Justis- og politidepartementet fremmer i proposisjonen
forslag om endringar i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang
til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Nemndleiarane og
direktøren i Utlendingsnemnda (UNE) vert etter gjeldande rett tilsette
på åremål. Departementet foreslår å fjerne åremålsordninga for nemndleiarane,
slik at hovudregelen i tjenestemannsloven om tilsetjing i fast stilling
vert gjeldande for desse stillingane. Departementet foreslår ikkje
å endre tilsetjingsforholda for direktørstillinga.
Vidare foreslår departementet å ta inn nye føresegner
om representant for einslege, mindreårige asylsøkjarar i lova. Forslaget
har sin bakgrunn i verjemålsutvalet si utgreiing NOU 2004:16 Vergemål.
Forslaga til endringar har vore på alminneleg høyring.
Nemndleiarane i UNE har sia nemnda vart oppretta
i 2001 vore tilsette på åremål, opphavleg for fire år med moglegheit
for éi gjenoppnemning. Då åremålsordninga vart innført vart det
lagt vekt på at ei slik ordning ville sikre utskifting av nemndleiarar
med jamne mellomrom.
På bestilling frå Kommunal- og regionaldepartementet
utførte rhKnoff, i samarbeid med Agenda Utredning & Utvikling
og dr. juris Jan Fridthjof Bernt, ei evaluering av UNE i perioden
oktober 2001 til mars 2003. I rapporten vart det mellom anna konkludert
med at åremålsordninga for nemndleiarar var «lite heldig».
Kommunal- og regionaldepartementet ynskte ikkje
å avvikle åremålsordninga.
UNE har opplyst at nemndleiargruppa fram til 2009
var relativt stabil, med god produktivitet. Dette biletet endra
seg markert i 2010. I verksemdrapporten for andre tertial 2010 rapporterte UNE
at fleire nemndleiarar hadde slutta i løpet av året, og at det var
ein stor auke av permisjonar. Samstundes var det mange tilsetjingar,
med tilhøyrande ressursbruk til opplæring. UNE uttalte at dette
samla sett førte til at nemndleiarleddet utgjorde ein flaskehals
i systemet, og den viktigaste enkeltårsaka til manglande måloppnåing
pr. andre tertial i 2010.
Ei rekkje tiltak vart sette i verk av UNE for
å betre situasjonen, mellom anna auka bruk av overtid og delegering
av saker til sekretariatet. I årsrapporten for 2010 slår UNE fast
at desse tiltaka hadde noko effekt for produktiviteten i siste tertial,
men at den svekte kapasiteten i nemndleiarleddet like fullt hadde
signifikant negativ effekt for den samla måloppnåinga.
UNE har også erfart at det er vanskeleg å rekruttere
tilstrekkeleg mange erfarne juristar med relevant erfaring til nemndleiarstillingane.
Utlendingsloven § 77 første ledd slår fast at UNE
avgjer saker som eit uavhengig organ.
Nemndleiarane har, som uavhengige avgjerdstakarar,
ei sentral rolle i verksemda til UNE.
Direktøren i UNE kan etter utlendingsforskriften (uf)
§ 16-2 andre ledd gje generelle retningslinjer om handsaminga av
einskildsaker, skjønnsutøving mv., men han kan ikkje instruere i
einskilde saker. Direktøren sitt arbeidsområde omfattar også funksjonen
som nemndleiar, jf. uf § 16-2 første ledd. Både direktøren og nemndleiarane
må etter utlendingsloven § 77 fylle krava til dommarar.
Av utlendingsloven § 77 andre og tredje ledd
går det fram at nemndleiarane i UNE vert tilsette på åremål for
åtte år utan moglegheit for gjenoppnemning, og at direktøren vert
tilsett på åremål for seks år med moglegheit for éi gjenoppnemning.
Lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m.
(tjenestemannsloven, tl) § 3 nr. 2 slår fast at tenestemenn som
hovudregel tilsetjast i fast stilling. Det er opna for unntak, mellom
anna dersom tenestemannen skal tenestegjere i åremålsstilling.
Heimelen for åremål i UNE er utlendingsloven § 77,
altså ein særleg lovheimel. Etter tenestemannsforskrifta (tf) § 3
kan det også nyttast åremål for øvste leiar for ei verksemd «når lederoppgavene
krever at vedkommende i særlig grad må ha evner og muligheter for
faglig eller administrativ nyorientering». Andre aktuelle åremålsstillingar
etter forskrifta er mellom anna faglege leiarstillingar, undervisings-
og forskarstillingar og ymse stillingar i Forsvaret.
Somme embets- og tenestemenn i justissektoren har
åremålsstillingar. Blant desse er politidirektøren og diverse andre
leiarstillingar i politiet, direktøren i UDI og leiaren for kommisjonen
for gjenopptaking av straffesaker. Dei fleste embets- og tenestemenn
i sektoren har imidlertid fast stilling, til dømes dommarar, leiaren
og dommarane i Trygderetten, og direktøren i Høgsterett.
UDI og Barneombodet tek opp forholdet til utgreiinga
om ny klageordning for utlendingssaker (NOU 2010:12), som har vore
på høyring med frist 1. oktober 2011, og meiner tilsetjingsforholda
til direktøren og nemndleiarane i UNE bør sjåast i samanheng med
denne. Etter Justis- og politidepartementet sitt syn er det ikkje
naudsynt eller heldig å vente på den vidare handsaminga av utgreiinga
om ny klageordning.
Justis- og politidepartementet har kome til
at det med fordel kan gå fram av lovteksten kven som er tilsetjande
myndigheit. Forslaget er derfor justert, slik at det framleis går
fram av utlendingsloven § 77 at «Kongen i statsråd beskikker».
Nemndleiarane si sentrale rolle tilseier at
det, som tidlegare, er eit relevant argument at det bør vere ei
viss utskifting for å vareta nytenking og sikre legitimiteten til
nemnda. Departementet meiner imidlertid at åremålsordninga ikkje
er eit naudsynt eller spesielt tenleg verktøy for å oppnå dette.
Nemndleiargruppa er meir enn dobla i storleik sidan 2001. I ei så
stor gruppe vil det med stor grad av sikkerheit vere ei ikkje ubetydeleg
utskifting, sjølv om fleire sit lenge i stillinga. Ein må også kunne
leggje til grunn at det i ei stor gruppe fagleg kompetente personar
vil vere rom for meiningsmangfald og nytenking. Det er heller ikkje
nødvendigvis tilfellet at nye nemndleiarar har større evne til fagleg
nytenking enn dei meir erfarne; det kan like ofte vere slik at ein
person med lang fartstid lettare kan tenkje heilskapleg og sjå alternative
løysingar. Departementet meiner vidare at det er fullt mogleg for UNE
å vareta behovet for fagleg utvikling og nytenking ved andre tiltak,
og at organisasjonen har synt evne og vilje til å setje i verk slike
tiltak.
NOAS understrekar at utlendingsfeltet er dynamisk,
og at nemndleiarane har ei krevjande oppgåve i å halde seg oppdaterte
på mellom anna ny landinformasjon og utviklinga i nasjonal og internasjonal
rett. Departementet er samd i dette, men kan ikkje sjå at åremål
er eit tenleg virkemiddel for å sikre nemnd-leiargruppa sin faglege kompetanse
i så måte. Departementet ser ikkje som NOAS noka fare for at avvikling
av åremålsordninga vil kunne svekkje rettstryggleiken i UNE, snarare
tvert om.
Departementet finn det lite truleg at legitimiteten til
nemnda vil ta skade av at åremålsordninga vert avvikla. Det er vanskeleg
å sjå at faste stillingar skulle innebere eit tillitsproblem for
UNE når det ikkje er rekna for å vere det for til dømes domstolane
og Trygderetten. Når det gjeld publikum generelt, er det liten grunn
til å tru at mange har slik detaljkunnskap eller ville leggje vekt
på dette i si vurdering av UNE sin legitimitet.
Departementet vil igjen understreke at fast tilsetjing
er hovudregelen etter tjenestemannsloven. Etter departementets syn
er det ikkje tungtvegande argument som taler for å fråvike hovudregelen
når det gjeld nemndleiarane i UNE.
