2.1 Avvikling av åremålsordning for nemndledere i Utlendingsnemnda

Komiteen viser til at departementet foreslår å avvikle åremålsordning for nemndledere i Utlendingsnemnda. Åremålsordningen for direktørstillingen blir foreslått videreført.

Komiteen viser til at det av høringsinstansene bare er NOAS og Advokatforeningen som har stilt seg negative til avvikling av åremålsordningen for nemndlederne. Disse instansene viser til at nemndlederne har en sentral og selvstendig rolle, på et dynamisk og faglig krevende saksfelt. NOAS viser til at hyppige skifter i blant annet landinformasjon, politiske vurderinger og nasjonal og internasjonal rettstilstand medfører et behov for konstant oppdatering på utviklingen. Hensynet til faglig nytenkning må derfor veie tungt.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener imidlertid at en gruppe med større innslag av langvarig og bred erfaring ikke vil være dårligere rustet til å møte disse utfordringene enn en mindre rutinert gruppe. Nemndledere med lang erfaring og spisskompetanse vil styrke nemndledergruppen – og UNE – som helhet. Flertallet viser videre til at nemndledergruppen er mer enn doblet i størrelse siden 2001. I en så stor gruppe vil det med stor grad av sikkerhet være en ikke ubetydelig utskifting, selv om flere sitter lenger i stillingen. Det er også grunn til å tro at UNE vil få flere godt kvalifiserte og erfarne søkere til nemndlederstillinger. Større stabilitet og kompetanse i nemndledergruppen vil trolig ha en positiv effekt på UNEs produktivitet, ettersom problemene i nemndlederleddet utgjorde den viktigste enkeltårsaken til nemndas manglende måloppnåelse i 2010.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil vise til at Fremskrittspartiet ønsker en sterkere politisk styring over utlendingsfeltet, noe som innebærer at klager over vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet overføres fra Utlendingsnemnda til et organ direkte tilknyttet Justis- og beredskapsdepartementet. Inntil dette kan gjennomføres, ønsker disse medlemmer ingen endringer i ansettelsesforholdene for nemndledere i Utlendingsnemnda. Disse medlemmer ønsker altså å beholde gjeldende ordning, med åremålskontrakter gyldige for seks år.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at nemdlederne, som utøver forvaltningsskjønn uten å være underlagt politisk instruksjon, er i en særstilling sammenlignet med andre statlige stillinger. Det er en avgrenset domstolsprøving av deler av vedtakene nemdlederne gjør, jf. den ulovfestede læren om fritt skjønn. Dette innebærer at nemndledergruppen har stor makt når det gjelder utvikling av praksis på utlendingsfeltet. Videre har utlendingsfeltet et svært dynamisk preg, hvor det er hyppige endringer i blant annet informasjon om de ulike landene, de relevante politiske vurderinger og hvor nasjonal og internasjonal rettstilstand medfører et behov for konstant oppdatering på feltets utvikling. Hensynet til faglig nytenkning må derfor veie tungt. Disse medlemmer mener at dette samlet taler for at stillingene bør være på åremål.

2.2 Representant for enslige mindreårige asylsøkere

Komiteen viser til at Vergemålsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. april 2001 for å revidere umyndiggjørelsesloven og vergemålsloven. I mandatet ble det spesielt nevnt at utvalget skulle vurdere behovet for særregler for enslige, mindreårige asylsøkere og flyktninger. Utvalget la fram NOU 2004:16 Vergemål, 17. september 2004. Utvalget foreslo blant annet en ny lov om vergemål og en egen lov om representasjon for enslige, mindreårige asylsøkere.

Komiteen viser til at forvaltning av vergeordningen, medregnet vergeordningen for enslige, mindreårige asylsøkere, i dag ligger hos overformynderiet. Lov 28. november 1898 om umyndiggjørelse (umyndiggjørelsesloven) og lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige (vergemålsloven 1927) har i liten grad vært revidert. Siden lovene ble vedtatt har det skjedd store samfunnsendringer. At enslige asylsøkende barn kommer til Norge, er et relativt nytt fenomen, som dagens lovgivning i liten grad tar høyde for. Det har i en periode vært en kraftig økning i tallet på enslige, mindreårige asylsøkere som kommer til Norge, noe som har ført til ekstra utfordringer og gitt økt press på ordningen.

