1.1 Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til endring i politiloven § 14 om politivedtekter.

Forslaget innebærer at kommunene får hjemmel til å fastsette i politivedtektene at politiet gis adgang til å fastsette vilkår for pengeinnsamling på offentlig sted. Politiet kan i forbindelse med dette pålegge meldeplikt og føre register.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Siden 2006 har det vært tillatt å tigge på offentlig sted. De senere år har det funnet sted en sterk økning i antall personer som tigger, og tigging utøves på en mer pågående måte enn før. Politiet og kommunene har iverksatt ulike tiltak for å hindre at tigging fører til ordensforstyrrelser, blant annet ved å innføre bestemmelser om meldeplikt for pengeinnsamling i kommunale politivedtekter.

Justis- og beredskapsdepartementet har innhentet opplysninger fra Politidirektoratet om hvordan tigging utøves i de forskjellige politidistrikter. Det vises til at særlig i Oslo har tigging utført av EØS-borgere fått et stort omfang. Opplysninger fra Oslo politidistrikt viser tydelige sammenhenger mellom tigging og straffbare handlinger.

Opplysninger fra politidistriktene viser at tiggingen som utøves av utenlandske statsborgere gjennomgående er en organisert virksomhet. Tiggerne inngår i grupper av ulik størrelse som reiser sammen til og fra Norge, og som overnatter i fellesskap. Grupperingene driver med ulovlig gatesalg, spiller musikk og begår straffbare handlinger i tillegg til tiggingen.

Det er noen få barn blant de som tigger, i all hovedsak i alderen 15–17 år. Barnevernet kobles regelmessig inn når barn som tigger påtreffes av politiet. Den nærmere organiseringen av tiggingen, herunder familieforhold og rollefordelingen innen grupperingene, er krevende å fastslå.

1.3 Gjeldende rett

Et enstemmig storting opphevet i 2005 løsgjengerloven (lov 31. mai 1900 om Løsgjengeri, Betleri og Drukkenskap). Lovens straffebud i § 11 mot tigging ble ikke videreført i annen lovgivning, slik at tigging derved ble avkriminalisert.

På dette tidspunkt hadde den høye levestandarden i Norge gjort at tigging lenge hadde vært et lite problem. Mange av de som tigget var hardt belastede norske rusmiddelmisbrukere. Det burde derfor brukes sosialpolitiske virkemidler og ikke strafferettslige for å unngå at personer tigger.

Dersom tigging utøves på en uakseptabel måte, vil dette i utgangspunktet kunne håndteres ved hjelp av eksisterende lovbestemmelser. Lov om politiet av 4. august 1995 nr. 53 (politiloven) gir i § 7 politiet adgang til å gripe inn for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden, for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet eller for å avverge eller stanse lovbrudd. Politiet har i slike tilfeller en vid adgang til å treffe bestemmelser, herunder regulere ferdsel, forby opphold i bestemte områder, avvise, bortvise, fjerne eller anholde personer.

Straffeloven 1902 § 350 setter straff blant annet for den som ved utilbørlig atferd forstyrrer den alminnelige fred og orden. Dette er en bestemmelse som kan ramme den som tigger på en pågående eller aggressiv måte. Straffeloven 1902 § 390a rammer den som ved skremmende eller plagsom opptreden eller annen hensynsløs atferd krenker en annens fred. Politiet er avhengig av anmeldelse fra fornærmede for å kunne straffe en gjerningsperson etter bestemmelsen.

Politiloven gir i § 14 kommunene hjemmel til å fastsette vedtekter som presiserer anvendelsen av bestemmelser om orden på offentlig sted, sikring av ferdselen og tilsvarende forhold.

Meldeplikt for pengeinnsamling er ikke nevnt i normalpolitivedtekten, men er en bestemmelse som har vært tatt inn i enkelte kommuners vedtekter gjennom lang tid og godkjent i Politidirektoratet og tidligere Justisdepartementet.

