig for å sikre en rasjonell, kostnadseffektiv og formålseffektiv
eiendomsforvaltning. Dette omfatter så vel informasjon om bygningenes
tilstand som dokumentasjon knyttet til forvaltning, drift, vedlikehold
og utvikling av bygget. Dokument nr. 1 (2007–2008) viste at det er
risiko for at vedlikehold av sykehusbygg nedprioriteres. Det viste
videre at det i liten grad eksisterte planer eller retningslinjer
for vedlikehold på regionalt nivå og varierende grad i det enkelte helseforetak.
Helse- og omsorgsdepartementet har ansvaret for
å påse at helseforetakene har utviklet tilstrekkelige rutiner for
prosjektstyring. Dette innebærer blant annet at anerkjente metoder
for kvalitetssikring av byggeprosjekter benyttes. Samtidig har de
regionale helseforetakene ansvar for nødvendig kvalitet på beslutningsprosesser
og gjennomføring av byggeprosjekter ut fra risiko og vesentlighet
ved investeringsprosjektene. I de fleste prosjekter vil det ligge forventninger
om realisering av gevinster etter at prosjektet er avsluttet.
Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om
spesialisthelsetjenestens eiendomsmasse blir forvaltet og utviklet
på en effektiv måte og i samsvar med overordnede føringer.
Følgende problemstillinger skal belyse formålet:
1. Hvordan er tilstanden
på eiendomsmassen, og hvordan sikrer helseforetakene at eiendomsmassen
vedlikeholdes på en systematisk måte?
2. I hvilken grad sikrer helseforetakene
en målrettet utvikling av bygningsmassen, og hva er eventuelle begrensninger
for effektiv arealutnyttelse?
3. I hvilken grad utarbeides det et tilfredsstillende beslutningsmateriale
når det skal planlegges nye sykehusbygg?
4. I hvilken grad arbeider helseforetakene
systematisk med gevinstrealisering, og i hvilken grad blir målene
for gevinstrealisering nådd?
5. I hvilken grad sikrer de regionale helseforetakenes
styring av helseforetakene en hensiktsmessig og effektiv eiendomsforvaltning?
6. Hvordan sikrer Helse- og omsorgsdepartementet
at helseforetakene forvalter eiendommene på en hensiktsmessig og
effektiv måte?
For å belyse tilstanden på bygningsmassen og hvordan
helseforetakene sikrer et planmessig vedlikehold, samt en målrettet
utvikling og effektiv arealutnyttelse av eiendomsmassen, ble det våren
2010 gjennomført en spørreundersøkelse til alle helseforetak med
unntak av sykehusapotekene. Det er gjennomført dokumentanalyse og intervjuer.
Dokumentet gjør nærmere rede for datainnhentingen mv.
Undersøkelsen viser at de fleste helseforetakene har
utarbeidet vedlikeholdsplaner, og at det er en del arbeid i gang
i helseregionene på bygg- og eiendomsområdet, blant annet for å
skaffe til veie bedre informasjons- og plangrunnlag. Det er gjort
noe arbeid med å angi mål for ønsket teknisk tilstand, og laget
planer for å dekke inn det tekniske oppgraderingsbehovet i helseforetaket
og helseregionen.
Den bokførte verdien av bygningsmassen har økt
med 10 prosent i perioden 2003–2009. Økningen innebærer at det har
tilkommet ny bygningsmasse med høyere verdi, men den bokførte verdien
gir nødvendigvis ikke et helhetlig bilde av tilstandsutviklingen
for bygningsmassen som sådan, da undersøkelsen viser at
rundt 40 prosent
av den totale bygningsmassen til helseforetakene har middels kraftige
symptomer på dårlig tilstand, mens 10 prosent av den totale bygningsmassen
har kraftige symptomer, noe som innebærer at rundt halvparten av
bygningsmassen til helseforetakene har symptomer på dårlig teknisk
tilstand
tre av fire helseregioner vurderer at en
betydelig del av bygningsmassen har fått dårligere teknisk tilstand
i perioden 2003–2010
det tekniske oppgraderingsbehovet, som
er beregnet for tre fjerdedeler av bygningsmassen, anslås av helseforetakene
til å være 19 mrd. kroner
Ifølge de eiendomsansvarlige i helseforetakene skyldes
forverringen av byggenes tilstand nedprioritering av forebyggende
vedlikehold. Flere peker på at forebyggende vedlikehold bevisst har
vært nedprioritert fordi lokalene inngår i en investeringsplan og/eller
at lokalene skal avhendes. I den grad vedlikehold nedprioriteres
på grunn av framtidige investeringer, bør dette bygge på en vedtatt
og forpliktende plan for utvikling av bygningsmassen.
Undersøkelsen viser videre at halvparten av helseforetakene
brukte midler på skadeutbedringer i 2008 og 2009 på grunn av utsatt
vedlikehold av bygningsmassen. Utsatt vedlikehold av helseforetakenes
bygningsmasse får ikke nødvendigvis konsekvenser for behandlingsvirksomheten
på kort sikt, men vil vise seg over tid. Hvis store deler av bygningsmassen
får utvikle seg til et punkt hvor det framkommer betydelige følgeskader
eller i ytterste konsekvens at reparasjoner og utbedringer ikke
er noe reelt alternativ, er det en risiko for at kostnadene blir høyere
enn om det hadde blitt foretatt vedlikehold på et tidligere tidspunkt.