Komiteen viser til at det er store forskjeller mellom den tradisjonelle vergerollen, med fokus på ansvaret for de økonomiske forholdene til den mindreårige, og de spesielle interessene og behovene som enslige, mindreårige asylsøkere har. Disse barna trenger en juridisk erstatter for foreldrene, som kan være talsperson overfor utlendingsmyndigheter, skole, helsevesen, asylmottak/omsorgssenter osv. Komiteen viser videre til at det er viktig at rettighetene som barna har etter utlendingslovgivingen blir sikret, samtidig som rettighetene de har etter ulike internasjonale konvensjoner, blir tatt vare på. Komiteen har merket seg at dagens lovregulering er noe uklar når det gjelder hvilke krav som stilles til den som skal representere enslige, mindreårige asylsøkere. I praksis har mange verger i dag oppgaver som favner langt videre enn det som ligger i vergemålsloven. I tillegg til dårlig samsvar mellom lovpålagte og faktiske oppgaver har vergeordningen for enslige, mindreårige asylsøkere, slik den fungerer i dag, svakheter som kan ha implikasjoner for rettssikkerheten. Det at barnet flytter samt mangel på opplæring fører noen ganger til at vergen ikke får fulgt opp den mindreårige på en tilfredsstillende måte.

Komiteen viser til at departementet foreslår å bruke begrepet «representant» i stede for «verge». Dette skal synliggjøre at det er klare forskjeller mellom et oppdrag som verge og et oppdrag som representant for en enslig, mindreårig asylsøker.

2.2.1 Ansvar for ordningen

Komiteen viser til at departementet foreslår at reglene om representant for enslige, mindreårige blir plassert i utlendingsloven og ikke i en egen lov som vergemålsutvalget foreslo. En plassering av representasjonsreglene i utlendingsloven vil gjøre regelverket mer tilgjengelig, samtidig som det blir enklere å se sammenhengen med andre regler på rettsområdet. Ved å holde reglene adskilt fra vergemålsloven kommer ulikhetene mellom representanten og verge klarere fram.

Komiteen viser for øvrig til at departementet foreslår en tydelig henvisning til vergemålsloven i utlendingsloven § 98 a tredje ledd, som sier at vergemålsloven gjelder så langt den passer. Tilsvarende skal forskrifter gitt med hjemmel i vergemålsloven brukes. Denne henvisningen innebærer bl.a. at reglene i vergemålsloven om rettslig handleevne, inhabilitet, tvisteløsning, taushetsplikt og klagerett også vil gjelde for enslige, mindreårige asylsøkere og deres representanter.

Komiteen mener fylkesmannen, som lokal vergemålsmyndighet, skal ha ansvaret for oppnevning, rekruttering, opplæring og tilsyn osv. i forbindelse med representantordningen. Videre mener komiteen at fylkesmannen bør dekke godtgjørelse for tidsbruk, begrenset til hva som er nødvendig for å utføre lovpålagte oppgaver, til representanten, og at det gis nærmere bestemmelser om dette i forskrift. Komiteen mener det som hovedregel bør stilles krav om politiattest for at en skal kunne bli oppnevnt som representant. En oppnevnt representant må også kunne fratas oppdraget dersom representanten viser seg å være lite skikket eller om andre grunner tilsier at ny representant bør oppnevnes.

Komiteen viser videre til at Norsk Folkehjelp i dag hjelper til med rekrutteringen. Komiteen mener fylkesmannen må vurdere om det er formålstjenlig å inngå samarbeid med egnede organisasjoner om bistand til rekruttering. Organisasjoner med barnefaglig kompetanse og/eller særlig kompetanse på asylfeltet vil kunne hjelpe til med å finne tilstrekkelig mange kvalifiserte representanter. Komiteen er for øvrig enig med departementet i at ny representant bør vurderes oppnevnt dersom barnet flytter.

