1.1 Framtidens barnehage

1.1.1 Regjeringens mål for framtidens barnehage

Regjeringen fastholder sitt overordnede mål om å sikre høy og likeverdig kvalitet i alle barnehager for å bidra til at alle barn får en god start i livet. Prisen skal være så lav at alle som ønsker det, skal ha råd til å ha barn i barnehage. Hensynet til barnets beste skal tillegges vekt. Regjeringen mener at tidlig innsats og tilpasning av tilbudet til hvert enkelt barns behov, skal stå sentralt i barnehagen. Gjennom meldingen gir regjeringen en tydelig retning for framtidens barnehagepolitikk, både når det gjelder kvalitet og innhold, ansattes kompetanse og styringen av sektoren. Norge har, med bakgrunn i urfolks rettigheter, en særlig forpliktelse til å ivareta samiske barns og foreldres interesser. Barnehagen er en av samfunnets viktigste arenaer for å vedlikeholde og utvikle samisk språk, kultur og identitet. Mangfoldsperspektivet, det å inkludere og verdsette kulturelle variasjoner, står sentralt for å videreutvikle barnehagens rolle som arena for forebygging, inkludering og sosial utjevning.

For å sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager må barnehagene ha god bemanning. Regjeringen vil innføre et krav om grunnbemanning i barnehagen på én voksen per tre småbarnsplasser (1:3) og én voksen per seks storbarnsplasser (1:6) innen 2020. Bemanningsnormen skal utformes i dialog med kommunesektoren.

Formålsparagrafen og rammeplanen legger grunnlaget for den pedagogiske virksomheten. Den nye formålsparagrafen som trådte i kraft i 2010, gir barnehagen et samfunnsoppdrag som er tydelig på hvilke verdier som skal stå sentralt. Det kan være en utfordring for barnehagene å omsette disse verdiene til den praktiske barnehagehverdagen. Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver skal være en hjelp i dette arbeidet, og en revidering i samsvar med formålet vil være nødvendig.

De store endringene i barnehagesektoren de senere årene tilsier en gjennomgang av styringen av sektoren. Det tas sikte på å overføre tilsynsansvaret etter barnehageloven fra kommunene til fylkesmannen. Dette kan bidra til å rendyrke og tydeliggjøre kommunenes ansvar som lokal barnehagemyndighet. Det skal foretas en helhetlig gjennomgang av barnehageloven.

Til sammen vil tiltakene i meldingen bidra til å gjøre barnehagetilbudet enda bedre for alle barn.

Det tas forbehold om at tiltak først kan gjennomføres når det er budsjettmessig dekning for det. Bevilgningsforslag vil bli fremmet i de årlige statsbudsjettene for Kunnskapsdepartementet.

1.2 Oversikt over tiltakene i meldingen

Nedenfor følger en oversikt over tiltakene i meldingen i kronologisk rekkefølge. For nærmere omtale av vurderingene som ligger til grunn for det enkelte tiltak, vises det til det kapitlet der tiltaket er omtalt.

Kap. 3 Kunnskap om barnehagen

Regjeringen vil

• styrke barnehageforskningen ytterligere

• satse mer på forskning om styring av sektoren

• få fram flere intervensjonsstudier på barnehageområdet

• styrke formidlingen av forskningsresultater til barnehagesektoren.

Kap. 4 Et tilgjengelig barnehagetilbud for alle

Regjeringen vil

• på sikt innføre krav om to barnehageopptak i året

• veilede kommunene i regelverket om foreldrebetalingen

• fjerne unntaksbestemmelsene for familiebarnehagene i dagens regelverk om å kunne godkjenne familiebarnehager i ubebodde hjem og enkeltstående hjem, og om å drive doble grupper ved godkjenning av nye familiebarnehager

• fjerne adgangen til dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder for veiledere av familiebarnehagene for både eksisterende familiebarnehager og for godkjenning av nye familiebarnehager

• legge til rette for at kommunene skal sørge for pedagogisk veiledning for de familiebarnehagene som ikke evner å finne egne pedagogiske veiledere for både eksisterende og nye familiebarnehager

• gjennomføre en undersøkelse om åpne barnehager som omfatter omfang, åpningstider, type tilbud, kompetanse hos personalet og betydningen for brukerne.

Kap. 5 Styring av barnehagesektoren

Regjeringen vil

• i 2013 sette i gang en helhetlig gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å sikre et best mulig styringsverktøy i framtidens barnehagesektor

• vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn

• ta sikte på at ansvaret for å føre tilsyn med enkeltbarnehager etter barnehageloven overføres fra kommunen til fylkesmannen

• ta sikte på å lovfeste et krav i barnehageloven om at barnehagemyndigheten skal ha et forsvarlig system

• ta sikte på å lovfeste et krav i barnehageloven om at barnehageeier skal ha et forsvarlig system

• følge med på utviklingen knyttet til likeverdig behandling og på sikt vurdere behovet for endringer i forskriften.

Kap. 6 Bemanning og barnegruppen

Regjeringen vil

• innføre et krav om grunnbemanning i barnehagen på én voksen per tre småbarnsplasser (1:3) og én voksen per seks storbarnsplasser (1:6) innen 2020

• vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om at barn har rett til å tilhøre en barnegruppe

• vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om at barnegruppens størrelse skal være forsvarlig.

Kap. 7 Personalets kompetanse

Regjeringen vil

• arbeide for å oppfylle dagens pedagognorm og øke andelen ansatte med relevant utdanning. Spørsmålet om å øke kravet til pedagogisk bemanning kan vurderes på lengre sikt, når barnehagene har fått tilstrekkelig kvalifisert personale til å oppfylle dagens regelverk.

• vurdere å fjerne dagens mulighet til å innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder og styrer

• innlemme fagskoler i oppvekstfag i prøveordningen med fagskoletilbud for ansatte med studiekompetanse

• bidra til mer enhetlig praksis i fylkene med hensyn til praksiskravet for fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget

• etablere et system for kompetanseutvikling i barnehagesektoren

• videreføre kampanjen for rekruttering til barnehagelærerutdanningen, herunder rekruttering av personer med samiskspråklig bakgrunn.

Kap. 8 Barnehagens innhold

Regjeringen vil

• nedsette en rammeplangruppe som får i oppdrag å komme med forslag til revidert rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver

• foreslå en hjemmel i barnehageloven for å tydeliggjøre innhold og rammer for barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering

• innføre en plikt for barnehagene om å tilby språkkartlegging til barn som vurderes å ha særskilt behov for språkinnsats

• initiere pedagogisk utviklingsarbeid og forskning om vurdering av språk og språkmiljø og om rammeplanens fagområde Kommunikasjon, språk og tekst

• samarbeide med Sametinget om kompetanse- og rekrutteringstiltak rettet mot ansatte i den samiske barnehagesektoren

• bidra til samisk språkutvikling i barnehagen og utvikling av pedagogisk materiell, herunder oversettelser til de samiske språkene

• sammen med Sametinget bidra til at kommuner og barnehageeiere har god kunnskap om barnehagetilbud for samiske barn.

Kap. 9 Barnehagens samarbeid med foreldre

Regjeringen vil

• vurdere om og eventuelt på hvilken måte barnehagene kan støttes i å legge til rette for gode tilvenningsrutiner for barn og foreldre

• ta sikte på å etablere et samarbeid med kommunene om hvordan informasjon om kvalitetsarbeidet i barnehagene best kan gis.

Kap. 10 Enkeltbarnet i fellesskapet og samarbeid til barnets beste

Regjeringen vil

• utrede reguleringen av det fysiske og psykososiale miljøet i barnehagen

• overføre bestemmelsen om rett til spesialpedagogisk hjelp i opplæringsloven § 5-7 til barnehageloven uten at rettigheten svekkes

• lovfeste at PP-tjenesten har et ansvar for å veilede barnehagene

• bidra til å sikre, utvikle og styrke et best mulig samarbeid med instanser som er av betydning for barnehagen

• samle og systematisere kunnskap om forebyggende innsatser for å oppdage og hjelpe utsatte barn i alderen null til seks år med vekt på å styrke tilknytning og samspill mellom barn og foreldre

• vurdere å innføre bestemmelser om samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan.

1.3 Kunnskap om barnehagen

1.3.1 Innledning

St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen slo fast at kunnskapsgrunnlaget på barnehagefeltet ikke var godt nok, og at det derfor var nødvendig å satse på mer og bedre forskning og statistikk og å utvikle et nasjonalt system for å følge med på utviklingen av kvaliteten i barnehagesektoren. Mer forskning om og av barnehager støttes også av blant annet Barnehagelovutvalget, som mente at det er behov for en større satsing på forskningsbasert kunnskapsproduksjon på barnehageområdet, sett i sammenheng med sektorens størrelse og samfunnsmessige betydning.

Regjeringen har prioritert å øke forskningsinnsatsen på barnehageområdet.

Det finnes mer kunnskap om barnehagen enn noen gang tidligere. Ikke minst begynner det å komme forskningsresultater som viser hvordan det å gå i barnehage påvirker barna. Den nye kunnskapen kan bidra til bedre kvalitet i barnehagetilbudet gjennom videreutvikling av bedre politikk og praksis.