Avvikling av åremålsordninga vil vidare vere gunstig
frå ein pragmatisk ståstad. I lys av situasjonen i nemndleiargruppa
og dei erfaringane UNE har gjort seg mellom anna når det gjeld årsakene
til at nemndleiarar seier opp, er det grunn til å tru at ei omgjering
til faste stillingar vil medføre mindre utskifting. Det er også
grunn til å tru at UNE vil få fleire godt kvalifiserte og erfarne søkjarar
til nemndleiarstillingar. Fleire høyringsinstansar støttar dette
synet. Større stabilitet og kompetanse i nemndleiargruppa vil truleg
ha ein vesentleg positiv effekt på UNE sin produktivitet.
Departementet stilte i høyringsbrevet spørsmål ved
om omsynet til nyorientering er tilstrekkeleg grunngjeving for å
fråvike hovudregelen om fast stilling. Departementet viste til at
evne til fagleg ny-orientering inngår i allmenn leiarkompetanse og
kan styrkast ved fortløpande tiltak og vurdering. Departementet
la til grunn at evne til fagleg og administrativ nytenking er viktig
for direktørstillinga i UNE, men meinte ikkje at dette gjaldt «i
særlig grad» slik at hovudregelen om fast stilling bør fråvikast.
Omsynet til UNE si uavhengige stilling taler for at ordninga med åremål
er uheldig. Departementet gjorde også gjeldande at direktøren og
nemndleiarane bør tilsetjast på same vilkår, og at det er naturleg
at åremålsordningane i UNE vert vurderte samla og heilskapleg.
Justis- og politidepartementet ser at det er
vektige argument både for og mot å avvikle åremålet for direktørstillinga,
noko som går tydeleg fram av høyringssvara. Konklusjonen er ikkje
opplagd. I høyringsbrevet la departementet vekt på at fast stilling
er hovudregelen og at bruken av åremål på generelt grunnlag bør
vere avgrensa, og at UNE si uavhengige stilling kan tilseie at direktørstillinga
bør vere fast. Samstundes er det ikkje tvil om at evne og moglegheit
til fagleg og administrativ nytenking er viktig for direktørstillinga
i UNE, ikkje minst – som understreka av fleire høyringsinstansar
– i lys av utlendingsfeltet sin dynamiske karakter.
Departementet er også samd i at direktøren har ein
viktig funksjon som talsmann for UNE. I media og andre samanhengar
er det svært ofte direktøren som formidlar UNEs praksis og representerer
UNE som organ. Dette kan innebere at UNE i relativt stor grad vert
identifisert med direktøren og vice versa. Dette taler for at direktøren
bør skiftast ut med jamne mellomrom og difor sitje på åremål.
Fleire høyringsinstansar har peikt på diverse leiar-stillingar
som i dag er på åremål, mellom anna politidirektøren og direktøren
i UDI. Samstundes er det fleire samanliknbare stillingar som ikkje
er på åremål. Som nemnt under punkt 2.1.1 i proposisjonen har Fornyings-,
administrasjons- og kyrkjedepartementet i St.meld. nr. 19 (2008–2009)
varsla ein gjennomgang av åremålsordningane i staten. Departementet
har kome til at det er fornuftig å vente på denne gjennomgangen
før ein vurderer og eventuelt gjer endringar i tilsetjingsforholda
til UNE-direktøren. Ulikt kva som gjeld for nemndleiarane, er det
ikkje forhold knytt til saksavvikling og liknande som gjer at det
hastar med å vurdere tilsetjingsforholda for direktørstillinga.
Endring frå åremål til fast stilling må i utgangspunktet
skje i samband med at den aktuelle stillinga blir ledig. Ettersom
søkjargrunnlaget til ei tidsavgrensa stilling og ei fast stilling
vil kunne vere ulikt, må stillinga kunngjerast offentleg som fast
stilling.
UNE har teke til orde for i lovs form å innføre
ei overgangsordning som vil gjere dei nemndleiarane som no er tilsette
på åremål, til fast tilsette. Forslaget er grunngjeve med at ei
slik overgangsordning vil skape ro og stabilitet i nemndleiargruppa
og vere økonomisk og administrativt heldig. Departementet ynskjer
ikkje å innføre ei slik ordning. Overgangen til faste stillingar
bør skje i samband med ny tilsetjing, slik hovudregelen er, mellom
anna for at den venta positive effekten for rekrutteringsgrunnlaget
skal bli realisert så snart som råd.
Forvaltninga av verjeordninga, medrekna verjeordninga
for einslege, mindreårige asylsøkjarar, ligg i dag i overformynderia.
Lov 28. november 1898 om umyndiggjørelse (umyndiggjørelsesloven)
og lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige (vergemålsloven
1927) har i liten grad vorte reviderte. Sidan lovene vart vedtekne, har
det skjedd store samfunnsendringar. At einslege asylsøkjande barn
kjem til Noreg, er eit etter måten nytt fenomen, som dagens lovgiving ikkje
tek høgd for. Det har i ein periode vore ein kraftig auke i talet
på einslege, mindreårige asylsøkjarar som kjem til Noreg, noko som
har ført til ekstra utfordringar og gitt auka press på ordninga.
Det er store skilnader mellom den tradisjonelle verjerolla,
med fokus på ansvaret for dei økonomiske forholda til den mindreårige,
og dei spesielle interessene og behova som einslege, mindreårige
asylsøkjarar har. Desse barna treng ein juridisk erstattar for foreldra,
som kan vere talsperson andsynes utlendingsmyndigheiter, skole,
helsevesen, asylmottak/omsorgssenter osv. Vidare er det sentralt
at rettane som barna har etter utlendingslovgivinga vert tryggja,
samtidig som rettane dei har etter ulike internasjonale konvensjonar,
vert tekne vare på. Det er også ønskeleg at verja har kunnskap om
den utsette stillinga desse barna har. Dagens lovregulering er noko
uklar når det gjeld kva for krav som vert stilte til den som skal
representere einslege, mindreårige asylsøkjarar.
I tillegg til dårleg samsvar mellom lovpålagde
og faktiske oppgåver har verjeordninga for einslege, mindreårige
asylsøkjarar, slik ho fungerer i dag, veikskapar som kan ha implikasjonar
for rettstryggleiken til einslege, mindreårige asylsøkjarar. Det
at barnet flyttar og mangel på opplæring fører somme gonger til
at verja ikkje får følgt opp den mindreårige på ein tilfredsstillande
måte.
Verjemålsutvalet vart oppnemnt ved kongeleg resolusjon
6. april 2001 for å revidere umyndiggjørelsesloven og vergemålsloven.
I mandatet vart det spesielt nemnt at utvalet skulle vurdere behovet
for særreglar for einslege, mindreårige asylsøkjarar og flyktningar.
Utvalet la fram utgreiinga si i NOU 2004:16 Vergemål,
17. september 2004. I utgreiinga foreslås det ei ny lov om verjemål
og ei eiga lov om representasjon for einslege, mindreårige asylsøkjarar.
Verjemålsutvalet peikar på tre overordna omsyn som
særleg viktige ved utforminga av regelverket om representasjon for
einslege, mindreårige asylsøkjarar: Rask oppnemning av representant, betring
av kompetansen til representanten og kontinuitet i funksjonen som
representant. Utvalet har lagt til grunn at dei minimumsstandardane som
fylgjer av internasjonale konvensjonar osv., skal oppfyllast, men
utvalet meiner også at det er grunn til å gå lenger på fleire punkt
for å stette behova til einslege, mindreårige asylsøkjarar på ein
tilfredsstillande måte.
NOU 2004:16 Vergemål vart sendt på høyring 22. november
2004.
Vergemålsloven 2010 vil, når ho trer i kraft,
erstatte umyndiggjørelsesloven og vergemålsloven 1927. Den lokale
verjemålsmyndigheita vil bli regionalisert ved at oppgåvene vert
overførte frå kommunen til fylkesmannen. Statens Sivilrettsforvaltning
får ein samla klage- og tilsynsfunksjon, gjeldande for heile landet.
Oppnemning som verje skal ha som krav at vedkomande
vert rekna som skikka for vervet, og at vedkomande sjølv samtykkjer
i oppnemninga. I utgangspunktet har oppnemnde verjer krav på godtgjering.
Hovudregelen om at barn under 18 år ikkje har rettsleg
handleevne, gjeld framleis, men det er gjort ei viss oppmjuking
av reglane for barn over 15 år. Verja pliktar å høyre den som er
under verjemål og å leggje vekt på meininga til den verjetrengande.
Det er også innført generelle føresegner om oppgåvene, kompetansen
og habiliteten til verja, jamvel om teieplikta.