Selv om de fleste helseforetakene nå har utarbeidet
vedlikeholdsplaner, framgår det av undersøkelsen at det i perioden
2008–2010 har vært dårlig samsvar mellom den årlige vedlikeholdsplanen
og hva de eiendomsansvarlige anser som det reelle behovet for vedlikehold.
I tillegg til dette klarer helseforetakene i liten grad å gjennomføre
de planlagte tiltakene i vedlikeholdsplanen.
I 2009 hadde tre av fire helseregioner for første gang
et positivt årsresultat. Selv med den bedrede økonomiske situasjonen
i helseforetakene er det grunn til å stille spørsmål ved om det
er behov for ytterligere tiltak som sikrer et mer stabilt og langsiktig
vedlikeholdsnivå. For å understreke betydningen av et visst vedlikeholdsnivå for
helseforetakene har eksempelvis Helse Midt-Norge RHF stilt krav
i form av et normtall for vedlikeholdsnivå.
Relevant informasjon om eiendomsmassen er viktig
for å sikre en rasjonell, kostnadseffektiv og formålseffektiv eiendomsforvaltning.
En fjerdedel av helseforetakene har ikke regnskapsinformasjon om
hva som hvert år faktisk blir brukt på vedlikehold. Kun tre helseforetak har
registrert vedlikeholdskostnadene etter Norsk Standard, utarbeidet
nøkkeltall for hele bygningsmassen for 2009 og brukt nøkkeltallene som
grunnlag for sammenligning med andre helseforetak. Seks helseforetak
fører vedlikeholdskostnadene på en slik måte at det er mulig å sammenligne
deres kostnader med tidligere års kostnader, mens 12 helseforetak
ikke gjør dette. Dette innebærer et potensial for en mer effektiv eiendomsforvaltning
gjennom økt bruk av nøkkeltall for sentrale deler av eiendomsforvaltningen.
Undersøkelsen viser at helseforetakenes samlede
areal har økt med 11 prosent i perioden 2003–2010. Fram til i dag
har det ikke vært tilgjengelige arealdata ved det enkelte sykehus for
å kunne sammenligne arealeffektivitet over tid og mellom sykehus.
Det er imidlertid under implementering et nasjonalt klassifikasjonssystem
for sykehusareal, som skal synliggjøre funksjoner og areal i forhold
til produksjon. Fem helseforetak har allerede registrert sine areal
etter dette systemet, mens resten av helseforetakene planlegger
å ha registrert sine areal innen 2012.
Undersøkelsen viser at litt under 20 prosent
av helseforetakenes areal har dårlig funksjonalitet vurdert ut fra
kjernevirksomhetens behov. Videre framkommer det at litt under 30
prosent av helseforetakenes areal har dårlig tilpasningsdyktighet.
Dette gjør det utfordrende å sikre effektiv arealbruk og drift i
bygningsmassen. På lengre sikt gir dette helseforetakene utfordringer
til å imøtekomme endrede krav til behandlingstilbudet.
God eiendomsforvaltning forutsetter et rasjonelt system
for planlegging og styring, og en målrettet utvikling av bygningsmassens
kvaliteter. 5 av 23 helseforetak har besluttet både mål og langsiktig
plan for bygningsmassen. Ni helseforetak har verken besluttet mål
eller utarbeidet langsiktige planer for bygningsmassen. Ansattes behov
for funksjonelle og driftseffektive bygninger er et viktig element
for å sikre en god ressursutnyttelse. Helseforetakene har kun kartlagt
halvparten av den totale bygningsmassen når det gjelder langsiktige
arealbehov. Når verken relevant informasjon eller langsiktige planer
foreligger, er det en risiko for at potensialet i bygningsmassen
ikke blir tilstrekkelig utnyttet. Konsekvensen kan da bli at bygningsmassen ikke
blir tilstrekkelig tilpasset nye krav og endrede forutsetninger
i behandlingstilbudet.
Departementets føringer knyttet til tidligfaseplanlegging
av investeringsprosjekter framgår av brev til de regionale helseforetakene
i 2002 og 2004. Det stilles krav om en utredningsmessig mellomfase
som kalles konseptfasen, der det foretas en vurdering av alternative
investeringer med begrunnelse for valgt alternativ. For ytterligere
å sikre at de riktige og realistiske byggeprosjektene igangsettes,
ble det i 2006 utviklet en veileder for tidligfaseplanlegging i sykehusprosjekter.
Hensikten er å bidra til en effektiv og målrettet planlegging av
sykehusutbygginger og å styrke kvaliteten i planprosessen. Det ble
fra Helse- og omsorgsdepartementets side lagt vekt på at de regionale
helseforetakene skulle framstå med minst like godt kvalitets- og styringsopplegg
for byggeprosjekter som Finansdepartementets ordning for kvalitetssikring av
statlige byggeprosjekter legger til grunn.
På følgende områder kan det synes som om veilederen
for tidligfaseplanlegging i sykehusprosjekter ikke i tilstrekkelig
grad møter de krav som bør stilles til konseptrapporter, som skal beskrive
løsninger, økonomi og finansiering for ulike utbyggingsalternativer:
Overordnet forankring,
effektmål og resultatmål er lite omtalt i veilederen. Når de overordnede mål
og rammer mangler eller ikke avklares i konseptfasen, vil det være
risiko for at det blir lagt for stor vekt på detaljer, og at det
blir tatt for liten hensyn til utvikling og implementering av nasjonale
og regionale målsettinger og strategier. Grunnlaget for å finne
reelle alternativer vil også bli vanskeligere. Videre vil manglende
resultatmål gjøre det vanskelig å vurdere forskjellige konsepter
opp mot hverandre.