1.3.2 Kunnskap om kvaliteten i barnehagen

Kvaliteten på det som foregår til daglig i barnehagen – prosesskvaliteten – er ifølge forskningen avgjørende for hvordan barnehagen påvirker barnets trivsel og utvikling. Særlig viktig er kvaliteten på relasjonene og samhandlingen mellom voksne og barn og barna imellom. Rammene rundt – strukturkvaliteten – bidrar til å legge til rette for eller begrense prosesskvaliteten. God strukturkvalitet er imidlertid ingen garanti for at barn trives og utvikler seg.

Det finnes foreløpig lite empirisk, systematisk norsk forskning om hvordan kvaliteten i barnehagen påvirker barna.

1.3.2.1 Prosesskvaliteten i norske barnehager

Nasjonale mål for prosesskvaliteten i barnehagen er nedfelt i barnehagelovens bestemmelser om formål og innhold og utdypet i rammeplanen. Prosesskvaliteten er avgjørende for barnets trivsel og utvikling i barnehagen, men det finnes foreløpig ingen nasjonal oversikt over prosesskvaliteten i norske barnehager.

1.3.2.2 Strukturkvaliteten i norske barnehager

Statlige og kommunale myndigheter kan først og fremst påvirke strukturkvaliteten, og da primært gjennom styringsverktøy som finansiering og regelverk. Kunnskapen om strukturkvaliteten i barnehagene er betydelig styrket i løpet av de siste årene.

Departementet vurderer at strukturkvaliteten i norske barnehager i gjennomsnitt er god. Foreliggende forskning kan imidlertid indikere at det er kvalitetsforskjeller mellom barnehagene på en del områder. På bakgrunn av kunnskap om hva som er viktig for kvaliteten i barnehagen, kombinert med kunnskap om hvordan sektoren i Norge ligger an, foreslår departementet tiltak for å heve personalets kompetanse, bevare den høye grunnbemanningen og unngå for store barnegrupper.

1.3.3 Kunnskapsbehov og prioriteringer framover

Det er satset sterkt på barnehageforskning de siste årene. Regjeringens ambisjoner er å videreføre arbeidet med å styrke barnehageforskningen. Kunnskapsdepartementets strategi for utdanningsforskning Kunnskap for kvalitet 2008–2013 peker ut retningen for den samlede innsatsen departementet har for sektorforskningen. Departementet vil legge fram en ny strategi i 2013.

Både St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen, Brenna-utvalget og Barnehagelovutvalget konkluderte med at det er behov for mer kunnskap om kvaliteten i barnehagene og om hvordan barnehagen påvirker barna, særlig de aller yngste. Dette er fulgt opp av departementet med en kunnskapsoversikt om de yngste barna. I løpet av de siste årene har det skjedd mye innenfor forskningen på disse områdene, og de første resultatene er omtalt i meldingen.

Et tema som det fortsatt finnes lite kunnskap om, er styringen av sektoren. Hva er effekten av de statlige virkemidlene? Kommunene har en viktig rolle i utviklingen av sektoren og har ansvaret for å sikre et helhetlig og likeverdig barnehagetilbud til alle barn. Det finnes for lite kunnskap om hvordan kommunene arbeider for å sikre likeverdige tilbud og om effekten av dette arbeidet. Departementet vil vurdere tiltak for å framskaffe mer kunnskap om styringen av sektoren.

Barnehageforskningen var tidligere dominert av små, kvalitative studier. De siste årene er metodegrunnlaget blitt mer balansert ved at det er utviklet mange kvantitative prosjekter, herunder longitudinelle studier. Det er viktig at de longitudinelle studiene videreføres slik at vi får kunnskap om de langsiktige effektene av barnehage.

Det er blitt mer samarbeid mellom forskere på tvers av fag, særlig mellom pedagogikk og psykologi, men det er fortsatt behov for mer samarbeid for å sikre kvaliteten i store og brede forskningsprosjekter. Det er for få intervensjonsstudier i barnehageforskningen, definert som bruk av randomiserte, kontrollerte forsøk. Slike intervensjonsstudier gir bedre mål på effekt av tiltak enn andre metodiske tilnærminger. Departementet vil vurdere tiltak for å stimulere til flere intervensjonsstudier i barnehageforskningen.

Formidling av forskningsresultater til sektoren er en utfordring. Det har vært satset relativt mye på praksisrettet FOU der barnehagene utvikler kompetanse og kunnskap gjennom å delta i prosjekter. Departementet har også etablert et nasjonalt kunnskapssenter for utdanning. Kunnskapssenteret skal blant annet oppsummere resultater fra den nasjonale og internasjonale utdanningsforskningen, herunder forskning om barnehager. Kunnskapen skal gjøres tilgjengelig for myndighetene, barnehageeiere, ansatte i barnehagen og andre brukere. Senteret skal identifisere områder der det er behov for ny kunnskap og stimulere til forskning. Senteret vil også spille en viktig rolle når det gjelder dialog om møteplasser mellom forskere og brukere. Det er en viktig oppgave for Utdanningsdirektoratet å formidle ny og relevant kunnskap til sektoren og allmennheten. Også barnehagelærerutdanningene har et stort ansvar for å formidle forskningsresultater gjennom undervisningen, både når det gjelder utdanning av nye barnehagelærere og i etter- og videreutdanningen.

Departementet har bidratt til at den skandinaviske barnehageforskningen systematiseres og gjøres tilgjengelig.

Departementet legger til grunn at resultater fra offentlig finansiert barnehageforskning som hovedregel skal gjøres gratis tilgjengelig. Regjeringens politikk for åpen tilgang til forskningsresultater er nærmere omtalt i forskningsmeldingen.

I St.meld. nr. 41 (2008–2009) framkommer det at departementet ønsker å utvikle et nasjonalt system for å følge med på utviklingen av kvaliteten i barnehagesektoren. Formålet med systemet skal være å følge med på kvaliteten i barnehagesektoren og identifisere områder hvor kvaliteten kan forbedres. For lokalt nivå skal systemet bidra med informasjon som kan gi grunnlag for lokalt kvalitetsutviklingsarbeid og grunnlag for lokal styring og kontroll. I tillegg vil departementet etablere et samarbeid med kommunene om hvordan de best kan gi informasjon om arbeidet i barnehagene til innbyggerne i sin kommune.

Gjennom det nye systemet skal det også utvikles en årlig rapport om tilstanden og kvaliteten i sektoren.

Regjeringen vil

• styrke barnehageforskningen ytterligere

• satse mer på forskning om styring av sektoren

• få fram flere intervensjonsstudier på barnehageområdet

• styrke formidlingen av forskningsresultater til barnehagesektoren.

1.4 Et tilgjengelig barnehagetilbud for alle

Innledning

Regjeringen vil legge til rette for at alle barn og unge gis muligheter til å delta og utvikle seg i samfunnet uavhengig av foreldrenes økonomiske og sosiale situasjon. Regjeringen har derfor satset på maksimalpris i foreldrebetalingen, utbygging av barnehageplasser og rett til barnehageplass for å sikre tilgjengeligheten.

Regjeringen er opptatt av å nå alle førskolebarn, blant annet for å sikre at de behersker norsk så godt som mulig ved skolestart. For barn som ikke går i barnehage og som har behov for ekstra støtte til å lære språk, er det større risiko for at dette ikke blir oppdaget. I Meld. St. 6 (2012–2013) En helhetlig integreringspolitikk – mangfold og fellesskap varsles en utredning om hvordan man, innenfor dagens regelverk og budsjettrammer, best kan nå førskolebarn i alderen tre til fem år som ikke går i barnehage, for å sikre at de med behov for stimulering i norsk språk kan fanges opp.

1.4.1 Rett til barnehageplass

1.4.1.1 Vurderinger og tiltak

Regjeringens mål er på sikt å innføre to barnehageopptak i året for å redusere ventetiden for familier med barn født 1. september eller senere. To opptak i året vil imidlertid kunne gi en del praktiske konsekvenser for kommunene. Årsaken er at det i dag kun er ett hovedopptak om høsten tilknyttet skolestart. Når seksåringene slutter i barnehagen i august for å begynne på skolen, blir det ledig kapasitet tilsvarende ett årskull.

To opptak vil innebære at kommunene må etablere en ny organisering for barnehageopptak, og at de må øke barnehagekapasiteten. Det vil føre til at det frigjøres kapasitet deler av året.

To opptak årlig vil også øke etterspørselen etter pedagoger. På den andre siden vil to opptak i året føre til at flere foreldre vil kunne gå ut i arbeid tidligere. Foreldre vil sannsynligvis unngå andre dårlige barnepassordninger, ventetid og ustabile forhold. Regjeringen er opptatt av at det skal være en barnehageplass tilgjengelig når foreldre trenger den, og ønsker derfor å innføre to opptak i barnehage på sikt. Av hensyn til at to opptak må ses i sammenheng med muligheten for å ansette de pedagoger som trengs for å sikre kvaliteten på tilbudet, og at barnehageeiere må få god tid til å forberede seg på å bygge ut kapasiteten og planlegge bruk av eventuell ledig kapasitet, vurderer departementet at det er en fordel med en gradvis opptrapping til to opptak. Tiltaket vil innføres i forbindelse med framtidige statsbudsjetter. Departementet vil i tillegg komme tilbake til endelig innretning og konkrete regelverksendringer.