For kommuner som har inntatt bestemmelsen i sin vedtekt, vil meldeplikten omfatte alle som samler inn penger på offentlig sted. Bestemmelsen har vært inntatt i politivedtekter lenge før tigging ble avkriminalisert, og behovet for en slik bestemmelse har således eksistert i en del kommuner knyttet til andre forhold enn den type tiggevirksomhet vi ser i dag. Politiet har ikke hjemmel til å prøve formålet med en persons ønske om å samle inn penger, og hensynet til likebehandling tilsier at meldeplikten må gjelde alle som samler inn penger, både organisasjoner og personer som samler inn til angitte formål, og de som samler inn til eget forbruk.

Politidirektoratets syn, som støttes av Justis- og beredskapsdepartementet, er at etter opphevelsen av løsgjengerloven er det ikke hjemmel for å forby eller regulere «tigging» særskilt i politivedtekt. En meldeplikt i en politivedtekt må etter dagens praksis derved omfatte alle former for pengeinnsamling.

1.4 Spørsmål om forbud mot tigging – departementets syn

Departementet opprettholder sitt syn på at det ikke er grunnlag for et nasjonalt forbud mot tigging. Tigging foregår i flere kommuner på måter som ikke medfører store ordensmessige utfordringer eller bidrar til økt kriminalitet, slik at et forbud mot tigging ikke er påkrevet. Situasjonen i Oslo skiller seg ut fra resten av landet, men er ikke av en slik art at departementets prinsipielle utgangspunkt om at tigging bør være tillatt i Norge kan fravikes. Det er heller ikke ønskelig å gi de enkelte kommuner rett til å forby all tigging i kommunen.

På den annen side viser erfaringene, særlig fra Oslo, at større antall tiggere etablerer seg på mindre, geografiske områder. Ansamlinger av tiggere på denne måten representerer en ordensmessig utfordring for politiet og oppleves som sjenerende for publikum og næringsdrivende. Selv om departementet ikke vil foreslå et tiggerforbud, er det et klart behov for å kunne gripe inn med regulerende tiltak. Slike regulerende tiltak må kunne utøves på en fleksibel måte.

Håndheving av den offentlige ro og orden mv. er regulert i politiloven § 7. Politiet kan i slike tilfeller blant annet regulere ferdselen, forby opphold i områder, visitere person eller kjøretøy, uskadeliggjøre eller ta farlige gjenstander i forvaring, avvise, bortvise, fjerne eller anholde personer, påby virksomhet stanset eller endret, ta seg inn på privat eiendom eller område eller påby områder evakuert.

Fullmakten politiet har etter politiloven gir ikke hjemmel for tiltak av varig karakter. Bestemmelsen knytter seg først og fremst til påkommende situasjoner som krever rask inngripen. Permanent eller langvarig regulering av aktiviteter i et nærmere definert, geografisk område vil således falle utenfor.

Erfaringene, særlig fra Oslo, viser en lite ønsket utvikling ved at tiggere etablerer seg på begrensede geografiske områder hvor de utøver sin tiggervirksomhet. Slike ansamlinger av tiggere vil kunne fortrenge annen lovlig virksomhet og representere hindringer for den alminnelige ferdsel.

Selv om departementet mener det ikke vil være riktig å innføre et tiggerforbud, ser man klart at det foreligger et berettiget behov for å kunne gripe regulerende inn overfor denne type virksomhet med tiltak som ikke er situasjonsbetinget slik det er etter politiloven § 7. Departementet mener derfor at det bør etableres en hjemmel som åpner for dette i kommunenes politivedtekter.

Etter departementets syn bør denne type tiltak vurderes og forankres lokalt i kommunene ved at det i politivedtektene åpnes for regulering av pengeinnsamling på offentlig sted. Reguleringen skal kunne skje ved at det fastsettes nærmere vilkår, herunder om tid og sted for den som vil samle inn penger på offentlig sted til egne eller andres formål. Dette innebærer også at det for nærmere definerte områder kan fastsettes at pengeinnsamling ikke er tillatt, eller at dette bare kan utøves i et nærmere definert tidsrom.

