Del 1: Forslagsstillernes analyse av utviklingstrekkene i norsk innvandringspolitikk og innvandringen til Norge fra 60-tallet og fram til i dag

Komiteen viser til Meld. St. 6 (2012–2013) En helhetlig integreringspolitikk, som ble behandlet i Stortinget 21. mars 2013. I meldingen er utviklingen i innvandringen til Norge behandlet. Komiteen viser til sine merknader i Innst. 248 S (2012–2013), der en samlet komité uttalte følgende:

«En stadig mer globalisert verden har på relativt kort tid medført endringer i sammensetningen av den norske befolkningen. Pr. 1. januar 2012 hadde 13,1 prosent av befolkningen innvandrerbakgrunn (innvandret selv eller født i Norge av innvandrerforeldre), mot 1,5 prosent i 1970. I dag bor det mennesker i Norge med bakgrunn fra 219 land og selvstyrte regioner (jf. www.ssb.no). De største gruppene kommer fra Polen, Sverige og de baltiske landene. Det er ulike årsaker til at mennesker velger å slå seg ned i Norge. Innvandrerne kan stort deles i fire hovedgrupper: arbeidsinnvandrere, familieinnvandrere, flyktninger/asylsøkere og personer som kommer for å ta utdanning. Størrelsesforholdet mellom disse gruppene har variert i perioden fra 1990 og fram til i dag. Mens antallet som kommer for å ta utdanning, har vært relativt lavt og utgjort den minste gruppa stort sett i hele perioden, vekslet familieinnvandring og flukt på å være viktigste innvandringsgrunn i de første ti årene av perioden. Arbeidsinnvandring overtok som viktigste innvandringsgrunn fra 2005. Familieinnvandrere er nå nest største gruppe, mens antallet og andelen som kommer som flyktninger/asylsøkere er redusert og omtrent på nivå med dem som kommer for utdanning. Disse to innvandringsgruppene er nå de klart minste. Komiteen viser videre til at det er store variasjoner i bakgrunn mellom og innen de ulike gruppene. Noen har bodd i Norge lenge, andre er nyankomne, noen er født i Norge, men de fleste har innvandret selv. De kommer fra ulike kontinenter og med forskjellig kulturbakgrunn, noen har høy utdanning, andre er analfabeter. Det er forskjeller mellom kjønn. Mens flertallet av familieinnvandrerne er kvinner, er flertallet av arbeidsinnvandrerne menn. Noen har rett og plikt til introduksjonsprogram med språk- og samfunnsopplæring, andre har ikke. Så langt har 33 prosent av innvandrerne søkt og fått innvilget norsk statsborgerskap. Komiteen understreker at tross alle forskjeller i bakgrunn, har innvandrerne én viktig ting til felles, nemlig behovet for å bli godt integrert i det norske samfunnet, med de rettigheter og plikter som gjelder for alle som velger å bo her.»

Forslagsstillerne mener at den offisielle innvandringspolitikken er naiv og mislykket og utfordrer den innbyrdes tilliten i det norske samfunnet. Særlig vises det til asyl- og familieinnvandringspolitikken.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, deler ikke disse synspunktene. Tvert imot viser årlige holdningsundersøkelser i regi av Statistisk sentralbyrå at nordmenn flest har en positiv innstilling til innvandrere.

Flertallet viser for øvrig til sine merknader i Innst. 248 S (2012–2013):

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, deler regjeringens syn på innvandring som en ressurs for Norge og vil framheve den betydningen mer enn 300 000 sysselsatte innvandrere har for verdiskapningen og velferdsproduksjonen i Norge. Innvandrerne utgjør litt over 13 prosent av befolkningen og står for ca. 12 prosent av den samlede sysselsettingen. Norge står med dette i en særstilling i Europa. Siden 2005 er det etablert mer enn 330 000 nye arbeidsplasser. Innvandrere sto i samme periode for hele 56 prosent av den tilsvarende sysselsettingsveksten på 300 000 personer. Fra 4. kvartal 2010 til 4. kvartal 2011 sto innvandrere for hele 70 prosent av sysselsettingsveksten (www.ssb.no). Dette viser den betydningen innvandring har når det gjelder å dekke vårt behov for arbeidskraft. To tredjedeler av sysselsettingsveksten har siden 2005 kommet i privat sektor. Flertallet mener det at 21 prosent av alle nystartede bedrifter i 2011 ble etablert av innvandrere, viser at innvandring ikke bare sikrer nødvendig arbeidskraft til etablerte bedrifter, men at innvandrere er overrepresentert når det gjelder å skape nye bedrifter.»