Regjeringen vil

• på sikt innføre krav om to barnehageopptak i året.

1.4.2 Mangfold i barnehagetilbudet

1.4.2.1 Status og utfordringer

Regjeringen er opptatt av å bevare et mangfoldig barnehagetilbud og foreldrenes mulighet til å velge mellom ulike barnehager. I lovforslaget om rett til plass i barnehage ble det understreket at søkernes ønsker og behov skal tillegges vekt ved selve opptaket, og at foreldrenes valg må være styrende så langt som mulig.

1.4.2.2 Vurderinger og tiltak

Tildelingen av barnehageplass gjelder i dag innenfor kommunegrensen, noe som kan innebære lang reiseavstand for noen familier. Innføring av geografiske barnehagekretser, slik vi har for skolen, kan for enkelte gi kortere reiseavstand og vil også sikre at barn som bor i samme nabolag går i samme barnehage. Ordningen vil imidlertid kunne føre til et press på kommunen om å omstrukturere barnehagetilbudet. Forslag om innføring av rett til plass innenfor barnehagekrets ble vurdert i arbeidet med rett til plass i barnehage. Regjeringen vil at tildeling av plass fortsatt skal gjelde innenfor kommunegrensen.

Det er etter departementets syn viktig å ha et variert og mangfoldig barnehagetilbud. I dag har vi både kommunale og ikke-kommunale barnehager og barnehager med ulike pedagogiske retninger. Dette gir foreldre valgmuligheter og kan samtidig virke inspirerende for barnehageeierne.

Departementet mener at barnehager bør ha mulighet for å ha fleksible åpningstider, og at det ikke bør fastsettes en maksimal oppholdstid for barn i barnehage.

Det er viktig at alle barn med rett til plass får innfridd sin rett. Departementet viser likevel til at så lenge ikke-kommunale barnehager har ledig kapasitet, så har de mulighet til å ta opp barn som i utgangpunktet ikke har rett til plass. Denne ordningen er med på å sikre at barnefamilier får større grad av frihet til å velge barnehagetilbud for sine barn. Samtidig vil dette bidra til å gi disse kommunene en enklere oppgave med å skaffe nok barnehageplasser når to opptak innføres fordi det allerede er mange ikke-rettighetsbarn som har plass i barnehagen. Departementet vil peke på at da barnehagetilskuddene ble innlemmet i rammetilskuddet til kommunene, fulgte det med midler til alle barnehageplasser som var i drift ved utgangen av 2010, inkludert plasser for barn som ikke hadde rett til plass. Departementet vil følge med på utviklingen når det gjelder antall barn i barnehage uten rett til plass. Det er viktig å se ikke-kommunale barnehagers mulighet til å ta opp barn uten rett til plass i barnehage i sammenheng med kommunenes mulighet til å planlegge behovet for plasser, inkludert en eventuell vekst i antall barn uten rett til plass utover nivået i 2010.

1.4.3 Fortsatt frivillig barnehagedeltakelse

Obligatorisk barnehage kan være et virkemiddel for å øke andelen barn i barnehage, bidra til å utjevne sosiale forskjeller og i større grad enn i dag sikre at alle barn har et godt grunnlag når de begynner på skolen.

Regjeringen anser at det ikke er aktuelt å innføre obligatorisk barnehage. Det er likevel viktig å påpeke at barnehagen er det første trinn i utdanningen fordi så å si alle barn har erfaring fra barnehage i dag før de begynner på skolen.

1.4.4 Foreldrebetaling

1.4.4.1 Status og utfordringer

Prisen på en barnehageplass er regjeringens viktigste virkemiddel for høy deltakelse i barnehage og for å redusere kostnaden til foreldrene for en barnehageplass. Målet i Soria Moria I er en maksimalgrense for foreldrebetalingen på 1 750 kroner (2005-kroner). Det har i de årlige statsbudsjettene blitt bevilget midler til nominell videreføring av maksimalprisen.

Forskriften om foreldrebetaling regulerer maksimalprisen for foreldrebetalingen. Maksimalprisen er i 2013 på 2 330 kroner i måneden for en heltidsplass. Forskriften gir også bestemmelser om at det skal være søskenmoderasjon og inntektsgradering for foreldre med lav betalingsevne.

1.4.4.2 Vurderinger og tiltak

Nominell videreføring av maksimalprisen for en barnehageplass er regjeringens politikk for å sikre at alle som ønsker det skal ha råd til å ha barn i barnehage. Tiltaket har vært et svært viktig bidrag for økt barnehagedeltakelse og for å redusere foreldres andel av barnehagekostnaden.

Regjeringen ønsker at barnehagedeltakelsen er frivillig. Samtidig ønsker regjeringen at flest mulig barn skal ha gått i barnehage før de begynner på skolen. Det er om lag 32 100 barn i alderen ett til fem år som ikke går i barnehage. Departementet registrerer imidlertid at flertallet av dagens foreldre oppgir andre grunner enn pris som årsak til at de ikke søker plass i barnehage for sitt barn.

Regjeringen ønsker fortsatt å satse på den universelle ordningen med maksimalpris i foreldrebetalingen som hovedvirkemiddel for å sikre tilgjengelighet og lave utgifter til en barnehageplass. Et universelt tilbud vil sannsynligvis, i motsetning til en statlig gratisordning for enkeltgrupper, være en mer sikker måte å nå ut til alle på, inkludert grupper som ikke, eller i liten grad, benytter seg av barnehage. Departementet vurderer at vi har tilfredsstillende ordninger som skal gi foreldre med lavest betalingsevne lavere utgifter til barnehageplass. Departementet vurderer at ordningen med søskenmoderasjon, som det stilles krav om i forskriften om foreldrebetaling, fungerer godt. Departementet registrerer på bakgrunn av kunnskapen som finnes om omfanget av moderasjoner knyttet til foreldre med lavest betalingsevne, at det likevel kun er i underkant av 6 pst. av barnehagebarna som i praksis er omfattet av moderasjonsordningene, inkludert gratis tilbud. Det er en noe høyere andel av familier med barn i førskolealder som har vedvarende lavinntekt. Departementet vil derfor veilede kommunene i forståelsen av regelverket knyttet til reduksjon i eller fritak fra foreldrebetaling for barnefamilier med lavest betalingsevne. Departementet ser også behovet for å fortsette med søskenmoderasjon i foreldrebetalingen. Departementet ønsker ikke å fjerne muligheten for å gå utover maksimalprisen. Det er imidlertid viktig at prisendringer tas opp med foreldrene først. Departementet vil følge med på utviklingen av bruk av kostpenger i barnehagene og se dette i sammenheng med at alle barn skal sikres et godt kosthold.

Barnehager med høy kvalitet har stor betydning for barns utvikling, særlig for barn fra familier med lav inntekt. Regjeringen er snart i mål med å innfri maksimalprisen på 1 750 kr i måneden (2005-nivå). Regjeringen ønsker å prioritere midler til kvalitetsheving i barnehagen framfor å satse på gratis barnehagetilbud. Regjeringen vil imidlertid videreføre tilbudet med gratis kjernetid i barnehage som et virkemiddel i områdesatsingen.

Regjeringen vil

• veilede kommunene i regelverket om foreldrebetalingen.

1.4.5 Familiebarnehager

1.4.5.1 Vurderinger og tiltak

Departementet ønsker at det fremdeles skal være rom for gode familiebarnehager. For mange kommuner er familiebarnehager med på å sikre nødvendig fleksibilitet for å kunne oppfylle retten til barnehageplass. Familiebarnehager er også en viktig løsning for foreldre som bor i spredtbygde strøk med lange avstander til de ordinære barnehagene.

Departementet ønsker å styrke kompetansen i familiebarnehagene. På denne bakgrunn mener departementet at det er nødvendig å fjerne dagens adgang til dispensasjon fra utdanningskravet som barnehagelærer eller annen godkjent utdanning, og å gi kommunen ansvar for å sørge for pedagogisk veiledning i familiebarnehager som ikke får ansatt veiledere.

Doble grupper innebærer at familiebarnehagen kan ha ti barn til stede samtidig, og da har enkelte familiebarnehager fjernet seg fra de små barnegruppene som skal være familiebarnehagenes særpreg. Departementet mener at unntaksbestemmelsene i barnehageloven om barnegruppens størrelse i familiebarnehagene og om kommunenes godkjenning av familiebarnehagene, kan redusere kvaliteten i familiebarnehagene. Departementet ønsker derfor å fjerne unntaksbestemmelsene i barnehageloven for familiebarnehager som etableres etter at lovendringen trer i kraft. Dette vil følges opp i kommende lovarbeid.