Erfaringer viser at pengeinnsamling skjer på ulike måter, og det er ikke uvanlig at det har karakter av fremføring av sang, musikk eller andre former for oppvisning. Adgangen til å sette vilkår bør derfor også kunne omfatte den som vil fremføre sang og musikk, eller stelle til oppvisning eller fremvisning.

Vilkårene som settes må være lett forståelige, også for utlendinger og personer med begrensede lese- og skriveferdigheter. Det ligger visse utfordringer i å skulle formidle informasjon om vilkårene på en måte som fullt ut forstås av mottakeren.

For øvrig skal vilkårene være hensiktsmessige ut fra den konkrete ordensmessige situasjon i kommunen. Politiet må eksempelvis kunne sette som vilkår at pengeinnsamling ikke skal finne sted på nærmere definerte, sterkt beferdede steder. Det vil også kunne innføres tidsbegrensninger slik at pengeinnsamling eksempelvis ikke tillates om nettene, der dette har bidratt til uorden på offentlig sted.

For at denne type regulering skal bli et godt virkemiddel for opprettholdelse av den offentlige orden, mener departementet at der en slik hjemmel inntas i politivedtektene, bør det være politiet som treffer nærmere bestemmelse om reguleringens innhold. Dette vil bidra til at reguleringen vil kunne bli et praktisk virkemiddel som på fleksibel måte kan tilpasses lokale forhold slik de til enhver tid er. Departementet understreker at politiet ikke bør treffe slike reguleringer uten først å ha drøftet spørsmålet og innholdet med kommunen, for eksempel innenfor rammen av politiråd.

Adgangen til å treffe regulerende tiltak bør kombineres med adgang til å innføre en meldepliktordning slik som foreslått av departementet. Det er politiet som avgjør om det skal være meldeplikt.

Personer som foretar pengeinnsamling på vegne av organisasjoner registrert både i Frivillighetsregisteret og Innsamlingsregisteret, vil falle utenfor meldeplikten og behøver derved ikke forholde seg til de vilkår som er satt av politiet for meldepliktig pengeinnsamling.

Departementet mener videre at det bør være adgang til å forenkle registreringsprosessen for organiserte pengeinnsamlinger som involverer et stort antall bøssebærere over et kort tidsrom, selv om organisatoren ikke er innmeldt i Innsamlingsregisteret. Det bør eksempelvis være adgang til å dispensere fra kravet om at alle pengeinnsamlere må registreres etter en konkret vurdering av innsamlingens formål eller karakter, for eksempel pengeinnsamlinger knyttet til skoleturer og reiser i regi av idrettslag, musikkorps mv.

Samlet sett finner departementet at gode grunner tilsier at en meldeplikt ikke bør gjelde personer under 18 år. Dette innebærer en ytterligere reduksjon i ressursbruken som kreves både for politiets del og for publikum.

Departementet er av den oppfatning at de unntak fra meldeplikten som det er redegjort for innebærer en betydelig reduksjon i politiets ressursbruk.

Departementet viser ellers til at det allerede er flere kommuner som har vedtatt en meldeplikt. I den sammenheng er det hensiktsmessig både å klargjøre hjemmelen, og ikke minst å gi en forskrift som sikrer lik praksis i politidistriktene.

For å sikre en effektiv kontroll og oversikt over hvem som til enhver tid oppfyller meldeplikten, er det etter departementets oppfatning nødvendig å registrere personer eller organisasjoner som har gitt melding til politiet. En nærmere regulering av hvilke opplysninger som kan registreres, hvem som skal ha tilgang til opplysningene, samt spørsmål om innsyn, retting, sletting mv.. vil bli nærmere fastsatt i forskrift.

1.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

Innføringen av en meldeplikt innebærer et administrativt merarbeid for kommunene som velger denne løsning, samt for Politidirektoratet som skal stadfeste endringer i politivedtektene. Det er krevende å anslå hvor mange kommuner som vil se grunnlag for å innføre en meldeplikt.

Politiets håndheving av en meldepliktordning vil innebære et merarbeid for de aktuelle politidistriktene. Utgiftene vil kunne dekkes innen de ordinære budsjettrammer.