Forslagsstillerne viser til NOU 2011:7 Velferd og migrasjon og lister opp fire utfordringer i innvandringspolitikken: at noen flyktninger og familiegjenforente trenger omfattende kvalifiseringstilbud, at arbeidsinnvandringen fra EØS-området stiller nye krav til myndighetene og partene i arbeidslivet for å opprettholde et ordnet arbeidsliv, systemet med at opparbeidede rettigheter kan eksporteres til andre land og at økt migrasjon stiller økte krav til oppfølging, service og kontroll.

Flertallet viser til at regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2013 presenterte handlingsplan 3 for et anstendig og seriøst arbeidsliv og mot sosial dumping. Flertallet viser dessuten til at utredningene og problemstillingene i NOU 2011:7 er en viktig del av grunnlaget for Meld. St. 6 (2012–2013), som Stortinget nettopp har behandlet. I meldingen adresserer regjeringen disse utfordringene, og blant de konkrete tiltakene, som allerede er innarbeidet i statsbudsjettet for 2013, er omdanningen av Ny sjanse-programmet til Jobbsjansen, spesielt rettet mot kvinner og ungdom med særlige behov for oppfølging.

Flertallet viser også til anslagene i Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013 om framtidige muligheter og utfordringer for norsk økonomi og velferd. I kapittel 8 fremgår det at med samme arbeidsmarkedstilknytning blant innvandrere som i den øvrige befolkningen, kan den samlede sysselsettingen fram mot 2060 øke med om lag 4,5 pst. sammenliknet med et referanseforløp basert på dagens tilknytning etter alder, kjønn og landbakgrunn. Det utgjør et potensial på mer enn en tredel av det som trengs for å sikre balanse i offentlige budsjetter. Statistikken viser imidlertid at ledigheten blant innvandrere er høyere enn i befolkningen for øvrig. I Meld. St. 6 (2012–2013) har regjeringen derfor lagt vekt på at innvandrere kvalifiserer seg for deltakelse i det norske arbeidslivet, at innvandreres kompetanse benyttes bedre, at flere kvinner med innvandrerbakgrunn kommer i arbeid, at innvandrere og barna deres får god utdanning som er tilpasset deres behov, at alle barn har gode oppvekstvilkår og muligheter til livsutfoldelse, at unge jenter og gutter kan ta selvstendige valg om eget liv og framtid, at frivillig virksomhet er åpen og inkluderende og at velferdsstatens tjenester er tilpasset behovene til en mangfoldig befolkning.

Komiteen viser til at innvandring er en viktig problemstilling som er viet mye oppmerksomhet fra storting og regjering. Et offentlig utvalg nedsatt av regjeringen, Brochmannutvalget (NOU 2011:7 Velferd og migrasjon), bestilte og presenterte blant annet makroøkonomiske analyser fra Statistisk sentralbyrå (SSB) (gjengitt i utvalgsinnstillingen og i Erling Holmøy og Birger Strøm: Makroøkonomi og offentlige finanser i ulike scenarioer for innvandring, SSB-rapport 15/2012). Analysene SSB gjennomførte for utvalget, viser at det som særlig har betydning for finansieringen av velferdsmodellen, er i hvilken grad nyankomne innvandrere integreres i arbeidsmarkedet og forblir yrkesaktive på linje med majoritetsbefolkningen. Meld. St. 6 (2012–2013) En helhetlig integreringspolitikk bygde blant annet på denne utredningen. Temaet ble også belyst i Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at SSB blant annet skriver at deres beregninger bekrefter tidligere analysers bilde av at offentlige finanser vil svekkes etter 2020. Den viktigste årsaken er aldringen av befolkningen, og i tillegg vil det årlige uttaket fra Statens pensjonsfond utland vokse langsommere. Det poengteres (Rapport 15/2012, side 110–111):

«Ingen av de endringene i innvandring vi ser på, endrer vesentlig på at veksten i offentlige utgifter er systematisk sterkere enn veksten i offentlige inntektskilder etter 2020. (…) Våre beregninger indikerer at integrering på arbeidsmarkedet har større betydning for offentlige finanser og andre makroøkonomiske størrelser.»

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at dette også var et hovedbudskap i perspektivmeldingen. En videreføring av dagens velferdsordninger innebærer en betydelig økning i aldersrelaterte utgifter som ikke dekkes av vekst i skatteinntekter eller avkastning av Statens pensjonsfond utland. Dette flertallet understreker at økning av vår felles arbeidsinnsats er kjernen i å løse dette.