Ny verjemålslov vil tre i kraft frå den tida
Kongen bestemmer. Etter vergemålsloven 1927 § 1 er ein mindreårig
ein person som ikkje har fylt 18 år. Ein mindreårig er umyndig og
kan i utgangspunktet ikkje sjølv råde over midlane sine eller binde
seg ved rettshandel, jf. vergemålsloven 1927 § 2. Kompetanse til
å hjelpe den mindreårige er delvis lagd til den som har foreldreansvaret,
og delvis til verja.
Etter lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova)
har den som har foreldreansvaret, rett og plikt til å ta vare på
interessene til den mindreårige i personlege forhold. Dei økonomiske
interessene til den mindreårige og andre rettslege forhold som ligg
utanfor foreldreansvaret, og som ikkje er tillagde foreldra i lovgivinga, skal
verjene til den mindreårige ta seg av. Vergemålsloven 1927 skil
ikkje mellom verjemål for einslege, mindreårige asylsøkjarar og andre
mindreårige.
Kven som vert rekna som einslege, mindreårige asylsøkjarar,
er ikkje definert i lovgivinga, men gruppa er nemnd i utlendingsforskriften
§ 17-4 tredje ledd.
Føresegnene i vergemålsloven vert supplerte
av Justis- og politidepartementets Veiledning til verger for enslige
mindreårige asylsøkere (G-2003-343) og Veiledning til overformynderiene om
enslige mindreårige asylsøkere (G-2003-344).
Mindreårige asylsøkjarar som kjem til Noreg utan
foreldre eller andre med foreldreansvar, har ifølgje vergemålsloven
1927 § 6 rett til å få oppnemnt verje. Dersom det er uvisse knytt
til om foreldra til den mindreårige asylsøkjaren er i live eller
ikkje, skal det oppnemnast hjelpeverje, jf. vergemålsloven 1927
§ 16. Det har inga praktisk tyding for den mindre-årige asylsøkjaren
om det vert oppnemnt verje eller hjelpeverje.
Etter vergemålsloven 1927 § 11 skal den mindreårige
få oppnemnt verje/hjelpeverje i den kommunen vedkomande oppheld
seg. Oppnemninga skal skje «snarest mulig, og helst senest innen
en uke» etter at den mindreårige har kome til Noreg, jf. G-2003-344.
Dersom den mindreårige flyttar til ein annan kommune, skal overformynderiet
vurdere om det skal oppnemnast ny verje.
Verja skal vere pålitande og skikka til å ha vervet.
Overformynderiet har rettleiings- og tilsynsplikt andsynes verjene,
og verja kan rådføre seg med overformynderiet.
Verja har krav på å få dekt nødvendige utlegg, medrekna
utgifter til tolk som ikkje vert dekte av andre offentlege etatar.
I den utstrekninga det er rimeleg, kan verja også få dekt tapt arbeidsforteneste
eller få vederlag for arbeidet som verje. Kravet vert avgjort av
det enkelte overformynderiet. Det er i praksis variasjonar mellom
overformynderia med omsyn til i kva grad verjene får betalt for
arbeidet.
Vergemålsloven 1927 kapittel 5 om funksjonane til
verja tek i første rekkje sikte på å regulere den typiske verjefunksjon,
nemleg ansvaret for dei økonomiske forholda til den mindreårige.
Einslege, mindreårige asylsøkjarar har sjeldan formue, men verja
har oppgåver i samband med økonomiske ytingar som den mindreårige
mottek. Det fylgjer av vergemålsloven 1927 § 39 at i tilfelle der
ingen har foreldreansvaret for den mindreårige, skal verja ta «avgjørelser
om hans underhold, oppfostring og opplæring». Denne føresegna synest
å danne grunnlaget for dei funksjonane verjer for mindreårige asylsøkjarar skal
fylle. I praksis har ofte verjer for mindreårige asylsøkjarar langt
meir omfattande oppgåver enn dei som fylgjer av lovgivinga.
Verja er erstattar for foreldra når det gjeld
dei juridiske sidene av foreldreansvaret, og verja skal vere rettsleg
representant for barnet andsynes offentlege myndigheiter. Det går
fram av G-2003-034 at verja skal «sikre rettssikkerheten til den enslige
mindreårige», og vere støtteperson for barnet i asylprosessen.
Oppgåvene til verja er avgrensa av sjølv- og
medråderetten til den mindreårige. For ei nærmare utgreiing om kva
for oppgåver verja har i dag, vert det i proposisjonen vist til
NOU 2004:16 Vergemål kapittel 16.3.2.
Verja skal ta avgjerder om oppfostringa av den mindreårige,
men verja har ikkje ansvar for å yte omsorg til den mindreårige.
Einslege asylsøkjarar under 15 år skal, ifølgje lov
17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven), få
tilbod om opphald på omsorgssenter. Statleg regional barnevernsmyndigheit
har omsorgsansvaret for barna under deira opphald på omsorgssenteret,
jf. barnevernloven § 5 A-2.
Utlendingsdirektoratet har omsorgsansvaret for einslege
asylsøkjarar mellom 15 og 18 år. Desse barna bur i eigne mottak
eller på eigne avdelingar tilpassa alderen og behova deira.
Asylsøkjarar har rett til fri rettshjelp i inntil
tre timar i samband med klage over avslag på asyl, jf. utlendingsloven
§ 92 og lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp § 11, jf. forskrift
12. desember 2005 nr. 1442 om salær frå det offentlege til advokatar
o.a. etter faste satsar (stykkprissatsar) ved fri rettshjelp og
i straffesaker (stykkprisforskriften). Dersom asylsøkjaren skal
møte personleg for Utlendingsnemnda, har vedkomande rett til ytterlegare
fem timar fri advokatbistand. Einslege, mindreårige asylsøkjarar
har i tillegg til dette rett til tre timar fri advokatbistand i
samband med innlevering av søknad om asyl. Advokaten får tilsendt
rapport frå asylintervjuet og eventuell aldersundersøking, som vert
gjennomgått saman med den mindreårige.
Verja bør ifølgje G-2003-034 ha kontakt med advokaten
til barnet og halde seg orientert om asylsaka. Mykje tyder likevel
på at det i mange saker er lite kontakt mellom advokat og verje. Det
vert i proposisjonen vist til NOU 2004:16 Vergemål kapittel 16.2.3.10
og 16.7.3.2.
Rettane til barn er omtalte i ei rekkje menneskerettskonvensjonar
ratifiserte av Noreg. Noreg har teke på seg folkerettslege forpliktingar
andsynes barn generelt og einslege, mindreårige asylsøkjarar spe-sielt.
Relevante konvensjonar er m.a. FNs konvensjon om barns rettar av 20. november
1989 (barnekonvensjonen), FNs konvensjon om rettsstillinga til flyktningar
av 28. juli 1951 (flyktningkonvensjonen), FNs konvensjon om sivile
og politiske rettar av 16. desember 1966 (SP), FNs konvensjon om økonomiske,
sosiale og kulturelle rettar av 16. desember 1966 (ØSK) og Europarådets
konvensjon om vern av menneskerettane og dei grunnleggjande fridommane
av 4. november 1950 (EMK). Vidare vert det i kapittel 3.3 i proposisjonen
vist til tilrådingar frå FNs høgkommissær for flyktningar (UNHCR)
og til NOU 2004:16 Vergemål kapittel 16.3.6.
I kapittel 3.4 i proposisjonen vert det gjort
nærmare greie for retten i Danmark, Sverige, Finland og EU.
Departementet støttar forslaget frå utvalet
om å bruke nemninga «representant» og ikkje for «verje». Rettspedagogiske
omsyn taler for å bruke ulike omgrep når verje/representant vert oppnemnd
etter ulike lover. Den føreslåtte omgrepsbruken syner at det er
klare skilnader mellom eit oppdrag som verje og eit oppdrag som
representant for ein einsleg, mindreårig asylsøkjar. I motsetnad
til situasjonen for einslege, mindreårige asylsøkjarar, vil verjer
for andre barn som bur i Noreg i all hovudsak vere foreldra til
barnet eller annan omsorgsgivar. Hovudfunksjonen til ei verje etter
vergemålsloven er normalt å forvalte formuen til den verjetrengande,
mens dette sjeldan eller aldri vil vere ein del av oppdraget som
representant for einslege, mindreårige asylsøkjarar. Bruk av ulike
omgrep ved verjemål for einslege mindreårige og andre verjetrengande
er også i samsvar med lovgivinga i andre nordiske land.