Veilederen anbefaler at de ulike alternativene skal
evalueres i konseptfasen. Konseptrapporten skal gi en beskrivelse
av vurderte alternativer. Det er imidlertid den valgte løsningen
det skal fokuseres på. Det synes derfor som om veilederen ikke legger
opp til at konseptrapportene skal inneholde en fullverdig alternativanalyse
der alternativene utredes til samme detaljeringsgrad. Dette innebærer
en risiko for at vurderingen av alternativene ikke blir reell, og
at det foretrukne alternativet i for stor grad blir vektlagt.
I undersøkelsen er det foretatt en systematisk gjennomgang
av ni konseptrapporter, som har et samlet anslått investeringsbeløp
på 12,3 mrd. kroner, herav fem nybygg på ny tomt for til sammen
10 mrd. kroner.
Veilederen for tidligfaseplanlegging har bidratt til
å etablere et felles system for tidligfaseplanlegging av sykehusprosjekter
i helseforetakene. Den gir derfor et godt grunnlag for en systematisk
og oversiktlig beslutningsprosess. Alle de undersøkte konseptrapportene
har lagt veilederen til grunn for planleggingen. Ifølge veileder
for tidligfaseplanlegging skal det i konseptfasen gjennomføres analyser
av investeringsbehovet og de driftsøkonomiske konsekvensene ved
de alternative løsningsforslagene. Det stilles krav om at det som
et minimum skal utredes to alternativer i tillegg til et nullalternativ.
Nullalternativet er situasjonen i dag og videre utvikling som kan
forventes uten endring i offentlige tiltak på det aktuelle området,
det vil si dagens situasjon med eventuelle nødvendige oppgraderinger.
Undersøkelsen viser at det faktiske valget av
utbyggingsalternativ i stor grad skjer før utredningene og analysene
av de alternative løsningsforslagene i konseptfasen foreligger.
I noen tilfeller foretas valget før idéfasen, hvor løsningsalternativene
skal identifiseres. Dessuten blir bredden i alternative løsninger
i stor grad innsnevret ved de overordnede føringene som gis fra
styret i det regionale helseforetaket eller fra styret i helseforetaket
ved inngangen til idéfasen eller konseptfasen. Dette gjelder blant annet
for de to største investeringsprosjektene (Nytt Østfoldsykehus og
Nye Molde sjukehus). Dette gir en risiko for at andre reelle alternativer blir
valgt bort før analysene blir foretatt, og at de alternative løsningsforslagene
en står igjen med til konseptfasen, i stor grad blir varianter over samme
løsning.
Konseptrapportene gir heller ikke en tilstrekkelig
vurdering av de alternativene som er brakt inn i konseptfasen. Ingen
av rapportene inneholder en fullstendig analyse av både et nullalternativ og
to fullverdige alternativer. De driftsøkonomiske analysene er med
unntak av for to konseptrapporter kun foretatt for det ene foretrukne alternativet.
For de to konsept-rapportene som har analyser for andre varianter
enn det foretrukne alternativet, er begge disse to varianter over
samme nybyggløsning.
Det er dessuten betydelige svakheter i de drifts-økonomiske
analysene som ligger til grunn for de foretrukne investeringsalternativene
i flere av prosjektene. Dette medfører usikkerhet knyttet til hvorvidt
foretakene vil kunne betjene investeringen og håndtere de driftsøkonomiske
konsekvensene. Det går i liten grad fram av konseptrapportene hvilke
vurderinger som ligger til grunn for analysene som tallmaterialet bygger
på. Videre inneholder ingen av rapportene risikovurderinger, der
det også redegjøres for eventuelle risikoreduserende aktiviteter
og kontrolltiltak.
For sju av prosjektene kalkuleres det med til
dels betydelige driftsbesparelser på personalområdet. Ofte forutsettes
det at størstedelen av driftsbesparelsene tas ut ved ferdigstillelse
av bygget, deretter at besparelsene skal øke de første årene i drift.
Helseforetakene har i liten grad sannsynliggjort denne forutsetningen.
Flere av rapportene omtaler at driftsbe-spa-relsene vil medføre
organisatoriske utfordringer og omstillinger for de ansatte. Det
kalkuleres ikke med at dette vil medføre økte kostnader, blant annet
når det gjelder utvikling av behandlingslinjer og kompetanse. Ingen
av helseforetakene har beregnet at nybyggene vil medføre økte IKT-kostnader
i forhold til dagens nivå i sine respektive konseptrapporter.
I flere av rapportene planlegges det med en
betydelig reduksjon i antall liggedager for utskrivningsklare pasienter.
I konseptrapporten for Nye Molde sjukehus står det at det nye sykehuset
planlegges uten sengekapasitet for utskrivningsklare pasienter.
Selv om det ikke går fram av konseptrapporten, bekrefter også Sykehuset
Østfold HF at det planlegger med det samme i sitt utbyggingsprosjekt.