Regjeringen vil

• fjerne unntaksbestemmelsene for familiebarnehagene i dagens regelverk om å kunne godkjenne familiebarnehager i ubebodde hjem og enkeltstående hjem, og om å drive doble grupper ved godkjenning av nye familiebarnehager.

• fjerne adgangen til dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder for veiledere av familiebarnehagene for både eksisterende familiebarnehager og for godkjenning av nye familiebarnehager.

• legge til rette for at kommunene skal sørge for pedagogisk veiledning for de familiebarnehagene som ikke evner å finne egne pedagogiske veiledere for både eksisterende og nye familiebarnehager.

1.4.6 Åpne barnehager

1.4.6.1 Vurderinger og tiltak

Departementet ser at det er viktig med et alternativ til ordinær barnehage der barn som ikke går i barnehage og deres foreldre kan møtes, og der barna kan delta i et pedagogisk tilbud noen timer per uke. Departementet støtter imidlertid ikke Østberg-utvalgets forslag om at kommunen skal forpliktes til å gi et tilbud om åpen barnehage. Det er indikasjoner på at behov for åpne barnehager varierer mellom og innad i kommuner. Innføring av en slik kommunal plikt vil følgelig ikke være hensiktsmessig. Departementet mangler imidlertid systematisk kunnskap om de åpne barnehagene. Departementet vil derfor i løpet av 2013 sette i gang en undersøkelse om åpne barnehager, om blant annet omfang, åpningstider, type tilbud, kompetanse hos personalet og betydningen for brukerne. Finansieringen av åpne barnehager vil bli vurdert i forbindelse med gjennomgangen av forskriften om likeverdig behandling, som vil bli vurdert på sikt.

Regjeringen vil

• gjennomføre en undersøkelse om åpne barnehager som omfatter omfang, åpningstider, type tilbud, kompetanse hos personalet og betydningen for brukerne.

1.5 Styring av barnehagesektoren

1.5.1 Ansvarsfordelingen i sektoren

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for barnehagesektoren og er det øverste statlige myndighetsnivået. Fra 2012 er en rekke forvaltnings- og utviklingsoppgaver delegert til Utdanningsdirektoratet. Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppgave å forvalte tilskudd og kompetansemidler til barnehagesektoren. Direktoratet har også fått delegert ansvaret for embetsstyringen av fylkesmannen.

Fylkesmannen er statens regionale ledd og har oppgaver som er knyttet til veiledning og forvaltning av barnehageloven. Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunen oppfyller sitt ansvar som lokal barnehagemyndighet.

Kommunene har lovpålagte myndighets- og forvaltningsoppgaver etter barnehageloven. Kommunen har som oppgave bl.a. å fatte vedtak om godkjenning av barnehager.

Sametinget forvalter tilskudd til samiske barnehager, til språkopplæring og til informasjons-, utviklings- og veiledningsarbeid i samiske barnehager og barnehager med samiske barn. Sametinget rådgir departementet i spørsmål som angår den samiske barnehagesektoren.

1.5.2 Helhetlig gjennomgang av barnehageloven

1.5.2.1 Vurderinger og tiltak

Kommunen har viktige myndighetsoppgaver i barnehagesektoren. Samtidig er kommunen også eier av barnehager i en sektor der omtrent halvparten av barnehagene er ikke-kommunale. Denne situasjonen må møtes med et hensiktsmessig nasjonalt rammeverk og styringssignaler som legger til rette for at kommunen som lokal barnehagemyndighet har kompetente ansatte med en transparent og uhildet myndighetsutøvelse. Regjeringens politikk for styring og samhandling med kommunene skal baseres på gjensidig tillit. Det er viktig at regelverket er utformet slik at barnehageeiere, ansatte, foreldre og andre kan sette seg inn i hvilke lovbestemte forpliktelser barnehagene har. Departementet har merket seg at Barnehagelovutvalget mener at dagens regelverk ikke er hensiktsmessig utformet sett i sammenheng med de endringer sektoren har gjennomgått de seneste årene.

Gjennomgang av regelverket

Departementet mener at de omfattende endringene barnehagesektoren har gjennomgått, gjør at det er nødvendig å gjennomgå og foreta nødvendige endringer i dagens regelverk. Departementet er enig med Barnehagelovutvalget i at dette fortrinnsvis bør gjøres gjennom en helhetlig gjennomgang av loven. I en slik gjennomgang er det også naturlig å se på sammenhengen mellom de ulike bestemmelsene, herunder det samiske perspektivet. Videre mener departementet at det må tas stilling til om sentrale forskriftsbestemmelser bør overføres til barnehageloven.

Barnets beste

Departementet har merket seg Barnehagelovutvalgets vurdering om at et nytt regelverk skal bygge på hensynet til barnets beste. Departementet vil derfor vurdere å innføre en ny bestemmelse om barnets beste i barnehageloven om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. En eventuell styrking og klargjøring av det nasjonale regelverket om barnets beste harmonerer med Norges folkerettslige forpliktelser.

Regjeringen vil

• i 2013 sette i gang en helhetlig gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å sikre et best mulig styringsverktøy i framtidens barnehagesektor.

• vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.

1.5.3 Behov for ny tilsynsmyndighet

1.5.3.1 Vurderinger og tiltak

Utfordringene knyttet til kommunens tilsynsrolle dreier seg i korthet om at kommunen har ulike roller og oppgaver i barnehagesektoren som kan skape utfordringer for tilsynets habilitet. For det første er kommunen eier av kommunale barnehager. For det andre har kommunen som barnehagemyndighet viktige forvaltningsoppgaver knyttet til blant annet finansiering og oppfyllelse av rett til plass.

Til tross for at det er iverksatt tiltak for å støtte opp om tilsynet med lokal barnehagemyndighet, er departementet i tvil om dagens forvaltningsmodell i tilstrekkelig grad ivaretar kravet om et selvstendig og effektivt tilsyn.

Det er gode argumenter både for og mot å endre gjeldende forvaltningsstruktur der kommunene fører tilsyn med barnehagene etter barnehageloven. Departementet merker seg imidlertid at kritikken mot kommunenes habilitet har vedvart over tid.

Departementet mener det kan være formålstjenlig å legge tilsynsansvaret for den enkelte barnehage etter barnehageloven til fylkesmannen. Fylkesmannen vil ha en forvaltningsmessig distanse til barnehagene slik at det vil kunne bli lettere å ivareta tilsynets habilitet og legitimitet. Fylkesmannen vil også være bedre rustet enn mindre kommuner til å rekruttere personale med relevant kompetanse. Overføring av tilsynsansvaret til fylkesmannen vil kunne være et tiltak for å fremme likebehandling mellom kommunene i det enkelte fylke og i landet som helhet.

Dersom tilsynsansvaret etter barnehageloven overføres fra kommunen til fylkesmannen, vil kommunen fremdeles ha en viktig rolle i barnehagesektoren. Kommunens veiledningsansvar og forvaltningsoppgaver videreføres.

Regjeringen vil

• ta sikte på at ansvaret for å føre tilsyn med enkeltbarnehager etter barnehageloven overføres fra kommunen til fylkesmannen.

1.5.4 Krav om forsvarlig system for barnehagemyndigheten og barnehageeier

1.5.4.1 Vurderinger og tiltak – barnehagemyndigheten

God styring av barnehagesektoren vil kunne bidra til å redusere kvalitetsforskjellene mellom barnehagene i Norge. Departementet er derfor opptatt av at de styringsvirkemidlene som benyttes i barnehagesektoren har effekt. Når barnehageloven stiller et krav til kommunen, for eksempel plikt til å tilby barnehageplasser, ligger det i dette at kommunen skal innrette sin virksomhet slik at det lovpålagte kravet oppfylles. Departementet har i denne sammenheng merket seg at 67 pst. av kommunene har valgt å skriftliggjøre sine rutiner for å oppfylle sine myndighetsoppgaver, uten at det finnes en direkte lovhjemmel som pålegger kommunene dette. Tilsynsinstansen kan imidlertid ikke pålegge en virksomhet å ha slike rutiner uten at dette er lovbestemt i et regelverk tilsynsinstansen forvalter.

Selv om det legges til grunn at også kommuneloven § 23 nr. 3 innebærer et internkontrollkrav, vurderer departementet at det kan være behov for en bestemmelse i barnehageloven som pålegger internkontroll for lokal barnehagemyndighet. Hensynet til forsvarlig drift og et hensiktsmessig tilsyn i barnehagesektoren kan tilsi at det etableres et klart, tilgjengelig og kjent rettsgrunnlag for internkontroll i barnehageloven.

Innføring av et internkontrollkrav i barnehageloven kan ha visse administrative konsekvenser for kommunen, særlig ved implementeringen og særlig for det mindretallet av kommuner som i liten grad allerede har dokumentert sitt styringssystem. Departementet mener imidlertid at et internkontrollkrav vil kunne hjelpe barnehagemyndigheten i å oppfylle sine oppgaver, samtidig som det vil effektivisere tilsynet.

Regjeringen vil

• ta sikte på å lovfeste et krav i barnehageloven om at barnehagemyndigheten skal ha et forsvarlig system.