Utvalet meiner at reglane om representasjon
for einslege, mindreårige asylsøkjarar bør givast i ei eiga lov,
og ikkje i vergemålsloven eller utlendingsloven. Ei eiga lov vil
betre synleggjere den særlege situasjonen til dei einslege mindreårige.
Etter departementet si meining taler lovstrukturelle
omsyn mot å vedta ei eiga lov om representasjon for einslege, mindreårige
asylsøkjarar. Det vert i proposisjonen vist til NOU 1992:32 Bedre
struktur i lovverket.
Reglane om representasjon for einslege, mindreårige
asylsøkjarar høyrer tematisk saman med utlendingslovgivinga og verjemålslovgivinga.
Ved å halde reglane om representant for einslege,
mindreårige asylsøkjarar åtskilde frå vergemålsloven, kjem ulikskapane
mellom representanten og verja klarare fram.
Departementet foreslår på denne bakgrunnen at reglane
om representant for einslege, mindreårige vert plasserte i utlendingsloven.
Ei av dei sentrale oppgåvene for representanten er å ivareta interessene
til den mindreårige i samband med søknaden om asyl. Fleire av dei
viktigaste oppgåvene til representanten knyter seg til prosedyrar
som er regulerte i utlendingsloven og/eller utlendingsforskriften.
Både oppnemning og opphøyr av oppdraget til representanten er til
dømes knytte til hendingar i utlendingssaka.
Utlendingsloven har fleire reglar som sikrar
rettane til asylsøkjarane i asylsaka. Om reglane om representant
vert plasserte i utlendingsloven, blir det enklare for aktørane
i utlendingssektoren å finne og å nytte dei. Vidare bidrar ei plassering av
føresegnene om representant i utlendingsloven til å gi eit samla
oversyn over dei rettane eit barn har som asylsøkjar i Noreg. Funksjonane
til representanten vil også bli synleggjorde andsynes utlendingsmyndigheitene
og advokatane. Pedagogiske omsyn taler difor for å ta reglane om
representasjon for einslege, mindreårige asylsøkjarar inn i utlendingsloven.
Omsynet til sjølvstende andsynes utlendingsmyndigheitene vert ivareteke
gjennom at oppnemning, tilsyn osv. vert lagt til fylkesmannen, jf.
kapittel 3.9 og 3.11 i proposisjonen.
Det kjem fram i proposisjonen at det er viktig
å sikre at einslege, mindreårige asylsøkjarar ikkje vert dårlegare
stilte enn andre mindreårige i Noreg. For å sikre rettane deira
fullt ut bør vergemålsloven nyttast tilsvarande andsynes denne gruppa
og deira representant, med mindre det ligg føre behov for særregulering.
Det går fram av vergemålsloven 2010 § 1 siste ledd
at lova berre gjeld i den utstrekninga kompetanse som nemnd i første
og andre ledd i føresegna ikkje er særskilt regulert i anna lov. Særlege
lovføresegner vedrørande representant for einslege, mindreårige
asylsøkjarar, jf. utkastet §§ 98 a – 98 g, vil med andre ord gå
framom reglane i vergemålsloven. (Enkelte av føresegnene som vert
foreslått i proposisjonen, er identiske med føresegnene i vergemålsloven 2010.
Når dei likevel vert foreslått attgjevne i utlendingsloven, er det
av rettspedagogiske omsyn.)
Departementet foreslår at det vert gitt ei tydeleg tilvising
til vergemålsloven i utlendingsloven § 98 a tredje ledd, som seier
at vergemålsloven gjeld så langt ho passar. Tilsvarande skal forskrifter
gitt med heimel i vergemålsloven nyttast. Tilvisinga inneber m.a.
at reglane i vergemålsloven om rettsleg handleevne, inhabilitet,
tvisteløysing, teieplikt og klagerett også vil gjelde for einslege,
mindreårige asylsøkjarar og representantane deira.
Effektivitetsomsyn taler for at forvaltninga
av representantordninga i størst mogleg grad er lik forvaltninga
av verjeordninga. Departementet foreslår at fylkesmannen, som lokal
verjemålsmyndigheit, også får ansvar for oppnemning, rekruttering,
opplæring og tilsyn osv. i samband med representantordninga. Dette
vil i utgangspunktet verte dekt av tilvisinga i § 98 a, men går
også eksplisitt fram av utkastet § 98 b. Like eins fylgjer det implisitt
av § 98 a tredje ledd at den sentrale verjemålsmyndigheita også skal
vere klageinstans og tilsynsmyndigheit for fylkesmannen sine oppgåver
etter utlendingsloven.
Enkelte føresegner i anna lovgiving vedkjem verjer,
ved at verja vert gitt ein kompetanse, ein rett osv. Domstolsloven
og forvaltningsloven har reglar om habilitet knytte til oppdrag
som verje. Det er viktig at representantar vert likestilte med verjer
også i desse tilfella. Departementet foreslår på denne bakgrunnen
at også føresegner om verjer i anna lovgiving skal gjelde så langt
dei passar.
Etter departementet si meining er det behov
for ei klar avgrensing med omsyn til kven som er omfatta av føresegnene
om representasjon. Det bør derfor gå fram av lovteksten at som mindreårig
vert rekna ein person som ikkje har fylt 18 år. Same definisjon
er vald i vergemålsloven 2010 § 8. I utgangspunktet er det berre
asylsøkjarar under 18 år som skal ha representant, men i praksis
kan det by på utfordringar at asylsøkjarar i stor grad kjem til
Noreg utan pass eller andre papir som dokumenterer identitet og
alder. Ved innkomsten vert derfor i praksis den oppgitte alderen
i utgangspunktet lagd til grunn for om det skal oppnemnast representant,
med mindre søkjaren er registrert i eit anna land med ein alder over
18 år. Vedrørande tydinga av usikker alder elles, blant anna om
opphøyr dersom søkjaren viser seg å vere over 18 år, vert det i
proposisjonen vist til avsnitt 3.17 om opphøyr.
Retten til representant bør for det første omfatte mindreårige
som har kome til Noreg utan foreldre eller andre som har foreldreansvaret,
og som søkjer vern (asyl) i Noreg. Omsynet til barnet tilseier at
mindreårige som kjem saman med andre vaksne som har omsorga for
den mindreårige utan å ha foreldreansvaret, også skal få oppnemnt
representant.
Departementet er samd med utvalet i at representantordninga
også bør gjelde for gifte mindreårige. Departementet meiner likevel
at det ikkje er nødvendig å ta inn ei særføresegn om dette slik
utvalet foreslår, då det vil fylgje av regelverket elles. Departementet
meiner også at det er unødvendig å lovfeste at ein mindreårig som
er myndig etter lova i heimlandet sitt, også er omfatta av lova.
Her vil norsk rett gjelde.
Departementet støttar utvalet sitt forslag om
at føresegnene også skal gjelde for barn som har kome til Noreg
saman med foreldre eller andre med foreldreansvar, men der desse
seinare blir ute av stand til å utøve foreldreansvaret for barnet.
Lovføresegnene bør også gjerast gjeldande andsynes
barn som vert etterlatne etter at søknad om asyl er endeleg avslått.
Desse barna har behov for oppfølging så lenge dei er i Noreg. Presiseringa
«før det er gitt oppholdstillatelse» i utkastet frå utvalet til
§ 6 vert likevel rekna som unødvendig. Departementet viser til at
oppdraget til representanten i alle høve fell bort når den mindreårige
har fått varig opphald i landet. Barnet skal da få oppnemnt verje
etter føresegnene i vergemålsloven.
Einslege mindreårige som har vore offer for menneskehandel,
vil vere omfatta av representantordninga etter ovannemnde definisjon,
dersom dei søkjer om vern (asyl). Ikkje alle offer for menneskehandel
søkjer vern i første omgang. Etter utlendingsforskriften § 8-3,
jf. utlendingsloven § 38, kan menneske som ein trur er offer for menneskehandel,
innvilgast opphaldsløyve (refleksjonsperiode) som ikkje dannar grunnlag
for permanent opphaldsløyve.
Utvalet har gitt uttrykk for at norsk lovgiving
ikkje bør vere snevrare enn retten i andre nordiske land på dette
området. Finsk og dansk lovgiving om representant for einslege,
mindreårige asylsøkjarar omfattar også offer for menneskehandel.
Barn som har vore utsette for menneskehandel vil i stor grad ha
same behov for oppfølging som einslege, mindreårige asylsøkjarar.