Dette flertallet viser til at et bredt flertall på Stortinget, alle partiene unntatt Fremskrittspartiet, har sluttet seg til pensjonsreformen og handlingsregelen, som begge er av stor betydning for den framtidige finansieringen av velferdsstaten. Dette flertallet viser for øvrig til de respektive partienes merknader i Innst. 262 S (2012–2013) til perspektivmeldingen og Innst. 248 S (2012–2013) til integreringsmeldingen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener de tiltak som beskrives ikke i tilstrekkelig grad fanger opp de store utfordringer innvandringen til Norge skaper, verken på kort eller lang sikt. Disse medlemmer viser til SSB-rapporten «Makroøkonomi og offentlige finanser i ulike scenarioer for innvandring» fra 2012, der innvandringens statsfinansielle sider er grundig beskrevet. Tallmaterialet som ligger til grunn for denne rapporten viser de nettoforpliktelser Norge påtar seg. Blant annet viser dette materialet at staten påtar seg en nettokostnad på 4,1 mill. kroner per person som innvandrer fra ikke-vestlige land (R3), og 0,8 mill. kroner per person som innvandrer fra østeuropeiske EU-land (R2). Disse medlemmer viser til at modellen til SSB forutsetter at innvandringen fra R3-landene fortsetter på nivå med de siste fem årene, og forutsetter også 100 pst. integrering på sikt, dvs. at innvandrernes etterkommere får en økonomisk adferd som den øvrige befolkningen, samt at dagens skatte- og velferdsordninger i hovedtrekk ligger fast. Disse medlemmer mener det er grunn til bekymring over, gitt at SSBs modell korrekt, at de totale kostnadene for en fortsatt innvandring fra R3-landene på nivå med de fem siste årene, summerer seg til 4 100 mrd. kroner netto i årene frem til 2100, hvilket tilsvarer verdien av Oljefondet og statens Statoil-aksjer. Disse medlemmer vil også påpeke at hvis innvandrernes etterkommere har samme økonomiske adferd som sine foreldre, vil de totale kostnadene bli vesentlig høyere, nærmere 6 000 mrd. kroner netto.

Disse medlemmer mener derfor at regjeringen ikke adresserer disse utfordringene på en tilstrekkelig måte, og at en fortsatt innvandring av den takt som her er skissert ikke er økonomisk bærekraftig.

Disse medlemmer deler heller ikke komitéflertallets oppfatning om de tiltak som skal sørge for integrering. Disse medlemmer viser i denne sammenheng til sine merknader i Innst. 16 S (2012–2013), jf. Prop. 1 S (2012–2013), der disse medlemmer er kritiske til hvor godt introduksjonsordningen og andre tiltak, herunder også Ny sjanse (nå omtalt som Jobbsjansen), fungerer. Disse medlemmer viser til at mellom 35 og 45 pst. av deltakerne i introduksjonsprogrammet siden 2005 ikke var i jobb eller utdannelse ett år etter avsluttet program. Disse medlemmer mener en så lav suksessrate er med på å uthule ordningen, og at det dermed kan føre til at flere av de som har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, faller utenfor arbeidslivet, enten helt eller delvis. Disse medlemmer merker seg målsettingen om at 45 pst. av deltakere i ordningen Jobbsjansen skal være i arbeid eller utdanning i 2015. Disse medlemmer opplever dette som lite ambisiøst.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at når det gjelder asyl- og flyktningpolitikken spesielt, hevder forslagsstillerne at det bare er et svært lite mindretall av asylsøkere som er reelt forfulgte.

Flertallet viser til UDIs årsrapport for 2012, der det framgår at 58 pst. av alle asylsøknadene som ble realitetsbehandlet i 2012, ble innvilget. Totalt fikk 5 200 personer opphold etter å ha søkt om beskyttelse (asyl). 4 900 av disse fikk flyktningstatus, mens 300 fikk opphold på humanitært grunnlag. I Meld. St. 6 (2012–2013) understreker regjeringen viktigheten av at bosetting av flyktninger skjer raskere for å få et bedre grunnlag for integrering, at statsborgerpolitikken rettes inn mot å styrke tilhørigheten til Norge og at rasisme og diskriminering må bekjempes.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet merker seg at komitéflertallet ikke på en tilstrekkelig måte ser på helheten i asylpolitikken. Disse medlemmer påpeker at man i Norge arbeider ut fra en mer utvidet tolkning av asylbegrepet, slik dette er beskrevet i Artikkel 1 i Flyktningkonvensjonen av 1951. Disse medlemmer påpeker at de aller fleste land i verden har ratifisert både 1951-konvensjonen og New York-protokollen fra 1967, og at de kontraherende stater dermed har forpliktelser overfor flyktninger som migrerer inn på deres territorier. Disse medlemmer mener bruttoandelen av dem som tar seg til et europeisk land, eller hele veien til Norge, i liten grad kan dokumentere et reelt beskyttelsesbehov i henhold til konvensjonen, og at ordningen om internasjonal beskyttelse (asyl), slik konvensjonen legger opp til, uthules.