1.5.4.2 Vurderinger og tiltak – barnehageeier

Det tas sikte på å innføre et internkontrollkrav for barnehageeier i barnehageloven. Internkontrollkravet skal sikre at barnehageloven med forskrifter faktisk blir oppfylt i den enkelte barnehage slik at tjenestetilbudet til brukerne blir best mulig. Systemet må kunne sette virksomheten og de ansatte i stand til å avdekke lovbrudd og sørge for tiltak der lovbrudd blir avdekket.

Regjeringen vil

• ta sikte på å lovfeste et krav i barnehageloven om at barnehageeier skal ha et forsvarlig system.

1.5.5 Rammefinansiering av barnehagene

1.5.5.1 Vurderinger og tiltak

Ressursbruken på barnehager har totalt sett økt fra 2011 til 2012. På denne bakgrunn mener departementet at den totale ressursbruken på barnehagene ser ut til å være relativt god. Departementet ønsker fortsatt å sikre gode rammevilkår for de ikke-kommunale barnehagene. Dette er viktig fordi ikke-kommunale barnehager gir mange barn et godt pedagogisk tilbud og bidrar til å sikre at kommunene kan oppfylle retten til plass i barnehage. Rammefinansieringen av barnehagene fra 2011 har vært en stor overgang for kommunene, men forskriften om likeverdig behandling har imidlertid virket kort tid. Det vil derfor ta noe tid for kommunene å tilpasse seg en så stor finansieringsreform. Departementet vil følge med på kostnadene i barnehagene for å få et grunnlag for fastsetting av nasjonale tilskuddssatser for ikke-kommunale barnehager knyttet til forskriften om likeverdig behandling.

Departementet vil, sammen med Utdanningsdirektoratet, fortløpende vurdere endringer i rundskrivet om likeverdig behandling for å gjøre regelverket tydeligere. Departementet vil følge med på utviklingen knyttet til likeverdig behandling og foreta en vurdering av behovet for endringer i forskrift om likeverdig behandling på sikt.

Departementet vil, gjennom Utdanningsdirektoratet, også følge med på hvordan kommunene forvalter det ansvaret som er gitt dem i forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager knyttet til studentbarnehagene.

Regjeringens mål er å sikre økonomisk likebehandling ved å trappe opp tilskuddene over en periode på inntil fem år og å legge til rette for likeverdig lønns- og arbeidsvilkår. Full innfasing av likeverdig behandling mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager vil bidra til utjevning av personalkostnadene, og dette vil legge til rette for likeverdige lønns- og arbeidsvilkår i kommunale og ikke-kommunale barnehager og sikre likeverdig kvalitet i barnehagene. Bestemmelsen om bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling begrenser videre muligheten for de ikke-kommunale barnehagene til å ha vesentlig lavere personalkostnader enn de kommunale barnehagene.

Regjeringen vil

• følge med på utviklingen knyttet til likeverdig behandling og på sikt vurdere behovet for endringer i forskriften.

1.6 Bemanning og barnegruppen

1.6.1 Bemanning

1.6.1.1 Vurderinger og tiltak

Departementet har merket seg at Barnehagelovutvalgets forslag om innføring av krav til den generelle grunnbemanningen i barnehagene fikk bred støtte i høringsrunden. Departementet registrerer videre at Norge har en relativ god bemanning i forhold til resten av Skandinavia. Departementet mener at det er viktig å opprettholde en god grunnbemanning i barnehagene. Å fastsette krav til generell grunnbemanning vil sette en standard for nivået på bemanningen og er et treffsikkert tiltak som vil kunne bidra til å sikre kvaliteten i barnehagene og ivareta det enkelte barnet på en god måte. Dagens regelverk om at barnehageeier skal vurdere barnehagens totale bemanning, vil kunne føre til store forskjeller mellom barnehagene og dermed motvirke at alle barnehager gir et likeverdig tilbud.

På bakgrunn av målet om å utjevne kvalitetsforskjellene i barnehagene vil regjeringen innen 2020 innføre et krav til grunnbemanningen der forholdstallet mellom voksne og barn fastsettes til 1:3 for barn under tre år (én voksen per tre barn målt i heltidsplass per årsverk) og 1:6 for barn over tre år (én voksen per seks barn målt i heltidsplass per årsverk). Dette vil gjelde for barnehagen i sin helhet. Departementet mener det er viktig at barnehagen tilstreber at bemanningen er tilstrekkelig gjennom hele dagen og ved sykdom. Tidspunktet 2020 er valgt for å gi barnehageeiere tid til blant annet å rekruttere tilstrekkelig personale. Barnehageeier i ikke-kommunale barnehager må sørge for at kravet blir oppfylt og må finne økonomisk rom for dette innenfor det tilskuddet som kommunen tildeler. Innføringen av krav til grunnbemanningen vil bli fulgt opp i kommende lovgjennomgang av barnehageloven og i samarbeid med kommunesektoren.

Regjeringen vil

• innføre et krav om grunnbemanning i barnehagen på én voksen per tre småbarnsplasser (1:3) og én voksen per seks storbarnsplasser (1:6) innen 2020.

1.6.2 Barnegruppen

1.6.2.1 Vurderinger og tiltak

Departementet har merket seg Barnehagelovutvalgets bekymring for at det kan se ut til at det er for store grupper i barnehagen.

Eventuell fastsetting av krav til gruppestørrelsen vil kunne forhindre en uheldig utvikling av gruppestørrelsen i barnehagen. Videre vil fastsettelse av et slikt krav innebære at barnehageeierne mister sin mulighet til å fastsette gruppestørrelsen skjønnsmessig. Departementet mener at som følge av store variasjoner mellom barnehagene bør gruppestørrelsen fastsettes lokalt.

Departementet vil vurdere om det bør innføres en bestemmelse om at barna har rett til å tilhøre en barnegruppe. Departementet vil komme tilbake til dette i gjennomgangen av barnehageloven.

Departementet ønsker ikke å innføre en tallfestet norm for størrelsen på barnegruppen fordi det vil være vanskelig å finne en tallstørrelse som passer de varierte forholdene i ulike barnehager. Departementet registrerer imidlertid at gruppestørrelsen i nyere barnehager er høyere enn i eldre barnehager, noe som tyder på at gjennomsnittet har økt over tid. Departementet ønsker ikke en utvikling mot større barnegrupper. På denne bakgrunn vil departementet vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om forsvarlighet i gruppestørrelsen. Departementet vil komme tilbake til dette i kommende lovarbeid.

Regjeringen vil

• vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om at barn har rett til å tilhøre en barnegruppe

• vurdere å innføre en bestemmelse i barnehageloven om at barnegruppens størrelse skal være forsvarlig.

1.6.3 Barnehagens størrelse og organisering

1.6.3.1 Vurdering

Departementet mener at en eventuell bestemmelse om barnets rett til å tilhøre en barnegruppe, at barnegruppen skal være forsvarlig og et krav om tallfesting av bemanningen i barnehagen vil veie opp for de strukturelle ulempene som kan forekomme i store barnehager og avdelingsfrie barnehager. Departementet mener på denne bakgrunn at det fortsatt må være barnehageeierne som må vurdere størrelsen på barnehagen og hvordan barnehagene organiseres (avdelingsfrie eller avdelingsbaserte). Dette må bestemmes ut fra blant annet tilgjengelighet, barnetall og tilgjengelig bygge- og tomteareal. Departementet ser derfor ikke behov for å innføre tiltak for å regulere barnehagens størrelse og organisering. Barnehagelovutvalget anbefaler heller ikke detaljerte regler om barnehagens organisering.

1.7 Personalets kompetanse

1.7.1 Vurderinger og tiltak

1.7.1.1 Økt kompetanse i barnehagene

Regjeringen har som mål å sikre barn en god barndom og bidra til sosial utjevning gjennom et godt barnehagetilbud. En realisering av dette målet avhenger blant annet av personalets kompetanse.

Regjeringen vil arbeide videre for å skaffe nok pedagoger til barnehagene slik at pedagognormen oppfylles. Spørsmålet om å øke kravet til pedagogisk bemanning kan vurderes på lengre sikt, når barnehagene har fått tilstrekkelig kvalifisert personale til å oppfylle dagens regelverk.

Regjeringen vil også arbeide for at en høyere andel av de andre ansatte i barnehagene har relevant utdanning, herunder ansatte med fagarbeiderutdanning. Departementets beregninger tyder på at det er realistisk å få til en vekst i andelen ansatte med relevant utdanning i årene framover.

Regjeringen ønsker at alle ufaglærte assistenter skal ha mulighet til å få hevet sin kompetanse om barn og barnehage.

Regjeringen vil prioritere å innføre en bemanningsnorm, som vil være et viktig grunnlag for å kunne fortsette arbeidet med å øke andelen ansatte med relevant utdanning.

Departementet slutter seg til Barnehagelovutvalgets vurdering om at det kan være behov for å stramme inn på dispensasjonsordningen fra utdanningskravene for pedagogiske ledere og styrere. Praktiseringen av ordningen slik den er i dag kan bidra til å opprettholde lav kompetanse i barnehagen og lav status for barnehagelærerne. Departementet vil derfor vurdere å fjerne dagens mulighet til å innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet. Muligheten til midlertidig dispensasjon beholdes.