2.2.2 Avgrensning og ansvar for ordningen

Komiteen mener det er behov for en klar avgrensing av hvem som omfattes av bestemmelsene om representasjon. Komiteen er enig med departementet i at det derfor bør gå fram av lovteksten at en person som ikke har fylt 18 år blir regnet som mindreårig. Dette er samme definisjon som er brukt i vergemålsloven 2010 § 8. Komiteen mener denne definisjonen også vil inkludere mindreårige som har kommet til Norge uten foreldre eller andre som har foreldreansvaret, gifte mindreårige, barn som har kommet til Norge sammen med foreldre eller andre med foreldreansvar der disse senere blir ute av stand til å utøve foreldreansvaret for barnet, og enslige mindreårige som det foreligger holdepunkter for at har vært offer for menneskehandel.

Komiteen har merket seg at Vergeforeningen Følgesvennen, Barneombudet og Redd Barna i sine høringssvar mener det bør oppnevnes representant også når det er tvil om alder. Det vises bl.a. til at det er store svakheter ved den metoden som blir brukt ved aldersvurdering, og at alder ikke bare skal avgjøres på bakgrunn av en aldersundersøkelse. Komiteen er enig i at den oppgitte alderen ved ankomst i utgangspunktet legges til grunn for om det skal oppneves representant, med mindre søkeren er registrert i et annet land med en alder over 18 år. Komiteen viser til at departementet foreslår at det av utlendingsloven § 98 g går fram at oppdraget til representanten faller bort når det i vedtak fra Utlendingsdirektoratet er lagt til grunn at asylsøkeren er over 18 år. Asylsøkeren bør i utgangspunktet ha rett til representant frem til vedtak i Utlendingsdirektoratet, med mindre søkerens alder blir tilfredsstillende fastsatt tidligere.

Komiteen mener en ikke bør skille mellom tidligere enslige, mindreårige asylsøkere som er innvilget oppholdstillatelse i Norge, og andre mindreårige. Representantordningen skal derfor ikke omfatte personer under 18 år som er innvilget permanent oppholdstillatelse i Norge. Ved midlertidig oppholdstillatelse vil situasjonen fortsatt være uavklart og barnet vil fortsatt ha behov for en representant. Komiteen er samtidig enig med høringsinstansene i at det er viktig at barnet sikres kontinuerlig representasjon, også etter innvilget oppholdstillatelse. Derfor bør det gå fram av loven at oppdraget til representantens oppdrag faller bort først når verge er oppnevnt etter bestemmelsene i vergemålsloven.

2.2.3 Representantens oppgaver

Komiteen mener det er viktig at enslige, mindreårige asylsøkere ikke får dårligere representasjon enn andre vergetrengende. Barnet er i en svært sårbar situasjon hvor det også ofte er kort tid til myndighetsalder hvor barnet ikke lenger vil ha noen representant å forholde seg til. Derfor er det også viktig at representanten involverer barnet i de ulike prosessene og bidrar til selvstendiggjøring. Til grunn for representantens utførelse av oppdraget må en alltid ta hensyn til den nasjonale, språklige, religiøse og kulturelle bakgrunnen til barnet. Komiteen mener det er rimelig å skille mellom formelle oppgaver overfor utlendingsmyndighetene på den ene siden, og oppgaver som omfatter generell oppfølging av barnet på den andre siden. Representanten skal også sørge for at rettighetene til barnet utover asylsaken blir ivaretatt. Komiteen viser til at representanten skal være en «administrator» og et bindeledd mellom barnet og alle de ulike aktørene som enslige, mindreårige asylsøkere må rette seg etter i Norge. Komiteen er enig med departementet i at det bør være en plikt for representanten til å høre den mindreårige, som hovedregel fra fylte 7 år, før representanten tar avgjørelser som vedrører barnet. Barnet skal høres og det skal legges vekt på utsagnene, dersom ikke alderen og modenheten til barnet og/eller sakens natur tilsier at dette ikke bør gjelde.

Komiteen viser til at representantens taushetsplikt følger av vergemålsloven 2010 § 46. Særlig relevant er det at representanten skal ha taushetsplikt om de personlige forholdene han eller hun får kjennskap til i forbindelse med utføringen av oppdraget. Taushetsplikten skal samtidig ikke være til hinder for at representanten utfører oppdraget sitt i samsvar med pålagte oppgaver.