Disse medlemmer påpeker også at en slik asylpolitikk, og dermed selvpålagte økonomiske forpliktelser, i den takt asyltilstrømmingen til Norge har hatt gjennom flere år, vanskeliggjør en god integreringspolitikk og stabile rammer for dem som på vegne av staten forplikter seg til å gi et forsvarlig bolig- og integreringstilbud, nemlig kommunene. Disse medlemmer viser til at bosettingstakten ikke samsvarer med antall ankommende, og at dette utgjør en raskt voksende utfordring som ikke finansieres godt nok. Alternativkostnaden for disse kommunene er at andre tjenestetilbud vil måtte nedjusteres i omfang og, i verste fall, i kvalitet, gitt at man ikke strammer inn på denne typen innvandring, og senere familieinnvandring.

Komiteen har merket seg at forslagsstillerne viser til de integreringsutfordringene som kan oppstå i områder med en svært høy andel av minoriteter. Skoler med en høy andel elever som ikke har norsk som morsmål, nevnes særskilt. Oslo kommune brukes som eksempel.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at Meld. St. 6 (2012–2013) omtaler situasjonen for minoritetsspråklige elever i et eget kapittel, basert på NOU 2010:7 Mangfold og mestring – Flerspråklige barn, unge og voksne i opplæringssystemet. Av tiltak som drøftes, er blant annet kompetanseløft på det flerkulturelle området for ansatte i barnehage, grunnskole og videregående opplæring, dokumentasjon av flerspråklig kompetanse, tilbud om stimulering i norsk språk for førskolebarn, gjennom gratis kjernetid i barnehage og på annen måte, videreføring av den særskilte områdesatsingen i byer som Oslo, Bergen og Trondheim, utvidelse av tilskuddsordningen for lærlinger mv.

Komiteen viser også til boligmeldingen, jf. Meld. St. 17 (2012–2013) Byggje – bu – leve. Ein bustadpolitikk for den einskilde, samfunnet og framtidige generasjonar, som er til behandling i Stortinget, og der tilskuddet til flyktningeboliger foreslås økt. Samtidig vil komiteen understreke betydningen av den generelle boligpolitikken for hvor innvandrere velger å bosette seg. I en ny rapport fra Statistisk sentralbyrå undersøkes ulike mulige forklaringer på hvorfor slike bostedskonsentrasjoner av innvandrere oppstår. Resultatene i undersøkelsen tyder på at det ikke er innvandrernes egne preferanser som er styrende for hvor de velger å bosette seg. Når innvandrerandelen på bostedet er høy, gir innvandrerne snarere uttrykk for at de ønsker å begrense innvandrertettheten (SSB-rapport 44/2012: Svein Blom: Innvandreres bostedspreferanser – årsak til innvandrertett bosetting?).

Del 2: «Siktelinjer» for en ny, framtidig innvandringspolitikk

Forslagsstillerne framsetter seks såkalte siktelinjer som de mener må være fundamentet i norsk innvandrings- og integreringspolitikk:

• 1. Et stabilt velferdssamfunn

• 2. Velferd med frihet for enkeltmennesker

• 3. Flere må med når velferden skal skapes

• 4. Et velferdssamfunn som er konkurransedyktig

• 5. Et ansvarlig velferdssamfunn i verden

• 6. Et velferdssamfunn med tydelige verdier

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, mener dette er en dekkende beskrivelse av dagens norske velferdssamfunn, også når vi sammenligner situasjonen i Norge med situasjonen i andre europeiske land. Norge har høy sysselsetting, lav ledighet, gode velferdsordninger og lykkes bedre med integrering enn mange andre land. Vi har kommet langt når det gjelder likestilling. På det utenrikspolitiske området ligger vi i verdenstoppen når det gjelder bistand som andel av BNP. Arbeid og en bolig av god kvalitet er to helt grunnleggende forutsetninger for personlig frihet. Vårt land er preget av få konflikter og en høyere grad av tillit mellom innbyggerne og mellom innbyggere og myndigheter enn mange andre land. Forskjellene mellom folk er mindre enn i mange andre land. Vårt arbeidsliv har et lavt konfliktnivå, vesentlig på grunn av den norske modellen med trepartssamarbeid mellom myndigheter og partene i arbeidslivet. Flertallet mener det fortsatt er behov for forbedringer i det norske velferdssamfunnet, men det er ikke tilfeldig at FN flere år på rad har kåret Norge til det beste landet å leve i.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener de skisserte innvandrings- og integreringspolitiske siktelinjene utgjør en helhet som skaper bærekraft i det norske samfunnet. Et stabilt velferdssamfunn forutsetter en ansvarlig innvandrings- og integreringspolitikk som gir positive effekter i form av verdiskaping og fortsatt velferdsutbygging. Disse medlemmer mener Norge bør ha de beste fortrinn for å fortsette å være et trygt og godt samfunn å bo og leve i, men med den innvandrings- og integreringspolitikk som føres nå, er disse medlemmer bekymret for hvordan fremtidens Norge vil se ut. Disse medlemmer mener altfor mange mennesker i arbeidsfør alder er utenfor yrkeslivet, og viser til at arbeidsledigheten for tiden er svakt stigende. Disse medlemmer viser til at andre europeiske lands regjeringer og nasjonalforsamlinger har analysert sine samfunns bærekraft langs mange av de samme innfallsvinklene som komitéflertallet skisserer, men at disse landene i dag sliter med betydelige integreringsutfordringer som følge av en innvandringspolitikk som ikke har vært bærekraftig. Disse medlemmer vil påpeke at det lave konfliktnivået vi har nå neppe vil være like lavt om få år, som følge av at befolkningssammensetningen har endret seg så mye som den har gjort. Disse medlemmer har merket seg at SSB i sine statistikker viser at det er netto innenlandsk utflytting fra Oslo, og at dette synes sterkest i bydeler der innvandrerbefolkningen utgjør mer enn 40 pst. av befolkningen. Disse medlemmer mener komitéflertallet ikke tar en slik demografisk endring tilstrekkelig på alvor.

Del 3: Forslag til endringer i utlendingsloven

Komiteen viser til at mange av lovendringsforslagene i representantforslaget er fremmet og behandlet av Stortinget i forbindelse med behandlingen av ny utlendingslov i 2008 (jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og Innst. O. nr. 42 (2007–2008).

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser i den forbindelse også til Dokument nr. 15:911 (2007–2008) fra Per-Willy Amundsen (FrP). I svaret fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet går det fram at en rekke av forslagene er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.

Flertallet viser til justis- og beredskapsminister Grete Faremos svarbrev, datert 4. juni 2013 (vedlagt), der statsråden har gjennomgått de ulike lovendrings- og anmodningsforslagene i representantforslaget. Flertallet slutter seg i det store og hele til statsrådens vurderinger.

Flertallet viser til at flere av forslagene er i strid med, eller må antas å føre til praksis i strid med, Norges internasjonale forpliktelser. Det gjelder forslaget til ny formålsbestemmelse, forslaget til endringer i bestemmelsene om grensepassering og grensekontroll, forslaget til utvidede regler om eksklusjon fra flyktningstatus, begrensningene i bestemmelsene om sterke menneskelige hensyn, forslaget til strengere utvisningsbestemmelser, forslagene til strengere familieinnvandringsbestemmelser og forslaget om utvidede hjemler for bruk av fengsling (lukkede mottak).

Flertallet viser dessuten til statsrådens påpekning av at flere av forslagene vil medføre betydelig ekstra kostnader og ressursbruk. Det vises blant annet til forslagene om en rekke nye vilkår for familieinnvandring, heving av botidskravet for permanent oppholdstillatelse til seks år, kombinert med at det bare skal gis ettårige tillatelser, og forslaget om langt mer omfattende fengslingspraksis i utlendingssaker.

Flertallet viser til at forslaget om heving av botidskravet ble behandlet i Stortinget så sent som 21. mars 2013 (Dokument 8:138 S (2011–2012) og kun fikk støtte fra forslagsstillernes eget parti, Fremskrittspartiet (jf. Innst. 229 S (2012–2013)).

Flertallet har også merket seg statsrådens påpekning av at forslagene om å sikre at barn ikke brukes som tolk i offentlig forvaltning og opphør av flyktningstatus ved hjemreise, allerede er ivaretatt.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til representantforslaget og fremmer forslag her likelydende de som er fremmet av forslagsstillerne, med unntak av kun mindre språklige justeringer.