Øke statusen for fagarbeiderutdanningen

Barnehagelovutvalget ba departementet om å vurdere om det er behov for en mer spesialisert fagarbeiderutdanning på videregående nivå rettet mot barn i aldersgruppen null til seks år. Dagens barne- og ungdomsarbeiderutdanning er rettet mot arbeid med barn og unge i alderen null til atten år. Utvalget mente at det var argumenter både for og imot å splitte opp barne- og ungdomsarbeiderfaget. Departementets vurdering er at en mer spesialisert utdanning vil få store rekrutteringsproblemer, og at dette kan svekke barnehagesektorens tilgang på fagarbeidere. Det er departementets vurdering at mangelen på videre utdanningsmuligheter etter fagbrev bremser rekrutteringen av nye lærlinger til barne- og ungdomsarbeiderfaget. Etablering av nye utdanningsmuligheter for fagarbeidere vil kunne bidra til at det blir mer attraktivt å ta fagbrevet.

Ny praktisk utdanning rettet inn mot arbeid i barnehagen

Over 15 000 ansatte i barnehagen har studiekompetanse som høyeste oppnådde utdanning. Departementet ønsker i første rekke å bidra til at disse utdanner seg til barnehagelærere.

Departementet vil bidra til at det etableres en kortere og mer praktisk utdanning for denne gruppen, nærmere bestemt et fagskoletilbud rettet inn mot jobb i barnehage og skole.

Praksiskravet for fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget

Barnehagelovutvalget viser til at fylkeskommunene har ulik håndtering av godkjenning av praksis for å gå opp til fagprøven i barne- og ungdomsarbeiderfaget. I samsvar med utvalgets forslag ga departementet Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utrede saken. Utredningen konkluderte med at praksis i barnehage alene kan være tilstrekkelig for gjennomføring av opplæring og å gå opp i fagprøve i barne- og ungdomsarbeiderfaget.

Ny barnehagelærerutdanning

Som en oppfølging av NOKUTs evaluering av førskolelærerutdanningen innføres den nye barnehagelærerutdanningen studieåret 2013/2014.

Den nye barnehagelærerutdanningen skal være en integrert, profesjonsrettet og forskningsbasert utdanning med høy faglig kvalitet og sikre et forpliktende samspill mellom utdanningsinstitusjon og praksisfelt.

SINTEF har på oppdrag fra departementet satt i gang en nasjonal undersøkelse av studiekvaliteten i lærerutdanningene, herunder dagens førskolelærerutdanning og piloten for ny barnehagelærerutdanning. En rapport fra denne undersøkelsen vil foreligge i desember 2013.

En ny og helhetlig kompetansestrategi for barnehagen

Kompetanseutvikling er avgjørende for å styrke både barnehagen som pedagogisk institusjon og de ansattes yrkesstatus, og departementet vil legge fram en ny og helhetlig kompetansestrategi for perioden 2014–2020 for alle ansatte i barnehagene. Målet med strategien er å få gode barnehager som kan bidra til å sikre alle barn en god start og ivareta barns rett til en god barndom i tråd med barnehagens formål og rammeplanens intensjoner. Strategien skal bidra til å rekruttere ansatte med relevant kompetanse og til å heve kompetansen til alle grupper ansatte som jobber i barnehagen. Et viktig mål er at flere ansatte skal ha et minimum av barnehagefaglig kompetanse.

Et system for kompetanseutvikling

Både Brenna-utvalget og Barnehagelovutvalget konkluderer med at det må satses mer systematisk på kompetanseutvikling i barnehagesektoren. Departementets vurdering er at det er behov for et system for kompetanseutvikling.

Regjeringen har de siste årene styrket innsatsen for kvalitets- og kompetanseutvikling i barnehagene. Denne innsatsen vil fortsette. Det er store forskjeller i kompetansebehovene mellom de ulike barnehagene og kommunene. Regjeringen vil etablere et system for kompetanseutvikling i barnehagen som skal bidra til bedre muligheter for langsiktig planlegging og økt deltakelse i kompetansehevingstiltak. Systemet, som er et hovedgrep i den nye kompetansestrategien, skal bidra til å heve ansattes kompetanse og til å rekruttere flere med relevant kompetanse til arbeid i barnehagen. I tillegg foreslås enkelte nye tiltak som blant annet skal bidra til å sikre at flere ufaglærte i barnehagen får et minimum av barnehagefaglig kompetanse og stimulere til at flere ufaglærte som arbeider i barnehagen tar fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget. Disse tiltakene starter opp i 2013.

I tillegg til individuelle tiltak inneholder systemet barnehagebaserte kompetansehevingstiltak som er rettet mot hele personalet. Gjennom barnehagebaserte tiltak som har en forankring i den pedagogiske ledelsen (pedagogisk leder og styrer), legges det til rette for felles læring og faglig utvikling for hele personalgruppen i barnehagen.

Kompetansestrategien skal bidra til å sikre et minimum av barnehagefaglig kompetanse hos ansatte uten relevant utdanning og erfaring.

Regjeringen vil

• arbeide for å oppfylle dagens pedagognorm og øke andelen ansatte med relevant utdanning. Spørsmålet om å øke kravet til pedagogisk bemanning kan vurderes på lengre sikt, når barnehagene har fått tilstrekkelig kvalifisert personale til å oppfylle dagens regelverk

• vurdere å fjerne dagens mulighet til å innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder og styrer

• innlemme fagskoler i oppvekstfag i prøveordningen med fagskoletilbud for ansatte med studiekompetanse.

• bidra til mer enhetlig praksis i fylkene med hensyn til praksiskravet for fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget

• etablere et system for kompetanseutvikling i barnehagesektoren

• videreføre kampanjen for rekruttering til barnehagelærerutdanningen, herunder rekruttering av personer med samiskspråklig bakgrunn.

1.8 Barnehagens innhold

1.8.1 Innledning

Regjeringen vil nedsette en rammeplangruppe som får i oppdrag å komme med forslag til revidert rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Gruppens mandat vil utarbeides i samsvar med drøftinger og vurderinger i denne meldingen.

Regjeringens tiltak for barnehagens innhold må ses i sammenheng med kompetansetiltakene regjeringen fremmer.

1.8.2 Barnehagens arbeid med å omsette nye formåls- og innholdsbestemmelser til praksis

1.8.2.1 Vurderinger

Implementering av de nye formåls- og innholdsbestemmelsene skjer i den enkelte barnehage. Arbeidet er langsiktig og må skje i samarbeid med alle partene i sektoren. Lærerutdanningsinstitusjonene spiller en viktig rolle i implementeringsarbeidet. Den nye barnehagelærerutdanningen er forankret i barnehagens samfunnsmandat. Danningsbegrepet står sterkt i alle kunnskapsområdene i utdanningen.

Flere av kompetansetiltakene som er satt i gang de siste årene, bidrar til å styrke implementeringen av formålsbestemmelsen og rammeplanen i barnehagene.

Samtidig kan de nye formåls- og innholdsbestemmelsene i enda større grad integreres gjennomgående og helhetlig i rammeplanen for å gi barnehagen nødvendig støtte og veiledning i det pedagogiske arbeidet. En helhetlig gjennomgang av rammeplanen ble utsatt i påvente av Brenna-utvalgets, Barnehagelovutvalgets og Ekspertutvalgets utredninger. Med dette som grunnlag igangsettes arbeidet med å revidere rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver.

1.8.3 Barnehagens arbeid med omsorg, lek og læring

1.8.3.1 Vurderinger

En nasjonal rammeplan er et sentralt virkemiddel for å sikre et likeverdig pedagogisk tilbud til alle barn. Dagens rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver er godt mottatt i sektoren. Nye undersøkelser viser at rammeplanen følges opp i barnehagene. Departementet mener det er positivt at stadig flere barnehager arbeider noe eller ganske mye med omsorg, lek og læring og med barns sosiale og språklige kompetanse. Barnehagen som kulturarena er imidlertid et område det arbeides lite med. Departementet mener dette er et viktig område i et flerkulturelt samfunn. Temaområdet Danning og kulturelt mangfold i den nye kompetansestrategien vil kunne bidra til økt oppmerksomhet om barnehager som kulturarena.

Departementet ønsker ikke å gi føringer for hvordan barnehagen skal vekte arbeidsmåter, men er opptatt av å sikre at alle barn blir sett og fulgt opp og at innholdet i barnehagen støtter hvert enkelt barns utvikling. Departementet vil derfor gi rammeplangruppen i oppdrag å vurdere om det er behov for en nærmere omtale av arbeidsmåter og tilrettelegging av det pedagogiske arbeidet.

1.8.4 Et rikt og variert innhold

1.8.4.1 Vurderinger

Barnehagens innhold skal være variert og bidra til et rikt læringsmiljø for alle barn.

Departementet er tilfreds med utviklingen i barnehagenes arbeid med fagområdene og spesielt med at fagområdet Kunst, kultur og kreativitet har økt. Departementet er også tilfreds med at fagområdet Kommunikasjon, språk og tekst fortsatt har stor oppmerksomhet i barnehagen.