Desse barna kjem ofte aleine til landet eller i fylgje med vaksenpersonar
som tilsynelatande er omsorgspersonane deira, men som i realiteten
er bakmenn. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at retten
til representant også skal omfatte einslege mindreårige som har
vore utsette for menneskehandel, og som søkjer om eit avgrensa opphaldsløyve
på dette grunnlaget. Departementet meiner at denne utvidinga av personkrinsen
i forhold til forslaget frå utvalet vil omfatte særs få personar.
Vergemålsloven 2010 inneber ei regionalisering av
verjemålsmyndigheita ved at fylkesmannen skal vere lokal verjemålsmyndigheit
og behandle saker etter vergemålsloven i første instans. Departementet
meiner fylkesmannen også bør få ansvaret for oppnemning av representant
for einslege, mindreårige asylsøkjarar, dette med heimel i utlendingsloven,
jf. utkastet § 98 b, den lokale verjemålsmyndigheita vil få ein
spesialisert fagkompetanse som også er relevant med omsyn til ansvaret
for representantordninga.
Etter departementet si meining bør fylkesmannen
også ha det overordna ansvaret for å rekruttere representantar.
I dag hjelper Norsk Folkehjelp med rekrutteringa. Fylkesmannen må vurdere
om det er føremålstenleg å inngå samarbeid med eigna organisasjonar
om bistand til rekrutteringa.
Det er viktig at den mindreårige får oppnemnt ein
representant straks, då det er behov for representant allereie ved
registreringa av asylsøknaden. Representanten skal også samtykkje
til eventuell aldersundersøking og vere til stades under samtale
med Utlendingsdirektoratet. Ei sein oppnemning vil kunne føre til
at asylsaka vert forseinka.
Fylkesmannen kan engasjere faste representantar.
Ei slik ordning vil kunne sikre rask oppnemning i tilkomstfasen,
og ho vil også gjere det enklare å få tak i kompetente og eigna
representantar. Truleg vil også opplæringsarbeidet verte letta,
då opplæringa kan gjennomførast før representantoppdraget vert sett
i gang.
Det vil kunne oppnemnast ein mellombels representant
med heimel i føresegnene i vergemålsloven.
Utlendingsdirektoratet vil ha behov for løpande kontakt
med den mindreårige og representanten for han/henne. Det vert foreslått
at fylkesmannen skal gi Utlendingsdirektoratet melding om kven som
er oppnemnd som representant for den einslege, mindreårige asylsøkjaren,
jf. utkastet § 98 b tredje ledd, også ved bytte av representant.
Departementet er samd med utvalet i at ny representant
bør vurderast oppnemnd dersom barnet flyttar, jf. utkastet § 98 g.
Departementet er vidare samd med utvalet i at det er viktig med
god informasjonsutveksling ved bytte av representant. Verjemålsmyndigheita
bør utarbeide rutinar for dette.
Departementet foreslår at det vert stilt krav
om at representanten er eigna, jf. utkastet § 98 c. Eit slikt krav
gir fleksibilitet, slik at fylkesmannen står fritt i valet av person
innanfor den rettslege ramma. Det bør ikkje lovfestast eit krav
til formell kompetanse, men nærmare kvalifikasjonskrav kan eventuelt
fastsetjast av verjemålsmyndigheita, som også har ansvaret for opplæringa.
Det må gjerast ei individuell vurdering av kvar enkelt person som
vert vurdert oppnemnd som representant. Omsynet til størst mogleg
grad av likskap ved oppnemning av representant og verje taler også
for den foreslåtte løysinga.
Den som vert oppnemnd, må samtykkje i oppnemninga.
Departementet foreslår eit forbod mot at ektefellen eller sambuaren
til den mindreårige vert oppnemnd som representant. Det er prinsipielt
uheldig at den mindreårige vert sett i et avhengigforhold til partnaren
sin. Slektningar og tilsette i omsorgssenter eller mottak bør normalt
ikkje oppnemnast som representant, m.a. fordi det lett kan oppstå
habilitetsproblem. Tilsvarande gjeld personar tilsette i utlendingsforvaltninga
og advokaten til den mindreårige.
Utvalet peikar på at einslege, mindreårige asylsøkjarar
har lite eller inkje nettverk her i landet og derfor kan tiltrekkje
seg vaksne som ønskjer å dra nytte av sårbarheita deira.
Departementet er samd med utvalet i at det som hovudregel
bør stillast krav om framlagd politiattest for at ein skal kunne
bli oppnemnd som representant. Einslege, mindreårige asylsøkjarar er
sårbare med omsyn til å bli utsette for overgrep og rekruttering
til kriminelle miljø, og vandelskontroll vil kunne bidra til å verne
barna.
Lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger
i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) har eigne
føresegner om politiattest for personar som skal ha omsorg for eller
oppgåver knytte til mindreårige (barneomsorgsattest). Etter politiregisterloven
§§ 39, jf. 37 kan politiattest krevjast med det føremålet å hindre
at personar gjer overgrep mot eller har skadeleg påverknad på mindreårige,
eller å bidra til å auke tilliten til at mindreårige vert tekne hand
om av skikka personar. I desse tilfella skal det takast omsyn til
om personen er sikta, tiltalt, har vedteke førelegg eller er dømd
for nærmare oppgitte seksuallovbrot, drap, grove lekamskrenkingar,
ran, mishandling i nære relasjonar, menneskehandel eller narkotikalovbrot.
Dette inneber at attesten er avgrensa utvidande. Seksualbrotsverk
(med unntak av straffeloven § 203) og drap får verknad utan tidsavgrensing
bakover i tid, samtidig som også mildare straffereaksjonar vert
tekne med. Dei andre straffeføresegnene får verknad som i ein ordinær
attest.
Vidare går det fram at det må liggje føre særlege grunnar
for at det i forskrift gitt med heimel i anna lovgiving skal kunne
innførast krav om fleire eller færre straffeføresegner enn det som følgjer
av føresegna om barneomsorgsattest.
Departementet meiner det ikkje er grunn til
å innføre krav om færre straffeføresegner i politiattest som skal
leggjast fram av representanten. Som nemnt er einslege mindreårige
ei særleg sårbar gruppe, med eit stort behov for vern mot overgrep
og utnytting. Departementet meiner det ikkje er grunn til å innføre
krav om fleire straffeføresegner, under dette økonomisk kriminalitet.
Representantoppdraget vil i liten grad innebere at representanten
skal ta hand om økonomien til den mindreårige.
Departementet foreslår på denne bakgrunnen at politiattesten
vert avgrensa til straffebod oppgitte i politiregisterloven, jf.
utkastet § 98 c andre ledd.
Politiattesten skal gå inn i fylkesmannen si
vurdering av om representanten er eigna.
Det må kunne gjerast unntak for krav om framlagd
politiattest før oppnemning dersom dette vil forseinke oppnemninga.
I slike tilfelle må representanten leggje fram politiattest i etterkant
av oppnemninga. Ei ordning med faste, førehandsgodkjende representantar
i innkomstfasen vil likevel redusere behovet for å gjere bruk av unntaket.
Departementet meiner det er viktig at representanten
får nødvendig opplæring. Vedkomande må for det første ha kjennskap
til asylsaksprosessen og utlendingsforvaltninga og god kjennskap til
norsk språk og kunnskap om det norske samfunnet, men det vil kunne
vere behov for opplæring knytt til typiske utfordringar som einslege,
mindreårige asylsøkjarar møter. Kravet til opplæring av representantar
må sjåast i samanheng med kva for oppgåver representanten skal ha
og krava til utføringa av desse.
Etter vergemålsloven 2010 har fylkesmannen ansvaret
for å gi verjer nødvendig opplæring, rett-leiing og bistand. Departementet
foreslår at fylkesmannen også får eit slikt ansvar andsynes representantar
for einslege, mindreårige asylsøkjarar, jf. utkastet § 98 b andre
ledd. For å sikre at alle representantane får kvalitativt lik opplæring, uavhengig
av verjemålsdistrikt, bør den sentrale verjemålsmyndigheita vurdere
å gi nærmare retningslinjer om opplæringa.
For å sikre god opplæring kan det også vere
ak-tuelt at den sentrale verjemålsmyndigheita og/eller fylkesmannen
inngår avtale om opplæring av representantane med organisasjonar
som har særleg kompetanse på utlendings- og asylfeltet og/eller
barnefagleg kompetanse.
Det fylgjer av framlegget til føresegn at fylkesmannen
også skal gi rettleiing og bistand til representantane og føre tilsyn
med korleis representanten utfører oppdraget. Ansvaret til fylkesmannen
i denne samanhengen kan regulerast nærmare i retningslinjer.
Departementet er samd med utvalet i at oppgåvene
til representanten bør klargjerast i lova. Det vert derfor foreslått
ei eiga føresegn om dette, jf. utkastet § 98 d. Ein del enkelheiter
bør likevel konkretiserast utanfor lovverket. Det gir større fleksibilitet
og betre høve til å møte praktiske utfordringar.
Som ei generell rettesnor bør representanten
under utføringa av oppdraget sitt alltid ta omsyn til den nasjonale,
språklege, religiøse og kulturelle bakgrunnen til barnet. Representanten
bør også vere medviten om at gutar og jenter kan ha ulike behov
og utfordringar.
Ved utføringa av oppdraget må representanten
ta utgangspunkt i mognaden og alderen til barnet. Svært mange einslege,
mindreårige asylsøkjarar er 16–17 år når dei søkjer om asyl i Noreg,
og det er dermed relativt kort tid til barnet er myndig og står
utan verje. Det er derfor viktig at representanten involverer barnet
i dei ulike prosessane og bidrar til sjølvstende.
Departementet meiner utvalet si avgrensing av oppgåver
er for snever. Representanten bør også kunne ha oppgåver andsynes
private, som forvaltning av formue og inngåing av avtaler, tilsvarande
det som føresegnene i vergemålsloven opnar for. Det bør klart gå
fram at representanten kan ha oppgåver som tilkjem ei verje etter
anna lovgiving. Det er viktig at einslege, mindreårige asylsøkjarar
ikkje får dårlegare representasjon enn andre verjetrengande.
Etter departementet si meining er det rimeleg
å skilje mellom formelle oppgåver andsynes utlendingsmyndigheitene
på den eine sida, og oppgåver som omfattar generell oppfølging av barnet
på den andre sida.
Representanten bør vere til stades ved alle samtaler
utlendingsmyndigheitene har med barnet, under dette ved registreringa
hos politiet.
Vidare bør det klart gå fram at representanten skal
hjelpe barnet, ikkje myndigheitene jf. forslaget frå utvalet, i
samband med undersøking av alder, identitet osv. og ved tiltak for
å oppspore foreldre/omsorgspersonar. Dette er viktig for at barnet
skal kunne ha full tillit til den oppnemnde representanten sin.
Dersom ein etter ei individuell behandling av asylsøknaden
ikkje finn at det er behov for vern, vil omsynet til det beste for
barnet ofte tilseie at utlendingsmyndigheitene gjer det som er mogleg med
sikte på å få barnet tilbakeført til foreldre eller slektningar
i heimlandet.
I Erklæring om god praksis frå UNHCR og Den internasjonale
Redd Barna-alliansen vert det understreka at verja skal undersøkje
høva til å spore opp familie. Norske myndigheiter ønskjer å styrkje
oppsporingsarbeidet, men røynslene så langt er at ein berre i eit
fåtal saker har klart å oppspore foreldre/omsorgspersonar. Det er
viktig at representanten hjelper til i dette arbeidet.
Forslaget frå utvalet om at representanten skal medverke
til at asylsøknaden vert behandla til beste for barnet, halde seg
underretta om framdrifta i asylsaka og vurdere eventuell klage i asylsaka
grip inn i oppgåvene til advokaten.
Etter departementet si meining vil det vere dekkjande
at det går fram av lovteksten at representanten skal fylgje med
på asylsaka til barnet og ha kontakt med advokaten. Eksempelvis
bør representanten få tilsendt vedtak, klage osv. frå advokaten
til barnet.
Representanten skal også sørgje for at rettane
til barnet ut over asylsaka blir ivaretekne. Det tyder ikkje at
representanten får oppgåver som andre har ansvaret for, men representanten
skal sjå til at barnet får det rettsvernet og dei offentlege tenestene
det har krav på.
Representanten skal vere ein «administrator»
og eit bindeledd mellom barnet og alle dei ulike aktørane som einslege,
mindreårige asylsøkjarar må rette seg etter i Noreg.
Ut over utlendingssaka er det ei sentral oppgåve for
representanten å sjå til at omsorgsbehovet til barnet vert ivareteke,
sjå avsnitt 3.2.4 i proposisjonen om omsorgstilbod for einslege,
mindreårige asylsøkjarar. Omsorga for einslege, mindreårige asylsøkjarar
under 15 år er no overført til statleg regional barnevernsmyndigheit, som
skal gi tilbod om opphald på eit omsorgssenter for mindreårige,
jf. barnevernloven kapittel 5 A. I forarbeida til føresegna (Ot.prp.
nr. 28 (2007–2008)) vert det uttalt:
«Omsorgen omfatter all nødvendig ivaretakelse og
oppfølging av barnet som ikke ligger til andre myndigheter eller
vergen. Vergen er en stedfortreder for foreldrene når det gjelder
de juridiske sider av foreldreansvaret og vil ha ansvar for å følge
opp saker av mer personlig karakter dersom ikke omsorgssenteret
følger dem opp.»
Dagens ansvarsfordeling mellom verja og oppgåvene
til omsorgssenteret for så vidt gjeld ivaretakinga av dei daglege
omsorgsbehova til den mindreårige, er rekna med vidareført for representanten.
Etter vergemålsloven 2010 skal verja gjere dei vedtaka
som tilkjem den som har foreldreansvaret, jf. barneloven § 30, dersom
ingen har foreldreansvaret for den mindreårige. Ei tilsvarande oppgåve
bør representanten ha. Representanten skal etter dette ta stilling
til spørsmål av personleg, langsiktig og verdiprega karakter som
skil seg frå omsorgsoppgåvene, eksempelvis val av skole, utdanning
og religion.
Departementet er vidare samd med utvalet i at representanten
ikkje sjølv bør ha omsorgsansvar for barnet, sjølv om representanten
skal gjere dei avgjerdene som tilkjem den som har foreldreansvaret,
og at dette bør kome fram av lovteksten.
Etter pasientrettighetsloven § 4-4 har ein person med
foreldreansvar rett til å samtykkje til helsehjelp for pasientar
under 16 år. Omsorgssenter/mottak bør ta alle avgjerder som gjeld
den daglege omsorga for barnet. Representanten bør likevel samtykkje
til alvorlegare medisinske tiltak som for eksempel operasjonar.
Same kva bør representanten halde seg orien-tert om helsetilstanden
til barnet. Den nærmare grensa for ansvarsdeling mellom representanten
og omsorgssenter/mottak kan likevel vere vanskeleg å trekkje i praksis,
og det kan dermed vere behov for at fylkesmannen gir representantane nærmare
rett-leiing.
På grunnlag av tiltak 18 i regjeringa sin handlingsplan
mot menneskehandel (2006–2009) Stopp menneskehandelen vart det sett
ned ei arbeidsgruppe for å greie ut om barn si forsvinning frå mottak
og foreslå tiltak for å førebyggje og oppklare slike forsvinningar.
Arbeidsgruppa la fram rapporten sin i april 2008. I rapporten vert det
m.a. peika på kor viktig det er at verja vert varsla om eventuelle
forsvinningar. Vidare vert det peika på at det kan vere føremålstenleg
om det er verja som har ansvaret for å fylgje opp at ei melding
om sakna faktisk vert registrert, at barnet vert etterlyst og at
saka eventuelt vert følgd opp vidare. Verja til barnet vil ha ei
sentral rolle med omsyn til å registrere og gi rask og adekvat informasjon
om forsvinninga, og til eventuelt å gjere undersøkingar om årsaka
til forsvinninga.
Departementet er av den oppfatninga at representanten
skal reagere dersom det offentlege ikkje fylgjer opp den mindreårige
tilfredsstillande i samband med forsvinning frå mottak/omsorgssenter
og hjelpe politiet med opplysningar om den sakna. Representanten
kan påklage politiet si avgjerd om etterforsking, og då særleg om bortlegging,
til overordna politimyndigheit. Dersom representanten er i kontakt
med einslege mindreårige som er melde sakna, skal han eller ho informere
barnet om at det er etterlyst av politiet, og oppfordre barnet til
å ta kontakt med barnevernet, mottaket, politiet eller andre for
å gi opplysningar om kvar det oppheld seg. Ansvaret til representanten
set føre at han eller ho raskt vert varsla om forsvinninga og vert
halden oppdatert om situasjonen. Departementet meiner likevel at
representanten ikkje bør ha eit generelt ansvar for oppfølging og
koordinering dersom eit barn forsvinn, jf. eit oppfølgingspunkt
frå arbeidsgruppa. Eit slikt ansvar går for vidt, og det bør liggje
hos offentlege myndigheiter.