Helse Nordlandssykehuset HF (Nordlandssykehuset Vesterålen) kalkulerer
med en reduksjon på 75 prosent av utskrivningsklare pasienter i
nytt bygg. Primærhelsetjenesten – den delen av helsevesenet som
er organisert i kommunene – som skal ta imot utskrivningsklare pasienter,
blir derfor sentral for å sikre at prosjektenes mål nås.
Tre av helseforetakene har lagt inn inntektsøkninger
som følge av økt pasientbehandling og dermed økte aktivitetsbaserte
inntekter. For Nye Molde sjukehus og Nytt Østfoldsykehus er det
lagt inn en forventet inntektsøkning, som etter noen års drift skal
dekke inn rundt halvparten av den resultatforbedringen som skal
bære byggets årlige merkostnader.
Manglende bredde i analysen av alternativer
i tidligfaseplanleggingen, svakheter i de driftsøkonomiske analysene
og manglende risikovurderinger i konseptrapportene gjør at det kan stilles
spørsmål ved om de regionale helseforetakene i tilstrekkelig grad
har vurdert om investeringsprosjektene er basert på et realistisk grunnlag.
Helse- og omsorgsdepartementet uttaler i sine kommentarer
av 6. mai 2011 til rapporten at Riksrevisjonen har lagt til grunn
prinsipper i Finansdepartementets ordning for kvalitetssikring av konseptvalg.
Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet følger ikke investeringsprosjekter
i helseforetakene den ansvars- og beslutningsstruktur samt finansieringsopplegg
som følges i generelle statlige prosjekter. Videre vises det til
at krav til konseptfasen følger av departementets styringssystem,
og ikke veilederen for tidligfaseplanlegging. Det anføres også at
flere av prosjektene startet planprosessen før foretaksreformen,
og at Riksrevisjonens gjennomgang av siste versjon av den enkelte
konseptrapport derfor blir misvisende.
Undersøkelsen viser at for to av de tre undersøkte
prosjektene, Nye Ahus og akuttavdelingen MOBA ved Stavanger Universitetssjukehus,
er det utarbeidet planer for å sikre gevinstrealisering. Planen
for Nye Ahus var flerårig og ble etablert innenfor rammen av en
større omorganiseringsprosess. Ved Stavanger Universitetssjukehus
ble det utarbeidet en ettårig plan som omfattet en effektivisering
av pasientflyten. St. Olavs Hospital har ikke utarbeidet en egen plan
knyttet til gevinstrealiseringskravet, men har planlagt og dimensjonert
sykehuset for å effektivisere pasient- og støtteprosesser.
Både ved Nye Ahus og Stavanger Universitetssjukehus
ble det planlagt at gevinstene skal få full effekt relativt raskt,
mens det ved St. Olavs Hospital ble lagt opp til et gradvis uttak over
en årrekke. Ved nye Ahus var det forventet at kostnadsreduserende
tiltak skulle ha full effekt fra dagen da bygget ble tatt over høsten 2008,
mens det for gevinster knyttet til økt aktivitet ble planlagt med
full effekt i 2011. Når det gjelder MOBA v/ Stavanger Universitetssjukehus,
var det stilt krav om at kostnadene til prosjektet skulle tas innenfor
foretakets driftsrammer ved at kostnadsøkningen skulle dekkes gjennom
å realisere gevinster. Dette innebar at gevinstuttaket måtte skje
raskt etter ferdigstillelse. Ved St. Olavs Hospital er det stilt
krav om gradvis uttak av gevinster fra og med ferdigstillelse av
første byggetrinn i 2006. Full effekt forventes først etter ferdigstillelse
av andre byggetrinn i 2014.
Undersøkelsen viser videre at for Nye Ahus og Stavanger
Universitetssjukehus er kravene som er stilt til gevinstrealisering,
ikke innfridd. For det tredje prosjektet, St. Olavs Hospital, er
det ikke mulig å isolere effekten av tiltakene for gevinstrealisering.
Ved Nye Ahus og Stavanger Universitetssjukehus viser undersøkelsen
i tillegg svikt i forankringen i organisasjonen ved at det ikke
har vært enighet om tiltakene i planfasen eller implementeringen
av tiltakene i driftsfasen. Ingen av prosjektene planla for øvrig en
særskilt rapportering etter ferdigstillelse for å følge opp at gevinstrealiseringsmålene
blir nådd.
God forankring både blant ledere og blant medarbeidere
bidrar til å sikre gevinstrealisering, også når det gjelder en felles
forståelse av beregningsgrunnlaget for gevinstuttaket. Dette er
særlig viktig for å redusere sårbarheten og risikoen for at målene
ikke nås ved implementering. Det er videre nødvendig at foretakene,
gjennom både plan og oppfølging/rapportering, kan isolere effekter
av enkeltstående ge-vinstrealiseringstiltak. Dette er nødvendig
for å kunne måle status og framdrift for gevinstrealiseringen, samt
å skille ut effekten av tiltakene med tanke på om de faktisk er
implementert og fungerer etter intensjonen. Det er også sentralt
å følge opp gevinstrealisering både i planperioden og i drifts-/oppstartsfasen.
Når gevinstrealisering er lagt som premiss for investeringen, vil
manglende prioritering av gevinstrealisering ha konsekvenser for
helseforetakets driftsøkonomiske balanse og evne til å håndtere
merkostnader i ny driftsfase.
Riksrevisjonen er kjent med at Finansdepartementets
ordning for kvalitetssikring av statlige byggeprosjekter ikke gjelder
for de regionale helseforetakene, og er også innforstått med at
investeringsprosjekter i helseforetakene ikke har samme ansvars-
og beslutningsstruktur samt finansieringsopplegg som i generelle
statlige prosjekter. Men etter Riksrevisjonenes oppfatning bygger
Finansdepartementets ordning for kvalitetssikring av statlige byggeprosjekter
og veilederen for tidligfaseplanlegging i sykehusprosjekter på de
samme overordnede allmenne prinsippene for konseptvalg.
Helse- og omsorgsdepartementet viser til at
krav til konseptfasen følger av departementets styringssystem, og
ikke veilederen for tidligfaseplanlegging. Riksrevisjonen kan ikke
se det skulle være noen motsetning mellom styringssystemet og veilederen.
Ifølge veilederen bygger denne på departementets styringssystem.
Riksrevisjonen vil peke på at konseptfasen med tilhørende
krav ble valgt ut som en sentral del av undersøkelsen, fordi den
er et viktig beslutningspunkt som både ifølge styringssystemet og veilederen
skal gi et kvalifisert beslutningsgrunnlag for å velge det best
egnede utbyggingsalternativet. Det er på dette beslutningstidspunktet
at det bestemmes om prosjektet skal føres videre i et forprosjekt,
som i prinsippet er en beslutning om å starte full prosjektering.
Undersøkelsen viser at dagens praksis, og dermed
også beslutningsgrunnlaget, ikke er i samsvar med de allmenne krav
som med rimelighet må kunne stilles til konseptvalget ved investeringer
i sykehusbygg. Dette gjelder blant annet at beslutningsgrunnlaget
skal bygge på et realistisk og tilstrekkelig bredt nok grunnlag. Riksrevisjonen
vil særlig peke på at det regionale helseforetaket har et ansvar
for nødvendig kvalitet på beslutningsprosesser for investeringsprosjekter,
og at Helse- og omsorgsdepartementet har et overordnet ansvar for
å påse og sikre at dette blir ivaretatt.
I de fleste prosjekter vil det ligge forventninger om
realisering av gevinster etter at prosjektet er avsluttet. Undersøkelsen
viser at for to av de tre undersøkte prosjektene, Ahus og Stavanger,
har forankringen av tiltakene for gevinstrealisering sviktet i ulike
deler av prosessen. Kravene til gevinstrealisering er ikke nådd.
Riksrevisjonen stiller spørsmål ved realismen i helseforetakenes planlegging,
og om det i tilstrekkelig grad er tatt høyde for utfordringer knyttet
til omorganisering og endringer som ligger til grunn for gevinstrealiseringstiltakene.
Riksrevisjonen stiller også spørsmål ved om det planlagte tidspunktet
for gevinstuttak i de to prosjektene er realistisk.
Riksrevisjonen vil peke på at helseforetakenes planlegging
og oppfølging av tiltak for gevinstrealisering, også etter ferdigstillelse,
er nødvendig for å kunne måle og isolere effekten. Gevinstrealisering
er en del av arbeidet med å håndtere merkostnader ved nybygg og
å oppnå økonomisk balanse. Etter Riksrevisjonens vurdering er det
viktig å kunne dokumentere og etterprøve gevinstrealiseringens bidrag
i arbeidet med å oppnå økonomisk balanse.
Undersøkelsen viser at rundt halvparten av den totale
bygningsmassen har symptomer på dårlig tilstand, og at tre av fire
helseregioner mener at det har vært en negativ utvikling av teknisk
tilstand for en betydelig del av bygningsmassen. Riksrevisjonen
er kjent med at det er gjort en del arbeid med å angi mål for ønsket
teknisk tilstand, og laget planer for å dekke inn det tekniske oppgraderingsbehovet
i helseforetakene. Det framgår av undersøkelsen at det fortsatt
er utfordringer knyttet til bygningsmassens tilstands- og vedlikeholdsnivå.
Riksrevisjonen mener at det fortsatt er behov for tiltak som sikrer
et mer stabilt og planmessig vedlikeholdsnivå. Etter Riksrevisjonens
vurdering kan det være hensiktsmessig at helseforetakene definerer
et basisnivå for årlig vedlikehold, som tar utgangspunkt i normtall
eller mål for teknisk tilstand.
Videre synes det også å være et behov for mer systematisk
planlegging og informasjonsinnhenting, også når det gjelder hva
som faktisk blir brukt på vedlikehold. Etter Riksrevisjonens vurdering
kan det være et potensial for effektivisering av eiendomsforvaltningen
gjennom økt bruk av nøkkeltall for sammenligning mellom helseforetakene.
Saken har vært forelagt Helse- og omsorgsdepartementet,
og statsråden har i brev av 20. juni 2011 svart:
«Ett av formålene med helseforetaksreformen var å
gi de regionale helseforetakene et helhetlig ansvar for investeringer
og drift. Midler til investeringer inngår som en del av basisbevilgningen. Styret
har et helhetlig ansvar for både investeringer og direkte pasientrettet
behandling. Innenfor de økonomiske rammer som Stortinget årlig vedtar,
må styret foreta nødvendige prioriteringer mellom disse formålene.
Det har i perioden 2002–2009 vært en gjennomsnittlig årlig investeringsaktivitet
på 6,9 mrd. kroner. Gjennomsnittlig investeringsnivå i fylkeskommunal
regi på 1990-tallet utgjorde cirka 3 mrd. kroner. I perioden 2005–2009
har investeringsaktiviteten vært høyere, med et gjennomsnittsnivå
på 7,8 mrd. kroner årlig. Dette høye nivået kommer blant annet av
at helseforetakene fikk en årlig rammeøkning på 1,67 mrd. kroner
til investeringer f.o.m. 2008.
Utfordringer
knyttet til bygningsmassens tilstands- og vedlikeholdsnivå
Riksrevisjonen
skriver at den bokførte verdien av bygningsmassen har økt med 10
prosent i perioden 2003–2009, men skriver videre at den bokførte
verdien ikke nødvendigvis gir et helhetlig bilde av tilstandsutviklingen
som sådan. Det nevnes i denne forbindelse at 40 prosent av bygningsmassen
har middels kraftige symptomer på dårlig tilstand mens 10 prosent
av den totale bygningsmassen har kraftige symptomer på dårlig tilstand.
Helseforetakene
overtok bygg og utstyr i 2002 til en verdi av 66 mrd. kroner. Ved
utgangen av 2009 hadde verdien steget med 13 mrd. kroner, til 79
mrd. kroner. Verdien av helseforetakenes bygningsmasse og utstyr
har økt betydelig i perioden etter sykehusreformen. Nye bygg avskrives i
dag med i underkant av 4 pst. årlig som tilsvarer en gjennomsnittlig
nedskrivningstid på 26 år. Bygningskropp er anslått å ha 60 år levetid, mens
ulike deler av tekniske installasjoner, ventilasjon m.v. har 20
års levetid. Dette innebærer at deler av bygningsmassen på ethvert
tidspunkt vil være i ulik bygningsmessig tilstand. I tillegg vil
det være en vurdering om bygningsmasse som planlegges erstattet
gjennom nybygg skal vedlikeholdes i samme grad som annen bygningsmasse.
Fram
til 2008 ble de regionale helseforetakene gjennom sine bevilgninger
kun satt i stand til å gjenanskaffe og vedlikeholde om lag 60 prosent av
den samlede verdien av sykehusbygg og utstyr. Mye er dermed nytt,
men alt kan ikke utbedres samtidig. Helseforetakene har omfattende investeringsplaner
som innebærer flere nye moderne sykehusbygg i tiden som kommer.
Behov for målrettet arealutnyttelse og arealutvikling
Riksrevisjonens
undersøkelse baseres i stor grad på en spørreundersøkelse som ble
sendt til helseforetakene, med unntak av sykehusapotekene. Spørreskjema
ble sendt til leder for eiendomsansvarlig enhet i helseforetakene.
Departementet mener det er uheldig at Riksrevisjonen ikke innhenter
informasjon og vurderinger fra ledelsen ved helseforetakene, som
har det helhetlige ansvaret i henhold til regelverk og plandokumenter,
men fra organisasjonsledd som har et avgrenset fagansvar. Departementet
har ikke grunnlag for å gjennomgå vurderingene som er foretatt i
undersøkelsen. Riksrevisjonen skriver at ni helseforetak verken
har besluttet mål eller utarbeidet langsiktige planer for bygningsmassen,
og det framkommer i hovedanalyserapporten at Helse Sunnmøre er ett
av disse helseforetakene. I Ålesund sykehus hvor ny barneavdeling
nylig ble formelt åpnet, ble departementet gjort kjent med at barneavdelingen
var planlagt med bakgrunn i overordnet utviklingsplan for sykehuset
som ble ferdig i 2007. Denne utvik-lingsplanen gjør rede for den
fremtidige plassering av funksjoner og fremtidig behov for areal
med utgangspunkt i en aktivitets- og kapasitetsprognose for perioden
2005–2025.
Mangelfullt beslutningsgrunnlag
for investeringer i sykehusbygg
Riksrevisjonen
har gjennomgått ni ulike konseptrapporter og skriver at reelle løsningsforslag blir
innsnevret og valgt bort før konseptrapporten utarbeides. De peker
videre på at konseptfasen med tilhørende krav ble valgt ut som en sentral
del av undersøkelsen, fordi dette er et viktig beslutningspunkt
som ifølge styringssystemet skal gi et kvalifisert beslutningsgrunnlag for
å velge det best egnede utbyggingsalternativet.
Her
legger Riksrevisjonen til grunn et annet utbyggingsregime i de regionale
helseforetakene enn det som gjelder. Departementet har tidligere, både
muntlig og skriftlig, redegjort for at investeringsprosjekter i
helseforetakene ikke har samme ansvars- og beslutningsstruktur som
i prosjekter i statlig regi. Valg av utbyggingsalternativ for helseforetakene
gjøres i løpet av konseptfasen. Det vil si at den siste konseptrapporten
skal gjengi de ulike alternativene, men at det er det valgte alternativet
som skal utredes i full bredde i konseptrapporten. Riksrevisjonen
har bl.a. gjennomgått konseptrapport i forbindelse med nytt sykehus
i Østfold. Konseptrapporten for dette prosjektet ble vedtatt av
styret for Helse Sør-Øst RHF den 17. juni 2009. Denne vedtatte konseptrapporten
bygger på tidligere styrevedtak i Helse Sør-Øst RHF fra den 18. desember
2008. Her godkjenner styret utbyggingsløsning for Sykehuset Østfold,
med delt løsning mellom Kalnes og Moss.
Styret i
Helse Sør-Øst sin håndtering av utbyggingssaken hvor alternativ
velges før endelig konseptrapport utarbeides, er i samsvar med gjeldende
styringssystem.
Departementet viser til at utbygging
av nytt sykehus i Østfold har en lang historie, og planleggingen
startet allerede på 1990-tallet i fylkeskommunal regi. Første vedtakspunkt
knyttet til organisering og utbygging ble gjort i Østfold fylkesting
i 1997, og det er senere foretatt mange utredninger og nye vedtak.
Planlegging av større sykehusprosjekter tar tid. Når Riksrevisjonen baserer
sine vurderinger på bakgrunn av siste versjon av konseptrapporten,
blir resultatet misvisende.
Utfordringer
ved gevinstrealiseringsarbeidet
Riksrevisjonen
skriver at det er nødvendig å måle og isolere effekten av gevinst
realisering etter ferdigstillelse av prosjektene. Som tidligere nevnt,
har de regionale helseforetakene ansvar for å planlegge nybyggprosjekter
slik at de regionale helseforetakene kan håndtere eventuelle økte
kostnader når bygget står ferdig. Det stilles videre årlige krav
til de regionale helseforetakene om balanse i regnskapene. For å
følge opp dette har departementet utarbeidet et omfattende rapporteringssystem
for oppfølging av de regionale helseforetakenes regnskaper. De regionale
helseforetakene benytter de samme rapportene i sin styring av helseforetakene.
Departementet
er opptatt av at det ved planlegging av større prosjekter utarbeides
gode analyser av driften i det nye bygget, inkl. organisering og
driftsøkonomi. Sykehusene er dynamiske virksomheter. Forutsetninger
for drifts- og behandlingsmetoder endres hele tiden. Det er derfor
viktig å være opptatt av helheten og ikke av effekten av isolerte
tiltak, som tidligere er vedtatt. Riksrevisjonen har i sin undersøkelse
gjennomgått planer knyttet til gevinstrealisering ved bl.a. St.
Olavs hospital og Nye Ahus. De endelige forutsetninger for igangsetting
av begge disse prosjektene ble lagt i forbindelse med Stortingets
behandling av St.prp. nr. 1 (2003-2004), det vil si høsten 2003.
Begge prosjektene ble imidlertid påbegynt da fylkeskommunene hadde
ansvaret for driften. Styrene både ved St. Olavs Hospital og ved
Ahus har i ettertid besluttet nye tiltak, som i ulik grad er i samsvar med
de opprinnelige planene for utbygging og driften i de nye sykehusene.»
Undersøkelsen viser at rundt halvparten av den totale
bygningsmassen har symptomer på dårlig tilstand, og tre av fire
helseregioner mener at det har vært en negativ utvikling av teknisk
tilstand for en betydelig del av bygningsmassen i perioden 2003–2010.
Ifølge de eiendomsansvarlige i helseforetakene skyldes forverringen
av byggenes tilstand nedprioritering av forebyggende vedlikehold.
Helse- og omsorgsdepartementet viser til at
det har vært en høy investeringsaktivitet etter at staten overtok
sykehusene, og at deler av bygningsmassen på ethvert tidspunkt vil
være i ulik bygningsmessig tilstand. Videre anføres det at det vil
være en vurdering om bygningsmasse som planlegges erstattet gjennom
nybygg, skal vedlikeholdes i samme grad som annen bygningsmasse.
Riksrevisjonen er innforstått med dette, men når undersøkelsen viser
ovennevnte resultater, antas det at det ikke foreligger planer for
at hele denne delen av bygningsmassen skal erstattes med nybygg.
I så fall vil det etter Riksrevisjonens vurdering på lengre sikt
være dårlig økonomi generelt å kompensere for dårlig vedlikehold
med å bygge nytt. I den grad vedlikehold nedprioriteres på grunn
av framtidige investeringer, bør dette bygge på en vedtatt og forpliktende
plan for utvikling av bygningsmassen.
Undersøkelsen viser at rundt halvparten av helseforetakene
har langsiktige planer for bygningsmassen, og at helseforetakene
totalt har kartlagt halvparten av den totale bygningsmassen når
det gjelder langsiktige arealbehov. Riksrevisjonen peker på at god
eiendomsforvaltning forutsetter et rasjonelt system for planlegging
og styring, og en målrettet utvikling av bygningsmassens kvaliteter.
Riksrevisjonen er kjent med at det er påbegynt en del arbeid med
å utarbeide mål og planer for bygningsmassen. Riksrevisjonen understreker
viktigheten av at helseforetakene utvikler bygningsmassen på en
rasjonell og systematisk måte, og at de regionale helseforetakene
ivaretar sitt samordningsansvar.
Undersøkelsen viser at litt under 20 prosent
av helseforetakenes areal har dårlig funksjonalitet vurdert ut fra
kjernevirksomhetens behov. Videre framkommer det at litt under 30
prosent av helseforetakenes areal har dårlig tilpasningsdyktighet.
Helseforetakene har derfor utfordringer knyttet til areal som er
lite tilpasset dagens drift, og areal som har lite utvik-lingspotensial
på lengre sikt. Fram til i dag har det ikke vært tilgjengelige arealdata
ved det enkelte sykehus for å kunne sammenligne arealeffektivitet
over tid og mellom sykehus. Riksrevisjonen ser positivt på det nasjonale
prosjektet med å klassifisere sykehusareal. Etter Riksrevisjonens
vurdering er det et potensial for effektivisering av bygningsmassen
ved å sammenligne arealfordeling i helseforetakene og måle areal
mot produksjon, herunder også økt bruk av nøkkeltall for sammenligning
mellom helseforetakene.
I departementets svar vises det til at det i
arbeidet med å sikre økonomisk balanse er viktig å være opptatt
av helheten og ikke effekten av isolerte tiltak. Riksrevisjonen
mener at gevinstrealiseringsarbeidet vil kunne ha stor betydning
for økonomien i prosjektet, og viser blant annet til Ahus, der gevinstrealiseringen
skulle dekke 20 prosent av investeringsbeløpet. Riksrevisjonen fastholder
at det er viktig å kunne dokumentere og etterprøve gevinstrealiseringens
bidrag i arbeidet med å oppnå økonomisk balanse.
Helse- og omsorgsdepartementet mener at det
er uheldig at Riksrevisjonen ikke innhenter informasjon og vurderinger
fra ledelsen ved helseforetakene, som har det helhetlige ansvaret
i henhold til regelverk og plandokumenter, men fra organisasjonsledd
som har et avgrenset fagansvar. Riksrevisjonen bemerker at det må være
rimelig å forvente at de eiendomsansvarlige har kjennskap til planer
for bygningsmassen som så direkte berører deres fagområde. Hvis
ikke dette er tilfellet, er det etter Riksrevisjonens vurdering
grunn til å stille spørsmål ved statusen til disse planene. Helse-
og omsorgsdepartementet uttaler videre at Helse Sunnmøre har utarbeidet
overordnet utvik-lingsplan for Ålesund sykehus, og at Riksrevisjonen
til tross for dette konkluderer med at Helse Sunnmøre er et av foretakene
som verken har mål eller planer. Til dette anføres at respondenten
for Riksrevisjonen har vært hele foretaket og ikke det enkelte sykehus.
Det vil derfor kunne være tilfeller der sykehus i foretaket har
slike planer, men uten at det vil gjelde for hele helseforetaket.
For øvrig har Helse Sunnmøre i spørreskjemaet og i intervju opplyst
at utviklingen av mål og planer er under arbeid. Riksrevisjonen
er kjent med at det forelå en utviklingsplan fra arkitektfirmaet
C.F. Møller Arkitekter AS i 2007. Helseforetaket kunngjorde i en
pressemelding i 2010 at arbeidet med denne planen ikke hadde blitt
prioritert grunnet den økonomiske situasjonen i helseforetaket.
Styret i helseforetaket sluttet seg til utviklingsplanen i 2010.
Helse- og omsorgsdepartementet viser i sitt
svar til at Riksrevisjonen legger til grunn et annet utbyggingsregime
i de regionale helseforetakene enn det som gjelder. Riksrevisjonen
kan ikke se at departementet kommer med nye argumenter for at det
skulle stilles andre krav til konseptvalg i sykehusprosjekter enn
for staten for øvrig. Departementet presiserer at valg av utbyggingsalternativ
for helseforetakene gjøres i løpet av konseptfasen, og at det er
det valgte alternativet som skal utredes i full bredde i konseptrapporten.
Dette er fullt ut i samsvar med Riksrevisjonens beskrivelse, og
som ifølge Riksrevisjonen innebærer en risiko for at vurderingen
av alternativene ikke blir reell, og at det foretrukne alternativet
i for stor grad blir vektlagt.
Riksrevisjonen ser positivt på at det er etablert
et felles system for tidligfaseplanlegging av sykehusprosjekter
i helseforetakene, som etter Riksrevisjonens vurdering bygger på
de samme prinsippene som ligger til grunn for Finansdepartementets
kvalitetssikring av konseptvalg i statlige byggeprosjekter. Undersøkelsen
viser at beslutningsgrunnlaget for nye sykehusbygg ikke er godt
nok til å sikre at riktige og realistiske byggeprosjekter blir igangsatt.
Det framgår at helseforetakene på et tidlig tidspunkt i tidligfaseplanleggingen
ofte blir bundet opp til bestemte løsninger som begrenser handlingsrommet
når det gjelder å søke alternative løsninger. Valg av investeringsprosjekt
blir da gjort uten en systematisk identifisering og vurdering av
alternativer. Det er også en svakhet at overordnede mål og rammer
mangler eller ikke er tilstrekkelig avklart i forbindelse med tidligfaseplanleggingen.
Riksrevisjonen vil understreke at sykehusutbygginger er store og
faglig krevende investeringsprosjekter der tidligfaseplanleggingen
legger klare premisser for hva som skjer videre i gjennomføringen
av prosjektet og etter at det er ferdigstilt. Riksrevisjonen kan
heller ikke se at den lange forhistorien for flere av prosjektene
i seg selv rettferdiggjør et dårligere beslutningsgrunnlag når det
gjelder vurdering av ulike utbyggingsalternativer og igangsetting
av forprosjekt. Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen
at det er behov for et mer målrettet styrings- og kvalitetsopplegg
for denne fasen. For øvrig viser Riksrevisjonen til Prop. 1 S (2010–2011)
for Helse- og omsorgsdepartementet, der det framgår at de regionale
helseforetakene fra og med 2011 underlegges en fireårig prøveordning
med ekstern kvalitetssikring av konseptfaseutredninger, tilsvarende
Finansdepartementets kvalitetssikringsordning.