Rammeplangruppen vil få i oppdrag å foreslå om og eventuelt hvordan det bør gjøres endringer i antallet fagområder eller beskrivelsen av disse i lys av relevante samfunnsendringer. Barnehagens helsefremmende og forebyggende funksjon og IKT er tema som vil bli vurdert.

Departementets kompetansestrategi skal bidra til å støtte et rikt og variert innhold i barnehagen. Videre fortsetter departementet det langsiktige arbeidet med å videreutvikle et læringsmiljø i barnehagene som skal fremme likestilling mellom gutter og jenter. Det er viktig at barnehageeier følger opp intensjonen som ligger i formål og rammeplan på dette området.

Utdanningsdirektoratet skal følge med på hvordan barnehagenes arbeid med fagområdene utvikler seg og vurdere behov for flere tiltak på områder det arbeides lite med.

1.8.5 Barnehagens arbeid med barn i ulike aldersgrupper

1.8.5.1 Vurderinger

Regjeringen vil arbeide for at alle barn skal møte et rikt omsorgs- og læringsmiljø i barnehagen. Regjeringen foreslår blant annet å innføre krav til grunnbemanning. Det kan også være behov for at rammeplanen er tydeligere på hvordan personalet kan tilrettelegge for de yngste barna, og for en styrking av innholdet i de skoleforberedende aktivitetene ved at sosial kompetanse og kommunikasjon, barns aktive deltakelse og medvirkning i større grad vektlegges.

Rammeplangruppen vil få i oppdrag å vurdere om og eventuelt hvordan rammeplanen kan legge føringer for det pedagogiske tilbudet til de yngste og eldste barnehagebarna, herunder skoleforberedende aktiviteter på barnehagens premisser.

1.8.6 Planlegging, vurdering og dokumentasjon

1.8.6.1 Vurderinger og tiltak

Departementet mener at dokumentasjon og vurdering er viktige og nødvendige verktøy i barnehagens arbeid med å oppfylle sitt pedagogiske mandat, i arbeidet for tidlig innsats og for å kunne gi like muligheter til alle barn.

Departementet har vurdert om dagens barnehagelov gir et tilfredsstillende hjemmelsgrunnlag for dokumentasjons- og vurderingsarbeid i framtidens barnehage og er kommet til at det er ønskelig med en spesifikk hjemmel i barnehageloven for barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering. Dette både av hensyn til at en så viktig del av barnehagens arbeid bør framgå av barnehageloven, og at hensynet til barns personvern er ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Det skal ikke være tvil om hvilke rammer regelverket setter på området. Departementet legger til grunn at en tydeliggjøring av regelverket for dokumentasjon og vurdering i utgangspunktet ikke skal føre til økt arbeidsbyrde for den enkelte barnehage. En ny lovhjemmel vil klargjøre gjeldende rett og ligge innenfor det barnehagene i dag praktiserer i sitt dokumentasjons- og vurderingsarbeid.

Departementet vil at framtidens barnehager skal arbeide systematisk med oppfølging av barna, og at barn som har behov for særlig støtte oppdages og får god og tidlig hjelp. Regjeringen foreslår derfor å innføre en plikt for barnehagene om å tilby språkkartlegging til barn som vurderes å ha særskilt behov for språkinnsats.

1.8.7 Tiltak som gjelder rammeplanen

Regjeringen vil

• nedsette en rammeplangruppe som får i oppdrag å komme med forslag til revidert rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver

• foreslå en hjemmel i barnehageloven for å tydeliggjøre innhold og rammer for barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering.

1.8.8 Styrke barnehagens arbeid med barns språk

1.8.8.1 Vurderinger og tiltak

Den grunnleggende språkutviklingen skjer i barnehagealderen. Barnehagenes arbeid med språk er høyt prioritert fra regjeringens side. Språkarbeidet i barnehagen skal ivareta både majoritetsspråklige og minoritetsspråklige barn og barn med nedsatt funksjonsevne.

Departementet er svært tilfreds med at barnehagene arbeider aktivt med språk og barns språktilegnelse. Utdanningsdirektoratet gir våren 2013 ut en veileder om arbeid med språk i barnehagen.

Regjeringen vil i 2013 styrke kompetanseutviklingen på det flerkulturelle området i hele utdanningssektoren gjennom barnehage- og skolebasert etterutdanning.

Plikt til å tilby språkkartlegging

Departementet foreslår at det skal innføres plikt til å tilby språkkartlegging til de barna som vurderes å kunne ha behov for særskilt språkinnsats. Mange barnehager driver i dag et aktivt og systematisk arbeid for å avdekke språklige utfordringer hos det enkelte barn. Det ligger dermed godt til rette for å innføre en plikt til å tilby kartlegging ved behov. Samtidig viser Ekspertutvalgets vurderinger at det foreløpig ikke i samme grad ligger til rette for at det skal kreves at alle barn tilbys språkkartlegging ved gitte alderstrinn.

En lovbestemmelse vil presisere barnehagens plikt til å følge med på den språklige utviklingen hos alle barn og å gjennomføre kartlegging og systematisk observasjon for barn som vurderes å ha særskilt behov for språkinnsats. Dette vil stille krav til pedagogenes profesjonsutøvelse. Regjeringen vil rette ressursene inn mot å styrke kvaliteten på arbeidet med språkkartlegging. Forslaget innebærer at språkkartleggingen utføres når barnehagen eller foreldrene mener det er grunn til å vurdere barnas språkutvikling nærmere.

Departementet foreslår at det settes i gang et arbeid for å utvikle bedre verktøy og å heve personalets kompetanse. Det vil videre være behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget om observasjon og kartlegging av barns språk i barnehagen og om oppfølging av enkeltbarn.

Regjeringen vil

• innføre en plikt for barnehagene til å tilby språkkartlegging til barn som vurderes å ha særskilt behov for språkinnsats

• initiere pedagogisk utviklingsarbeid og forskning om vurdering av språk og språkmiljø og om rammeplanens fagområde Kommunikasjon, språk og tekst.

1.8.9 Det samiske barnehagetilbudet

1.8.9.1 Vurderinger og tiltak

Norge har gjennom ILO-konvensjonen anerkjent samene som urbefolkning. Norge har derfor en særlig forpliktelse til å ivareta samiske barns og foreldres interesser. Å legge til rette for samiske barnehagetilbud der samisk språk og kultur står svakt er særlig nødvendig.

Også rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver understreker betydningen av å tilrettelegge barnehagetilbud for samiske barn.

Til tross for stor økning i barnehageplasser de senere årene, har ikke antallet samiske barnehager/barnehager med samiske avdelinger økt tilsvarende. Det er grunn til å tro at mange kommuner mangler kompetanse og kunnskap om samiske barns rettigheter. I tillegg er det en utfordring å etablere tilbud for samiske barn utenfor samiske kjerneområder. Dagens lovgivning gir samiske barn i samiske distrikt rett til barnehagetilbud som bygger på samisk språk og kultur. I øvrige kommuner skal forholdene legges til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt språk og sin kultur. Barnehageeiere og barnehagemyndighet har et klart ansvar for å oppfylle lov og rammeplan slik at samiske barn får det barnehagetilbudet de har krav på. Regjeringen vil sette i gang en helhetlig gjennomgang av barnehageloven med forskrifter. I denne gjennomgangen vil det samiske perspektivet tas med.

Regjeringen vil

• samarbeide med Sametinget om kompetanse- og rekrutteringstiltak rettet mot ansatte i den samiske barnehagesektoren

• bidra til samisk språkutvikling i barnehagen og utvikling av pedagogisk materiell, herunder oversettelser til de samiske språkene

• sammen med Sametinget bidra til at kommuner og barnehageeiere har god kunnskap om barnehagetilbud for samiske barn.

1.9 Barnehagens samarbeid med foreldre

1.9.1 Vurderinger og tiltak

Det er viktig med en god start for barna når de begynner i barnehagen. Departementet vil i samarbeid med direktoratet vurdere om og eventuelt på hvilken måte barnehagene kan støttes i å legge til rette for gode tilvenningsrutinger for barn og foreldre.

Departementet er svært tilfreds med at nesten alle barnehager nå tilbyr to foreldresamtaler i året. Departementet støtter Barnehageutvalgets tilråding om ikke å lovfeste plikt til å tilby to foreldresamtaler i året.

Departementet mener det er viktig å involvere barnehageforeldre som gruppe, ikke bare i den enkelte barnehage, men også i utviklingen av den nasjonale og lokale barnehagepolitikken. Foreldreutvalget for barnehager (FUB) har en viktig rolle på nasjonalt nivå. Mange kommuner har valgt å opprette lokale foreldreutvalg. Departementet ser positivt på at kommunene selv finner egnede løsninger for å involvere foreldre i den lokale barnehagepolitikken, og støtter Barnehagelovutvalgets vurdering om at det ikke bør innføres en lovfesting av kommunale foreldreutvalg.