Representanten vil i samband med oppdraget sitt kunne
få opplysningar av kjensleg karakter, som den mindreårige ikkje
ønskjer skal formidlast vidare. Departementet meiner at representanten må
ha ei teie-plikt, innanfor nærmare fastsette rammer, for å ivareta
den mindreårige sin rett til personvern og privatliv. Vidare vil
teieplikta til representanten vere viktig for tilliten mellom den
mindreårige og representanten.
Føresegnene i forvaltningsloven om teieplikt
vil ikkje gjelde for representanten.
Teieplikta til representanten fylgjer av vergemålsloven
2010 § 46. Særleg relevant er det at representanten skal ha teieplikt
om dei personlege forholda til nokon som han eller ho får kjennskap
til i samband med utføringa av oppdraget.
Teieplikta er ikkje til hinder for at representanten utfører
oppdraget sitt i samsvar med pålagde oppgåver. Opplysningar om personlege
forhold kan givast vidare dersom det er nødvendig for å utføre representantoppdraget.
Representanten må vurdere konkret i den enkelte situasjonen kva for
opplysningar som bør bringast vidare under omsyn til det beste for
barnet, jf. barnekonvensjonen art. 3. Representanten skal vere talerøret til
den mindreårige, og vidareformidling av personlege opplysningar
vil i mange tilfelle vere nødvendig for å sikre rettane til den
mindreårige med omsyn til asylsak, butilbod, skole osv. Teieplikta
gjeld også etter at oppdraget er avslutta.
Opplysninga om at vedkomande er oppnemnd som
representant og opplysningar om rammene for representantoppdraget
er ikkje under noko omstende underlagd teieplikt. Teieplikta vik
for opplysningsplikt og meldeplikt med heimel i lov. Forvaltningsloven
§ 13 andre ledd første punktum og § 13 a gjeld tilsvarande.
Representanten vil kunne ha behov for å nytte tolk
i samtalene sine med barnet, dersom det er nødvendig for å sikre
forsvarleg kommunikasjon mellom den mindreårige og representanten
for denne. Utgifter i samband med bruk av tolk i desse tilfella
bør dekkjast av fylkesmannen.
Plikta til fylkesmannen til å dekkje utgifter
til tolk etter utlendingsloven kapittel 11A må likevel avgrensast
mot den generelle plikta som forvaltninga har til å sørgje for tolk.
Det er usikkert i kva utstrekning forvaltninga har plikt til å innkalle
tolk til møte o.l.; på dei fleste områda er dette ikkje eksplisitt
regulert. Forvaltninga kan ha ei plikt til å nytte tolk i saker
der omsynet til rettstryggleik og likebehandling står sentralt. Det
er opp til det aktuelle forvaltningsorganet å vurdere behovet for
tolk, og vedkomande forvaltningsorgan dekkjer då utgiftene til dette. Dersom
forvaltningsorganet vurderer at det ikkje er behov for tolk i møte
med barnet, kan ikkje utgifter til tolk dekkjast etter reglane i
kapittelet i utlendingsloven om representant for einslege, mindreårige
asylsøkjarar, sjølv om representanten er med på møtet.
Departementet er ikkje samd i forslaget frå
utvalet om at det skal oppnemnast tolk for den einslege, mindreårige
asylsøkjaren. Det er ei meir føremålstenleg løysing at tolk vert
engasjert til det enkelte oppdraget. Ei slik ordning vil gi større
fleksibilitet når representanten skal avtale møte med barnet.
Det bør som hovudregel nyttast profesjonelle tolkar
i kommunikasjonen mellom representanten og barnet.
Departementet foreslår at det vert gitt nærmare reglar
om dekning av utgifter til tolk i forskrift, jf. utkastet § 98 f
andre ledd.
Utgangspunktet for den plikta representanten
har til å høyre den mindreårige er barnekonvensjonen artikkel 12.
Departementet foreslår å innføre ei plikt for representanten til
å høyre den mindreårige før representanten tek avgjerder som vedrører
barnet. Barnet skal høyrast, dersom ikkje alderen og mognaden til
barnet og/eller saka sin natur tilseier at dette ikkje bør gjelde.
Plikta til å høyre barnet inneber også ei plikt til å leggje vekt
på utsegnene til barnet, under omsyn til alder og mognad. Departementet meiner
at barnet som hovudregel skal høyrast frå fylte sju år. Dette er
også i samsvar med barnevernloven § 6-3 og barnelova § 31.
Utvalet meiner at vervet som representant bør være
lønt og kosta av det offentlege. Forma og storleiken på godtgjeringa
må fastsetjast i forskrift. Der det vert inngått avtale med ideelle
organisasjonar om vervet som representant, kan det vere aktuelt
med refusjon av lønsutgifter eller stykkpris. Utvalet meiner at
representanten også bør få dekt nødvendige utgifter, som til dømes
reiseutgifter.
I proposisjonen peikar departementet på at ei
utfordring knytt til dagens verjeordning for einslege, mindreårige
asylsøkjarar har vore rekruttering av verjer, særleg i periodar
når mange asylsøkjarar kjem. Det varierer i kva grad verjene får
godtgjering, arbeidet er i stor grad basert på frivillig innsats.
Dette medfører i praksis ulikskapar i kor tett ein einsleg, mindreårig asylsøkjar
vert følgd opp av verja si. Slik departementet ser det, vil godtgjering
til representanten vere eit eigna verkemiddel for å rekruttere gode
og motiverte representantar. Departementet foreslår derfor å lovfeste
at representanten skal ha godtgjering for oppdraget, jf. utkastet § 98 f.
Også etter vergemålsloven 2010 skal verja ha godtgjering,
men den verjetrengande skal som hovudregel sjølv dekkje desse utgiftene,
avhengig av den økonomiske situasjonen til den verjetrengande.
Departementet meiner at det i praksis nesten
ikkje vil liggje føre tilfelle der den einslege mindreårige har
slik inntekt eller formue at det vert sett på som rimeleg at den
mindreårige dekkjer utgiftene sjølv. Departementet meiner det derfor vil
vere unødvendig ressurskrevjande å hente inn nærmare opplysningar
om den økonomiske situasjonen til mindreårige asylsøkjarar, for
så å gjere ei individuell vurdering av om vedkomande skal dekkje
utgiftene sjølv eller ikkje. Departementet foreslår på denne bakgrunnen
at fylkesmannen dekkjer godtgjeringa til representanten utan ein
slik prosess i forkant.
Representanten skal berre ha godtgjering for tidsbruk
som er nødvendig for å utføre lovpålagde oppgåver. Det vil derfor
måtte setjast grenser for tidsbruk som kan godtgjerast. Representanten
bør også få dekt nødvendige utgifter han/ho har i samband med oppdraget,
under dette utgifter til bruk av tolk (sjå avsnitt 3.14.3 i proposisjonen).
Departementet foreslår at det vert gitt nærmare føresegner i forskrift
om godtgjering og utgiftsdekning.
Oppdraget til representanten må slutte når den mindreårige
fyller 18 år og vert rekna som myndig.
Departementet foreslår at det av utlendingsloven § 98 g
går fram at oppdraget til representanten fell bort når det i vedtak
frå Utlendingsdirektoratet er lagt til grunn at asylsøkjaren er
over 18 år.
Departementet meiner at asylsøkjaren i utgangspunktet
bør ha rett til representant fram til vedtak i Utlendingsdirektoratet,
med mindre søkjaren sin alder vert tilfredsstillande fastsett tidlegare.
Departementet understrekar at det er viktig å leggje til rette for
at representantordninga berre skal omfatte asylsøkjarar under 18
år, og at verjemålsmyndigheita løpande vurderer korleis ein kan
oppnå dette.
Departementet har også vurdert om asylsøkjaren bør
ha rett til representant fram til endeleg vedtak i Utlendingsnemnda.
Det behovet som asylsøkjaren har for bistand til eventuelt å klage på
aldersfastsetjinga, vert sikra ved at resultatet av aldersundersøkingane
vert lagt fram for asylsøkjaren og hans/hennar advokat før vedtak i
første instans, dvs. mens asylsøkjaren framleis har representant.
Etter vedtak i Utlendingsdirektoratet vil asylsøkjaren i alle høve
ha rett til bistand frå advokat i samband med klage.
Departementet ser ingen grunn til å skilje mellom
tidlegare einslege, mindreårige asylsøkjarar som er innvilga opphaldsløyve
i Noreg, og andre mindreårige, og vi foreslår derfor at representantordninga
ikkje skal omfatte personar under 18 år som er innvilga opphaldsløyve
i Noreg. Vi er likevel samde med høyringsinstansane i at det er viktig
at barnet vert sikra kontinuerleg representasjon, også etter innvilga
opphaldsløyve i Noreg. Det bør derfor gå fram av lova at oppdraget
til representanten først fell bort når verje er oppnemnd etter føresegnene
i vergemålsloven.
Dersom den mindreårige vert innvilga opphaldsløyve
som ikkje dannar grunnlag for permanent opphaldsløyve, vil opphaldssituasjonen
for barnet framleis vere uavklart.
Departementet foreslår derfor at oppdraget berre skal
falle bort ved innvilging av opphaldsløyve som dannar grunnlag for
permanent opphaldsløyve.
Forslaget inneber at mindreårige offer for menneskehandel
som vert innvilga refleksjonsperiode, beheld representanten sin
gjennom denne perioden og ved ein eventuell etterfylgjande søknad
om vern. Føresegna vil også få tyding for einslege, mindreårige
asylsøkjarar over 16 år, som ikkje har anna grunnlag for opphald
enn at norske myndigheiter meiner at vedkomande er utan forsvarleg
omsorg ved retur, og som vert gitt eit avgrensa opphaldsløyve med
heimel i utlendingsforskriften § 8-3, jf. utlendingsloven § 38.
Oppdraget bør avsluttast når den einslege, mindreårige
asylsøkjaren varig forlèt landet.
Utvalet foreslår at oppdraget til representanten skal
avsluttast når den mindreårige asylsøkjaren inngår ekteskap her
i landet. Departementet deler ikkje oppfatninga til utvalet om at
dette skal vere grunn til opphøyr. Som nemnt i proposisjonen i avsnitt
3.8.3 vert det lagt opp til at ein person under 18 år skal reknast
som mindreårig uavhengig av sivil status.
Dersom foreldra til barnet eller andre med foreldreansvar
igjen blir i stand til å utøve foreldreansvaret, fell oppdraget
til representanten bort. Dette vil også omfatte tilfelle der andre
får foreldreansvar for barnet, til dømes ved adopsjon eller avgjerd
vedrørande foreldreansvaret.
Oppdraget som representant er frivillig. Ein
representant må derfor kunne be seg friteken frå oppdraget. Representantoppdraget
bør likevel ikkje avsluttast før ny representant for den mindreårige
er oppnemnd.
Ein oppnemnd representant må også kunne fråtakast
oppdraget sitt dersom representanten viser seg å vere lite skikka
eller om andre grunnar tilseier at ny representant bør oppnemnast.
Departementet er samd med dei høyringsinstansane som meiner at også
andre enn barn over 15 år bør kunne be om skifte av representant
dersom dei observerer at representanten ikkje gjer ein tilfredsstillande
jobb. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at fylkesmannen
kan ta frå ein oppnemnd representant vervet, dersom omsynet til
det beste for den mindreårige tilseier det. Føresegna inneber at
både barnet, omsorgssenteret/mottaket, skolen, barnevernet og andre
har høve til å underrette fylkesmannen om forhold som kan tilseie
eit behov for bytte av representant.
Ein særs praktisk situasjon der fylkesmannen
må vurdere om representanten skal fråtakast vervet sitt og ny representant
oppnemnast, er når barnet flyttar. Av omsyn til ei effektiv og tilfredsstillande
oppfølging av den mindreårige er det nødvendig med geografisk nærleik
mellom barnet og representanten. Dette omsynet må likevel avstemmast
mot behovet til barnet for kontinuitet i vaksenkontakten. Bytte
av representant bør derfor ikkje avhenge av kommune- eller fylkesgrenser.
UNE rapporterer at åremålsordninga har ført
til meir utskifting blant nemndleiarane enn kva som ville vore tilfellet
dersom dei hadde hatt fast tilsetjing, og at dette har ført til
meirkostnader til rekruttering og opplæring. Dei rapporterer også at
den store utskiftinga av nemndleiarar dei to siste åra har ført
til lågare produktivitet enn tidlegare. Det er ikkje mogleg å talfeste
den konkrete verknaden av dette. UNE har pr. 1. desember 2011 om
lag 12 000 saker til handsaming, og ei gjennomsnittleg sakshandsamingstid
(av asylsaker med oppsettande verknad) på elleve månader. Høgare
produktivitet og raskare sakshandsaming vil leggje til rette for
reduserte utgifter til drift av statlege mottak for asylsøkjarar. UNE
si måloppnåing sett opp mot overordna produksjonskrav var på 86 pst.
i 2010. Ni prosentpoeng av avviket skuldast manglande kapasitet
i nemndleiarleddet.
Den nye organiseringa av verjemålsmyndigheita legg
til rette for at fylkesmannen overtek ansvaret til overformynderia
også når det gjeld einslege, mindreårige asylsøkjarar og representantane
deira, slik departementet no foreslår. Forslaget inneber vidare
at oppgåvene til fylkesmannen som klage- og tilsynsmyndigheit vert
overførte til ei sentral klage- og tilsynsmyndigheit for heile landet.
Ei slik organisering vil særleg gi meirarbeid
for fylkesmannen i dei verjemålsdistrikta der det finst omsorgssenter
eller asylmottak for einslege mindreårige. I dei andre verjemålsdistrikta
vil organiseringa gi lite eller inkje meirarbeid.
Utlendingsdirektoratet har i dag i praksis fleire oppgåver
knytte til rekruttering og oppnemning av verjer for einslege, mindreårige
asylsøkjarar. Forslaget inneber at Utlendingsdirektoratet vil bli
friteke frå desse oppgåvene.
Dagens generelle vertskommunetilskott til kommunar
med asylmottak baserer seg på at verjerolla er frivillig og ulønt.
Auken i talet på einslege, mindreårige asylsøkjarar som kjem til Noreg,
har sett den frivillige modellen under stadig større press, og fleire
kommunar har sett seg nøydde til å løne verjene. Erfaringsgrunnlaget
er likevel svært avgrensa, jf. dei store endringane som har skjedd
i løpet av kort tid, og det ligg derfor ikkje føre systematiserte
data som seier noko om kor store dei reelle utgiftene i vertskommunane
er på dette området. Ut over myndigheitskontakten ligg det heller
ikkje føre systematisert informasjon om i kor stor grad det vert
nytta tolk i kontakten mellom verje og den einslege mindreårige.
Staten dekkjer i dag utgifter knytte til avtale
med Norsk Folkehjelp om rekruttering og opplæring av verjer i Austlandsområdet.
Det er også sett av nokre ressursar hos Utlendingsdirektoratet.
Vidare er det i 2012 budsjettert med 8,6 mill. kroner til dekning
av eige verjetilskott knytt til transittfasen. Departementet vurderer
at dei statlege utgiftene i dag utgjer litt i overkant av 10,6 mill. kroner
pr. år.
Det vert lagt til grunn at nødvendige investeringar
vert gjorde i samband med den generelle omorganiseringa av verjemålsmyndigheita,
og at aktuelle utgifter for representantordninga vert avgrensa til
representantavlønning, administrasjon, logistikk og tolk. Utgiftene
vil i stor grad variere med kor mange som kjem. Meirutgiftene vert
vurdert i den ordinære budsjettprosessen. Lova vert ikkje sett i
kraft før det er tilstrekkelege midlar til dette i budsjettet.
Vedtak om oppnemning av verje for einslege, mindreårige
asylsøkjarar gjort med heimel i lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål
for umyndige, fell ikkje bort. Føresegnene i utlendingsloven om
representantordninga vil likevel gjelde for oppdraget frå den tida
lovendringane her trer i kraft. Dette vil m.a. seie at fylkesmannen
får forvaltningsansvaret for denne gruppa. Tidlegare oppnemnde verjer
for einslege, mindreårige asylsøkjarar skal etter ikrafttredinga
nemnast som representantar. Føresegnene her trer i kraft samtidig
med lov av 26. mars 2010 nr. 9 om vergemål (vergemålsloven).