Når det gjelder utviklingen av et system for å følge med på kvaliteten i barnehagen og en nettportal der det kan gis informasjon, også til foreldre, så må begge deler være utformet i samsvar med gjeldende barnehagelov med rammeplan, og system og portal må etableres innenfor de rettslige rammene for personvernloven. Videre ønsker departementet at det etableres et samarbeid med kommunene om hvordan de best kan gi informasjon om kvalitetsarbeidet i barnehagene til innbyggerne i sin kommune.

Regjeringen vil

• vurdere om og eventuelt på hvilken måte barnehagene kan støttes i å legge til rette for gode tilvenningsrutiner for barn og foreldre

• ta sikte på å etablere et samarbeid med kommunene om hvordan informasjon om kvalitetsarbeidet i barnehagene best kan gis.

1.10 Enkeltbarnet i fellesskapet – samarbeid til barnets beste

1.10.1 Barnehagemiljøet – et godt fysisk og psykososialt miljø

1.10.1.1 Vurderinger og tiltak

Undersøkelser om det fysiske og psykososiale miljøet bekrefter at dette er sentrale faktorer for barnehagen og barnas trivsel. Barnehageeier må til enhver tid sørge for at kravene som settes til det fysiske og psykososiale miljøet i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler er oppfylt. I barnehageloven er det bestemmelser som krever en vurdering av egnetheten på godkjenningstidspunktet for barnehagen, men det er ingen klare bestemmelser i barnehageloven som retter seg direkte mot det enkelte barns behov for et godt fysisk og psykososialt miljø i barnehagehverdagen, det vil si etter godkjenningstidspunktet. Departementet mener at reguleringen av dette bør utredes nærmere.

Regjeringens mål er nulltoleranse når det gjelder mobbing.

En tydeligere regulering av psykososialt miljø i barnehageloven vil kunne styrke barnehagenes ansvar for å arbeide forebyggende med å fremme et trygt og inkluderende fellesskap, og ikke minst styrke ansvaret for å oppdage og stoppe mobbing i barnehagen. Barnehagelovutvalget begrunnet sitt forslag om å innføre en rett til godt fysisk og psykososialt miljø med at det er hevet over enhver tvil at miljøet i barnehagen er viktig for barna, både i dag og på lengre sikt.

Etter gjeldende rett er både det fysiske og dels det psykososiale miljøet regulert i regelverk som ligger under Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Kunnskapsdepartementet mener at både styrker og svakheter ved dagens lovverk for barnas skole- og barnehagemiljø må vurderes nærmere før det eventuelt innføres nye krav i barnehageloven. Målet med å eventuelt endre reglene på dette området vil være å sikre alle barnehagebarn et barnehagemiljø som henholdsvis fremmer fysisk og psykososial helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og forebygger sykdom og skade. Departementet ønsker en god regulering av dette, og ønsker derfor å utrede mulighetene for ny regulering av det fysiske og psykososiale miljøet i barnehagen.

Regjeringen vil

• utrede reguleringen av det fysiske og psykososiale miljøet i barnehagen.

1.10.2 Spesialpedagogisk hjelp og PP-tjenesten

1.10.2.1 Vurderinger og tiltak

Barnehagelovutvalget understreket i sin omtale av flytting av reglene om spesialpedagogisk hjelp fra opplæringsloven til barnehageloven at det er viktig at rettigheten ikke svekkes. Departementet er enig i denne vurderingen. Departementet er videre enig i at retten til spesialpedagogisk hjelp bør tydeliggjøres siden mange ulike tiltak kan falle inn under dagens § 5-7 i opplæringsloven. Det kan også være behov for å vurdere ulike tiltak i relasjon til det tidligere øremerkede tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne. Departementet er derfor enig i at formålet og rekkevidden av spesialpedagogisk hjelp bør presiseres ved overføring av bestemmelsen.

Departementet er enig i Barnehagelovutvalgets tilrådning om at PP-tjenesten bør få et mandat overfor barnehagene, tilsvarende som for skolene. I dag framgår det av loven at PP-tjenesten kun skal gjennomføre den sakkyndige vurderingen for å avklare om barnet har rett til spesialpedagogisk hjelp. I lys av at Stortinget har sluttet seg til at opplæringsloven § 5-7 om spesialpedagogisk hjelp skal overføres til barnehageloven, bør PP-tjenestens rådgivnings- og veiledningsansvar også omfatte en rettslig definert plikt til å veilede barnehagene. Både PP-tjenesten og barnehagepersonalet ønsker at PP-tjenesten skal få et større ansvar for å samarbeide systemrettet med barnehager.

Regjeringen vil

• overføre bestemmelsen om rett til spesialpedagogisk hjelp i opplæringsloven § 5-7 til barnehageloven uten at rettigheten svekkes

• lovfeste at PP-tjenesten har et ansvar for å veilede barnehagene.

1.10.3 Tilbudet til barn med særskilte behov

1.10.3.1 Vurderinger

Enkelte barn trenger særskilt tilrettelegging i barnehagen. En slik tilrettelegging vil ofte medføre ekstrakostnader for barnehageeier. Departementet legger vekt på kommunens overordnede ansvar for tjenestetilbudet til sine innbyggere, uavhengig av funksjonsnivå. Departementet mener det er viktig å følge med på om alle barn med særskilte behov får et godt barnehagetilbud også etter at rammefinansieringen trådte i kraft. Statistikken om barn med særskilte behov er ikke tilpasset endringene etter innlemmingen av det øremerkede tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne. Departementet vil derfor vurdere muligheten for å utvikle statistikken på dette området, slik at det blir mulig å følge med på om barn med særskilte behov får et godt tilrettelagt barnehagetilbud.

1.10.4 Tverretatlig samarbeid til barnets beste

1.10.4.1 Vurdering og tiltak

Samarbeidet mellom barnehage og barnevern er et svært viktig område. Både undersøkelser og tall fra SSB viser at det har funnet sted en positiv utvikling og at barnehagene i større grad enn tidligere melder fra til barnevernet ved bekymring. I den sammenheng vil departementet vise til at det også kan være andre former for samarbeid mellom barnehagene og barnevernet enn de formaliserte bekymringsmeldingene. Andelen barnehager som har etablert rutiner for kontakt med barnevernet har økt de senere årene. Departementet mener at det er viktig at de ulike sektorene samarbeider best mulig for å sikre at de rette tiltakene igangsettes når dette er nødvendig.

Det er bestemmelsene om opplysningsplikt som skal sikre en god informasjonsflyt mellom barnehagen og barnevern. Undersøkelser viser at 94 pst. av barnehagene har rutiner for personalet i saker som gjelder omsorgssvikt. I praksis synes noe av problemet å være usikkerhet knyttet til både vurderingen av hvorvidt det skal tas kontakt med barnevernet og forskjellen mellom taushetsplikt og opplysningsplikt. Departementet viser til Barnehagelovutvalgets vurdering av viktigheten av samarbeidsrutiner og slutter seg til dette. Departementet vurderer likevel at best mulig samarbeid mellom barnehagen og barnevernet bør sikres på andre måter enn gjennom ytterligere lovgivning om samarbeid. Videre vil departementet påpeke betydningen av at kommunen som ansvarlig for barnevernet bidrar til å sikre et best mulig samarbeid og rutiner for dette.

Departementet vil sammen med Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet se nærmere på virkemidler som kan bidra til å styrke samarbeidet mellom barnevernstjenesten og barnehagen.

Brenna-utvalget mente at det bør sikres en tettere kontakt mellom instansene som yter tjenester til førskolebarn, og at samarbeid med PP-tjenesten, det psykiske helsevernet for barn og unge, kommunehelsetjenesten og barnevernstjenesten kan bidra til kunnskapsheving for både de ansatte i barnehagen og de andre tjenestene. Departementet er enig i denne vurderingen og vil arbeide videre for å sikre et best mulig samarbeid med alle aktuelle instanser.

Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet skal legge fram et strategidokument om vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom. Dokumentet skal synliggjøre regjeringens politikk og gi perspektiver og peke på tiltak for å forebygge, beskytte og hjelpe barn som utsettes for vold og seksuelle overgrep i og utenfor hjemmet. Det er viktig at barnehagene har et godt samarbeid med helsestasjon og barnevern i dette arbeidet.

Overføring av informasjon om enkeltbarn fra barnehage til skole stiller etiske krav. Dersom det skal innføres en plikt om at opplysninger overføres, må det innføres en klar lovhjemmel for dette. Departementet viser til at dette vil bli vurdert i arbeidet med å tydeliggjøre reglene om dokumentasjon og vurdering i barnehageloven.

På bakgrunn av forslagene i Meld. St. nr. 18 (2010–2011) og forslagene fra barnehagelovutvalget om individuell plan, vil departementet i den kommende gjennomgangen av barnehageloven vurdere slike bestemmelser.

Regjeringen vil

• bidra til å sikre, utvikle og styrke et best mulig samarbeid med instanser som er av betydning for barnehagen

• samle og systematisere kunnskap om forebyggende innsatser for å oppdage og hjelpe utsatte barn i alderen null til seks år, med vekt på å styrke tilknytning og samspill mellom barn og foreldre

• vurdere å innføre bestemmelser om samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan.